Versió per a imprimir
España. Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno [Internet] Boletín Oficial del Estado, 10 de diciembre de 2013, BOE-A-2013-12887.[Consultado 10 febrero 2011]. Disponible en: http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
EL BOE de 10 de desembre de 2013 publicà la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno a la que ens referirem en aquest comentari. La Constitució de 1978 anunciava a l'article 105.b la futura aprovació d'una llei sobre aquesta matèria. Ningú hauria imaginat aleshores que aquest futur trigaria tant a arribar, un retard encara més injustificable si observem que el compromís d'aprovar-la figurava des de feia molt de temps als programes electorals dels dos partits que han accedit al Govern Central d'aleshores ençà. L'aprovació de la Llei arriba en un moment en el que la transparència és, aquí i arreu, més essencial que mai en les relacions entre els poders públics i la ciutadania. Vivim en societats democràtiques avançades en les que, malgrat la seva maduresa, es constata una crisi en el sistema de representació política i un elevat grau d'escepticisme o de desconfiança en el paper dels poders públics i dels seus gestors. L'opacitat incrementa la distància i la malfiança, mentre que la transparència pot ser un revulsiu i ajudar a canviar la tendència. En el cas de l'Estat Espanyol el retard en l'aprovació reflecteix molt clarament el poc entusiasme amb el que les principals forces polítiques han assumit aquest tema, poc entusiasme que es reflecteix també en el contingut final de la llei, tal i com tindré ocasió de comentar en les notes que segueixen.
Fins a l'aprovació d'aquesta Llei, el referent principal en matèria d'accés dels ciutadans als documents de les administracions públiques era l'article 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Altres normes s'hi referien puntualment, de manera que no faltava, per tant, una regulació de l'accés sinó que es feia essencialment des d'un únic article, insuficient per a una matèria tan complexa, o de manera dispersa. D'aquí la necessitat d'una llei específica com la promulgada ara fa dos mesos, de la qual en comentarem únicament el contingut del Títol I ("Transparencia de la actividad pública"), el que més coincideix amb els interessos dels lectors de Blok de bid, deixant fora el Títol II ("Buen Gobierno") que a parer meu no hauria de furar en aquesta Llei, i el Títol III ("Consejo de Transparencia y Buen Gobierno") sobre l'òrgan que ha de vetllar pel compliment de la Llei. Comentem seguidament els principals elements del Títol I destacant-ne les principals novetats i com queda configurat el règim d'accés a la documentació a partir d'ara.
1. Naturalesa del dret i caràcter de la Llei. Un dels aspectes discutits en el punt de partida de l'elaboració dels diferents esborranys previs a la Llei, era si el dret d'accés dels ciutadans havia de ser considerat un dret fonamental que entroncaria amb el dret a la informació de l'art. 20 de la Constitució. La Llei l'entén com un dret no fonamental (d'aquí que no sigui orgànica) la qual cosa té especial importància quan s'hagi d'aplicar en casos d'existència de dades de caràcter personal, aquestes sí protegides per una Llei Orgànica. Prevaldrà aquesta segona. La Llei té caràcter bàsic, de manera que les lleis que aprovin els parlaments autonòmics l'han de prendre com a referència i tenen cert marge per detallar o concretar aspectes procedimentals i també millores en els drets dels ciutadans.
2. Publicitat activa. A part de les sol·licituds d'accés dels ciutadans, la Llei exigeix la publicació a les webs o seus electròniques de les administracions, de nombrosa informació. No obstant, un repàs detallat de la llista d'informacions a publicar (art. 5-8) permet constatar que en realitat és un compendi del que ja era obligatori publicar a partir de normes sectorials ja vigents. En aquest sentit introdueix poques novetats. D'altra banda, la Llei promou la creació dels denominats "portals de la transparència" que han de facilitar l'accés als continguts i afavorir l'exercici d'aquest dret.
3. Accés abans de la resolució. L'antic art. 37.1 de la citada Ley 30/1992 reconeixia dret a accedir sempre i quan el procediment estigués resolt en el moment de la sol·licitud. Abans de la resolució només hi tenien dret els interessats en el procediment. Aquesta limitació desapareix ampliant la capacitat dels ciutadans d'incidir en les decisions que prenen les administracions públiques. Desapareix així un dels aspectes nuclears i més limitadors de l'antiga regulació. Aquesta és la principal innovació i millora introduïda per la Llei.
4. Terminis de resposta excessius. El termini general de resposta a les sol·licituds d'accés es fixa en un mes, termini excessiu que, a més, no es matisa o modula, de manera que regirà tant per a un document que estigui en mans d'una unitat administrativa com per al document que hagi estat transferit a un centre d'arxiu. El termini d'un mes, ja de per si injustificable, podrà passar a ser de dos mesos "si el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario" (art. 20.2). Aquests motius tan eteris ("volumen excesivo", "complejidad") atorguen un gran poder discrecional a l'administració que lliurement podrà fer esperar fins a dos mesos. Però, per si dos mesos no fossin encara massa, el termini s'allargarà si la comunicació pogués afectar interessos de tercers (art. 19.3) atès que aquests tercers hauran de ser consultats i podran presentar al·legacions, la qual cosa comporta la suspensió del termini. Si una administració vol mantenir la reserva sobre documentació de lliure accés, aquests dos articles li donen eines per aconseguir-ho o per reduir l'efectivitat de la comunicació. Terminis tan llargs desincentiven l'exercici del dret i limiten l'eficàcia dels aspectes més positius de la Llei.
5. Exclusió de determinades tipologies de documents. Un dels punts més criticables de la nova Llei és el sorprenent enunciat de l'art. 18.1.b que exclou de consulta "información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas". Tant els documents aquí qualificats d'interns com els que resulten d'actuacions entre administracions són essencials i bàsics per a entendre i conèixer l'actuació d'aquestes administracions. No conec precedents en el dret comparat, almenys amb aquest redactat tan general. Es tracta d'una limitació greu que es fonamenta en el principi següent: el ciutadà pot tenir dret a saber què ha resolt finalment l'administració però no perquè ha resolt això. D'altra banda a la pràctica comportarà greus problemes per a la gestió interna dels documents.
6. El silenci és negatiu. A diferència del criteri establert en la normativa precedent, ara l'art. 20.4 estableix el sentit del silenci (no resposta a la sol·licitud d'accés), que serà negatiu. El silenci negatiu comporta per una banda que cal esperar el transcurs del termini màxim de resposta i per altra banda que el ciutadà no coneix les causes (amb fonament legal o sense) que podrien justificar la denegació. D'entrada sense aquesta informació li serà difícil valorar si li convé recórrer contra la negativa.
7. Reconeixement de l'interès públic superior. L'art. 14.2 incorpora un altre principi important i innovador. Encara que existeixin motius per considerar reservada determinada documentació, aquesta reserva decau, i per tant s'ha de donar accés, quan s'aprecia un interès públic superior (per exemple sobre fets que són notícia, que hagin creat alarma social, que afectin a càrrecs públics, etc.). Es tracta d'un principi que hauran de citar molt especialment els periodistes en la seva funció de pont i de proporcionar informació als ciutadans.
8. Obligació de donar accés parcial. A fi d'afavorir al màxim l'accés, l'administració ha d'extreure o eludir les dades o informacions d'un document o expedient que mereixin reserva, i permetre la consulta de la resta. Aquesta previsió figurava ja a la Llei 10/2001, de 13 de juliol, d'arxius i documents, en altres normes autonòmiques i en la normativa de reutilització de la informació del sector públic. És molt positiu que aquest principi s'hagi incorporat a la Llei de Transparència perquè amplia, efectivament, la documentació accessible sense passar per alt que en la posada en pràctica d'aquest principi es constaten dos problemes: determinar fins a quin punt s'ha de manipular o reelaborar la informació a interès del ciutadà i com manipular o preparar aquesta informació quan figura en suports que no permeten fer-ho fàcilment.
9. Omissions importants. Comento finalment tres qüestions que haurien d'haver estat incloses a la Llei.
- Un límit final a les reserves sine die. Les millors lleis d'accés i les recomanacions del Consell d'Europa incorporen un límit final de reserva per als casos de documents o informació qualificada de reservada, quan la reserva no està limitada temporalment. La reserva no pot ser fins a la fi dels temps, òbviament, de manera que hi ha d'haver un termini general de fi de reserva. Lamentablement no figura a la Llei.
- Publicació d'índexs, registres o similars. No es fa referència a l'obligació de proporcionar eines que facilitin la formulació de sol·licituds. Es tracta d'un aspecte clau en tot procediment de sol·licitud. Si el ciutadà no sap quins documents obren en poder de les administracions difícilment podrà sol·licitar-ne la consulta. Aquesta obligació figurava al derogat art. 37 de la Llei 30/1992.
- No previsió de procediments de derogació de reserva. No hi ha previsió sobre les sol·licituds de derogació de reserva, derogacions que poden ser justificades per causa d'interès públic superior o per causa d'interès històric, científic o cultural, entre altres.
___________
Queden sense comentar altres aspectes substancials del nou règim d'accés, però en base als comentaris precedents crec que es pot afirmar que no hem d'esperar massa millora en matèria de transparència. D'aquí que sigui important millorar la regulació per mitjà de les lleis autonòmiques i de la normativa interna de cada administració.
La informació, com tantes vegades s'ha dit, és poder. Si la informació no s'obre i no es transfereix a la societat les administracions acumularan encara més poder davant la ciutadania, un desequilibri impropi de societats democràtiques. En aquest sentit la Llei espanyola de transparència no compleix els mínims establerts en el Tractat del Consell d'Europa sobre Accés als Documents Oficials al qual el Govern havia manifestat voler adherir-se, ni és equiparable a les normes existents des de fa molts anys en països que estan nord enllà on, diu el poeta, que la gent és culta, lliure, etc.
