En 1990 El Gobierno español en la Propuesta oficial "Hacia una ciudadanía europea", propuso la modificación de los Tratados para regular jurídicamente el concepto de ciudadanía de la Unión Europea. Dicha propuesta retomaba en cuanto al desarrollo de los derechos especiales que habían de considerarse como derechos básicos de los ciudadanos los principios fundamentales enunciados previamente en los informes Tindemans, Spinelli y Adonnino y establecía ademas la necesidad de desarrollar nuevos derechos en el terreno del empleo, la sanidad y la educación. Dicha propuesta de revisión del Tratado constitutivo de la comunidad Europea fue aprobada por la Comisión el 21 de Octubre de 1990.

La convocatoria de una Conferencia Intergubernamental para la Unión Política impulsada en la reunión de Jefes de Estado y de gobierno de los doce estados miembros celebrada en Roma en 1991, supuso el inicio de los trabajos para elaborar el estatuto de una ciudadanía europea. El texto presentado por la Comisión a la Conferencia recogía lo planteado en la propuesta Española de 1990. Sin embargo esta posición entró en conflicto con la visión más conservadora adoptada por el Consejo partidaria de diferenciar entre derechos humanos y derechos de ciudadanía europea, y limitando las condiciones del ejercicio de derechos como el de libre circulación, residencia y sufragio y frenando el desarrollo de los derechos sociales.