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DIEZ AÑOS DE CAMBIOS EN EL MUNDO, EN LA GEOGRAFÍA Y EN LAS CIENCIAS SOCIALES, 1999-2008 Barcelona, 26 - 30 de mayo de 2008 |
La bioseguridad marina en el régimen internacional de agua de lastre: amenazas, riesgos e intereses
Fabián Ramírez Cabrales
Fabian.Ramirez@campus.uab.es
Doctorando en Relaciones Internacionales - Universidad Autónoma de Barcelona*
La bioseguridad marina en el régimen internacional de agua de lastre: amenazas, riesgos e intereses (Resumen)
La introducción de especies invasoras marinas se considera una de las mayores amenazas para los océanos en el mundo y puede causar impactos extremadamente severos al ambiente, la economía y la salud pública. Se ha predicho que la transferencia de organismos patógenos por medio de agua de lastre se triplicará en la próxima década debido al incremento de la globalización del comercio y el fenómeno concomitante al aumento del número, tamaño, y velocidad de los buques empleados en el transporte marítimo internacional.
Dado que la bioinvasión marina todavía no constituye una categoría de decadencia ambiental al interior de la cultura legal de la mayor parte de los países e instituciones internacionales, se pretende identificar cuáles son las amenazas, intereses, limitantes y retos que enfrenta el régimen para la gestión y control de los riesgos asociados con el agua de lastre.
Palabras clave: invasión, especies invasoras, agua de lastre, régimen internacional BWM, vulnerabilidad acuática
Marine biosecurity in the ballast water regime: threats, risks and interest (Abstract)
The introduction of invading marine species is considered to be one of the biggest threats for the oceans in the world and can cause extremely severe impacts to the environment, the economy and the public health. It has predicted that the transference of pathogenic organisms by ballast water will be trebled in the next decade due to the increase of the trade globalization and the concomitant phenomenon to the augment of the number, size, and speed of the ships used in the marine international transport.
Since the marine bioinvasion still it does not constitute a category of environmental decline to the interior of the legal culture from most of the countries and international institutions, is tried to identify what are the threats, interests, limits and challenges that the regime faces for the management and control of the risks associated with the ballast water.
Key words: invasion, invading species, ballast water, international regime BWM, aquatic vulnerability
¿Qué es el agua de lastre? para responder a este interrogante, he considerado revisar de manera muy general el sentido y aplicación del término lastre, referido en los anales de la navegación como piedra, arena, agua u otra elemento de peso que se pone en el fondo de la embarcación, a fin de que ésta entre en el agua hasta donde convenga. El lastre, como componente necesario para hacerse a la mar, ha estado presente desde los tiempos en que los fenicios empezaron a comerciar por vía marítima y sus mejoras han estado ligadas con los avances en las ciencias náuticas, siendo el agua el elemento más apropiado para brindar balance, estabilidad y seguridad a los buques. Sin embargo, este imprescindible dispositivo para la navegación, es a la vez, un factor de inestabilidad para la bioseguridad marina. En efecto, anualmente se transfieren aproximadamente de 3 a 5 billones de toneladas de aguas de lastre a nivel global que plantean un serio riesgo ambiental, en el sentido de que más de 10.000 tipos de especies de microbios acuáticos, plantas y animales pueden ser transportados en las aguas de lastre cada día y descargados en nuevos ambientes marinos (IMO, 1999). La historia, diversidad, distribución y efectos de este tipo de invasiones marinas son poco conocidas para la mayor parte del mundo, desde 1850 han permanecido en gran parte ignoradas (Carlton, 1999). Aún así, en aquellas regiones que relativamente han estudiado este fenómeno, las especies invasoras reportan escasos datos estadísticos, lo cual resulta en que el número de especies invasoras sea desestimado.
El problema se acentúa aún mas debido a la creciente demanda del transporte marítimo internacional y el consecuente incremento en la construcción de naves a escala global que genera un aumento en el número, tamaño y velocidad de los buques empleados en el comercio marítimo internacional; convirtiendo esta actividad en el “vector más activo de invasiones marinas” (Hewitt y Campbell, 2007, p. 398).
Bajo ese marco, la lógica de la acción colectiva para enfrentar la amenaza global que se cierne sobre los ecosistemas marinos, debe conducir a suministrar condiciones favorables para la cooperación, en el sentido que los regímenes “establecen patrones de responsabilidad legal, proporcionan información simétrica y gestiona los costes de la negociación”, posibilitando la aparición de “acuerdos específicos” (Keohane, 1984, p. 386). Conforme a lo anterior, se cita uno de instrumentos más importantes aplicados a la bioseguridad marina para proteger el medio ambiente de la transferencia no intencional de especies invasoras marinas, específicamente, la Convención Internacional sobre el Control y Gestión del Agua de Lastre y Sedimentos de los buques de 2004. El nuevo Convenio pretende prevenir los efectos potencialmente devastadores originados por la propagación de dichas especies que han sido introducidos a través del agua de lastre y sedimentos de los buques. En el logro de dichos propósitos, se hace necesario plantear una interpretación racional acerca del comportamiento de los actores en la construcción del régimen, mediante la combinación de los indicadores de vulnerabilidad ambiental (alta y baja), con los costes de reducción de la contaminación (altos y bajos) que proponen Sprinz y Vaahtoranta (1994) en su explicación de la política internacional del medio ambiente basada en intereses. Aplicando este modelo, se intenta dar una aproximación acerca de la posible actuación de los Estados a escala global y de las relaciones de poder establecidas entre ellos, así como, poder identificar sus intereses en la construcción del régimen internacional del agua de lastre.
Planteamiento del problema
Actualmente, las naves mercantes casi siempre transportan agua de lastre cuando la capacidad de carga de las motonaves no ha sido empleada al máximo o carece de esta última, esta condición se le conoce, en términos náuticos, como navegar en "lastre". Este mecanismo, referido en el sector naviero como “ballasting”[1], consiste en el bombeo de agua tomada directamente del puerto de origen para ser almacenada en los tanques de lastre y finalmente descargada en el puerto de destino con el fin de embarcar mercancías o carga, según el tipo de buque. Dicho procedimiento, permite al navío, compensar su capacidad de carga con su estructura original para garantizar la integridad y complexión de la misma durante su derrotero (Firestone y Corbett, 2005, se ha añadido la cursiva), a la vez que constituye un vector para el traslado de especies exóticas de un lugar a otro a nivel global (véase figura 1).
Según Ruiz, “esta transferencia de organismos se está presentando en o cerca a los puertos con tráfico marítimo internacional y confirman al agua de lastre como la fuente más plausible de introducción de especies invasoras” (Ruiz, et al., 1997, p. 623). Ello ha motivado una considerable atención en la comunidad científica y en el sector político, específicamente, en aquellos aspectos relacionados con la bioinvasión[2] del medio ambiente marino y sus dramáticos efectos sobre la biodiversidad marina (Hewitt, 2003, Bax, et al., 2001). La siguiente sección, muestra la dimensión y riesgos que generan estas especies al medio ambiente marino.
Figura 1
Sección transversal de los buques mostrando los tanques de lastre y el ciclo de agua de lastre
Fuente: Globallast Water Management Programme, IMO, 2008.
Naturaleza e impacto de las especies invasoras
Las especies invasoras marinas, en adelante EIM, aparte de ser cuerpos pequeños y generalmente incognoscibles – no importa que tan abundantes sean – pueden ser no detectadas y excluidas como posibles especies exóticas a raíz de los cambios taxonómicos e históricos. El resultado parcial de este fenómeno, ha sido la consecuente desestimación de la bioinvasión acuática, subrayando el hecho de que los efectos ecológicos de las especies exógenas son más grandes de lo que creemos (Bax, et al., 2001). Esta continua imprevisión tiende de una parte a acentuarse conforme al escaso conocimiento sobre la dispersión inicial, establecimiento y propagación de las EIM, y por otra, conducen a determinar que el grado de control que puede ser ejercido para evitar potenciales invasiones resultará inexistente, dada la poca importancia e insuficiente gnosis registrada sobre la problemática en cuestión (Puth y Post, 2005, Perrault y Muffet, 2002).
Este último aspecto, es sumamente preocupante, si consideramos la advertencia emitida por Bright (1999), al afirmar que la presencia de dichas especies puede generar una tendencia hacia la homogenización de la biota a nivel mundial[3], es decir, asistimos a una “contaminación biológica”[4], la cual está degradando los ecosistemas, amenazando la salud pública y costando billones de dólares anualmente. “Confrontar este problema puede ser tan crítico como el reto ambiental de reducir las emisiones de CO2” (Brigth, 1998, p. 50). En ello coincide Shine (2007) al señalar a las EIM como la segunda causa de la pérdida de biodiversidad y uno de los conductores de los cambios ambientales a nivel global. Pese a ello, y a diferencia de la contaminación química, por ejemplo, la bioinvasión marina todavía no constituye una categoría de decadencia ambiental al interior de la cultura legal de la mayor parte de los países e instituciones internacionales. En parte, esta ceguera conceptual puede ser explicada por el hecho de que los ecosistemas marinos puedan verse aparentemente en condiciones normales, sin embargo, como lo mencionamos anteriormente, la bioinvasion marina es una “contaminación biológica” e irreversible que puede ser catalogada como de invisible.
Vectores de introducción: la globalización del comercio
Desde la óptica de la globalización del comercio y el fenómeno concomitante al aumento del número, tamaño, y velocidad de los buques empleados en el comercio marítimo internacional, el problema tiende a ser más complejo. Durante las dos últimas décadas, Ruiz et al. (1997) ha asociado el incremento de EIM con los grandes cambios en el transporte de agua de lastre: mas buques con grandes volúmenes de agua de lastre arriban a regiones en menos tiempo que antes (debido a velocidades más rápidas), incrementando de esta forma la densidad y supervivencia de las especies introducidas y transferidas en nuevos hábitat. Obsérvese, en cuanto a la globalización del comercio, Raaymakers (2002, p. 4), determina que “el transporte naviero es vital para la economía y mueve cerca del 80% de las mercancías a nivel global, casi dos tercios del comercio mundial se facturan por este medio. Anualmente, 5434 toneladas de mercancías son transportadas a bordo de buques mercantes, siendo las principales cargas a granel, el combustible, las materias primas para la industria y los comestibles”. Ahora bien, si los clasificamos por tipo o materia, encontramos que “el petróleo crudo representa la tasa más alta dentro del mercado, registrando un (30%) de los movimientos, seguido por el carbón (9.6%), mineral de hierro (8.4%), derivados del petróleo (7.7%) y grano (4.2.%)”, según lo registrado por Endressen, et al. (2004: 616).Valorados los montos e identificados los sectores de mayor relevancia en el transporte naviero, se ha considerado necesario tener una clara visión de la geografía de las rutas marítimas con relación a los tipos de carga arriba mencionados, a fin de precisar los principales derroteros marítimos comerciales y su impacto en las operaciones de “ballasting”. Para ello, se analiza en detenimiento la categorización geográfica y los principales centros y nodos navieros a escala global.
El tráfico marítimo internacional
Desde una perspectiva global, la geografía de las rutas navieras consiste en una compleja red de destinos comerciales ubicados primordialmente en los principales núcleos de desarrollo. Smith (1995), explica que el volumen de tráfico marítimo internacional se realiza entre los principales ejes de desarrollo a través del Pacífico Norte y el Atlántico Norte. De de igual forma, los trayectos navieros se llevan a cabo entre estos últimos y los núcleos menos desarrollados, los cuales se caracterizan por exportar materias primas a los ejes desarrollados. Adicionalmente, conforme a las bases de datos consultadas[5], señalan que los Estados Unidos, Europa y Japón son los principales exportadores de agua de lastre por medio de buques petroleros[6]. La figura (2) brinda una óptica general.
Figura 2
Densidad del tráfico marítimo para el año 2000 sobre la base datos AMVER (AMVER 2001). Parte superior izquierda: todos los buques (pasajeros y de carga) en la flota mercante. Parte superior derecha: buques petroleros, parte inferior izquierda: buques graneleros, parte inferior derecha: buques contenedores
Por otra parte, en cuanto a la importación de dichas aguas se refiere, Endrenssen determinó a Oriente Medio, África y el Caribe como las regiones más afectadas dentro de este tipo de intercambio. De otro lado, “el patrón de comportamiento para los buques graneleros determinan que las áreas más importantes de exportación de agua de lastre son Asia y Europa, mientras que las regiones importadoras son el Norte y Sur de América, Australia y Asia” (Endressen, et al., 2004, p. 616).
En términos porcentuales, Endressen determina que a nivel internacional, los buques petroleros representan el 37 por ciento del agua de lastre transportada anualmente, mientras que los de carga a granel seca oscilan en un 39% (carbón, mineral de hierro, granos y otras materias a granel). El restante 24% incluye carga general, buques portacontenedores, buques Ro-Ro (cargamentos rodados, automóviles camiones, trenes), buques tanque químicos y buques tanque LNG (gas natural licuado).
Ahora bien, a nivel regional gran parte de estos porcentajes son influidos por operaciones navieras de mediana y pequeña escala, es decir, se desarrollan dentro del rango de las 200 millas náuticas cubriendo rutas costeras entre el Mar del Norte y otros países europeos en el Mar Mediterráneo, en el Mar Caribe y los mares del Norte y Sur de América. Según las estimaciones del tráfico global registradas por AMVER data (2001), registra que cerca del 60% del tráfico en el Atlántico Norte opera dentro del rango arriba mencionado.
Lo anterior, se traduce en que 1300 toneladas métricas de agua de lastre no son sometidas a intercambio en altamar. Ello significa que en aspectos prácticos y operacionales, signifique que “cerca del 10% del agua de lastre cargada a nivel internacional o por lo menos 200 toneladas métricas no serán intercambiadas en mar abierto” (Endressen, et al., 2004, p. 619).
La Demanda del transporte marítimo
Analizando el Cuadro 1 detenidamente, la demanda mundial de transporte marítimo, según Fearnleys, creció en 2006 un 4,8%, para alcanzar 6.983 millones de toneladas métricas (en adelante tm). Esta misma firma, experta en el mercado naviero internacional, permite deducir que el tráfico mundial por vía marítima en cuanto a la demanda de transporte de crudo y productos del petróleo se refiere, creció un 2,3%, sumando 2.331 millones de tm.
Examinado el comportamiento de las estadísticas en cuanto al aumento de la introducción, transporte y volúmenes de aguas de lastre, se puede afirmar que está estrechamente relacionado con la creciente alza de la demanda del transporte marítimo a nivel mundial. Claramente los registros expuestos por Fearleys, indican que desde 1970 los embarques de carga de crudo y productos del petróleo, así como, los principales gráneles (carbón, mineral de hierro y grano) han aumentado sus cifras año tras año en montos altamente significativos. Ahora bien, dada la creciente demanda y continuo crecimiento del transporte marítimo mundial registrado, se considera necesario analizar los factores que han impulsado dicho crecimiento en los últimos años (véase cuadro 1).
Cuadro 1
Tráfico Mundial por vía marítima
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Fuente: ANAVE, 2007: 8.tm: Millones de tm / tm x milla: Miles de millones de tm x milla
Actualmente, estadísticas recientes en materia de construcción naval nos confirman esta tendencia al alza, veamos a continuación el siguiente apartado.
La industria naviera
El aumento en el transporte marítimo mundial, se refleja en el incremento de la construcción naval, si se observa el año 2006 (véase Cuadro 2) registró récords históricos tanto de nuevos contratos como de entregas y la cartera de pedidos, a 1 de enero de 2007, también era la mayor dentro de los últimos 30 años. Según ANAVE (2007), la contratación de buques creció 44,3% alcanzando los 145,5 millones de tpm, un 13,7% por encima del anterior récord histórico absoluto de 128,0 millones de tpm, que se había registrado en 1973. Se contrataron 605 petroleros, con 66 millones de tpm (frente a 33 millones en 2005).
Cuadro 2
Construcción Mundial Naval 1970-2006
Según ANAVE (2007), este incremento obedece a la retirada del mercado de los petroleros de casco[7] sencillo, que será definitiva a partir de 2010 para los buques de más de 5.000 tpm, esta podría ser una de las causas de este alto nivel de contratación, también atribuible a unas expectativas de aumento de la demanda, aunque no necesariamente bien fundadas.
Valoradas estas cifras, se puede inferir que la demanda del transporte marítimo, así como la construcción de naves a escala global, es un sector en permanente y en constante ascenso. De igual forma, este crecimiento tiene un impacto en el medio ambiente marino, conforme a la relación expuesta por Bax, (2003) y las consideraciones de Hewitt y Campbell (2007, p. 398) que señalan al transporte marítimo internacional, como el “vector más activo de invasiones marinas”. Frente a lo anterior, surgen varios interrogantes, el primero, ¿Qué instrumentos y herramientas han sido desarrolladas para enfrentar este nuevo issue ambiental internacional?; y segundo, ¿Qué marco de acción existe para mitigar la creciente bioinvasión marina?... Al respecto, una primera respuesta la encontramos en la bioseguridad (seguridad biológica)[8], entendida esta como eje marco para la protección del medio ambiente, es, además, uno de los sistemas generalmente diseñados para la protección y mitigación de la introducción de especies invasoras. El próximo apartado está dedicado a ahondar sobre este asunto que, como se verá reviste de una profundidad mayor de la que apenas se intuye a primera vista.
Los primeros pasos
Dentro del conjunto de instrumentos aplicados a la bioseguridad marina para proteger el medio ambiente de la transferencia no intencional de EIM, fueron necesarios “13 años de negociación al interior del Comité para la Protección del Medio Ambiente Marino de la Organización Marítima Internacional (OMI), para adoptar en febrero de 2004, la Convención Internacional sobre el Control y Gestión del Agua de Lastre y Sedimentos de los buques” (Hewitt y Campbell, 2000, p. 398). El nuevo Convenio pretende prevenir los efectos potencialmente devastadores originados por la propagación de EIM que han sido introducidos a través del agua de lastre y sedimentos de los buques. Contiene disposiciones técnicas como el plan de manejo de las aguas de lastre, el libro de registros del manejo de las aguas de lastre, el manejo del los sedimentos de los buques, inspección y requerimientos de certificación para el manejo de las aguas de lastre, entre otros. Sin embargo, la entrada en vigor del Convenio será a los doce meses después de su ratificación por 30 Gobiernos miembros, representando el 35 % del tonelaje de la Industria Marítima Mundial (Art. 18). Actualmente, las Partes Contratantes de la Convención están representados en: Barbados, Egipto, España[9], Kenia, Kiribati, Maldivas, México, Noruega, Saint Kitts y Nevis, República Árabe de Siria, Nigeria, Sierra Leona y Tuvalu. Este marco de cooperación global constituye la iniciativa más grande en el desarrollo de la investigación y desarrollo (I&D) para establecer sistemas y tecnologías para el tratamiento de aguas lastre. Las actividades de esta iniciativa incluyen el Programa Global de Manejo de Aguas de Lastre (GloBallast GEF/UNDP/IMO) creado para ayudar a los países en vías de desarrollo (en adelante PVD) a reducir la introducción de organismos acuáticos invasores y patógenos transportados en las aguas de lastre de los buques. Desde el 1 de abril de 2005, la Organización Marítima Internacional (OMI) está implementando la fase preparatoria del nuevo proyecto conocido como “Asociación GloBallast” (Globallast Partnership) con miras a la implementación a escala global del proyecto “Construyendo Asociaciones para Asistir a los Países en Vías de Desarrollo a Reducir la Transferencia de Organismos Acuáticos Dañinos en Aguas de Lastre de los Buques” (BuildingPartnerships to Assist Developing Countries to Reduce the Transfer of Harmful Aquatic Organisms in Ships' Ballast Water), el cual está en ejecución desde el año 2006.
El principal objetivo de este programa es ayudar a los países y/o regiones a expedir reformas legales y políticas para alcanzar los objetivos de la Convención. Específicamente su actividad se resume en el fortalecimiento institucional de dichos países en la construcción de capacidades y cooperación técnica de programas para proteger a los Estados vulnerables y con creciente riesgo de la bio-invasión acuática. Inicialmente seis Estados participantes[10] Brasil, China, India, Irán, Sudáfrica y Ucrania, han sido escogidos como países piloto, quienes a su vez, previo a una asistencia técnica, capacitación y refuerzo institucional recibida durante el pasado marzo/2000 a febrero/2004; replicarán sus experiencias en las seis regiones consideras de alta prioridad: el Mar Rojo/Golfo de Adén, el Gran Caribe, el Mar Mediterráneo, el Sur del Pacífico (islas del Pacífico), África occidental y central y el Pacífico Sudeste. Dado este panorama regional, resulta interesante analizar los intereses y posiciones de los Estados y demás actores involucrados en la consolidación de dicho régimen.
Indicadores de vulnerabilidad: los intereses de los Estados
En el logro de dichos propósitos se hace necesaria una explicación racional acerca del comportamiento de los actores en la construcción del régimen, mediante la combinación de los indicadores de vulnerabilidad ambiental (alta y baja), con los costes de reducción de la contaminación (altos y bajos), que proponen Detlef Sprinz y Tapani Vaahtoranta[11]. De acuerdo con este modelo (véase Cuadro 3), la combinación de los indicadores de vulnerabilidad ambiental (alta y baja), con los costes de reducción de la contaminación (altos y bajos), los países pueden ser clasificados en cuatro categorías: impulsores, intermedios, oponentes y observadores. De esta forma, los Estados pueden ser clasificados en alguna de las posiciones mencionadas según su interés en construir una regulación ambiental internacional [12].
Obsérvese, los países ubicados en la celda 2 de la figura, “se esforzarán por desarrollar una regulación internacional restrictiva durante las negociaciones”, mientras que los Estados ubicados en la celda 3 (oponentes), son contrarios a la regulación internacional ambiental. Los Estados ubicados en la celda 4, denominados países intermedios, “se encuentran en una situación precaria”. En efecto, de un lado estos países tienen incentivos ecológicos para participar en la regulación ambiental internacional, pero por otra parte, ellos no desean echarse sobre sus hombros los costes asociados a ésta. Finalmente, países ubicados en la celda 1 (observadores), “deberían tener poco interés en las regulaciones internacionales, pero parecen tomar posiciones más ambiciosas que los oponentes debido a los bajos costos asociados con su posición en la negociación”.
Por consiguiente, “las posibilidades abiertas a la cooperación dependen, por tanto, de la distribución de actores en las cuatro casillas y de las relaciones de poder establecidas entre ellos. Aquellos asuntos que concentren en la casilla 2 a una mayoría de Estados poderosos darán lugar más probablemente a regímenes exitosos, mientras que aquellos para los que exista una potente colación opositora solo alcanzarán a conocer acuerdos débiles” (Costa, 2004, p. 102).
Cuadro 3
Posición países: aguas de lastre y sedimentos de los buques
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Fuente: Elaboración a partir del modelo explicativo Sprinz y Vaahtoranta, 1994: 90.
Actualmente 13 Estados son Partes Contratantes de la Convención de Aguas de Lastre, ellos son: Barbados, Egipto, España, Kenia, Kiribati, Maldivas, México, Noruega, Saint Kitts y Nevis, República Árabe de Siria, Nigeria, Sierra Leona y Tuvalu. De acuerdo con el esquema explicativo, estos países pueden ser ubicados en la celda nº 2, es decir, son actores Impulsores cuyo interés radica en apoyar regulaciones más estrictas. De igual forma, Alemania, Corea del sur, China, Holanda, India, Japón, Suecia, Suráfrica, países catalogados como los más grandes astilleros a nivel mundial, ofrecen un escenario propicio para adecuar a los buques con nuevas tecnologías que respondan a las exigencias internacionales para la gestión, control y tratamiento del agua de lastre. Por tanto, la creciente demanda de nuevas flotas comparte esta posición con las Partes Contratantes, dado su interés común en implementar nuevas tecnologías para reducir la contaminación biológica por aguas de lastre. Así mismo, cabe resaltar como modelos pioneros en la gestión de los riesgos ocasionados por esta problemática mundial a Estados como Australia, Canadá, Estados Unidos, Nueva Zelanda, Irlanda y Lituania, caracterizados por una alta vulnerabilidad ecológica, dada su particular ubicación geográfica que hacen de sus ecosistemas marinos un escenario altamente sensible a la presencia de especies exóticas introducidas por este tipo de vector.
Por otra parte, vimos que el programa Globallast ha determinado seis regiones de alta prioridad caracterizadas conforme a riesgos de bio-invasión y vulnerabilidad e importancia socio-económica de los recursos marinos y costeros, entre otros. En consecuencia, las regiones caracterizadas son el Mar Rojo/Golfo de Adén, el Gran Caribe, el Mar Mediterráneo, el Sur del Pacífico (islas del Pacífico), África occidental y central y el Pacífico Sudeste. Los Estados que pertenecen a dichas regiones pueden ser ubicados en la celda 4, los denominados países intermedios, se encuentran en una situación precaria y dependen de la experiencia adquirida de las regiones piloto que comparten esta misma posición. En efecto, de un lado estos países tienen incentivos ecológicos para participar en la regulación ambiental internacional, pero por otra parte, ellos no asumir los costes asociados con la demanda de tecnologías para reducir y controlar la introducción de especies exóticas, además de la precaria infraestructura y experticia para atender este problema.
En la celda 1 (observadores), se ha ubicado a Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Italia, Polonia, Reino Unido y Rusia los cuales deberían tener mayor interés en las regulaciones internacionales, en el sentido son países vulnerables, poseen flotas mercantes y carecen de experticia en la gestión y control del agua de lastre. Sin embargo, parecen tomar posiciones más ambiciosas que los oponentes, debido por una parte a los bajos costos asociados con su posición en la negociación, y por otra, a que de los ocho países arriba mencionados, siete pertenecen a la Unión Europea. Bajo ese marco, estos países deberán responder al Sexto Programa de Acción comunitario en materia de medio ambiente que la Comisión Europea ha elaborado y adoptado en julio de 2007, mediante una Estrategia Temática para la protección y la conservación del medio ambiente marino cuyo resultado más destacable, por ahora, es una nueva directiva por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino a partir de 2008. La adopción de esta nueva norma, le significa a este sector de países ubicados en la casilla de Observadores, dotarse de un instrumento único para reforzar su participación y su influencia (poder blando) en los foros y acuerdos internacionales relacionados con el agua de lastre.
Por último, formalmente no se han identificado Estados oponentes, sin embargo, países como Liberia y Panamá se han convertido en pabellones de conveniencia para evitar precisamente altos controles y exigencias internacionales. Recuérdese que en el Derecho Internacional, los controles de las naves incumben al Estado del pabellón: "Cada Estado fija las condiciones con las que otorga su nacionalidad a las naves, las condiciones de matriculación y el derecho de llevar su pabellón. Debe existir un vínculo sustancial entre el Estado y la nave: entre otras cosas, el Estado debe ejercer de manera efectiva su jurisdicción y su control en las áreas técnicas, administrativas y sociales sobre las naves que llevan su pabellón" (Convención sobre la alta mar, art. 5, 29 de abril de 1958).
Al 1 de enero de 2007, estaba registrado en Panamá el 22,2% del tonelaje mundial. Liberia, con 67,2 millones de GT (el 9,8% de la flota mundial) y un crecimiento del 15,1% ocupaba el segundo lugar, seguida de Bahamas con 38,8 millones de GT (5,6% de la flota mundial), que creció un 6,2%. Al respecto, se debe resaltar que el 51,9% de la flota mercante de Panamá son buques graneleros, mientras que en Liberia el 50,6% corresponde a buques petroleros [13]. Por su parte, en Bahamas, se encuentra registrada cerca del 50% de la flota mundial de cruceros, aunque apenas supone el 15% de la flota de este registro, que también lideran los buques petroleros. A nivel europeo, a 1 de enero de 2007 estaba registrado en la UE(25) el 22,6% del tonelaje de la flota mercante mundial. La mayor de las flotas comunitarias continúa siendo la de Grecia, en el sexto lugar del ranking mundial, con casi 32 millones de GT. Malta ocupa el lugar 8 y Reino Unido, Chipre, Noruega e Italia figuran correlativamente del 10 al 13. Tras dos años con un crecimiento verdaderamente desmesurado, la flota de pabellón alemán redujo en 2006 su tonelaje un 1,2%, continuando en el puesto número 15 del ranking mundial. Entre las principales flotas europeas, registraron crecimientos notables las de Francia (+10,2%), gracias a su nuevo registro internacional, Italia (+8,5%), Malta (+8,0%), Reino Unido (+6,8%), Dinamarca (+6,7%) y Bélgica (+6,6%). Entre las flotas de menor entidad son llamativos los crecimientos de Estonia (+47,7%) y Luxemburgo (+45,7%). Adicionalmente habría que agregar nuevamente a Grecia, en razón a que un 18,6% del tonelaje mundial de buques tanque es controlado por armadores griegos, al igual que lideran el control de la flota de buques graneleros, con un 22,8% del total mundial (ANAVE, 2007, p. 10). Aún más, si se observanlas estadísticas atendiendo al país de nacionalidad del armador, los armadores griegos continúan encabezando la lista con el 17,0% de la capacidad de transporte mundial, habiendo aumentado su tonelaje en un 6,8% y controlan en el exterior el 71,1% del tonelaje de su flota. Los armadores de nacionalidad japonesa ocupan el segundo lugar en el ranking mundial de flota controlada, con el 14,7% (+12,2%) y un 92,1% de sus TPM controladas en el extranjero, seguidos de los alemanes con un 8,5% (+21,4%, 85% en el exterior). China se mantiene en la cuarta posición, con el 6,9% de la flota mundial y un aumento del 7,6%. Noruega tiene el quinto lugar (ANAVE, 2007, p.12).
Lo anterior, permite comprender un poco el por qué se ha ubicado en la casilla de opositores a un país como Grecia, ciertamente sus condiciones económicas y de poder difieren en un amplio margen, si se compara con Noruega, quien además de ser Parte Contratante del Régimen figura como un Estado Impulsor. Además, Grecia como Estado Pabellón se opondrá a los costes que pueda generar el nuevo régimen para desarrollar nuevas tecnologías en el tratamiento de aguas de lastre. De igual forma, la tendencia de algunos países comunitarios como Chipre y Malta, entre otros extra comunitarios, como Panamá que registra la mayor flota a nivel mundial, ofrecen un marco de poder altamente significativo en las negociaciones que harán valer sus intereses domésticos representados en las empresas navieras de transporte marítimo internacional.
De este modo, la distribución de nuestros actores en las cuatro casillas y de las relaciones de poder establecidas entre ellos, brinda una aproximación sobre el posible comportamiento de los actores en el régimen internacional del agua de lastre. Las tendencias obtenidas, podrían indicar que las probabilidades de éxito del régimen sean parsimoniosas, por cuanto que la mayor parte de los Estados catalogados Partes Contratantes son en su gran mayoría un conjunto reducidísimo de países en vías de desarrollo. No obstante, la ubicación de países pioneros como Australia, Canadá, Estados Unidos y Nueva Zelanda, así como, países astilleros tales como Alemania, Corea del sur, China, Holanda, India, Japón, Suecia y Suráfrica en la casilla 2 (impulsores) en alianza estratégica con los Estados Observadores pueden influir en la consolidación del régimen. Sin embargo, se debe reconocer que los intereses de las agencias navieras se concentran en la casilla 3 (opositores), lugar que concentra a los Estados más poderosos en este sector. En ese sentido y como ya lo hemos visto, “aquellos asuntos que concentren en la casilla 2 (impulsores) a una mayoría de Estados poderosos darán lugar más probablemente a regímenes exitosos, mientras que aquellos para los que exista una potente coalición opositora solo alcanzarán a conocer acuerdos débiles” (Costa, 2004, p.102). En ese sentido, la construcción del régimen enfrenta un amplio proceso de negociaciones entre Impulsores y Opositores. En primer lugar, debido a que los países astilleros tienen altos intereses comprometidos en la industria de construcción naval y por otra, los países armadores tienen una amplia participación en la dirección, control y gestión de las más grandes empresas navieras a nivel mundial. En ese orden de ideas, la vulnerabilidad ecológica, representada mayoritariamente por los Estados que ocupan la posición de Intermedios, pasa a un segundo lugar por varias razones: la primera, estos países carecen de la infraestructura político-administrativa a nivel doméstico para enfrentar el problema; segundo, poseen escasos recursos para afrontar los retos que impone la regulación internacional y tercera están sujetos a la experiencia y lineamientos de los países piloto, es decir, su poder de influencia en las negociaciones esta soportado primordialmente en su alta vulnerabilidad ecológica, aspecto que solo interesa a los países afectados. Bajo ese marco, se puede considerar que las probabilidades de éxito en la construcción del régimen internacional de agua de lastre sean inicialmente sosegadas.
Conclusiones
Las especies invasoras han sido identificadas por la comunidad científica y el sector político como una de las mayores amenazas a los ecosistemas marinos, sin embargo, el estudio e investigación de dicho fenómeno representa uno de los índices más bajos en el estado del arte si se compara con escenarios terrestres. El resultado parcial de este fenómeno, ha sido la consecuente desestimación de la bioinvasión acuática, subrayando el hecho de que los efectos ecológicos de las especies exógenas son más grandes de lo que creemos. Lo anterior, conduce a determinar que el grado de control que puede ser ejercido para evitar potenciales invasiones resultará inexistente, dada la poca importancia e insuficiente gnosis registrada sobre la problemática en cuestión.
Por otro lado, desde la óptica de la globalización del comercio, el problema tiende a ser más complejo. Evidentemente, examinado el comportamiento de las estadísticas en cuanto al aumento de la introducción, transporte y volúmenes de aguas de lastre, se puede establecer que esta actividad está estrechamente relacionada con la creciente alza de la demanda del transporte marítimo a nivel mundial. De igual forma, se evidencia como la construcción de naves a escala global, es un sector en permanente y en constante ascenso. Su crecimiento tiene un impacto altamente significativo en el medio ambiente marino, debido a que el aumento del número, tamaño, y velocidad de los buques empleados en el comercio marítimo internacional, genera un mayor número de volúmenes de agua lastre que serán vertidos en áreas vulnerables a la introducción de especies exóticas, verbigracia, el Mar Rojo/Golfo de Adén, el Gran Caribe, el Mar Mediterráneo, el Sur del Pacífico (islas del Pacífico), África occidental y central y el Pacífico Sudeste
En cuanto al posible comportamiento de los actores en el régimen internacional del agua de lastre, las tendencias obtenidas, indican que las probabilidades de éxito del régimen sean parsimoniosas, debido a las enormes implicaciones técnicas, científicas, ambientales, económicas, sociales y de ingeniería que se generan alrededor de este issue area. En primer lugar, porque siendo los países pioneros el grupo de Estados que tienen por lo menos alguna experticia en esta materia, sigue siendo un número de países bastante limitado. Segundo, las posibilidades para la transferencia de habilidades y tecnologías de los países piloto a las áreas consideradas de alta prioridad generan un gran reto político y un alto coste a nivel financiero, científico y tecnológico para concertar acciones a nivel regional. Tercero, no se pude desconocer los grandes intereses concentrados en las flotas mercantes mundiales y controladas puntualmente por un reducido número de países que movilizan recursos a diario y en cantidades significativas.
En ese orden de ideas, el reto de la cooperación para la construcción del régimen, como se ha indicado, implica un largo camino de negociaciones que deberán procurar establecer un punto de equilibrio entre los intereses asociados con la vulnerabilidad ecológica de los países y la reducción de los costes asociados con tecnologías para mitigar la contaminación biológica. En tanto eso suceda, la transferencia de especies no deseadas con sus notorios impactos en el ambiente, la economía y la vida humana continuarán afectando el medio ambiente marino.
* Con el apoyo del Programa Alban, Programa de Becas de Alto Nivel de la Unión Europea para América Latina, beca no. [E06D100862CO] y la Armada Nacional República de Colombia.
Notas
1. Ballasting refiere a lo que comúnmente se conoce como lastrar.
2. Véase, a este respecto, Cohen y Carlton (1995); Coles, DeFelice, Eldredge y Carlton (1997); Cranfield, Gordon, Willan, Marshall, Battershill, Francis, Nelson, Glasby y Read (1998); Hewitt, Campbell, Thresher y Martin (1999); Ruiz, Fofonoff y Hines (1999).
3. Véase, a este respecto, Lodge, 1993, Ribera; Boudouresque 1995, Vitousek, D`Antonio Loope; Westbrooks 1996, Cohen; Carlton 1998, Carlton, 2000.
4. Cristopher Brigth acuño el término “contaminación biológica” con el ánimo de señalar la bioinvasión como un tipo de enfermedad globalizada, es decir, las especies invasoras constituyen hoy los patógenos de la globalización (Bright, 1998, p. 50).
5. Los modelos de transporte de petróleo crudo han sido desarrollados por medio de Sistemas de Información Geográfica (SIG). Este modelo permite calcular el monto de agua de lastre, la frecuencia de descarga y la duración del viaje Endrenssen, 2004.
6. EEUU, principal país importador, importó 13,2 millones de barriles diarios (mbd) de crudo (+29,4%) y 3,3 mbd de productos (+6,5%). Japón importó unos 4,0 mbd de crudo (-4,7%) y 0,7 mbd de productos (+3,1%), (ANAVE, 2007, p. 7).
7. Casco es el cuerpo del buque sin contar con su arboladura, maquinas ni pertrechos.
8. Chad Hewitt, define la bioseguridad “como las actividades y estrategias concernientes a la protección de la biodiversidad nativa incluyendo la prevención (cuarentena y barreras de control) y sus respuestas a la post incursión (erradicación y/o control) de las especies invasoras” (Hewitt, 2003, p. 197).
9. Según las Statistical Tables del Lloyd's Register 2007, el pabellón español descendió dos lugares, hasta el puesto 37 del ranking mundial, y su flota creció un 3,0%, casi exactamente el descenso experimentado en 2005. Así, mientras la flota mundial aumentaba en el último bienio un 14,3% y la de la UE un 7,1%, la de pabellón español se mantenía estancada (ANAVE, 2007).
10. Los Estados participantes han establecido seis locales de referencia mundial. Sepetiba-Brasil; Dalian-China; Bombay-India; Isla Kharg-Irán; Saldanha-Africa del Sur; Odessa-Ucrania.
11. Detlef Sprinz es miembro asociado del Instituto de Postdam para la investigación del impacto climático y Tapani Vaahtoranta, es Director del Instituto Finlandés de Asuntos Internacionales. Estos estudiosos de la problemática medio ambiental internacional proponen una explicación acerca de los factores que moldean la política exterior ambiental de los Estados en la construcción de regímenes internacionales ambientales.
12. Las actividades de la reducción de la contaminación que desarrolla un país de forma unilateral resultan insuficientes para mejorar el estado de su medio ambiente (Sprinz; Vaahtoranta, 1994, p. 78).
13. De acuerdo con ANAVE la contratación de buques creció en 2007 un 44,3% alcanzando los 145,5 millones de tpm, un 13,7% por encima del anterior récord histórico absoluto de 128,0 millones de tpm, que se había registrado en 1973 (ANAVE, 2007, p. 13).
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