OCUPAÇÃO DO TERRITÓRIO E CRIAÇÃO DE MUNICÍPIOS NO PERÍODO REPUBLICANO BRASILEIRO

 Adilar Antônio Cigolini
Departamento de Geografia, Universidade Federal do Paraná

Recibido: 17 de julio de 2014; devuelto para revisión: 4 de septiembre de 2014; aceptado: 22 de septiembre de 2014

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Ocupação do território e criação de municípios no período republicano brasileiro (Resumo)

 Em 1980, havia no Brasil 3.974 municípios. Em 2001, esse número saltou para 5.563 governos locais. Num curto período de tempo, o território brasileiro passou por um intenso processo de compartimentação, emancipando 40% dos municípios hoje existentes. Esse fenômeno chamou a atenção da imprensa e da sociedade, sendo suas causas e conseqüências analisadas por inúmeros pesquisadores. Entretanto, a criação de governos locais ocorreu em todo período republicano brasileiro, mostrando que isso não é um fenômeno recente. Desse modo, a criação de municípios durante o período republicano brasileiro, foi abordada no presente texto, como fenômeno resultante da relação entre a sociedade e o espaço, cuja reflexão teórica propõe a compartimentação como componente estrutural na formação do território.

 Palavras-chave: território, compartimentação territorial, divisão do território, criação de municípios, emancipação municipal 

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Territory occupation and creation of municipalities during the brazilian republican period (Abstract)

In 1980 there were, the total of 3.974 municipalities in Brazil. In 2001, this number raised to 5.563 local governments. In a short period of time, the Brazilian territory suffered an intense process of compartmentation, emancipating 40% of today’s municipalities. Such phenomenon called the attention of the media and society, having the causes and consequences analyzed for countless researchers. However, the local governments’ creation occurred during the whole republican period, showing this is not a recent fact. Thus, the municipalities’ creation, throughout all the republican time, was discussed in the present text, as a phenomenon that results from the relation between the society and space, which the theoretical reflections propose the compartmentantion as an structural part in the territory formation.

Key-words: territory, territorial compartmentantion, territorial subdivision, municipalities’ creation, municipalities emancipating during the Brazilian Imperial period. 

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Ocupación del territorio y creación  de municípios en el período republicano brasileño (Resumen)

 En el año 1980, en Brasil habia 3.974 municipios. En el 2001, ese número saltó para 5.563 gobiernos locales.En un corto período de tiempo, el territorio brasileño pasó por un intenso proceso de compartimentación,emancipando de esta manera un 40% de los municipios hoy existentes. Ese fenómeno llamó la atención de la prensa y de la sociedad, siendo analizadas sus causas y consecuencias  por innúmeros pesquisadores.Sin embargo, la creación de gobiernos locales ocurrió  durante todo el periodo republicano brasileño, mostrando asi, que eso no es un fenomeno reciente. De ese modo, la creación de municipios durante el periodo republicano brasileño, fue abordada en el presente texto, como un fenomeno resultante de la relación entre la sociedad y el espacio, cuya reflexión teorica propone la compartimentación como un componente estructural en la formación del  territorio.

Palabras clave: territorio, compartimentación territorial, división de territorio, creación  de municipios, emancipación municipal.

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A comparação entre a divisão político-administrativa brasileira representada num mapa do ano de 1980 e aquela representada num mapa de 2009 mostra um território muito mais recortado por unidades políticas. Aliás, somente em períodos muito curtos e em fases bem limitadas da história brasileira é que se conseguiria observar, em mapas com essa temática, a mesma divisão do território. Mudanças expressivas são observadas na divisão territorial, no que diz respeito às divisões regionais, mas, sobretudo, na compartimentação do espaço em municípios. Muito embora as afirmações acima sejam de fácil constatação, durante a década de 90 do século XX e no início do presente século, a criação de centenas de municípios chamou a atenção da imprensa e da sociedade, como um fato novo e, de modo geral, prejudicial.

Desse modo, o tema da divisão do território brasileiro entrou no início do século XXI em plena ordem do dia, não somente pelos recortes territoriais em nível local, mas também pelos inúmeros projetos de criação de novos estados propostos no Congresso Nacional [1]. A abrangência deu visibilidade ao fenômeno, cuja ausência de estudos denuncia que era considerado um assunto menor, inclusive em disciplinas como a geografia, que tem por tradição o estudo do território. Entretanto, o assunto, aos poucos, passou a ter maior atenção, de modo que a criação de municípios foi incorporada à agenda de pesquisas. Profissionais como geógrafos, sociólogos, engenheiros, advogados e arquitetos investigaram suas causas e consequências, apresentando explicações. Atualmente é possível encontrar uma quantidade significativa de trabalhos, com as mais diversas abordagens, denotando a complexidade do tema, que envolve questões políticas, geográficas, econômicas, históricas e sociais. Essas explicações podem ser divididas em dois grupos: um que busca explicar o porquê das emancipações e outro que busca mostrar as consequências delas.

No primeiro, as investigações conduziram a explicações de que as emancipações decorrem:

De características territoriais locais, como a extensão territorial do município de origem, a presença ou ausência de atividades econômicas, pobreza local, urbanização ou capacidade organizativa dos grupos [2]

De estratégias políticas, seja de grupos que buscam, através da emancipação, alcançar representatividade política ou formar áreas de influência, para obtenção de vantagens econômicas e eleitorais, seja de grupos que veem na emancipação uma forma de conseguir renda e propiciar o desenvolvimento local[3]

De fatores de gestão administrativa, como o descaso das administrações das sedes municipais com as localidades e a ausência de serviços públicos[4]

Da expansão de sistemas de circulação e do aumento populacional[5]

Da manipulação do território por atores hegemônicos[6]

De fatores normativos institucionais, como as políticas de descentralização em seus mais variados aspectos, seja das competências locais e estaduais, seja de recursos financeiros federais que incrementam a renda municipal[7]

No segundo grupo, as investigações conduziram a explicações de que as emancipações têm como consequências:

O fortalecimento de políticas descentralizadoras [8]

O estímulo ao fortalecimento da cidadania e da democracia[9]

O incremento da renda local, com sensíveis avanços na qualidade de vida dos habitantes[10]

O desperdício de recursos públicos seja pela criação de novas estruturas públicas, seja pela ampliação de cargos públicos, como prefeito, secretários municipais e vereadores [11]

Tais explicações, entretanto, são circunscritas a aspectos parciais, quando não superficiais, do fenômeno, de modo que sua análise revela algumas deficiências. Uma delas diz respeito justamente à limitação das pesquisas às emancipações recentes, isto é, após a Constituição de 1988[12]. Mas a criação de municípios aconteceu, com menor ou maior intensidade, ao longo do tempo, inscrevendo-se na própria formação do Brasil, perpassando todas as fases da história e se intensificando durante o século XX. Essa é uma lacuna na compreensão do fenômeno, pois não se explica a relação existente entre a criação de municípios e o território. Outro aspecto deficiente diz respeito à associação do fenômeno com fatores conjunturais específicos, como repasse de recursos, interesses eleitorais ou econômicos.

Por observar que as emancipações acontecem ao longo da história do Brasil, simultaneamente, em lugares distintos, consideramos que tais explicações não são suficientemente convincentes pois lhes escapa uma questão fundamental: o que unifica o fenômeno?

O questionamento não pode ser respondido pelo estudo de casos particulares, demandas políticas específicas ou pela associação das emancipações às normas estabelecidas num dado período, pois esses são instrumentos pelos quais se efetiva a divisão do território. O artigo ora apresentado tem por objetivo mostrar que a criação de municípios pode ocorrer aqui ou acolá, por motivações diversas e intensidade variada, mas que, independentemente de fatores temporais ou espaciais específicos, o processo está estruturalmente associado à relação entre espaço e sociedade.

Por isso as emancipações foram analisadas contextualizando essa prática com a dinâmica da ocupação territorial, pois ela carrega consigo a compartimentação como processo inerente, ou seja, a criação de governos locais foi considerada como um processo intrínseco à espacialidade humana. Assim a divisão do espaço está vinculada à formação territorial nacional: à medida que o espaço foi sendo ocupado e densificado, ocorreu sua compartimentação. Essa perspectiva não nega as explicações já construídas, mas pretende ampliar o entendimento sobre o significado da criação de municípios, procurando uma orientação teórica sobre por que se recorta o espaço e analisando como esse processo ocorreu na formação do território brasileiro. Essa abordagem mostra que, durante a formação territorial nacional, mudaram as relações entre as escalas de poder e o entendimento do papel dos municípios, mas o espaço continuou, com maior ou menor intensidade, sendo dividido em territórios formais, que hoje constituem a malha municipal brasileira.

Nessa perspectiva, o texto foi dividido em três partes, sendo a primeira, a presente introdução. A segunda foi amplamente baseada na obra de Jean Gottmann e mostra a relação entre território e divisão política, esclarecendo o sentido da divisão territorial, permitindo entender por que se recorta o espaço. Na terceira é demonstrada a criação de municípios em cada sub-período da república brasileira.  Nessa parte, antes de abordar a dinâmica temporo-espacial da criação de municípios, expõe-se a discussão acerca do papel do município e sua posição dentro do ordenamento jurídico de cada respectivo sub-período. Por último apresentam-se as considerações finais referente ao processo de criação de municípios no Brasil Republicano.

 O significado da divisão política: o território como oportunidade 

 Ao resgatar a trajetória da construção do conceito, Gottmann[13] mostra que a noção de território foi normalmente usada para designar certa extensão do espaço delimitado por linhas concordadas entre autoridades políticas vizinhas. E, mesmo que essas linhas tenham sido frequentemente questionadas, modificadas e redefinidas, politicamente o território sempre foi uma área dentro de limites mutuamente reconhecidos. Em consequência, o conceito historicamente designou a relação entre grupos politicamente organizados e o espaço, e expressaria a busca de soluções fundamentais na existência dos grupos, já que o espaço, quando convertido em território, servia como a casa, um abrigo contra a agressão por estranhos e como área onde se encontravam os recursos para a sobrevivência.

Decorreu disso a associação entre espaço e organização política, pois a delimitação não somente trazia consigo a questão da jurisdição interna por uma estrutura política, o que exigia uma organização com um elemento de centralidade, como também colocava a questão do estabelecimento das relações com os outros grupos. Dessa forma, o território desempenhou, por um lado, a função de segurança e, por outro, serviu como trampolim para oportunidades. Tais funções, ao exigir a organização das relações internas e externas do território, geram um elemento de conflito: a busca da segurança pode ser antagônica ao anseio por maiores oportunidades. A primeira revelaria a busca de um isolamento relativo e a segunda, um grau de interdependência com o exterior.

Para Gottmann, isso se constata desde a origem do conceito, pois, embora muitos povos ditos civilizados pareçam aspirar à universalidade, desde o início da história dividiam o espaço, criando unidades políticas para ajustar-se a outros grupos. Em princípio, isso parece uma prática contraditória, mas seria justamente o que teria dado significação ao território nos diversos períodos de sua evolução. Raffestin[14] concorda que “nenhuma sociedade, por mais elementar que seja, escapa à necessidade de organizar o campo operatório de sua ação”, enquanto Santos [15] diz que, “Ao longo da história humana, olhando o planeta com um todo ou observando através dos continentes e países, o espaço geográfico sempre foi objeto de uma compartimentação”.

Para Gottmann essa evolução foi lenta e permanente, passando por várias fases. A formação da densidade teria sido a primeira dessas fases, quando o homem se juntou em cidades ou em agrupamentos de aldeias, formando comunidades. Os agrupamentos, ao estabelecer uma vida comunal, exigiram, em primeiro lugar, a existência de regras que permitissem a vida comunitária e, em consequência, de uma autoridade que fizesse cumprir essas leis.

Um segundo momento, que teria sido decisivo na evolução do conceito, foi no período de Alexandre, o Grande (356-323 a.C.), que tinha um projeto universal, mas dividiu todo seu império em províncias. Essas frações geraram uma noção de partições com centralidade, que foi posteriormente assimilada pelo Império Romano e permaneceu mesmo depois de sua queda. Uma outra fase teria sido iniciada por volta do século XV, quando do delineamento dos territórios de reinos como a França, Inglaterra e Espanha, cujos habitantes possuíam certa identidade nacional. Foi um período de progressão e consolidação de atividades mercantilistas. O mundo, com a descoberta de novos continentes, expandiu-se, mas, ao expandir-se, compartimentou-se segundo os interesses das potências.

Gradualmente, entre os séculos XVI e XVIII, a submissão pessoal, base da proteção medieval, foi substituída pela submissão ao estado soberano, cujo elemento central da soberania passou a ser o território. Desde então, uma das principais preocupações do processo político teria sido a divisão do espaço geográfico, relacionado à ideia de nacionalismo, estando, portanto, relacionado a comunidades nacionais, que requereram “um compartimento territorial, dentro do qual a comunidade assumiu a responsabilidade pelo próprio destino e viveu de acordo com seu próprio sistema de leis”[16]. O exercício da soberania territorial como conceito do estado nacional espalhou-se pelos continentes e estabeleceu um modelo de organização política. Segundo o autor, nas primeiras décadas do século XX, já estava bastante claro que os impérios ainda existentes seriam desmantelados e compartimentados em unidades nacionais. Em meados daquele século, já havia um grande e variado número de estados soberanos independentes, que cobriam a maior parte do planeta. A crescente divisão territorial foi a tendência do século XX e, mesmo com a emergência de agrupamentos regionais entre Estados, respeitou-se a soberania dos países participantes.

Mas, para Gottmann, esse movimento parece ter alcançado seu apogeu, pois a blindagem alcançada na lenta evolução dos estados soberanos baseados na exclusiva jurisdição territorial tem sido questionada.  Na visão do autor, iniciou-se outro momento decisivo no processo de ressignificação do território. Essa ressignificação está relacionada com o que denominou de “falecimento da função de abrigo” que o território proporcionava, pois as novas relações entre os estados questionaram o tipo de segurança e privacidade que a soberania territorial assegurava.

Nessas circunstâncias, diz, a eficiência da soberania como garantia de segurança é restrita, mas ainda é uma condição necessária, embora não suficiente, para organizar segurança e oportunidade. Dessa forma, a ressignificação do conceito relativiza a questão da segurança, que atualmente é inatingível, mas o território continuaria sendo base para qualquer exercício de soberania. Essa, embora tenha perdido parte de suas características, tem adquirido, em termos de organização internacional, o valor de um cartão de união em todos os arranjos coletivos entre estados, na escala regional ou global, ou seja, possui uma função social internacional.

Além disso, o território tem ainda um papel na organização interna política dos grupos, pois  “estabelece uma estrutura que serve aos interesses da comunidade que o habita. Qualquer organização de uma comunidade política terá que lidar com as estruturas internas de um pouco de variedade, um pouco de oposições e conflitos, requerendo tolerância mútua e um desejo de coexistência”[17].

Gottmann [18] esclarece que essa jurisdição “determina uma grande quantidade de direitos do indivíduo: designa se é ou não um cidadão de certo país, estado, ou cidade.” Diz o autor, que a divisão determina ainda se os indivíduos pertencem a uma dada comunidade e se o fazem, sobre quais condições regulamentos. Por incorporar a existência da vida comunitária, práticas políticas, relações hierárquicas e o exercício da autoridade, que exigem a regulação do espaço em função das opções políticas dos grupos, o território continua se adaptando às realidades emergentes, sendo ainda “ uma questão central da história humana e de cada país”[19].

Tanto do ponto de vista interno como externo, o território expressa a possibilidade da organização política, o que permite certo nível de autonomia ao grupo e a inserção no sistema de relações interestatais, que reconhece a comunidade política pelo reconhecimento da jurisdição dessa comunidade sobre uma porção do espaço. Essa concepção de território – como espaço político formal – vincula-se à tradição histórica da geografia política, cujo marco inicial pode ser atribuído a Ratzel. Entretanto, ao contrário desse autor, a construção conceitual de Gottmann, embora tenha tido como referência a escala do Estado-nação, território que se funda sob o conceito de soberania, não vincula o espaço político a uma única escala ou ator, o Estado.

Cox[20] confirma a redefinição do conceito, pois atualmente, além de designar espaços de jurisdições formais nas mais variadas escalas, emerge como possibilidade explicativa para conflitos em qualquer relação social localizada, mas permanece como “um conceito central na geografia política, talvez o único conceito definidor, sem o qual esse campo não existiria”[21]. Na mesma direção Souza[22] argumenta que o território pode ser entendido em escala nacional e em associação com o Estado, mas que expressa, igualmente, uma riqueza de situações.

 Territórios existem e são construídos (e desconstruídos) nas mais diversas escalas, da mais acanhada (p. ex., uma rua) à internacional (p. exemplo a área formada pelo conjunto dos territórios dos países-membros da Organização do Tratado do Atlântico Norte – OTAN); territórios são construídos (e desconstruídos) dentro de escalas temporais as mais diferentes: séculos, décadas, anos, meses ou dias; territórios podem ter um caráter permanente, mas também podem ter uma existência periódica, cíclica [23].

 Raffestin vê significado semelhante quando diz que o território é o resultado da ação de um ator sintagmático em qualquer nível “do Estado ao indivíduo, passando por todas as organizações pequenas ou grandes, encontram-se atores sintagmáticos que ‘produzem’ o território”[24]. Para Souza [25], antes de espaço concreto, o território é formado pelas relações sociais projetadas sobre o espaço. Desse modo, o conceito é definido pelas relações, que muitas vezes são

... orientadas à conquista da autonomia das sociedades locais. A autonomia não significa auto-suficiência, não implica o fechamento com relação ao exterior, mas a capacidade de autogoverno das relações de territorialidade, internas e externas, de autoprojeção de um desenvolvimento centrado nessas relações[26]

Gottmann constrói sua argumentação refletindo sobre um território baseado no princípio da soberania. Entretanto, a reflexão do seu trabalho à luz do desenvolvimento do conceito permite incorporar outras escalas à análise, incluindo aquela dos municípios, considerados como territórios formais que recortam o espaço[27]. Para Castro o município é uma escala e um território político por excelência, sendo que “é no conhecimento da dinâmica da ocupação do território, da organização das sociedades locais e dos seus interesses que as decisões políticas e os modos de organização do território do país, como resultados concretos dessas decisões, adquirem significado” [28].

Santos[29], ao refletir sobre da criação de estados e municípios, argumenta que, na atualidade, o exercício da cidadania e as condições para a acessibilidade política dependem da forma como se organizam as divisões territoriais. A sociedade se constitui através de um pacto social, cuja existência está intrinsecamente ligada a um pacto territorial, mesmo que isso muitas vezes não esteja explicitado. Os objetivos e conteúdos de ambos são mutáveis, exigindo diferentes arranjos e configurações à medida que a sociedade apresenta novas necessidades e, desse modo, não se pode conceber o espaço com recortes geográfico-políticos imutáveis. “Por isso, as divisões e subdivisões territoriais, através da conformação dos Estados, municípios e outras configurações, não são apenas uma moldura, um dado passivo, mas constituem um elemento ativo do quadro de vida”[30]. A divisão do território, desse modo, não se funda em aspectos funcionais determinados por ações e interesses específicos, mas adquire um significado estrutural e, inscreve-se nas formas e no conteúdo da vida social.

 Brasil república: expansão e compartimentação do espaço  

A Federação brasileira definiu três esferas de descentralização do poder: a federal, a estadual e a municipal[31]. A história política desse regime, com seus sucessivos conflitos, mostra que harmonizar as tensões num país de diversidade regional e social, como o Brasil, não foi um processo que ocorreu facilmente, nem imediatamente após a proclamação da República. Expressão dessa situação são os eventos que, no decorrer da história republicana, originaram novos ordenamentos políticos, expressos nas sucessivas constituições, denotando a complexidade de construir os arranjos institucionais necessários à manutenção do pacto federativo. Esses arranjos institucionais podem ser periodizados segundo as diferentes concepções políticas e de organização do poder federativo, a saber: a República Velha (1889-1930), o segundo como o Período Varguista (1930-1945), o terceiro como a República Democrática, Segunda República ou República Nova (1945-1964), o quarto como a República Militarizada ou Período Militar (1964-1985) e o último como o Período da Redemocratização ou Nova República, iniciado em 1985. Cada um desses períodos tinha um diferente entendimento sobre o papel dos municípios na Federação, incentivando ou restringindo a  criação dessas unidades políticas.

A criação de municípios na República Velha (1889-1930)Na passagem do Império para a República a autonomia municipal, segundo Nunes[32], teve papel secundário, pois “o que se pedia com a Federação não eram municípios livres, mas províncias autônomas”. Em consequência, o artigo 68 da Constituição de 1891 determinou que os estados se organizassem de forma a assegurar a autonomia dos municípios em tudo quanto respeitasse o seu peculiar interesse, sem todavia conceituar o que se entendia por autonomia ou por peculiar interesse. Assim, com o nascimento da República, nasceu formalmente também o conceito de autonomia municipal, pautado, segundo Montoro[33], em dois princípios: o da eletividade da administração e o do peculiar interesse local. Contudo, a Constituição não se referiu à questão da eletividade, fazendo com que surgissem, posteriormente, duas posições políticas. Uma defendia que os constituintes haviam assegurado a autonomia dos estados e que o detalhamento sobre a eletividade e o peculiar interesse na Constituição federal seria adverso a essa autonomia, por ser o município compreendido como uma divisão administrativa dos estados, cabendo a eles detalhar seu funcionamento. A outra entendia que, ao se referir à autonomia municipal, o texto constitucional já expressava a necessidade da eletividade, pois ela é parte integrante da autonomia. O que prevaleceu foi a primeira, ou seja, a tendência da autonomia dos estados e não do município. Isso, no entender de Montoro[34], resultou no afastamento do modelo político adotado em relação à realidade política e social existente, que era a liberdade de ação dos governos locais.

O controle dos governos estaduais sobre os municípios foi uma das grandes discussões sobre a vida política dos municípios durante a República Velha, fazendo surgir o fenômeno denominado de coronelismo. Embora com variações regionais, Leal[35] diz que coronelismo se caracterizava pelo compromisso de troca de favores entre o poder público e os chefes locais, donos de terras. A essência era o apoio incondicional dos chefes locais aos candidatos oficiais estaduais e federais e, da parte das autoridades estaduais, liberdade ao chefe local governista. Isso foi possível porque a República, ao garantir o voto a amplas parcelas da população analfabeta e dependente dos coronéis locais, pôs essa população sob o controle desses chefes. O coronelismo se alicerçou na existência do que Leal [36] denominou autonomia extralegal, ou pacto concedido e negociado entre as autoridades eletivas estaduais (governadores), que precisavam das lideranças locais, os coronéis. Esses detentores do mando político em virtude do poder proporcionado pela posse da terra impunham aos eleitores seus candidatos aos governos dos estados.

Nesse período, as emancipações ocorreram em todos os anos, e a média anual foi de aproximadamente 13 municípios. Com números bem acima dessa média destacam-se os anos de 1890 e 1891, logo após a proclamação da República, quando se criaram 77 e 36 municípios, respectivamente, sendo 19% do total dos municípios do período, e o ano de 1911, quando se criaram 48 municípios.

Em números absolutos, o Estado de São Paulo criou 126 e o de Minas Gerais 103 municípios, números que se destacam em relação às outras unidades federativas, perfazendo 45,7 por cento do total. Segue-se a Bahia, que criou 42 municípios, Pernambuco com 27, o Rio Grande do Sul com 25 e o Paraná com 23.

A espacialização dos municípios existentes, com destaque para os criados durante a República Velha, apresenta-se como na figura 1.

Figura 1.Brasil, espacialização dos municípios no ano de 1930, com  destaque para os municípios criados entre 1890 e 1930 Fonte: elaborado por A. Cigolini  com base na localização e no ano da criação dos municípios, conforme consta no mapa da malha municipal digital do IBGE

Observando-se a configuração da malha municipal do período, nota-se que:

Na Região Sul, o Estado do Rio Grande do Sul mostra uma concentração de emancipações, em primeiro lugar na região nordeste e, em seguida, no centro oriental e ocidental. Na porção sul desse estado, ao longo da linha da fronteira, não se observou nenhuma nova emancipação, enquanto que no noroeste observaram-se apenas duas. Em Santa Catarina, os municípios foram criados de forma mais esparsa, tendo-se destacado mais o sul e o norte catarinense. No Paraná, houve a criação de uma mancha praticamente contínua de municípios no sudeste do estado e outra na porção nordeste, em que os municípios criados formam uma mancha contínua com aqueles criados no Estado de São Paulo.

Na Região Sudeste do Brasil, o Estado de São Paulo gerou uma grande mancha contínua de municípios avançando na direção oeste, enquanto que em Minas Gerais houve uma dispersão maior em todo o território, à exceção de uma concentração observada no sul do estado, em continuidade à mancha criada em São Paulo. No Rio de Janeiro, das 13 unidades criadas, 8 formaram uma linha contínua que se iniciou no norte da atual região metropolitana, atravessando a região central até a região noroeste fluminense. No Espírito Santo, municípios foram criados quase que em continuidade em toda a porção sul e central do estado, permanecendo a região ao norte com poucas dessas unidades. 

No Nordeste, pode-se observar uma relativa dispersão. Contudo, desde o centro-sul baiano, em toda a porção leste do Nordeste, até o Rio Grande do Norte foi criada uma mancha mais densa de municípios. No interior as unidades criadas eram mais escassas, à exceção do Estado do Ceará, onde foram criados municípios em todo território.  As maiores áreas contínuas sem municipalidades continuavam sendo o sudoeste piauiense e o oeste maranhense, embora o Estado do Maranhão tenha apresentado uma expressiva mancha de novos municípios na sua porção Norte.

No Centro-Oeste, o sul do atual Mato Grosso do Sul, bem como a região pantaneira e o leste goiano, foi onde se concentrou a criação de municípios. Na porção que corresponde ao atual Estado de Tocantins não foi criada nenhuma dessas unidades e em toda a área que corresponde ao atual Mato Grosso foram criadas apenas três municípios.

No Norte, o Pará apresentou novas unidades dispersas pelo território. Na Amazônia, foram criados novos municípios também dispersos, que, no conjunto, mostram uma interiorização dessas unidades de governo. Nas áreas que correspondem aos atuais estados Roraima e Rondônia foram criados um e dois municípios, respectivamente. No Acre, que havia sido anexado ao Brasil, foram criados os primeiros municípios daquele estado.

No conjunto do território nacional, observa-se que a criação de municípios ocorreu predominantemente em áreas com certo adensamento dessas unidades, ou como continuação dessas. Nota-se que houve o distanciamento da linha de costa, sendo poucos os municípios criados no litoral, mas não foi alterado o padrão geral, que é o adensamento municipal no sentido leste-oeste, já observado nos períodos anteriores, acompanhando a intensificação do uso e ocupação do território. A diferença desse padrão parece ser a estabilização da criação de municípios em toda a porção sul do Rio Grande do Sul e a interiorização acentuada na Região Norte. Chama atenção, igualmente, a institucionalização do território acreano recém-incorporado, numa prática semelhante àquelas engendradas no período colonial, quando o avanço português fazia progredir, de forma sistemática, a compartimentação do território.

Os estudos existentes sobre a criação de municípios nesse período associam o fenômeno à ocupação do território. É o caso de Silva Neto[37], que, ao investigar a evolução do território paulista, argumenta que nas primeiras décadas do século XX ocorreram desmembramentos municipais em decorrência da lenta mas gradual urbanização, resultante da expansão da cafeicultura e da rede ferroviária. Siqueira[38] traz mais detalhes sobre a dinâmica da ocupação do denominado Oeste Pioneiro paulista, mostrando que a criação de municípios se associava à expansão populacional e econômica vinculada a uma dinâmica de fronteira agrícola. O estudo de Lima[39] para o Estado do Espírito Santo, onde as emancipações se concentraram no sul, também vinculou o fenômeno com o incremento populacional, sobretudo oriundo da imigração, ocorrido nas décadas anteriores, em frentes de expansão ligadas ao café. Noronha[40] diz que a grande maioria dos municípios criados no Rio de Janeiro localizava-se na área que, desde o século XIX, apresentava intensa produção cafeeira. O estudo de Cigolini[41] mostrou que os municípios criados no Paraná durante a República Velha estavam associados à dinâmica de ocupação do território pelo café, ao norte, no limite com São Paulo, e à instalação de núcleos de colonização estrangeira na região sudeste do estado, onde a mancha contínua de novos municípios tem origem daqueles núcleos de imigrantes. No Rio Grande do Sul, a rede de cidades formadas ao norte decorreu, segundo Neves[42], do processo de imigração estrangeira iniciado durante o Império, quando os imigrantes ocuparam áreas marginais ao processo econômico dominante, que se concentrava no sul do estado. Os núcleos formados por esses imigrantes se desenvolveram e se emanciparam a partir do fim do século XIX.

Tais exemplos denotam que a criação de municípios foi amplamente associada à dinâmica de ocupação do território. Isso mostra que a formação da densidade requer a criação de territórios, não se tratando então apenas do território como espaço econômico ou de poder, mas de um espaço que abrange simultaneamente todos os aspectos que resultam da existência de agrupamentos humanos.

 A criação de municípios no governo de Getúlio Vargas (1930-1945)  

A Revolução de 1930 representou a quebra do domínio amplamente baseado nos poderes locais e estaduais dos fazendeiros e na preponderância dos grandes estados, em especial São Paulo e Minas Gerais, sobre os pequenos. Leal[43] diz que a Revolução gerou um sistema rigorosamente hierarquizado, cujo objetivo era desmontar a máquina política da República Velha, especialmente os poderes coronelistas. 

Gomes[44] observa que, entre 1930 e 1945, “O Estado forte e altamente centralizado iria absorvendo o sistema decisório, desestruturando suas bases regionais, num esforço de nacionalização das decisões estratégicas do ponto de vista do funcionamento global da economia”. Essa foi a principal característica daquele período, segundo o citado autor, pois o fortalecimento do poder executivo era condição para restaurar a autoridade nacional contra as tendências da política da República Velha, consideradas privativistas e localistas. O governo de Getúlio Vargas pregou a liberdade de ação do Estado como forma de se contrapor às influências desagregadoras representadas pelos particularismos de ordem local que ameaçariam a soberania nacional. Assim, ao contrário do período anterior, quando os municípios eram controlados pelos coronéis locais em estreita articulação política com os governadores dos estados, no período Vargas os municípios passaram a ser controlados pelo Governo Central.

A Revolução de 1930 dissolveu os poderes judiciários dos municípios, e os prefeitos passaram a ser nomeados pelos interventores. Criaram-se mecanismos de fiscalização mais acentuados, com tendência à centralização financeira. Entretanto, a Constituição de 1934 determinou que os municípios fossem organizados de forma que lhes ficasse assegurada a autonomia no seu peculiar interesse. O papel do Estado federado na organização dos municípios foi, em parte, retirado, pois a constituição estabeleceu a eletividade dos prefeitos e vereadores, ampliou a renda pela definição dos impostos de arrecadação própria dos municípios, normatizou os fatos que poderiam levar à intervenção do Estado no município, além de ampliar a capacidade arrecadatória local e definir transferências de recursos das outras esferas. Entretanto, instituiu a assistência técnica e a fiscalização administrativa e financeira dos Estados sobre os municípios, o que, na prática, reduziu o escopo da autonomia, situação que levou Leal[45] a afirmar que, através da criação dos departamentos de municipalidades, houve nova tutela sobre os municípios.

Dessa forma, a Constituição de 1934 teria sido paradoxal, pois de um lado queria autonomia, mas por outro impôs a tutela pela instituição dos departamentos. Já a Constituição de 1937, segundo Leal[46] foi mais coerente porque era inequivocadamente antimunicipalista. Houve a supressão da eletividade e o controle rígido vertical sobre as municipalidades, com a criação de uma série de mecanismos, como as interventorias e o Departamento Administrativo, que pôs sob o controle central toda a engrenagem estadual e municipal. 

Assim, a estrutura de governo foi montada numa escala político-administrativa de subordinação, cuja característica era a centralização política com descentralização administrativa, não sendo os governos locais entendidos como unidades políticas. Entretanto, Duarte[47] procura resgatar a história do município no Brasil, justamente para defender o sistema montado no período Vargas. Diz que a organização municipal foi um dos pontos mais controvertidos em todas as formações constitucionais do Brasil. O problema municipalista teria tido, segundo ele, cinco fases: a Colônia, o Império, a República de 1889, a República de 1930 e o Estado Novo. Na Colônia, o município não havia passado de uma cópia do município português, com uma vida artificial, sem interesse, segundo ele, pelos reais problemas locais. Naquele período, diz, “O direito da autonomia municipal, aqui no Brasil, nunca foi conquistado, nunca foi defendido, nunca existiu”[48]. No Império, quando se iniciam os debates sobre o papel dessa unidade de governo, o município, para ele, era somente uma entidade administrativa, controlada por políticos que serviam ao interesse ora de um grupo, ora de outro, sem existir a experiência do autogoverno.  Na República, houve o confronto entre as correntes autonomistas, que propugnavam por maior liberdade municipal e aquelas que propunham maior controle sobre o governo local. O resultado foi o predomínio da corrente autonomista, mas o conceito de autonomia local e de interesse peculiar nunca ficou claro, e ambos serviam ao comando “dos chefes de partido, dos tiranetes regionais ou dos cabos eleitorais”[49].

Dessa concepção histórica resulta a defesa da organização municipal proposta a partir de 1930, quando as ações locais teriam sido melhor definidas e fiscalizadas, estabelecendo-se a noção de responsabilidade para os governos locais. Em 1937, com o Estado Novo, o município teria encontrado sua melhor fórmula, como entidade administrativa controlada pelo poder central, sem nenhuma confusão entre autonomia e atuação política. O controle exercido pelo governo central, nomeando os governos municipais, fiscalizando-os e orientando suas ações, através dos departamentos administrativos, ajustou o município à realidade nacional, integrando-o às ações do governo central, à necessidade popular e à ordem pública[50].

No decorrer desse período, excetuando-se os anos de 1940 e 1941, em todos os outros anos foram criados municípios. Embora tenha sido um período de centralização e controle político, foram criados 18 municípios por ano, média maior do que o período anterior (13 por ano), quando o município era usado como base política de sustentação do regime coronelísta.  Destaca-se como recordista o ano de 1938, quando, imediatamente após a publicação da constituição antimunicipalista, foram criados 85 municípios, ou seja, praticamente 32 por cento do total do período. Em seguida aparecem os anos de 1943, com 57, 1944, com 43, e 1935, com 24 municípios respectivamente.

Em termos relativos, isto é, o percentual de municípios criados sobre aqueles existentes, o Estado de Minas Gerais terminou o período com 47 por cento de municípios a mais do que havia iniciado, seguido pelos estados de Goiás (30%), Paraná (29%), Mato Grosso (27%), São Paulo e Santa Catarina (55%).  Em números absolutos, o Estado de Minas Gerais criou 101 e São Paulo criou 63 municípios, destacando-se muito das outras unidades federativas em número de municípios criados. Em seguida estão Goiás (13), Bahia (13), Paraná (12) e Rio Grande do Sul (12).

Entretanto, sobre o número de municípios criados no governo Vargas cabe um alerta. Consta nos dados do IBGE que naquele período foram criados 376 municípios. No presente estudo, o número de emancipações identificadas foi de 266. Isso porque uma análise mais detalhada revela que muitos municípios supostamente criados nos períodos colonial, imperial e na República Velha são atribuídos ao governo Vargas. Ocorre que no ano de 1931 foram extintos mais de uma centena de municípios, especialmente em estados como Maranhão, Pará, Ceará, Piauí e Goiás. Entretanto, nos anos imediatamente posteriores à extinção, essas localidades foram sendo restituídas a sua condição de município. No ano de criação que consta no mapa da divisão política do IBGE aparece o ano da recriação da unidade, fazendo parecer que o município havia surgido no quadro territorial naquele período.  Para o presente estudo, tais municípios são considerados no período original da sua criação. A espacialização dos municípios existentes até então, com destaque para os criados durante o período Vargas apresentou-se como na figura 2.

Figura 2. Brasil: espacialização dos municípios no ano de 1945, com destaque para os municípios criados entre 1931 e 1945 Fonte: elaborado por Cigolini  com base na localização e no ano da criação dos municípios, conforme consta no mapa da malha municipal digital do IBGE

Observando-se a configuração da malha municipal do período, nota-se que:

No Sul, o Estado do Rio Grande do Sul permaneceu com toda a malha municipal da porção sul – região fronteiriça – estável, enquanto no restante do estado municípios foram criados de forma esparsa, havendo, entretanto, um rápido incremento do número dessas unidades na porção noroeste do estado. Em Santa Catarina, alguns municípios foram criados no vale do Itajaí e na área central do estado, permanecendo o oeste praticamente vazio de governos locais. No Paraná, formou-se uma malha de novos municípios no norte do estado, em continuidade àquela criada no período anterior. De modo geral, em toda a Região Sul observa-se que a tendência de criação de municípios foi semelhante ao período antecedente, sendo estes criados de forma esparsa pelo território;

No Sudeste, Minas Gerais também reforça a tendência anterior, com um adensamento de novos municípios nas regiões onde já havia certa densidade dessas unidades, continuando a porção norte/noroeste com poucos municípios. Em São Paulo, o processo de expansão de municipalidades no sentido leste-oeste persiste, havendo uma nítida concentração de novas unidades nas regiões de ocupação recente em relação ao período, em detrimento das áreas de ocupação mais antiga. O Rio de Janeiro e o Espírito Santo criaram poucas unidades e, igualmente, de forma dispersa. Este último estado persiste com toda a porção norte vazia de municipalidades;

Em todo o Nordeste, poucos municípios foram criados, e a região permanece com a mesma configuração observada no período anterior.

No Centro-Oeste, o Mato Grosso apresentou uma dinâmica espacial bastante semelhante ao período anterior, criando essas unidades onde é o atual Mato Grosso do Sul e também no sul do atual Estado do Mato Grosso. Ainda nesse estado, apareceu um município na sua porção norte, onde até então não havia nenhum. O Estado de Goiás também mostrou uma dinâmica espacial semelhante ao período anterior, criando municípios no sul e no centro goiano, em detrimento da sua porção norte, que persistia com poucas municipalidades;

No Norte, o Estado do Pará criou municípios de forma contínua na atual Região Metropolitana de Belém. No Acre foi criado um município, assim como no Amapá. Nos outros estados não ocorreu nenhuma emancipação. Nem mesmo nos territórios de Rondônia e Roraima, criados pelo próprio governo Vargas, houve criação de novos municípios.  Cabe esclarecer, entretanto, que os dois municípios existentes em Rondônia, bem como aquele de Roraima, foram criados no período anterior (República Velha) em seus estados originais, tendo sido transferidos para os novos territórios, e não criados, em 1943, como consta no mapa do IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.

No conjunto do território nacional, observa-se que a criação de municípios prossegue numa dinâmica bastante semelhante ao período anterior, predominantemente em áreas com certo adensamento dessas unidades, ou como continuação dessas, isto é, nas áreas já incorporadas à dinâmica econômica, bem como naquelas que podem ser denominadas de fronteiras de expansão, que, à medida que são incorporadas, vão criando municípios. Exceção a essa regra é o Nordeste, região em que o fenômeno do coronelismo, combatido pelo governo Vargas, era mais forte e mais visível do que no restante do país. Naquela região, em nenhum período anterior o número de criação de municípios havia sido tão reduzido.

Siqueira[51] ao estudar a criação de municípios em São Paulo, comenta que no período Vargas houve continuidade do processo de expansão territorial, não mais somente pelo café, como também pelo cultivo do algodão e gêneros alimentícios. Desse modo, as regiões que mais emanciparam foram as de Marília, Araçatuba, Presidente Prudente e São José do Rio Preto, que ainda não haviam sido compartimentadas e, desde a década de 20, estavam passando por intenso fluxo migratório.  No norte do Paraná, segundo Cigolini[52], a dinâmica foi bastante semelhante à de São Paulo, pois o povoamento se alastrou devido à expansão do cultivo do café, exatamente como continuidade às áreas ocupadas e compartimentadas no período anterior.

Essa dinâmica, da divisão em continuidade a espaços já compartimentados, fez persistir no território nacional uma grande área, desde o sul do Pará, praticamente todo o atual Estado do Tocantins, Mato Grosso e Rondônia, com municipalidades escassas, evidenciando uma ocupação também escassa. Contudo, essa área parece formar uma espécie de centro gravitacional, atraindo para si, a atenção estatal, representada no período Vargas pelo projeto Marcha para o Oeste. 

Ainda, embora de forma lenta e gradual, as municipalidades continuam se distanciando da linha de costa e também da calha do rio Amazonas, características seculares da configuração da malha municipal brasileira. Nota-se que, seja em antigas ou novas densidades, mesmo com rigidez e centralização política, o território prosseguiu sendo recortado em unidades políticas locais, o que leva a questionar a relação entre criação de municípios, descentralização política e democracia.

A criação de municípios na Segunda República ou República Nova (1946-1964)

Em contraposição ao regime centralizador do Período Vargas, a constituição promulgada no ano de 1946 não somente instituiu a autonomia municipal, como a ampliou de forma nunca antes vista. O conceito de peculiar interesse municipal foi resgatado e detalhado, deixando de ser uma noção imprecisa, pois se associou o conceito com a administração local própria, no que se referia à decretação e arrecadação dos tributos de competência local, à liberdade de aplicação financeira e à organização de todos os serviços públicos locais. Além disso, a constituição garantiu a eleição dos prefeitos, estabelecendo uma noção comum entre autonomia administrativa e autonomia política. Instituiu também o mecanismo de participação na arrecadação da União e dos estados, que originou o FPM. Segundo Montoro[53], isso foi possível porque os municipalistas, em grande número naquela Assembleia Constituinte, reclamaram maiores garantias para o exercício da autonomia conferida aos governos locais. Não existem muitos debates a respeito da posição do município no ordenamento jurídico brasileiro naquele período, parecendo que a autonomia conquistada por essa unidade de governo encontrara então certo nível de consenso.

No decorrer desse período, excetuando-se os anos de 1950 e 1956, quando não foi criado nenhum município, foi acrescentado à malha existente um total de 2221 novos municípios, ou uma média de 117,20 por ano, muito superior aos períodos anteriores (média de 18 de 1931 a 1945 e de 13 por ano de 1890 a 1930). Ao final desse período, a própria malha brasileira havia sofrido um acréscimo de 134% sobre o total dos municípios existentes anteriormente.

Houve, entretanto, um enorme desequilíbrio entre o número de municípios criados a cada ano. Em alguns deles, como é o caso do ano de 1947, foi criado um único município e, no outro extremo, no ano de 1962, foram criados 430 municípios.  Além desse, destacam-se, com mais de 100 municípios criados, os anos de 1953 (315), 1963 (246), 1961 (208), 1948 (183), 1958 (156), 1959 (151) e 1964 (134) municípios, respectivamente. Não se observa nenhuma regularidade nas emancipações, que aumentam e diminuem de forma, a princípio, aleatória. Em números absolutos, novamente o Estado de Minas Gerais criou 401 e São Paulo criou 265 municípios, destacando-se muito das outras unidades federativas. O Estado do Paraná também se destacou, criando 221 dessas unidades. Em seguida aparece a Bahia (184), Santa Catarina (149), Paraíba (126), Goiás (123), Rio Grande do Sul (109) e Rio Grande do Norte (108), com mais de 100 municípios criados.  Em termos relativos, isto é, o percentual de municípios criados sobre o total existente anteriormente, o Estado do Paraná terminou o período com 417% municípios a mais do que havia iniciado, seguido pelos estados de Santa Catarina (339%), Paraíba (304%), Goiás (293%), Rio Grande do Norte (257%), Mato Grosso (190%) e Alagoas (185%). A espacialização dos municípios existentes até então, com destaque para os criados durante o período da República Nova, apresenta-se como na figura 3.

Observando-se a localização dos municípios do período, nota-se que:

No Sul do Brasil, toda a porção central e noroeste rio-grandense passou por uma intensa compartimentação do território, continuando estável toda a porção sul daquele estado. Em Santa Catarina, à exceção da região serrana, todo o estado criou municípios de forma praticamente contínua, desde o litoral, no leste, até o extremo oeste. No Paraná, embora tenham sido criados alguns municípios no primeiro e no segundo planaltos, foi no sudoeste, oeste e norte que o fenômeno apresentou intensidade impressionante. O norte, por exemplo, que até então permanecia com raras municipalidades, foi completamente compartimentado;

No Sudeste, o Estado de São Paulo criou municípios esparsos por todo o seu território, à exceção da porção noroeste e da região de Presidente Prudente, últimas regiões pouco compartimentadas do estado, onde houve a geração de uma malha contínua de municípios. O Estado de Minas Gerais criou municípios por todo o território, formando manchas contíguas umas às outras, à exceção do Triângulo Mineiro, noroeste e norte, onde as unidades foram criadas de forma mais esparsa. No Rio de Janeiro, os municípios criados concentraram-se basicamente na área metropolitana e no noroeste fluminense, enquanto que no Espírito Santo, muito embora se tenham criado municípios na parte sul do estado, foi na porção norte, que ainda não havia passado por processos de compartimentação, que os municípios novos formaram uma mancha contínua;

No Nordeste, todos os estados criaram elevado número de municípios, chamando atenção Sergipe, Paraíba e Rio Grande do Norte, nos quais toda a extensão do território foi praticamente compartimentada. A Bahia só não criou municípios no Vale do São Francisco, área que havia passado por um processo maior de compartimentação durante o Império. Em todo o território, foram criados muitos municípios, especialmente na região sul baiana, onde se formaram vastas manchas contíguas de municípios novos. Os estados do Ceará e de Pernambuco criaram municípios de forma mais esparsa por todo o território, enquanto Piauí e Maranhão apresentam ora manchas contíguas, ora manchas esparsas de novos municípios;

No Norte, o fenômeno foi bastante diferenciado entre os estados. O Pará gerou muitos municípios, mas apenas na sua porção leste, enquanto estados como Amapá e Rondônia geraram apenas dois e um município respectivamente, e os estados de Rondônia e Acre não criaram nenhum. O Estado do Amazonas, entretanto, apresentou novos municípios por todo o seu território, mas num padrão relativamente novo, que é o distanciamento da calha do Amazonas, porção que havia passado por maior processo de compartimentação em períodos anteriores;

No Centro-Oeste, o Estado de Goiás passou por um processo de compartimentação de norte a sul do território, tendo criado municípios tanto na área que corresponde ao atual Estado de Goiás, como em toda a porção que é o atual Estado de Tocantins. No Estado do Mato Grosso, houve um intenso processo de compartimentação na porção sul do estado, onde viria a ser constituído o Estado do Mato Grosso do Sul. Na área que hoje constitui o Estado do Mato Grosso, a compartimentação mais intensa ocorreu apenas na porção sudeste, ficando a maior parte do estado com poucos municípios novos, constituindo-se a maior área contínua do Brasil vazia dessas compartimentações.

Municípios foram criados quase que continuamente pelo território desde o norte do Rio Grande do Sul, seguindo em direção geral norte, passando pelo sul do Mato Grosso, pelo Estado de Goiás até o litoral no Maranhão. A grande maioria foi criada a leste do roteiro ora descrito, evidenciando uma densificação em áreas já institucionalizadas em períodos anteriores. O padrão de criação de municípios, portanto, persistiu da forma como vinha acontecendo, isto é, adensando nas áreas já institucionalizadas, com a criação de unidades cada vez menores, ou avançando em continuidade às áreas já adensadas, à medida que a fronteira de ocupação também se alastrava.

No Espírito Santo, a inversão da tendência observada até então, quando as emancipações ocorriam basicamente no sul, é explicada por Becker, que confirma a existência de duas fases bem nítidas na ocupação daquele estado. “Entre 1938 e 1960, graças à madeira e ao café, o Norte foi nitidamente uma fronteira agrícola”[54].” A expansão territorial ocorrida em virtude desses novos fluxos propiciou o aumento populacional e a ocupação efetiva da região. Para Palmer Lima[55], os municípios surgidos no norte do Espírito Santo foram originários de dois fatores: o primeiro, responsável por um maior número de emancipações, estaria ligado justamente ao desenvolvimento econômico local e ao crescimento urbano, que exigiu o desmembramento, já que os municípios que lá existiam eram de grande extensão territorial e suas sedes ficavam distantes dos núcleos; o segundo, decorrente do primeiro, diria respeito a uma causa geopolítica, pois a ocupação gerou uma área em disputa com o Estado de Minas Gerais. Os dois estados, Espírito Santo e Minas Gerais, criaram municípios com o intuito de pleitear a posse sobre as terras em disputa, utilizando-se “de uma das antigas formas de garantir o domínio sobre os territórios instalando governos municipais fiéis aos governos estaduais”[56]. Siqueira associa as emancipações ocorridas em São Paulo à continuidade do processo migratório: “as regiões em que o processo emancipatório foi mais intenso, em termos absolutos ou proporcionais, são aquelas em que o saldo migratório apresentou-se como positivo nos períodos de 1920-1950 e 1950-1970, independente de ser um movimento crescente ou decrescente”[57]. Conclui que, em São Paulo, a criação de municípios foi fruto do desenvolvimento e ocupação territorial, relacionada a elevadas taxas de crescimento populacional.

No Paraná, Cigolini[58] mostra que, igualmente, a compartimentação do território ocorreu em função da expansão sobre áreas novas. Desde o final da década de 30, o governo daquele estado havia passado a agir como loteador das terras devolutas que ainda lhe pertenciam, abrindo novas frentes de colonização, o que levou à compartimentação da região noroeste. Na região oeste foram fundados diversos núcleos coloniais, que imediatamente geraram novos municípios. No norte central, companhias privadas adquiriram extensas áreas e fundaram núcleos urbanos, que se emanciparam. No sudoeste, a colonização gaúcha ocorrida durante as décadas de 40 e 50 promoveu um significativo aumento populacional e expandiu as atividades econômicas, o que resultou na criação de dezenas de novos municípios. A rapidez com que o território foi compartimentado chamou a atenção de Becker: “em São Paulo e no Paraná, as cidades surgiram da noite para o dia ”[59].

No Estado do Maranhão, segundo Ayres[60], as emancipações que ocorreram a partir da segunda metade do século 20 teriam como primeira razão a superação do transporte ferroviário em relação à navegação fluvial, que teria permitido melhor acesso ao sertão, incentivando o povoamento de todas as regiões do estado. Em decorrência, como segunda razão, houve a expansão agrícola para áreas que estavam à margem dos processos de desenvolvimento, tendo provocado crescimento populacional e urbanização, o que teria levado às emancipações. 

No Mato Grosso, Rivera e Motta Pinto[61] dizem que as emancipações, mesmo sendo consideradas poucas para o estado, foram decorrentes das políticas de ocupação implantadas desde a década de 40, como a Marcha para o Oeste, implementada no governo Getúlio Vargas. Tais políticas, que tinham a intenção de ocupar o espaço, fazendo coincidir a posse efetiva e os limites do Brasil, mesmo com pouco impacto até fins da década de 60, tiveram como consequência a criação de municípios. Ainda, no Centro-Oeste, Lucarelli, Innocencio e Fredrich (1989) informam que a fundação de Brasília também contribuiu para surgimento de núcleos urbanos, “especialmente expressivos ao longo das principais rodovias de penetração”[62].

Os exemplos citados mostram que Siqueira, Cigolini, Palmer Lima, Ayres e Rivera e Motta Pinto[63] têm interpretações semelhantes em relação ao processo emancipatório, associando-o à ocupação do território e às dinâmicas econômicas decorrentes. Mello e Brasileiro[64] têm em comum a explicação de que as emancipações do período teriam sido influenciadas pelo sistema inovador de distribuição tributária recém-criado. Entretanto, Brasileiro[65] associou as emancipações também à ausência de autonomia das vilas, enquanto que Santos[66] destaca as emancipações como resultantes da nova forma, mais complexa, de pensar o conjunto do território, e a própria redistribuição da renda como resultante desse olhar trazido pela Constituição de 1946. De todo modo, nota-se que o fenômeno começou a chamar a atenção e iniciou-se a busca para sua explicação.

A criação de municípios na República Militarizada ou Período Militar (1965-1985)

 A legislação decorrente do Golpe Militar do ano de 1964 inaugurou uma nova tendência de centralização do poder, em detrimento dos poderes locais e regionais. No período entre o Golpe de 64 e o ano de 1967, foi restrita a autonomia municipal e foi vetado o pagamento de remuneração aos vereadores, à exceção das cidades com mais de 100 mil habitantes. A Constituição de 1967 permitiu que os municípios se organizassem de acordo com as peculiaridades, especialmente em relação à aplicação das rendas e organização dos serviços locais, embora isso nunca tenha ocorrido. Restringiu, porém, a autonomia política, pela extensão das hipóteses em que poderiam ser nomeados os prefeitos, tendo atos posteriores determinado também a possibilidade de decretar o recesso das câmaras municipais e a nomeação do executivo local por interventores.

Alves[67], ao referir-se à situação do governo local durante o regime iniciado em 1964, afirma que o município viveu a pior fase de sua história, qualificando essa fase do ordenamento institucional brasileiro como “verdadeiro arremedo de federalismo”, tamanho foi o controle vertical, do poder central, em relação ao poder local.

No decorrer desse período foi criado um total de 219 municípios.  Nos anos de 1969, 1970, 1971, 1974, 1975 e 1984, não foi criado nenhum município, perfazendo uma média aproximada de 11 por ano, a menor média anual, se comparada aos períodos anteriores (média de 13 municípios entre 1890-1930, 18 municípios entre 1931-1945 e 117,20 municípios entre 1945-1964).

Conforme citado acima, em alguns anos desse período não foram criados municípios, enquanto que, em outros, foi criado um número expressivo, como é o caso do ano de 1984, quando se criaram 48 (22% do total), e do ano de 1965 (16% do total), que juntos somam 38% dos municípios criados no período. Além desses, os anos em que mais se criaram municípios foram os de 1979 (23), 1981 (20), 1980 (19) e 1985 (18) municípios, respectivamente. Observa-se, portanto, que não há regularidade temporal nas emancipações.

Em números absolutos, foi o Estado do Rio Grande do Sul que mais criou municípios, com um total de 43, seguido pelo Paraná, com 35, e pelo Mato Grosso, com 25 emancipações. Também se destacaram os estados do Amazonas (18), Goiás e Mato Grosso do Sul (14) e Rondônia (13).Em termos relativos, isto é, o percentual de municípios criados sobre aqueles existentes, o Estado de Rondônia terminou o período com 325% de municípios a mais do que havia iniciado, seguido pelos estados de Roraima (300%), Acre (71%), Mato Grosso (71%), Amazonas (44%) e Mato Grosso do Sul (29). Todos esses estados, como se nota, pertencem à Região Amazônica.

Do ponto de vista regional, o Sul foi a região que mais criou, com 85. O Norte aparece em segundo, com 54, seguido pelo Centro-Oeste, com 53, e depois pelo Nordeste, com 19. Por último aparece o Sudeste, com apenas 8 emancipações no período.

Como se pode ver, em relação aos períodos anteriores o Sudeste e o Nordeste, regiões com maior adensamento populacional, que apresentavam sucessivamente maior número de emancipações, nesse período apresentaram números bastante modestos, se comparados às outras regiões, sobretudo ao Centro-Oeste e ao Norte. A espacialização dos municípios existentes, com destaque para os criados durante o período militar, apresenta-se como na figura 4. 

Observando-se a localização dos municípios do período, nota-se que:

No Sul foram criados municípios no noroeste rio-grandense e no oeste paranaense. O Sudeste e o Nordeste apresentam poucas compartimentações esparsas pelo território. No Norte, chama a atenção o Estado do Amazonas, que apresentou uma mancha praticamente contígua de novas unidades, onde já havia maior densidade de compartimentação. Ainda no Norte aparecem com muitas unidades criadas os estados de Roraima, Acre e Rondônia. Esse último criou uma mancha contínua de municípios com o Estado do Mato Grosso, na região Centro-Oeste. Nessa região todos os estados emanciparam municípios, destacando-se o Estado do Mato Grosso, que emancipou em todas as porções do seu território. 

Esse mapa apresenta uma nítida diferença em relação aos anteriores, pois mudou o padrão do processo de criação de municípios observado até então. De modo geral, o desmembramento municipal seguia com maior intensidade numa tendência de leste em direção ao oeste, e os municípios se originavam nas regiões já densamente ocupadas e nas bordas da ocupação, à medida que essa avançava, havendo poucas municipalidades em praticamente a maior parte do Estado de Rondônia e em quase todo o Mato Grosso. Ora, justamente esses espaços são preenchidos com novos municípios. No conjunto, nota-se que em toda a Amazônia Legal, que compreende a Região Norte e parte da Região Centro-Oeste, as emancipações ocorreram com maior intensidade.

Cataia[68] identifica dois momentos distintos, na dinâmica das emancipações, durante o período em questão. Num primeiro momento, entre 1964 e 1967, a política em relação aos municípios, diz ele, é ambígua, pois teria permitido, ao mesmo tempo, a instalação de municípios e a extinção de muitos outros. Outro momento teria sido após o final dos anos 60, quando a criação de municípios faria parte de uma estratégia geopolítica. Essa ambigüidade pode ser questionada, já que há uma diferença entre instalação e criação de municípios. Aqueles instalados logo após o Golpe Militar podem não ter sido criados pelos militares, pois tinham suas leis publicadas antes do golpe. Por exemplo, os 64 municípios instalados em 1964 no Estado de São Paulo, que Cataia diz serem criação do período em questão, haviam sido criados no início do ano do Golpe, ou até mesmo em anos anteriores, não podendo ser atribuídos, portanto, à ação dos militares. Carvalho[69] explica que a publicação da lei de criação de municípios não é suficiente para dar existência fática à unidade territorial “Criado novo Município, sua existência legal não estará, ainda, assim, ultimada. Com efeito, a criação, por si só, não lhe confere autogoverno. “Completar-se-á, destarte, o Município como entidade política somente a partir do momento em que o Prefeito e a Câmara de Vereadores, previamente eleitos em sufrágio popular, instalam os Poderes municipais que passam a encarnar, como titulares autênticos”[70].

De acordo com essa regra, em julho de 1964, foi publicada a Lei n.º 41, determinando a extinção dos municípios criados que não tivessem eleito seus prefeitos. Já aqueles que tivessem eleito tiveram garantida a sua instalação, mesmo posteriormente ao golpe. Siqueira[71] também não identifica esse fato e incorre, portanto, num equívoco quando afirma que, no Período Militar, no Estado de São Paulo, foram criados 64 municípios. Em decorrência da Lei n.º 41, foram extintos inúmeros municípios. Valverde relata de modo detalhado o trabalho de campo realizado por ele, no Amazonas, onde constatou que haviam sido criados municípios em áreas cujas características não permitiam a emancipação. Exemplifica: “A cidade de Airão é um núcleo de população reduzidíssima e mais antigo do que Manaus. Quase todas as casas estão em ruínas e lá moram três famílias ...Maués deu origem a 14 novas comunas. Uma delas, Luzéia, onde tivemos a oportunidade de pernoitar, é uma fazenda de um senhor japonês, cuja sede tem duas casas”[72].

Em consequência, o Estado do Amazonas teve extintos, no ano de 1964, 252 municípios, enquanto o Estado do Ceará, no ano de 1965, teve extintos 161 municípios. Ainda, segundo Bremaeker, “ milhares de pequenos municípios não foram extintos, na época, em função do próprio governo central reconhecer que a existência do município representava a presença do governo no interior”[73].

Entretanto, a mudança de padrão na criação de municípios (ver  figura 4) denota que algum fato novo aconteceu. Nesse sentido, concordamos que os municípios foram usados, na Região Centro-Oeste do Brasil, como projeto geopolítico para ocupação do território, conforme aponta Cataia[74] quando diz que o poder central fez das fronteiras municipais um dos elementos de integração daquela região. Isso se mostra até mesmo na Lei Complementar publicada no ano de 1967, que normatizou as regras para emancipação. Embora mantivesse os estados como responsáveis pela criação de municípios, exigia população superior a 10.000 (dez mil) habitantes ou não inferior a 5 (cinco) milésimos da existente no estado.

Nota-se, assim, uma clara estratégia territorial, pois, ao vincular um número mínimo de população e, ao mesmo tempo, relativizar esse número, tornava possível que, quanto menor fosse a população do estado, menor seria o número de habitantes necessários para criar um município. Esse princípio, aplicável às características brasileiras do período, restringia a criação de pequenos municípios nos estados com maior densidade demográfica, mas facilitava a criação de municípios em estados com menor população, caso daqueles localizados no Centro-Oeste e no Norte, áreas de expansão.

Foi no Período Militar que grandes projetos foram implantados em toda a região amazônica, conforme mostra Vicentini[75], alterando-se profundamente a dinâmica da formação de cidades. Machado diz que “De maneira geral há uma correspondência entre o período de mais crescimento em número e a chegada das frentes de povoamento subordinadas à “abertura” da Amazônia aos capitais do Centro-Sul e à ação geopolítica do Estado”[76]. Becker[77] mostra a ação do Estado e também do capital privado na ocupação daquela região e a nova dinâmica econômica, seja por projetos de colonização dirigidos ou induzidos, que levam a um processo intenso de formação de novos núcleos urbanos.

 

Desse modo, as municipalidades criadas no Período Militar na região amazônica guardam semelhança com os processos que ocorreram em todo o território brasileiro: a formação da densidade é seguida sempre pelo processo político de criação de novos municípios.  

A criação de municípios a partir da Redemocratização ou Nova República (1986 – 2001)

 A Constituição brasileira de 1988 definiu que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos estados e municípios e do Distrito Federal, e determinou que a organização político-administrativa brasileira é formada pela União, estados, Distrito Federal e municípios, todos autônomos. Assim o município brasileiro passou a ser parte integrante da Federação, com autonomia nunca antes obtida, possuindo “não só um governo próprio como a titularidade de competências privativas, não podendo estas ser invadidas nem pela União nem pelos Estados“[78].

De acordo com Juliato[79], alguns juristas afirmam que a posição dos municípios como parte da Federação já teria se configurado desde a Constituição de 1946. Contudo, o entendimento que isso somente ocorreu com a Constituição de 1988 é predominante, embora não seja unânime, pois existem muitos autores que declaram que os municípios continuam como divisões dos estados e não da União, tanto que são criados por leis estaduais e não federais. Argumenta-se, em contrapartida, que os estados federados criam os municípios por delegação da União, subordinados às condições impostas por ela.

Esse debate também é encontrado em Corralo[80] que mostra a existência de duas tendências: uma que é contra considerar os municípios como entes federados, pois não participam da vontade nacional, já que não têm assento na câmara ou no senado; outra, favorável, argumenta que a constituição apenas reconheceu um princípio sobre o qual estava assentada a Federação brasileira, que é o de autonomia municipal, como é o caso de Dallari[81] quando diz que, ao fazer isso, a constituição corrigiu uma imperfeição da ordem federativa. Para Bonavides[82], o regime federativo deve assegurar a liberdade dos entes políticos que o formam, da mesma maneira com que são assegurados os direitos sociais e individuais, que garantem a liberdade do cidadão. 

Dessa forma, Juliato opina que o ordenamento jurídico criado pela Constituição de 1988 é o que mais atende às necessidades atuais do federalismo, pois a autonomia municipal é indissociável dos princípios republicanos. Isso porque a Federação pressupõe o compartilhamento do poder político através da pluralidade das ordens jurídicas, da convivência de normas da Constituição Federal, das Constituições Estaduais e das Leis Orgânicas Municipais. Assim o Estado brasileiro tem sua estruturação e funcionamento em três ordens federais superpostas: a União – ordem total, os estados - ordens regionais, e os municípios – ordens locais, cada um com certa autonomia limitada pela Constituição Federal. “As normas locais são válidas apenas para as partes definidas, que formam comunidades jurídicas parciais, sendo que, cada indivíduo pertence simultaneamente a um Estado-membro, à Federação, e, no caso brasileiro, ao Município”[83]. Para Collaço, “assim como vigora na comunidade jurídica internacional o princípio da igualdade qualitativa (jurídica) entre os Estados, vigora no Brasil o princípio da igualdade qualitativa (também jurídica) entre a União, os Estados-membros e os Municípios”[84].

Em consequência, o município brasileiro pode relacionar-se diretamente, como entidade política autônoma, com qualquer uma das outras ordens, libertando-se do controle dos estados-membros, pois nas competências específicas não há hierarquia entre as escalas, e nenhuma das ordens pode substituir a outra nas suas atribuições. Em decorrência, qualquer município brasileiro pode fazer acordos externos (desde que autorizado pela União), criar hinos, bandeiras, armas, selos municipais e executar suas funções livremente.

No decorrer desse período foram criados 1465 municípios, perfazendo uma média de 67 municípios, a segunda maior média anual, se comparada aos períodos anteriores (média de 13 entre 1890 e 1930, de 18 entre 1931 e 1945, de 117, 20 entre 1945 e 1964 e de 10,42 municípios entre 1965 e 1985).

Em números absolutos, foi o Estado do Rio Grande do Sul que mais criou municípios, com um total de 252, seguido por Minas Gerais, com 135, e pelo Piauí, com 108 emancipações. Também se destacaram os estados de Santa Catarina (94), Paraná (89), Maranhão (86), Mato Grosso (82) e Tocantins (80) e Bahia (80). Em termos relativos, isto é, o percentual de municípios criados sobre aqueles existentes, o Estado do Amapá terminou o período com 275% municípios a mais do que havia iniciado, seguido pelos estados de Rondônia (218%), Tocantins (136%), Mato Grosso (110%), Rio Grande do Sul (103%), Roraima (87%) e Acre (84%).

Do ponto de vista regional, o Sul foi a região que mais criou municípios, com 435. O Nordeste aparece em segundo, com 410, seguido pelo Sudeste, com 255, e depois pelo Norte, com 204. Por último aparece o Centro-Oeste, com 161 emancipações no período. A espacialização dos municípios existentes, com destaque para os criados durante a Nova República, apresenta-se na  figura 5.

Figura 5. Brasil: espacialização dos municípios no ano de 2008, com destaque para os municípios criados entre 1986 e 2001 Fonte: elaborado por A. Cigolini  com base na localização e no ano da criação dos municípios, conforme consta no mapa da malha municipal digital do IBGE

Observando-se a localização dos municípios criados no período, nota-se que:

No Sul, as emancipações ocorreram em todas as regiões dos três estados. No Rio Grande do Sul, a compartimentação foi mais intensa em todo o norte, mas ocorreram também na porção sul, onde a malha municipal mostrava bastante estabilidade desde o Império. Em Santa Catarina a compartimentação foi mais expressiva na região serrana e no oeste. No Paraná elas ocorreram com mais intensidade no centro-sul e no oeste;

No Sudeste, nota-se que, no Rio de Janeiro, Espírito Santo e São Paulo, as emancipações ocorreram esparsamente por todo o território. Em Minas Gerais, embora tenham ocorrido emancipações em praticamente todo o espaço mineiro, houve uma concentração bem mais elevada na sua porção norte, justamente em áreas que haviam sofrido menos compartimentações em períodos anteriores;

No Nordeste houve uma diferença expressiva no número de unidades criadas entre os estados. Sergipe e Alagoas criaram apenas um e seis municípios respectivamente, enquanto que Pernambuco e Rio Grande do Norte também não apresentaram elevado número de emancipações. A Bahia, o Ceará e a Paraíba apresentaram número elevado de emancipações, que ocorreram em todo o território desses estados, mas o Piauí e o Maranhão foram os recordistas regionais. O Piauí formou grandes manchas contínuas de novos municípios, sobretudo no sudeste e no sudoeste, áreas que tinham menos densidade dessas instituições. O Maranhão também formou uma grande mancha contínua na sua porção oeste, onde também havia baixa densidade de compartimentação;

No Norte, todos os estados compartimentaram seu território, sendo o menor índice observado no Amazonas. No Pará, esse processo foi diferenciado regionalmente, tendo sido criado um número elevado de municípios na porção sul e sudeste. O Estado do Amapá formou uma grande mancha contínua de novos municípios, que abrange mais da metade daquele estado, enquanto em Roraima as emancipações ocorreram por todo o estado. No Acre, igualmente, foram emancipados municípios em várias porções do estado, mas foi em Rondônia que o processo apareceu com mais intensidade, pois quase todo o território foi coberto por novos municípios;

No Centro-Oeste, em quase todo o Estado do Mato Grosso também foram criados municípios com bastante intensidade, assim como em Tocantins, cujas novas compartimentações distribuem-se por todo o território. O Estado de Goiás, também, embora com menos compartimentações, criou municípios por todo o território. O Mato Grosso do Sul foi o estado da região que criou poucos municípios.  

Do conjunto de municípios criados nesse período, 57 tiveram suas leis publicadas após a aprovação da Emenda Constitucional 15/1996[85], sendo, portanto, ilegais. Mas, mesmo assim, eles foram instalados em seus respectivos estados (29 no Rio Grande do Sul, 15 no Mato Grosso, 4 em Goiás, 2 no Piauí, 2 na Bahia, e 1 em cada um dos seguintes estados: Alagoas, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Espírito Santo e Mato Grosso do Sul). Em 2007, o Supremo Tribunal Federal definiu, em sentença, que esses municípios teriam que ter sua situação regularizada pelo Congresso Nacional, ou seriam extintos em 12 meses. No final de 2008, a Câmara dos Deputados aprovou uma nova Emenda Constitucional (57/2008), convalidando a existência deles. Essa Emenda também teve aprovação imediata do Senado Federal, e, antes de expirar o prazo dado pelo Supremo Tribunal, esses municípios passaram a ter existência legal. A validação dessas unidades, criadas de modo irregular, mostra que a temática incorpora um apelo político forte no Congresso brasileiro. Igualmente, relembra a situação dos municípios que, durante o Brasil Colônia, declaravam sua emancipação, validando-a posteriormente diante do poder central.

As emancipações do período ocorreram de leste a oeste e de norte a sul. Embora, em números absolutos, as regiões de ocupação antiga, como o Sul, o Sudeste e o Nordeste tenham apresentado maior número de novos municípios, a maior intensidade, do ponto de vista relativo, se manifestou no Norte do Brasil (à exceção do Estado do Amazonas) e no Centro-Oeste, no Estado do Mato Grosso. Do ponto de vista do conjunto, pode-se dizer que em nenhum período anterior o fenômeno tinha se mostrado com a simultaneidade demonstrada nesse período. Com maior ou menor intensidade, municípios foram criados desde o litoral do Brasil, nas primeiras áreas de ocupação, como também naquelas de ocupação recente, no interior. Como explicar a simultaneidade?

Santos[86] observou que o espaço brasileiro, até meados do século XIX, era um grande arquipélago, formado por subespaços que evoluíam segundo lógicas próprias: “Havia, sem dúvida, para cada um desses subespaços, pólos dinâmicos internos. Estes, porém, tinham entre si escassa relação, não sendo interdependentes.” Machado[87] argumenta que “A marcha do povoamento mostrava que, no Brasil, até 1950, a expansão foi linear ou por núcleos, sem formar uma faixa contínua. Entre as zonas pioneiras, distantes entre si, existiam terras de baixa densidade de povoamento e economicamente estagnadas.”

Contudo, desde a década de 40, haviam sido iniciados projetos pela ocupação, sobretudo da Região Norte do Brasil, caracterizada até então por vínculos escassos com o restante do território e povoamento disperso, do ponto de vista interno. Um marco desse processo pode ser dado com o projeto Marcha para o Oeste, no governo Getúlio Vargas, que, segundo Machado[88], pouco realizou de concreto, mas suscitou muitos debates. Entretanto, a partir de meados da década de 60, no governo militar, inúmeros projetos, conforme apontam Vicentini[89] e Becker, Miranda e Machado[90], incorporaram definitivamente a Amazônia à dinâmica político-econômica nacional. Tais projetos foram caracterizados, segundo Machado[91], pela cobertura extensiva do território por redes técnicas e também por um processo intenso de urbanização. Becker[92] cita um exemplo: “Na década de 60, os povoados se multiplicaram ao longo da Belém-Brasília concomitantemente ao/ou mesmo antes da estrada, com o caráter dominante da base da expansão camponesa numa fronteira agrícola”.

Essa expansão territorial levou a criação de novos municípios. “Grande parte dos antigos núcleos pioneiros de colonização são, atualmente, sedes de novos municípios, existindo numerosas solicitações de autonomia municipal por parte de outros núcleos”[93].

Por outro lado, o próprio conjunto da população brasileira passou por um intenso processo de urbanização: “Entre 1960 e 1980, a população vivendo nas cidades conhece aumento espetacular: cerca de novos cinqüenta milhões de habitantes, isto é, um número quase igual ao total do país em 1950”[94]. Embora essa urbanização, segundo o citado autor, tenha ocorrido de forma bastante concentrada, foi inegável que o processo também acarretou o surgimento de inúmeras vilas em todo o território brasileiro, havendo um incremento nos estoques de localidades emancipáveis. Em 1970, somente os distritos perfaziam um total de 3.932 localidades, subindo para 4.101 no ano de 1980. Em 1990, esse número era de 4.288, mostrando que havia (e ainda há) uma densidade elevada de localidades sem autonomia no território nacional. Considerando que tais vilas são comunidades políticas, é de se esperar que haja a busca pela constituição do território, conforme argumenta Di Méo[95] “se a instância econômica própria a toda formação social fornece o impulso primeiro das fundações territoriais, ela requer quase simultaneamente, para assegurar sua organização e autorizar sua regulação, a intervenção de um poder político.”

Dessa forma, a simultaneidade das emancipações ocorridas, a partir do ano de 1985, foi resultante da expansão da ocupação, observada pela primeira vez na totalidade do território. Ao mesmo tempo, foi reflexo da formação de uma maior densidade de núcleos populacionais, que exigiu institucionalização do território. As vilas, pela produção dos meios legais e políticos conquistados no período da redemocratização, buscaram se constituir como territórios dotados de autonomia. Desse modo, embora o mapa da divisão política brasileira ainda mostre o desequilíbrio observado por Marx[96], é certo que as emancipações ampliaram notadamente o número de municípios do interior do Brasil e diminuíram, em parte, esse desequilíbrio.

Considerações finais

Na República, a malha municipal avançou na medida da ocupação do território e sua configuração resultou de ações espontâneas, dirigidas ou induzidas, cuja configuração reflete os processos de ocupação do território e densificação política e econômica. A dinâmica espacial desse período mostra que, desde a República Velha até meados da década de 60, o padrão espacial de surgimento dos municípios era bastante semelhante. As emancipações ocorriam predominantemente em áreas com certa densidade de governos municipais, ou como continuação dessas, seguindo a lógica da densificação do uso do território. Desse modo, a compartimentação ocorria com maior intensidade nas áreas já incorporadas à dinâmica política e econômica nos períodos anteriores e, com menor intensidade, alastrava-se sobre os espaços pouco compartimentados adjacentes. Lenta e gradualmente, os municípios se distanciaram da linha de costa, no sentido leste-oeste, e, ao mesmo tempo, porém com menos intensidade, da calha do rio Amazonas se expandiram no sentido sul e norte.

Essa forma de ocupação e adensamento institucional gerou uma grande área, desde o sul do Pará, praticamente todo o Estado de Tocantins, Mato Grosso e Rondônia, em que as municipalidades eram escassas até o Período Militar. Então novas estratégias geopolíticas de ocupação e incorporação da Amazônia resultaram na compartimentação desse espaço numa intensidade superior aos outros espaços nacionais.

Com a redemocratização do país, a partir do ano de 1985, pode-se dizer que a criação de municípios assume outro padrão. Embora os estados da Amazônia Legal apresentem, relativamente, maior intensidade de emancipações, a característica desse período é a simultaneidade do fenômeno, pois municípios foram criados tanto no litoral, nas áreas de ocupação mais antigas, quanto naquelas áreas de ocupação mais recentes. O fenômeno ocorreu em praticamente todo o território nacional, de leste a oeste e de norte a sul.

No Brasil muitas explicações foram dadas na procura de entender o porquê da divisão do território em municípios. Tais explicações, entretanto, têm caráter conjuntural. Decorre da nossa leitura que a divisão territorial tem origem estrutural, pois a relação entre sociedade e espaço é o mais forte componente da compartimentação. Isso permite entender por que a divisão territorial tem tamanho dinamismo no tempo e no espaço. Percebe-se, porém, que conjunturas específicas podem alterar a dinâmica temporal ou espacial das divisões, mas isso não explica como, independentemente dessas conjunturas específicas, municípios são permanentemente criados.

A dinâmica de criação de municípios mostrada no presente texto, sua permanência na história, independente da concepção política conjuntural, mostra que a criação de unidades políticas, é um fenômeno inerente à história social. As partições são um elemento central do estabelecimento da vida comunitária, que requer a divisão territorial como forma de organização política, pois desse modo é possível estruturar e organizar as relações internas dos grupos, ao mesmo tempo que se permite o reconhecimento, pelo outro, da existência política dessa comunidade. O espaço é dividido porque o reconhecimento de uma comunidade política decorre do reconhecimento da jurisdição dessa comunidade sobre uma porção do espaço e isso estabelece uma identidade política diante do conjunto.

Embora a origem e a trajetória do governo local estabeleçam parâmetros que podem ser úteis para a discussão atual, o município do século XXI não é mais o município do passado, pois o trabalho mostrou que o município tem, cada vez mais, suas funções ampliadas e melhor definidas. Se tais funções são, de fato, condição para o exercício de uma série de direitos, a divisão do espaço e sua análise também assumem importância crescente.

Notas