Siete claves para discutir sobre la planificación urbana chilena

Federico Arenas
Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile

Siete claves para discutir acerca de la planificación urbana en Chile (Resumen)

Se afirma con cierta frecuencia que Chile podría ser muy representativo, en materia de planificación y desarrollo urbano, de las contradicciones que hoy se viven en la ciudad. En este trabajo se presentan siete ideas claves para discutir la situación chilena, algunas de las cuales dan cuenta de las contradicciones mencionadas y otras de ciertos "principios de política" (en ausencia de una política urbana global), que pueden permitirnos avanzar en esta materia.

Palabras clave: Geografía institucional, planificación urbana, solidaridad territorial

Aunque según las cifras del último censo de población (INE, 2002), Chile se encuentra entre los cuatro países de menor crecimiento demográfico de América latina, el ritmo de crecimiento de la población urbana chilena sigue siendo significativo.

Las cifras muestran un aumento del porcentaje de población urbana, la que pasa de un 83,5% en 1992 a un 86.6% en el año 2002 (la población rural disminuye, en el mismo período, desde un 16,5% a un 13,14%). En el caso del Gran Santiago, las cifras indican que entre 1992 y 2002, el conjunto de comunas que lo conforman aumento, en promedio, alrededor de un 14% de su población (Arenas e Hidalgo, 2003).

Mas allá de estas cifras, muchas de las ciudades chilenas y especialmente la capital, están viviendo importantes mutaciones expresadas tanto en la forma del crecimiento, como en la distribución espacial de la población.

Grandes extensiones de suelo rural han perdido esa condición, pasando a formar parte de un espacio urbano cada vez más dinámico y cuya generación ya no queda condicionada solamente al crecimiento del borde de la ciudad, sino que ha surgido por la exacerbación del proceso de peri-urbanización (Arenas e Hidalgo, 2003).

En las principales ciudades chilenas la expansión física presenta nuevas formas en las últimas décadas, pasando desde una estructura mas bien compacta a formas de distribución dispersa traducida en verdaderos "archipiélagos" urbanos, similares en parte a ciertos casos europeos y angloamericanos (Monclús, 1998). Estos cambios han sido explicados en parte por las transformaciones producidas en Chile con el proceso de reestructuración económica basado en la estrategia de libre mercado (De Mattos, 1996), y por las incidencias de las resonancias geográficas, verdaderas y profundas huellas que condicionan de una u otra forma las políticas que se aplican sobre la ciudad (Sabatini y Arenas, 2000).

En el caso de Gran Santiago está pendiente el análisis de las consecuencias de la incorporación de alrededor de 150 Km. de vías urbanas expresas concesionadas y de la casi duplicación de la red de metro. Los efectos, según algunos especialistas, pueden ir desde la valorización de la periferia, por reducción de la fricción espacial y, en consecuencia, de los tiempos de traslado, hasta el incremento en la demanda de localización en la periferia, con el consiguiente aumento del precio de los terrenos (véase Poduje, 2005^[1]). El mismo autor menciona como efecto negativo, entre otros, la segregación^[2]debido al hecho que solo se generarían plusvalías en los extremos o en las áreas de enlace, lo que en cierto modo corresponde al denominado "efecto túnel".

A lo anterior hay que sumar la lectura que sobre la ciudad de Santiago se hace en el trabajo de Borsdorf e Hidalgo (2005), el que muestra las significativas modificaciones que están teniendo lugar en ella, como resultado de los mega diseños residenciales, al punto que estos autores hablan de un nuevo concepto de ciudad.

En el caso de Chile, resulta recurrente discutir de planificación urbana afirmando que se trata de una actividad fuertemente condicionada por la influencia del mercado en materia de suelo urbano, olvidando muchas veces la importante influencia de varias décadas de aplicación de políticas estatales, las que han dejado huellas muy significativas en la ciudad.

El intervencionismo de etapas anteriores generó ciertos "órdenes" espaciales con tendencia a perpetuarse, los que hemos denominado resonancias geográficas (Sabatini y Arenas, 2000) y, que han condicionado los efectos prácticos de las políticas de corte liberal aplicadas en las últimas décadas^[3].La publicación del libro sobre la vivienda social en Chile en el siglo XX (Hidalgo, 2005), es una notable contribución en este sentido.

La ciudad actual es, en consecuencia, el resultado de estas dos estrategias de intervención, sin embargo, desde el punto de vista de los instrumentos, mantenemos una predilección por el "plan regulador" y el master planing con la "zonificación" como su máxima expresión y sólo usamos parcialmente el potencial representado por otro tipo de instrumentos, tales como los subsidios y el uso de tasas o impuestos específicos.Es importante tener en consideración que, por ejemplo, un esquema detarifa única es indirectamente un subsidio a la expansión urbana. Adicionalmente, podría estudiarse la posibilidad de utilizar como herramientas de planificación urbana, los permisos de edificación y las patentes comerciales.

Otra contradicción propia de la situación de cohabitación entre mecanismos de mercado y formas de intervención estatal directa, es el hecho que, desde el punto de vista técnico, nuestra actual planificación urbana, mas allá de los discursos modernizadores, es extremadamente centralista.

Pablo Cicolella, en un trabajo presentado en Paris (junio de 2005) se refiere a las metrópolis latinoamericanas como territorios sin Estado y espacios del capital^[4], definición válida también para los espacios urbanos metropolitanos chilenos, en los que el capital inmobiliario se transforma en uno de los vectores de ordenamiento de la ciudad (véase, Borsdorf e Hidalgo, 2005) y, porque desde el punto de vista de su administración, las ciudades y las metrópolis no tienen un correlato con la estructura del Estado ya que ellas no corresponden a un nivel de administración específico, tales como la región, la provincia o la comuna).

Además, en el caso chileno se da una complicación adicional: a la hora de buscar un responsable de la administración del Gran Santiago, aparecen demasiados interesados (37 municipios, un Gobierno Regional, dos ministerios sectoriales actuando directamente o como parte de alguna comisión (CONAMA, SECTRA). El propio Estado central interviene directamente, por ejemplo, a propósito de la designación directa del Presidente de la República, de unaautoridad responsable del plan de transporte para Santiago).

Con esta realidad institucional, la adopción de principios como los que se plantean mas adelante en este trabajo (solidaridad territorial, subsidiariedad territorial o complementariedad en el territorio), todos los cuales pueden atenuar las dificultades prácticas que se presentan en los espacios urbanos y metropolitanos, se hace muy difícil.

En el plano de los instrumentos disponibles, las dificultades de nuestra geografía institucional, se traducen en tres hechos fundamentales (Arenas, 2003): a) en primer lugar, los instrumentos presentan una gran dispersión institucional como se demostró en un estudio realizado hace unos años en donde se identificaron catorce instituciones con responsabilidad en el tema^[5]; b) en segundo lugar, en su aplicación concreta muchos de los instrumentos no obedecen a una política global para la ciudad y, c) en tercer lugar, la falta de nitidez respecto de las responsabilidades para cada nivel de la administración (nacional, regional, provincial y comunal), no permite que se desplieguen en plenitud, los beneficios de la articulación vertical.

Adicionalmente, el carácter sectorial o específico de los instrumentos no permite respuestas acordes con la naturaleza de los problemas urbano-metropolitanos, los que por ser transversales necesitan, desde la política pública, respuestas intersectoriales.

Si pudiéramos cartografiar los problemas urbanos descubriríamos algo evidente: no los podemos superponer esperando que coincidan exactamente ni que estén circunscritos en un mismo polígono, ni menos, en una unidad político administrativa.¿Qué sentido tiene buscar responder a ellos desde una misma y única estructura de administración?

Un respuesta a lo anterior supone la superación de la actual lógica administrativa, en otras palabras significa la aceptación de la naturaleza multi-escalar de los problemas urbanos y metropolitanos y la necesidad de pasar a perímetros de administración por problemas.

Como lo demuestra la experiencia internacional, el transporte puede gestionarse desde una estructura ad hoc, lo mismo la basura y la vialidad urbana.

Cuando dos niveles de la estructura de la administración del Estado tiene competencias sobre un mismo tema, aquel que está más cerca de los ciudadanos debería ser el responsable, a condición que el problema no lo sobrepase (¿en nivel comunal (o provincial) o el regional en el caso de los espacios metropolitanos chilenos?).

El principio de la subsidiaridad territorial, que significa que no se entregará la responsabilidad de un tema a un nivel superior de la administración si el nivel inferior es capaz de resolverlo.Este principio está estrechamente ligado al concepto de descentralización ya que entre mas alto se localice el nivel de análisis de un problema territorial, menor será la capacidad de dar cuenta de la diversidad existente (Arenas, 2003).

La subsidiaridad territorial puede ser un principio clarificador para la necesaria articulación vertical en materia de planificación urbana y metropolitana.

La imprescindible articulación horizontal: complementariedad y solidaridad territorial

Por la forma en que se ha organizado el Estado (esto es bajo una estructura extremadamente sectorial), es necesario apoyarse en nuevas fórmulas de gestión (Arenas, 2003):

El principio de la complementariedad, deriva de la necesidad de responder mejor a la naturaleza de los problemas urbanos, los que requieren de muchas acciones complementarias entre si.En consecuencia, es poco probable que la respuesta pueda provenir de la acción de una sola institución; normalmente ella implicará una acción multi-institucional.Esto representa un desafío mayor, dado que en Chile no hemos progresado mucho en la generación de estructuras de administración que den cuenta de esta necesidad.El balance del funcionamiento de diversas comisiones creadas para operar con esta lógica es relativo.

Por la extrema fragmentación administrativa de los espacios metropolitanos chilenos, es importante desarrollar el principio de la solidaridad territorial, basado en la idea de que los problemas o más específicamente sus impactos territoriales o ambientales, no son siempre relocalizables.Si a una comuna se le "asigna" una vocación que la obligue a recibir los usos indeseados de la ciudad, ella debería ser correctamente compensada ("compensación territorial"), en el marco de una negociación equitativa entre todos los agentes y en donde el Estado garantice sobre todo los derechos de los mas débiles.

Una tendencia normal en Chile, es definir a nivel nacional las características que deben tener los planes y las estrategias, haciendo abstracción del principio de la diversidad, él que en el caso de Chile cobra todo su valor, incluso si solo nos referimos a lo que pasa al interior del espacio urbano metropolitano.

El principio de la diversidad territorial, puede ser la base de una mejor defensa frente al riesgo de homogeneización que proviene de muchos de los instrumentos públicos^[6].

En la práctica, este principio significa sacar a la geografía de la clandestinidad en la que a veces la instalamos y ponerla en calidad de contrapeso respecto de ciertas decisiones de mercado (Arenas, 2003). El espacio geográfico es diferenciado y las políticas públicas deben dar cuenta de ello.

En numerosos trabajos hemos sostenido que en materia de planificación urbana en Chile, tenemos mejor resuelto que en otros ámbitos el tema de los instrumentos. Sin embargo la "zonificación" y los planes de regulación del uso del suelo, que es lo que sabemos hacer, ya no dan cuenta de los procesos urbanos ni de su dinámica.

Si cuando hablamos hoy de espacios urbanos metropolitanos estamos hablando de territorios-red, de policentrismo, de jerarquías, de sistema, de fronteras móviles, ya no podemos dar cuenta de todo esto, con los mismos instrumentos de siempre. ¿Cómo cambiamos el paradigma de intervención desde nuestra concepción clásica del territorio polígono a aquella del territorio- red?Este es un desafío no solo en términos de enfoque disciplinario sino también para nuestras herramientas geomáticas.

Finalmente, si no tenemos otro remedio que seguir utilizando la zonificación, pasar de la lógica del uso permitido o prohibido al uso preferente sería un avance, sobre todo si lo hacemos evitando que los intereses de los más débiles sean vulnerados.

Esta revisión de temas, a la luz de la experiencia chilena en el campo urbano y metropolitano, no está agotada.Las ideas planteadas en este trabajo buscan establecer puentes con quienes están dedicados a estas materias.

Para la geografía y otras disciplinas que se preocupan del estudio de la ciudad, el campo para la investigación teórica y aplicada está abierto y la suerte de laboratorio que representan los procesos de mutación que están teniendo lugar en Chile y en otros países, constituye una invitación para nuevos proyectos de investigación y nuevas tesis de grado.

[6] La idea de "regulación creativa" planteada por el Diputado Patricio Hales en su intervención en la sesión inaugural del VII Coloquio Internacional de Geocrítica, apunta precisamente al desarrollo de nuevas formas de intervención.

Bibliografía

ARENAS, F. ¿El ordenamiento sustentable del territorio regional? Los gobiernos regionales entre la necesidad y la realidad. Revista de Geografía Norte Grande, Santiago de Chile. 2003, nº 30, p. 45-54.

ARENAS, F. e HIDALGO, R. Los espacios metropolitanos chilenos en el período 1992-2002. In ARENAS, F. HIDALGO, R. y COLL, J. L. (Editores).Los Nuevos Modos de Gestión de la Metropolización. Serie GEOlibros 2, IG, PUC. LOM Ediciones, Santiago, 2003. p 11-25. 2003.

BORSDORF, A. e HIDALGO, R.Los megadiseños residenciales vallados en las periferias de las metrópolis latinoamericanas y el advenimiento de un nuevo concepto de ciudad. Alcances en base al caso de Santiago de Chile.VII Coloquio Internacional de Geocrítica: Los Agentes Urbanos y las Políticas sobre la Ciudad.Santiago de Chile, 24 al 27 de mayo. 2005.

DE MATTOS, C. Avances de la globalización y nueva dinámica metropolitana: Santiago de Chile, 1975-1995.Eure. Revista Latinoamricana de Estudios Urbano Regionales, Santiago de Chile, 1996, vol. XXII, nº 65, p. 39-63.

HIDALGO, R. La Vivienda Social en Chile y la Construcción del Espacio Urbano en el Santiago del Siglo XX. GEOlibros 4, IG, PUC. Colección Sociedad y Cultura, DIBAM. 2005.

INE, Instituto Nacional de Estadísticas. XVII Censo de Población y VI de Vivienda. Santiago de Chile, 2002.

MONCLUS, F. Suburbanización y nuevas periferias. Perspectivas geográfico-urbanísticas. In Monclus, Francisco. La ciudad dispersa. Barcelona: Centro de Cultura Contemporánea de Barcelona. 1998.

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SABATINI, F. y SOLER, F. Paradoja de la planificación urbana en Chile.Eure. Revista Latinoamricana de Estudios Urbano Regionales, Santiago de Chile, abril 1995, vol. XXI, nº 62, p. 61-73.

ARENAS, F. Siete claves para discutir sobre la planificación urbana chilena. Biblio 3W, Revista Bibliográfica de Geografía y Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona, Vol. X, nº 592, 30 de junio de 2005. [http://www.ub.es/geocrit/b3w-592.htm]. [ISSN 1138-9796].