PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
Respuesta a un comentario de José Luis Ramírez

Participación ciudadana y ordenación del territorio (Resumen)

Numerosos estudios realizados sobre la planificación territorial hacen referencia a la necesidad de la participación ciudadana. Lo que subyace a esta forma de pensar es una concepción democrática del espacio público, lo que no siempre sucede en las intenciones de técnicos y políticos. ¿Cómo se puede analizar este discurso teórico sobre el modelo territorial que se pretende proyectar y construir? ¿Es preciso recurrir a la Retórica o es preciso conocer la intencionalidad e intereses de los agentes sociales que participan en este proceso?

Palabras clave: Planificación urbana, gestión participativa, espacio público

Key words:Town planning, participant management, public space

En un reciente artículo publicado en esta misma revista Biblio3W1 el profesor José Luis Ramírez muestra una opinión crítica sobre una tesis doctoral que analiza el problema de la participación ciudadana en dos situaciones bien diferentes: un plan de ordenación realizado en Cartagena de Indias (Colombia) y otro en el Montseny (España). Sus opiniones me provocaron rápidamente una pregunta: ¿Por qué es un fracaso la tesis de Fracasso?, pues tal parece como si la tesis mostrara caminos, pero no alcanzara en ningún tipo de conclusión: Toda esa problemática puede explicar el hecho de que ninguno de los dos procesos planificadores estudiados en la tesis (Cartagena y Montseny) llegaran a un fin perseguido y adecuado. Y ello según el autor de la reseña porque predomina un carácter descriptivo en esta tesis y éstas “no siempre son muy explícitas en esta ocasión y se ocultan en un texto de unas 800 páginas”. Más allá de la tesis y reseña lo que me preocupa es cómo se gestiona la participación democrática en la planificación territorial y cuál es el papel de individuos en la construcción de un espacio público.

Sin embargo en ningún momento se hace referencia al contenido general de las más de 700 páginas (según se indica el texto es de 700 páginas y el anexo documental de 170). Puede ser que no haya ninguna tesis, como él deja entrever en su comentario, pero al menos debería permitir al lector hacerse una conjetura de qué es lo que nos quiere comunicar su autora. En especial sería interesante conocer el proceso desarrollado en Cartagena de Indias, pues según se indica hace una extensa descripción del marco histórico, político y social de los condicionantes de los diálogos. Pues tal como está redactado el escrito de José Luis Ramírez se percibe una relación de poder académico que se sustenta en un lenguaje más críptico que crítico; algo que me es extraño a las opiniones que ha mantenido en otros artículos publicados en esta misma web2. Me interesa analizar la planificación como una situación de la acción, como una búsqueda de la intencionalidad en la construcción de un espacio colectivo.

En su crítica el profesor Ramírez señala las relaciones entre poder y saber en la elaboración del discurso de la planificación territorial:

Juzgo que es difícil entender lo que sea la planificación y porqué ésta precisa del discurso deliberativo si no atendemos esa dualidad de saber y poder, de un conocimiento de los hechos (lo causado y racional) y un conocimiento de la acción (lo motivado y razonable), o sin advertir que la pregunta “¿por qué?” tiene dos significados y supone dos formas de explicación, es decir que busca dos especies (diferentes aunque complementarias) de conocimiento: la de aquello que no puede ser de otra manera y la de aquello que puede ser de otra manera.

Para poder optar entre una manera de hacer u otra se ha de considerar no sólo el discurso, sino los contextos en que éstos se producen. Mantengo la idea de que es imposible desarrollar una actuación de participación ciudadana con el actual sistema de gestión del territorio, pues éste se ha convertido en una mercancía regulada por sistemas de poder financiero y político. Frente a ello el profesor José Luis Ramírez indica que la ausencia de una tesis en el trabajo de Liliana Fracasso estriba en la ausencia de un análisis del discurso utilizado en la planificación.

Un problema que atraviesa constantemente la tesis de Liliana Fracasso y al que – sin identificarlo con una denominación unívoca – regresa la autora constantemente, es el problema de lo que yo llamaría “presupuestos del discurso” que, con una acepción general, podrían también llamarse dóxa o tópica. Se trata de aquello con lo que pensamos y hablamos pero en lo cual habitualmente no pensamos. Es decir: los puntos más o menos inconscientes de apoyo y de partida de nuestro discurso cotidiano, constitutivos de las ideas básicas y de las formas de organizar nuestra argumentación e incluso la manera de elegir nuestra expresión y nuestra temática.

A este respecto el profesor Ramírez nos cita una gran cantidad de autores y abre paréntesis explicativos (sin cerrarlos) que supongo que pretenden legitimar su posición de autoridad académica, pero que más bien saturan al lector por imposibilidad de argumentar con cada uno de los argumentos. Veamos dos o tres casos

A lo largo de la reseña se hacen numerosas referencias a autores y a argumentos generales de la filosofía de la ciencia (hermenéutica, positivismo, giro lingüístico) que muchas veces desorientan al lector. Creo que a veces hay algunas referencias que suenan más a  postulados que a teoría fundamentada del hilo conductor de su discurso. Algunos ejemplos de los paréntesis que abre son las opiniones que mantiene sobre el uso de algunos conceptos: eficacia, eficiencia, discurso, diálogo

(Liliana usa alternativamente los términos de “eficacia” y “eficiencia”, cuya diferencia, no aclarada, sería interesante estudiar)... Dos cuestiones deberían dilucidarse en relación con una tesis de esta índole: una es la diferencia entre diálogo y discurso, que no es exactamente lo mismo, y la otra la diferencia entre el “todos” y el “cada uno” que es uno de los ejes metonímicos que a  menudo oscurecen el discurso social y la comprensión de su valor”

Y seguro que todo ello porque según su planteamiento sería necesario establecer una mayor relación entre el posible uso de la Retórica y su conexión con las teorías del discurso, para poder deducir qué se esconde bajo la apariencia de las palabras, que el denomina con la palabra “tópica”. A mi modo de ver esta manera de enfocar los discursos está relacionada con las propuestas de J. Habermas, que es citado por la autora de la tesis y el de su reseña.

Jürgen Habermas en su Teoría de la Acción Comunicativa plantea que sólo es posible un diálogo sincero, una verdadera comunicación libre, cuando se produce una situación ideal de habla3. Para Habermas el lenguaje humano conduce al diálogo en una acción comunicativa, diferente de la acción estratégica y teleológica. O sea, cuando no existe una situación de interés que mediatiza el intercambio de pareceres. Sin embargo, esta posición no se registra en los momentos de participación ciudadana en el planeamiento territorial. Para ello quisiera argumentar con los datos empíricos que dispongo, con las respuestas del equipo redactor del Plan General de Ordenación Municipal de Vigo, actualmente en fase de aprobación definitiva por parte de las autoridades autonómicas, después de ser aprobado inicialmente por el pleno de 30 de diciembre de 2004 y ser presentadas más de 60.000 alegaciones ante este acto administrativo; proceso que continua después de la aprobación provisional de 19 de mayo de 2006. Con ello pretendo argumentar que para analizar el “proceso discursivo de la planificación” es preciso conocer las intenciones ocultas y los intereses que se manifiestan en un proceso de construcción urbana.

El estudio de los informes para responder a las alegaciones presentadas nos indica cuál es el sentido del discurso técnico del equipo responsable de la redacción del Plan (Consultora Galega) y cómo se razonan los intereses de colectivos y personas ante la aprobación inicial. Igualmente trataremos de aportar nuestra perspectiva de análisis respecto al conflicto suscitado entre las administraciones locales y autonómicas respecto a la aprobación definitiva de dicho PGOM. Las palabras emitidas en los informes y en las declaraciones políticas encierran una posición ante la acción, en lo que coincidimos con el autor de la reseña. En la planificación territorial no se trata tanto de argumentar con la causalidad de los hechos físicos, como analizar las intenciones históricas (el proyecto social y espacial) que manifiestan implícitamente los agentes sociales de la construcción urbana.

En diferentes respuestas a las alegaciones presentadas encontramos este tipo de respuesta: “A presente alegación ten o carácter de <alegación tipo> escrita por quen fose, pero preparada para recollida de firmas”, “é outra das múltiples alegacións nas que sobre un escrito común se enganden  a mán os datos de quen alega”, “alegación tipo sin dúbida multicopiada varias veces...” (Alegacións 42463, 2212 e 19931 (modelos 076, 032 e 054)

Todas estas respuestas emitidas con fecha de diciembre de 2005 nos indican que el Equipo Técnico desconfía de la voluntad de quien escribe o suscribe dichas alegaciones, pues añaden datos a mano, fotocopian un mismo modelo, etc. No cabe pensar más bien que algún estado de opinión ha suscitado estas alegaciones tipo. Pero para poder analizar estas opiniones debe procederse de forma totalmente diferente a la que se expresa en algunas de las alegaciones: “unha opinión do alegante que por respecto non merece ser contestada, posto que carece de xustificación algunha”, “as opinións discrepantes deben sustentarse en criterios obxectivos...” “as cuestións de opinión son só eso, opinión”. Por eso no dudan en calificar de mala fe algunas alegaciones y los criterios esgrimidos se rechazan bajo la afirmación de que “a realidade vai máis aló do que ven quen escribeu este texto” (Alegacións 60986, 908 e 036).

El estudio de los informes y alegaciones emitidos por el Equipo Redactor están bien argumentados, o sea con eficacia, pues responden a un presupuesto de partida: el modelo de ciudad definido por el equipo. Sin compartir algunos de sus argumentos, como el que hace referencia al cálculo de habitantes para 2015, respeto la forma y el esfuerzo de dar respuesta contundente a las alegaciones. Pero no  se trata de cuestionar las opiniones de los vecinos, como hace, sino de saber qué tipo de ciudad piensan los vecinos y qué se puede hacer para negociar un modelo de ciudad que sea asumida por éstos, además de ser sostenible y permitir el crecimiento económico. Pero ello no entra dentro de la lógica y de la eficacia de los redactores: “O plan xeral non actúa por sensacións ou sentimentos...” como indica para desacreditar una alegación que presenta “motivacións intanxibles, de opinión” (49153, modelo 094).

Por eso rechaza sin más opiniones de los vecinos, como es el caso de una reivindicación del plan de movilidad: “Descoñecese que se denomina <pacto por la movillidad> nin quen debera telo proposto. Non é contido do Plan Xeral” (4766, modelo 069). Y lo mismo cabría decir de otros aspectos paisajísticos y ambientales.

Entiendo que no hace faltan más datos empíricos para mostrar que en este contexto es imposible desarrollar una actuación que se pueda catalogar de “participación ciudadana” a no ser que por ésta se entienda la legitimación de las medidas previstas por parte del equipo redactor para desarrollar urbanísticamente el territorio. Resulta también interesante conocer los argumentos utilizados para aceptar parcialmente las alegaciones, sobre todo cuando estas proceden de uno de los grupos políticos que ha apoyado públicamente la aprobación del Plan. Así la justificación de la supresión del tramo sur de la Ronda de Vigo (“dende o nó de Balsa ata o municipio de Nigrán”) hace alusión a que el carácter estructural que justificaba dicha vía, además de su característica urbana que garantizaba la mejor forma de gestión inmobiliaria, no era necesaria en la parte sur del municipio, ni siquiera para buscar un itinerario alternativo. Es decir lo que se venía justificando como resultado de los criterios objetivos del Plan ya no son tales, negando además el carácter de globalidad de dicho vial. Incluso se llegó a utilizar el argumento de esta Ronda para justificar su relación con el viario del municipio vecino (Nigrán), lo cual después no se realizó. (Contestación a la alegación presentada por el grupo político BNG).

En consecuencia el meollo de la cuestión de la participación ciudadana se expresa en el concepto existente respecto a las relaciones entre poder técnico y ciudadanía en el diseño de un territorio, que se considera espacio vital para unos, mercancía inmobiliaria para otros, territorio que se debe gestionar para otros, etc. Estos intereses son los que interfieren una verdadera campaña de participación ciudadana y no tanto el discurso escrito o las expresiones orales de políticos y técnicos. Y aquí radica la pregunta que tiene que ver con la eficiencia de la participación ciudadana: ¿a quién se le concede la capacidad de decidir lo que es una opinión y un argumento para definir el modelo de desarrollo urbano futuro del lugar donde se vive?

Por eso nos gustaría conocer quiénes han sido los agentes sociales y políticos que han intervenido en las campañas de planificación analizadas por Liliana Fracasso y que el profesor Ramírez no cita en sus argumentos críticos. Entendemos que ello es preciso para conocer la intencionalidad de las posiciones, que incluso pueden frustrar las buenas intenciones de ciudadanos que han participado en los procesos de evaluación ambiental de los municipios afectados (por ejemplo  en los procesos de las Agendas 21) y que se encuentran que sus esfuerzos nada tienen que ver con la fase de planeamiento futuro de su territorio, como se recuerda en otra de las alegaciones del PGOM de Vigo

El profesor Ramírez insiste en que uno de los aspectos esenciales del planeamiento territorial reside en el análisis del discurso y para ello hace algunas precisiones sobre la importancia de la Retórica para analizarlo. A mi modo de ver la clave reside una vez más en los intereses subyacentes a las declaraciones formales del planeamiento, pues contra el parecer de ciertas opiniones el problema no reside en la falta de ordenación territorial, sino sobre todo en la manera de aplicar los criterios. Ello lo podemos ver otra vez en el caso de Vigo.

Ya en su proceso histórico, como pretendí demostrar en mi tesis doctoral, el municipio de Vigo es un ejemplo evidente de las dificultades de adaptar el medio ecológico a los intereses mercantiles de los poderes hegemónicos. Los ejemplos de la planificación de la conexión ferroviaria al puerto de Vigo, el propio emplazamiento de éste, los proyectos faraónicos de Antonio Palacios y el rechazo explícito de los principales propietarios o la pugna por la densificación de la margen derecha de la Gran Vía (la que se proyecta sobre el valle de Fragoso) serían pruebas empíricas de los desacuerdos entre los proyectos técnicos y los intereses crematísticos, un juego que acabó con un proceso jurídico y la condena de un concejal en pleno franquismo (Souto, 1990).

También como quise mostrar en un breve artículo sobre el plan general actual (Souto, 2005), la historia se repite con diferentes actores personales, pero con semejantes roles. Lo que ahora sucede es un enfrentamiento entre las interpretaciones de los técnicos de la Consellería de Ordenación del Territorio de la Xunta de Galicia y los técnicos redactores, que como hemos visto se pliegan a los intereses de los grupos políticos dominantes cuando es menester (caso del tramo de A Ronda). Si antes era el Ministerio de Vivienda (plan de 1972) ahora es la Xunta de Galicia.

Un enfrentamiento que ya provocó una agria disputa en el año 2004, que supuso el traslado de técnicos municipales díscolos con el equipo de gobierno a otros puestos de trabajo que no pudieran interferir en la defensa de las posiciones municipalistas. Pues lo que sucedía, como en el plan anterior, era la territorialización de los intereses: la defensa de Vigo frente a las injerencias de Madrid en un caso y de Santiago de Compostela en otro (el “todos” y el “cada uno” que antes se comentaba, o sea el recurso al interés general que tantas veces nos recuerdan los políticos profesionales).

Si en julio y noviembre de 2004 las polémicas se centran en las densidades de edificabilidad y en el cálculo de la población futura, en el caso de agosto y septiembre de 2006 el conflicto surge por la aplicación de la normativa europea respecto a la evaluación ambiental de los planes de urbanismo (a través de la Ley 9/06), así como la restricción de edificar en determinados espacios que se consideran “suelo rústico de protección de costas”.

La defensa del equipo de gobierno, a través da Xerencia Municipal de Urbanismo, es muestra inequívoca de lo que decimos: “incompetencia do Director Xeral de Urbanismo para a resolución de acordos de suspensión na tramitación de procedemento de aprobación do plan xeral de ordenación municipal de Vigo”. A continuación se argumenta que el plan tiene su propio estudio de sostenibilidad y, por tanto, no cabe requerirle que haga un nuevo informe.

Los documentos que reflejan la polémica técnica e institucional nos podría ocupar una amplia extensión de exposición analizando los motivos de unos y otros. Pero no queremos caer en esta trampa. Lo que nos interesa conocer es cuáles son los motivos reales del cambio de ordenamiento territorial, más allá de la adecuación de los instrumentos legales a las nuevas normativas elaboradas por los diferentes parlamentos competentes. En la respuesta a la alegación 19931 (modelo 054) encontramos una de las claves para mi entender más significativa: “o mencionado PERI Mantelas-Salgueira coa tipoloxía prevista era imposible levar adiante a transformación desas áreas”; en efecto, mientras que el Plan de 1993 incluía este PERI en la tipología de vivienda unifamililar, el plan ahora propuesto utiliza la edificación de bloques y elimina todas las viviendas existentes. La clave reside en preguntarse cuáles son los motivos por los cuales no se ejecutan determinadas figuras de planeamiento: estudios de detalle, planes especiales de reforma interior, unidades de actuación, etc. No cabe preguntarse legítimamente que a los vecinos no les interesa construir en esos espacios. ¿Por qué todos los espacios deben ser transformados atendiendo a las plusvalías que deben generar?

Este debe ser el motivo por el que algunos vecinos dicen que el plan es un instrumento de especulación. Pese a que la contestación del equipo técnico es incuestionable desde el punto de vista de la retórica (alusión a que el alegante “non ten ben configurado o concepto de Especulación nin a relación que esta pode ter verbo das alturas da edificación”; alegación 4795, modelo 047), seguimos con la duda razonable de entender que este instrumento de planeamiento territorial sí que puede establecer los mecanismos para transformar un bien de uso espacial en una mercancía, pese a los argumentos del informe del equipo redactor: “un Plan Xeral non especula nin contén especulación porque a súa regulación, axustada aos criterios existentes da Lei, ordena equilibrada e equilibradamente a clasificación e cualificación do territorio municipal”.

Las sospechas de este vecino que alega sobre la capacidad de un plan general para desarrollar un proceso inmobiliario especulativo responden a una intuición asentada en la opinión pública: existen intereses ocultos de carácter privado bajo la apariencia de una racionalidad territorial colectiva. La tarea de los proyectos de investigación es sacar a la luz los entresijos de esos elementos ocultos. O tal como expone José Luis Ramírez se trataría de analizar teóricamente las formas presupuestadas o prejuzgadas de razonar y expresarse, que nos permitirá hacer frente a las confusiones propias del relativismo cultural que tanto abundan en estos momentos iniciales del siglo XXI.
 
 

Notas

Bibliografía

SOUTO GONZÁLEZ, Xosé M Vigo cen anos de historia urbana (1880-1980), Vigo: Xerais, 1990

SOUTO GONZÁLEZ, Xosé M A ordenación do territorio: proxectos públicos e intereses privados. A propósito do Plano Xeral de Ordenación Municipal de Vigo
 

Boletín do Instituto de Estudos Vigueses, número 11, 2005, p. 99-115
 

© Copyright: Xosé Manuel Souto González, 2006

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