Luz Marina García Herrera¹

En torno a la gobernanza, los gobiernos locales y la participación ciudadana (Resumen)

Durante las últimas dos décadas del siglo XX se han producido cambios de gran calado en las ciudades y en sus prácticas de gobierno. Se ha extendido el uso del término gobernanza, impulsado primero por el Banco Mundial y más tarde por la Unión Europea, quizás sin la suficiente reflexión crítica; asimismo se ha convertido en un lugar común el discurso de la participación ciudadana sin que los cauces institucionales fomenten, con igual intensidad, que ésta sea efectiva. Al mismo tiempo ha adquirido fuerza la tendencia a acentuar el carácter ejecutivo de los gobiernos urbanos, fenómeno que puede limitar  severamente las nociones mencionadas anteriormente.

Palabras clave: Gobernanza, gobiernos locales, participación ciudadana

About governance, local governments and citizen participation (Abstract)

Cities and their management practices have witnessed significant changes both in scope and depth during the last decades of twentieth century. The term governance, promoted by the World Bank and later by the European Union, has spread worldwide perhaps without enough critical assessment; as well the discourse of citizen participation has become a common place with limited institutional promotion for effective participation. At the same time the bent to emphasize executive nature of urban governments has become strong, a phenomenon which may severely limit the aforesaid notions.

Key Words: Governance, local governments, citizen participation

Introducción

A lo largo de los últimos quince años se han producido profundas transformaciones tanto en la noción como en la práctica de los gobiernos urbanos. Estos cambios tienen que ver con la transición de la idea de gobierno a la de gobernanza; con el desplazamiento desde las políticas redistributivas a los comportamientos emprendedores; con la tendencia a reforzar el carácter ejecutivo de los gobiernos locales; a la par que el discurso de la participación ciudadana se ha convertido en un lugar común.

Del gobierno a la gobernanza urbana

En la década de los noventa aún se hablaba de los gobiernos urbanos, en la actualidad el término en boga es la gobernanza. Cabe preguntarse qué ventajas aporta, o de manera más apropiada qué diferencias contienen dichos términos.

En principio la noción de gobernanza tiene un carácter más inclusivo que el de gobierno en la medida en que integra los comportamientos de los diferentes actores reales que intervienen en la construcción de la ciudad (Harvey 2001, 351; Friedman 2000, 469). Se trataría de conseguir que la toma de decisiones colectivas esté basada en una amplia inclusión de los actores afectados, mediante formulas de negociación y de cooperación.

En todo caso el Estado deja de ser el único actor en la esfera pública, de modo que las fronteras ente lo público y lo privado se vuelven borrosas, especialmente porque las normas y procedimientos de la Administración se impregnan de las propias del sector privado. Si bien se plantea que lo que se busca son formas renovadas de expresión democrática (Valdovinos 2003), la realidad muestra situaciones diferenciadas: mientras ‘desde abajo’ se presiona por ampliar y profundizar en las experiencias participativas, ‘desde arriba’ las instituciones van acotando y señalando los límites de la democratización.

Desde la década de los ochenta del siglo XX  se empezaron a plantear  críticas al Estado de Bienestar, desarrollado tras los conflictos bélicos por los gobiernos europeos socialdemócratas y sobre los que la clase trabajadora ejercía  una destacada influencia (Navarro 2000; Harvey 2005). Tales críticas, certeras en lo esencial aunque asociadas a un discutible diagnóstico, se han dirigido a los siguientes rasgos (Graña 2005):

a.Un Estado centralizador, de carácter vertical en sus decisiones frente a modos más participativos, de toma de decisiones horizontales en la gestión pública.

b.Un Estado costoso por lo que es necesario reducir el gasto público, para lo que se propugna adoptar una racionalidad empresarial, equilibrando ingresos y gastos.

c.Una Administración ineficaz que no sabe gestionar sus recursos, de manera que hay que privilegiar el mercado mediante la privatización de las empresas y servicios públicos como vía para mejorar la eficacia.

d.Un Estado excesivamente burocrático caracterizado por la indolencia administrativa, que se contrapone a la cultura de la cooperación, y por la centralización, que es necesario reducir descentralizando funciones.

e.Una Administración clientelista y corrupta que coarta la transparencia  y rendición de cuentas.

f.Un Estado que monopoliza la esfera pública en lugar de buscar la colaboración con los actores privados y participar como socio en redes.

g.Un Estado obsoleto y en una crisis de legitimidad.

Las mencionadas críticas y descontentos van abriendo camino a lo que cristalizará más tarde como gobernanza. Si atendemos a Funtowicz (2004) la etimología del vocablo proviene de un término griego que alude a la acción de pilotar, “quien pilota la nave”. Inicialmente gobernanza y gobierno tuvieron el mismo origen y fueron empleados indistintamente a lo largo de los siglos, si bien en el siglo XVIII comienzan a diferenciarse; el término desapareció del lenguaje corriente hasta que lo reintrodujo el Banco Mundial en 1989 (Graña 2005).

Se señala que a menudo no se explicita la dimensión ideológica en la transición desde el Estado de Bienestar a la gobernanza, es decir, desde los gobiernos socialdemócratas con principios redistributivos a los gobiernos emprendedores de enfoques neoliberales. En esta línea resulta relevante mencionar el escenario sociopolítico en el que reaparece la gobernanza: en una nueva ronda de globalización intensa, de profundos cambios geopolíticos (fin de la guerra fría, desintegración de la URSS), crisis de la deuda y ajuste estructura en el Hemisferio Sur, nuevas guerras civiles, etc. A estas transformaciones se unen las críticas al Estado social, el descrédito de los partidos políticos y las demandas sociales de participación  (Graña 2005; Harvey 2005).

En esta coyuntura el Banco Mundial recupera el vocablo gobernanza muy vinculado a las políticas de desarrollo en el mundo poscolonial, en concreto en un documento referido a la situación en África; al tiempo que vincula el uso del término a la reforma del Estado, mediante la promoción de la economía de mercado. Algo más tarde la Unión Europea publica el Libro Blanco sobre la Gobernanza (2000), definiéndola como un conjunto de “reglas, procesos y comportamientos” e insistiendo en valores como “la responsabilidad, la legibilidad, la transparencia, la coherencia, la eficacia y la eficiencia”. La posterior generalización mundial del vocablo lo asocia con una ‘buena gestión’ del poder, con la existencia de reglas claras y estables para los agentes del mercado, así como el libre juego democrático (Graña 2005).

El atractivo, o lo que podríamos llamar las ‘bondades’, de la gobernanza, tiene que ver con el hecho de constituir un sistema de coordinación entre actores sociales múltiples y fragmentados, caracterizado por sus prácticas y procedimientos, más que por la creación de determinados órganos o instituciones; en una visión dinámica, la gobernanza es un proceso y no una estructura. Aún más seductor es su reclamo como la hora del ciudadano, convertido en cogestor de lo colectivo, lo que implica un robustecimiento de la sociedad civil. En consecuencia la gestión pública tiene un carácter transparente, flexible, participativo y creativo; con políticas públicas que privilegian la concertación y la negociación en la toma de decisiones entre múltiples actores e intereses (Kagancigil 1998, tomado de Graña 2005). Por último la idea de que los métodos empresariales de gestión permiten “hacer más con menos”, favoreciendo la eliminación del déficit público, y que un mercado libre de trabas estatales impulsa el crecimiento económico se convierten en axioma, pasando por alto tanto la experiencia histórica anterior como la presente.  Desde una perspectiva teórica, se han señalado certeramente las ‘insuficiencias’ de la gobernanza (Graña 2005):

a.Es una perspectiva analítica pero se difunde vinculada a un paquete de medidas normativas (gobierno emprendedor; descentralización; privatización de servicios públicos, partenariado público-privado, etc).

b.Se presenta como un procedimiento de validez general, haciendo abstracción de los rasgos peculiares de las sociedades. En los años ochenta, la vinculación entre gobernanza y descentralización estatal significó, en el Hemisferio Sur, la desaparición de la cobertura social que proporcionaba el Estado central.

c.Según algunos autores se establece una falsa equiparación entre gobierno y gobernanza. La gobernanza no sustituye al gobierno: la legitimidad reside en las reglas y procedimientos de los gobiernos, mientras la gobernanza emerge para resolver las demandas de la praxis política (Borraz y John 2004).

d.Lo anterior induce la confusión entre política y mercado. Los gobiernos tienen que tomar medidas políticas pero se escudan en que es el mercado el que impone sus reglas (Navarro 2000; Harvey 2005).

Además determinados usos del vocablo dan lugar a una ‘perversión’ de la  gobernanza.  Es el caso de las diferencias entre el Norte y el Sur global; el discurso del Banco Mundial de la buena gobernanza legitima una intervención directa en las políticas económicas y sociales en el Hemisferio Sur prescribiendo la contención del gasto público, la privatización de las empresas y servicios estatales, etc. De igual modo, a escala local favorece la capacidad de ciertos grupos de interés para influenciar en las decisiones, al ignorar la importancia de las asimetrías sociales.

De las políticas redistributivas a los planteamientos emprendedores

La generalización de la idea de gobernanza ha ido acompañada de la de los gobiernos urbanos de corte empresarial, asumiendo los principios y las prácticas de las empresas privadas.

El empresarialismo urbano se caracteriza por la constitución de asociaciones público-privadas, donde el gobierno local es un socio; la asunción de los riesgos por el sector público local, mientras el sector privado se apropia los beneficios; y la ejecución de políticas urbanas dirigidas a ‘lugares’ muy concretos, ignorando el resto de la ciudad (Harvey 2001, 351-354).

El análisis cuidadoso de la transformación de Abandoibarra, en Bilbao, difundida como una imagen de éxito, innovación y eficiencia, revela las sombras de la praxis empresarial. Las competencias de planificación y ejecución se descentralizaron a Bilbao Ría 2000 SA, una sociedad pública cuyos criterios de funcionamiento son la rentabilidad, el equilibrio financiero y la autofinanciación. Sin embargo el criterio de rentabilidad y viabilidad impuso la valorización a corto plazo mediante el aumento del número de viviendas, lo que transformó el inicial proyecto estratégico de crear un centro direccional de negocios, de rango internacional, en espacio residencial para las elites urbanas, debido a la incertidumbre sobre la capacidad del mercado inmobiliario para absorber las oficinas previstas en el plan primigenio. Asimismo la elevada y decisiva financiación pública directa (metro, aeropuerto, Museo Guggenheim, Palacio de Congresos…) e indirecta (mediante la renuncia a las plusvalías por las empresas estatales propietarias de los terrenos, compensadas con obras de reurbanización y de nuevas infraestructuras) desmonta el mito de la autofinanciación.  No menos importante es el interrogante sobre la validez del modelo para abordar la revitalización de espacios metropolitanos, de localización menos ventajosa, con menores expectativas de revalorización y de rentabilidad inmediata. Prácticas y orientaciones similares analizadas en otras ciudades europeas abundan en lo señalado (Rodríguez, Moulaert y Swyngedouw 2001).

La tendencia a reforzar el carácter ejecutivo de los gobiernos locales

Por otro lado, además del empresarialismo, está la tendencia  a aumentar el carácter ejecutivo de los alcaldes y gobiernos locales.

El giro hacia el neoliberalismo, en ascenso desde finales de los años setenta, ha implicado la transformación de las relaciones entre el mercado y el Estado, a favor de una expansión del primero.  Respecto a los gobiernos, se ha pasado de una clara distinción entre la esfera pública y la privada a una situación de límites borrosos; asimismo la reestructuración de las escalas geográficas, reforzando las escalas subnacional y supranacional a costa del estado nacional, supone igualmente una redistribución de poderes tanto ‘hacia arriba’ (Unión Europea) como ‘hacia abajo’ (Comunidades autónomas, municipios), quebrando el predominio del Estado-nación (Brugué et al. 2001; Smith 2000).

La competencia interurbana empuja a los gobiernos locales a adquirir nuevas atribuciones políticas y económicas, resumidas en la conocida frase “hay que estar en el mapa”. De modo que el gobierno local pugna por convertirse en un actor político y económico relevante. En la Unión Europea el denominado adelgazamiento del Estado de Bienestar ha generado que los gobiernos locales afronten nuevas necesidades de servicios y de regulación, así como nuevas oportunidades para la autonomía y la regulación; de este modo los municipios canalizan un número creciente de demandas políticas y económicas, a la vez que desarrollan iniciativas novedosas (Leal 2003; Smith 2000; Le Galès 2002; Brugué y Gomá 1998).

No resulta ajena a estas situaciones la reorganización experimentada por los gobiernos locales durante las dos últimas décadas del siglo XX, un fenómeno ampliamente extendido en Europa Occidental, en América Latina, etc. Los rasgos comunes a estas reformas podemos condensarlos en la emergencia de liderazgos políticos fuertes, acompañados de un reforzamiento del carácter ejecutivo del gobierno urbano. Si bien la situación europea muestra una diversidad, la tendencia apunta a reforzar  las funciones ejecutivas locales así como  los liderazgos políticos.

Con independencia de si la tradicional división entre los gobiernos europeos del norte y del sur está atenuándose, el hecho es que los países escandinavos, a pesar de las transformaciones introducidas, han mantenido su tradición de gobierno colectivo, primando la toma de decisiones consensuadas frente a las funciones ejecutivas (Goldsmith y Larsen 2004; Borraz y John 2004, 110). Mientras en otros países europeos como Gran Bretaña, Italia y Alemania con algunos matices, o el caso español si atendemos a la Ley 57/2003, se acentúan las competencias ejecutivas. Así en Gran Bretaña la Ley de los Gobiernos Locales (2000), promovida por los Laboristas, tenía como objetivo robustecer su carácter ejecutivo. De igual modo en Italia se aprobó, en 1993, la elección directa del alcalde que, si bien fortalece su liderazgo político, comporta igualmente riesgos respecto a la legitimación de las políticas locales (Leach y Wilson 2004; Magnier 2004). En Alemania, nos dice Wollmann (2004), se ha generalizado durante los años noventa la elección directa del alcalde con liderazgo político y administrativo, si bien sus competencias se ven equilibradas por la existencia de un Consejo y partidos locales fuertes. Tanto en Francia como en España los alcaldes se han transformado de intermediarios ante el gobierno central para conseguir fondos en líderes de proyectos, en alcaldes-empresarios –también llamados alcaldes emprendedores-; dicha transformación ha venido ayudada por la transferencia de recursos hacia la Administración local (aún sin resolver satisfactoriamente en España) pero tampoco es ajena a ella la aparición de empresarios convertidos en políticos y de políticos con perfil empresarial (Genieys et al. 2004, 183-87).

Entre las razones de las mencionadas reformas se señala la crisis de legitimidad  experimentada por los gobiernos locales que se expresa en la baja participación electoral y el fracaso de los mecanismos tradicionales para que los políticos rindan cuentas a la ciudadanía (Maffesoli, 2006; Romero 2005, 62; Borraz y John 2004,108; Garí Hayek 2001, 131; Brugué y Gomá 1998, 21).Asimismo no es despreciable la complejidad de tareas que deben abordar los gobiernos locales (búsqueda de una nueva base económica, definición de un proyecto estratégico para la ciudad, solicitud y gestión de fondos europeos, introducir las diversas normativas europeas sobre protección ambiental, etc.).

 La evolución del gobierno local en España

La evolución de los gobiernos municipales españoles entre 1939-1998, según nos describen Bruguè y Gomá (1998), significó el paso de gobiernos débiles administrativa y políticamente a ayuntamientos con un importante papel político. En la dictadura franquista, bajo un Estado centralizado y jerárquico, la carencia de recursos económicos de la administración local se unía a los rasgos ya mencionados. La aprobación de la Constitución española dio paso a una fase de profunda descentralización y devolución de poder político, que ha resultado en un Estado funcionalmente federal, pero con un escaso grado de desarrollo de una cultura política ‘federal’, de pacto y de cooperación (Romero 2005, 66 y 69).

El proceso de descentralización en el ámbito local ha tenido lugar en tres fases. A las primeras elecciones municipales de 1979 sucedió una tímida democratización local que permitió, en el intervalo 1975-79, la emergencia de una nueva elite política local. La consolidación de los ayuntamientos democráticos durante los años ochenta, en paralelo a  la construcción del Estado de Bienestar en España, los convirtió en “ejecutores” de las políticas públicas nacionales, transformándose en ayuntamientos “gerencialistas”, concentrados en la gestión y administración (Brugué y Gomá 1998).Desde los primeros años noventa se inició una tercera fase caracterizada por la reestructuración del Estado de Bienestar, que si bien se produjo en numerosos países europeos, en España supuso un descenso más rápido del gasto en protección social que en el promedio de la UE (Navarro 2006, 42). El ‘adelgazamiento’ del Estado significó una tensión entre la dimensión política y la administrativa en los ayuntamientos, que se resolvió mediante la politización de los gobiernos locales; éstos ahora se enfrentan a la labor de priorizar y elegir el carácter de sus políticas y se van transformando en actores con voluntad de decisión y de elección (Genieys et al. 2004, 184-85; Brugué y Gomá 1998). A pesar del importante grado de autonomía política de los municipios españoles, siguen manteniendo el déficit crónico de recursos².

Además, los alcaldes de las grandes ciudades españolas demandaban un régimen administrativo especial que les permitiera resolver los problemas de fragmentación administrativa, solapamiento de competencias y planeamiento, insuficiente financiación municipal, etc (Nel-lo 2001).

La Ley de Grandes Ciudades

En el año 2003 se aprobó la Ley 57/2003 de Medidas para la Modernización del gobierno local, también llamada Ley de Grandes Ciudades,  que propone reforzar las funciones ejecutivas de los ayuntamientos en línea con la tendencia señalada de reorganización de los gobiernos urbanos. Su origen fue una propuesta no de ley del Partido Socialista Obrero Español, consensuada con el Partido Popular. Posteriormente el gobierno del Partido Popular la presentó, en 2003, al Congreso de los Diputados como proyecto de ley. Tras el trámite parlamentario el texto fue aprobado con los votos a favor del Partido Popular, del Partido Socialista y de Coalición Canaria, cosechando un apoyo ‘parcial’ por parte del Partido Nacionalista Vasco e Izquierda Unida mientras el Bloque Nacionalista Galego y Convergencia i Unió  manifestaban su rechazo.

En vigor desde Enero de 2004 los objetivos declarados de la Ley son cambiar la estructura orgánica y funcional del ayuntamiento, por un lado, y dar un tratamiento diferenciado a los municipios de “gran población”, por otro. Respecto a éste último objetivo, si bien inicialmente sólo comprendía los municipios con más de 250.000 habitantes y las capitales de provincia cuya población superase los 200.000 habitantes, la discusión parlamentaria generó una “hinchazón del concepto de gran ciudad” que acabó  incorporando a las siguientes entidades: los municipios cuya población supere los 250.000 habitantes y los municipios capitales de provincia con población superior a los 175.000 habitantes; igualmente los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas, así como  los municipios con más de 75.000 habitantes, que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales (en estos dos últimos supuestos tras solicitud de sus ayuntamientos y aprobación por los Parlamentos autonómicos). Además es de aplicación a los Cabildos canarios de las islas cuya población supere los 175.000 habitantes, y los restantes cabildos con más de 75.000 habitantes, previa aprobación del Parlamento canario. Sin embargo, Madrid y Barcelona, las dos grandes urbes que disponían desde los años sesenta de un régimen local especial,  quedaron excluidas de esta norma por diferentes motivos. La exclusión de la segunda se debió a la firme posición de los nacionalistas catalanes  que reclamaban una legislación específica, en consonancia con la Carta Municipal aprobada por la Generalitat en 1998; mientras Madrid  quedó a la espera de una Ley de Capitalidad, finalmente aprobada en 2006. La Ley pone el acento en regular de manera detallada los requisitos para la inclusión de los ayuntamientos en la categoría de grandes ciudades, por el contrario no se contempla una posible salida de ésta.

La transformación de la estructura orgánica y funcional es otro de los objetivos de la Ley. Entre los cambios cabe destacar los siguientes: la transformación del Pleno municipal de órgano ejecutivo y administrativo a órgano deliberante y fiscalizador; la atribución a la Junta de Gobierno Local (antes denominada Comisión de Gobierno) de las funciones ejecutivas, convirtiéndola en el “órgano esencial en la dirección política del ayuntamiento”; el aumento del carácter gestor y ejecutivo del Alcalde ; la creación del Consejo Social de la ciudad, de naturaleza consultiva; y el establecimiento de diversas formas de participación ciudadana. Algunas modificaciones plantean incertidumbres relacionadas con la praxis democrática, como es el caso de la pérdida de competencias ejecutivas del Pleno municipal, reducido a órgano de debate pero, sobre todo, proyecta fuertes zozobras tanto la composición como el funcionamiento de la Junta de Gobierno Local. Respecto a la composición sus miembros son de libre designación y cese por el Alcalde, pero lo realmente preocupante es que “hasta un tercio como máximo de sus miembros, excluido el Alcalde, pueden ser personas que no ostenten la condición de concejales”; sus sesiones no son públicas, estableciéndose el carácter secreto de sus deliberaciones; además sus miembros cobran igual que los concejales y tienen derecho a participar en los Plenos.

Asimismo la norma detalla los siguientes instrumentos formales para la participación ciudadana: la obligatoriedad de tener un Reglamento orgánico de Participación ciudadana, la división municipal en distritos (que gestionarán un porcentaje del presupuesto), la Iniciativa Popular debe ser debatida y aprobada en el Pleno, la Consulta Popular (cuya autorización recae en el gobierno estatal), y la creación de la Comisión de Sugerencias y Reclamaciones, formada por representantes de todos los grupos políticos municipales, con la función de defender los derechos de los vecinos.  No podemos dejar de señalar quesu aplicación en los municipios donde no existe una voluntad y cultura política de participación efectiva, es harto probable que dicha participación se reduzca a la creación de estructuras formales, sin auténtica capacidad de decisión o incluso de representación vecinal. En relación con lo anterior, abunda el ‘decepcionante’ balance que presenta la aplicación de las Agenda 21 locales en España pues “en la inmensa mayoría de los casos queda interrumpida tras la decisión política de adherirse a la Carta de Aalborg o, en el mejor de los casos, después de haber realizado el preceptivo diagnóstico socioambiental” (Romero 2005).

En síntesis, la modificación del gobierno urbano propuesta en esta Ley representa, más que un retroceso de la intervención estatal, una reorganización política e institucional de la misma como han argumentado, en relación a un proceso más general, algunos autores (Brenner y Theodore 2005; Jessop 2005).

La participación ciudadana

Otro tema que se ha convertido en un discurso común es la participación. En este sentido no está de más recordar lo básico, así la Constitución española determina que “los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o a través de representantes libremente elegidos en sufragio universal” (artículo 23.1; subrayado nuestro).

Ahora bien, la participación demanda la existencia de espacios públicos de debate y negociación. No hay que olvidar que la negociación y el pacto social entre los distintos actores políticos presupone una relación de hegemonía y de correlación de fuerzas. De ahí que las asimetrías existentes, tanto en la capacidad de información como en la de decisión, requieren espacios públicos donde se “hagan explícitos los conflictos encubiertos y donde sean articuladas y escuchadas las voces silenciosas” (O’Neill 2002). Además, la construcción de los nuevos espacios públicos de negociación adopta diferentes estrategias de acuerdo con la naturaleza de la coalición política gobernante (Leal, 2003, 61 y 73). En este sentido las iniciativas locales de democratización, tanto en España como en Italia, habrían sido impulsadas por los gobiernos urbanos como una estrategia de oportunismo político dirigida a obtener beneficios o a garantizar la victoria electoral (Navarro Yánez 2004). La tesis mencionada resulta coherente con la escasa atención que los ayuntamientos prestan a aquellas propuestas de difícil encaje con el modelo propuesto por los planificadores (Sánchez García 2004, 230; Capel 2005, 103).

En Brasil, uno de los países con mayor desarrollo de cauces participativos locales, se ha señalado que la participación popular en la gestión municipal funciona como un fetiche, siendo usado como un elemento retórico en la disputa por la hegemonía política, al mismo tiempo que constituye un valor esencial del proceso democrático (Leal 2003). En Canarias, la adulteración de la práctica de la participación ciudadana, por el poder político, la ha transformado en una noción vacía (Aguilera Klink y Sánchez García 2005). Precisamente la desconfianza en los cauces de la democracia representativa ha impulsado la búsqueda de nuevos modelos de participación. La necesidad de un reforzamiento del vigor democrático y las insuficiencias de la praxis democrática han conducido a interrogarse sobre la ‘calidad de la democracia’ representativa.

Más allá de las condiciones formales, la noción de ‘calidad de la democracia’ centra la atención en aspectos desatendidos como “la transparencia, la corrupción, el clientelismo, las asimetrías de información, la exclusión social o la capacidad del sistema político para responder a las demandas ciudadanas” (Oriol Prats 2004). Un aspecto crucial es que “el modo en que se toman las decisiones y quién las toma a menudo determina qué es lo que se decide” (Recursos Mundiales, en Aguilera y Sánchez 2005). Para estos autores el indicador más importante de la calidad de la democracia es el modo, autoritario o democrático, en que se toman las decisiones; y proponen que una democracia de calidad debe reunir los siguientes requisitos esenciales: que los partidos políticos tengan una independencia mínima de los intereses empresariales; que exista un debate público, abierto y razonado, que permita contrastar argumentos y alternativas; y que puedan participar los ciudadanos que no se sienten representados por los partidos políticos (Aguilera y Sánchez 2005).

Lo que se demanda es que la participación pública sea efectiva, entendiendo por ello que tal participación aporte nueva información, introduzca perspectivas distintas y amplíe las opciones sobre el tema en debate. De manera que este modo de participación conlleva, en principio, múltiples beneficios y contribuye a alcanzar acuerdos mejores. Se trata, en resumen, de un cambio metodológico; en palabras de Aguilera, se trata de cambiar las preguntas para poder entender cuál es el problema a resolver, y de argumentar tanto sobre las opciones alternativas como de su legitimación (Aguilera y Sánchez 2006).

Estudio de caso: Planeamiento y participación en Santa Cruz de Tenerife

El caso estudiado analiza la participación ciudadana en el planeamiento y la gobernanza urbana como dimensiones que nos aproximan a la calidad de la democracia y, por tanto, de la toma de decisiones colectivas.

Aproximación a la gobernanza en Santa Cruz de Tenerife

Desde las primeras elecciones municipales democráticas en 1979, el municipio de Santa Cruz de Tenerife ha estado gobernado por el mismo grupo político, mediado algún cambio de siglas así como la cooptación de algunas fuerzas y personas procedentes del campo progresista. El primer alcalde elegido por los ciudadanos, adscrito a la Unión del Centro Democrático (UCD)³, no obtuvo mayoría suficiente para gobernar y la primera legislatura democrática se caracterizó por una gestión bastante consensuada con los partidos políticos que formaban la oposición⁴, un rasgo bastante común a las primeras corporaciones democráticas (Delgado Pérez, 2005, 5). Tras el hundimiento estatal de la UCD, varios alcaldes de ese partido (incluyendo al de Santa Cruz) junto con otros que habían concurrido como independientes a las primeras elecciones locales, conformaron en 1983 la Agrupación Tinerfeña de Independientes (ATI): un nuevo grupo político de naturaleza conservadora e insularista, que hasta hoy ha seguido gobernando la ciudad, aunque a partir de 1995 ATI incorpora a su alianza a otros grupos procedentes del espectro progresista y nacionalista, conformando Coalición Canaria (CC); la configuración de CC fue una compleja operación que dejó sin representación política autónoma a un sector significativo del electorado popular de izquierdas. De hecho, ya ATI se había nutrido previamente de una parte de los cuadros y activistas vecinales vinculados a la antigua Unión del Pueblo Canario.

ATI–CC gobernó con holgadas mayorías en todas las legislaturas salvo en una, en la que debió establecer una coalición con el PP. Durante la legislatura en curso (2003–2007) decidió por razones estratégicas volver a incluir a este partido en el grupo de gobierno, aún sobrándole un concejal para alcanzar la mayoría absoluta.

Mientras tanto los grupos políticos que formaban la oposición se han ido desvaneciendo hasta quedar circunscritos al Partido Socialista Obrero Español⁵. Sin embargo, este partido —con la excepción de algunas cuestiones menores— ha mantenido para todos los asuntos esenciales una posición compartida con el grupo de gobierno de centro-derecha. Así votó a favor del Plan General de Ordenación Urbana de Santa Cruz (1992), del polémico Plan Parcial de la Playa de Las Teresitas, del Avance del Plan General en curso (2001), etc. Se podría decir, rememorando un título clásico de los años de la transición política, que en Santa Cruz de Tenerife no ha existido una oposición que se oponga. Este hecho puede encontrar su explicación, al menos en parte, en el origen social de los dirigentes y cargos públicos del PSOE (no ya de sus bases, ni mucho menos de sus votantes). El Partido Socialista recluta buena parte de sus cuadros entre personas de las ‘clases medias’ más o menos acomodadas, incluyendo un cierto número de funcionarios de la administración, profesionales liberales y pequeños empresarios del sector servicios (en particular —y no resulta desdeñable el dato—, del ámbito del ocio nocturno). Los intereses de clase que portan estas personas no resultan contradictorios, en lo fundamental, con el proyecto que para el territorio municipal patrocina el empresariado más potente y los representantes políticos del centro–derecha.

En este contexto, no resulta extraño que se haya ido extendiendo con fuerza un tercer ‘espacio político’: el que se expresa, hasta ahora, mediante la abstención electoral y el voto en blanco. Más allá de la existencia de una significativa abstención técnica en el Archipiélago Canario⁶, la falta de participación electoral resulta extraordinariamente abultada en el caso de Santa Cruz de Tenerife. En 1999, el voto en las municipales se mantuvo en un reducido 49 por 100; y en las siguientes elecciones (2003) apenas creció hasta el 51 por ciento. Parte significativa de la abstención y el voto en blanco pueden estar evidenciando que un sector nutrido del electorado no encuentra referente para sus valores e intereses, ni en el bloque que gobierna, ni en la sedicente oposición.

Por lo que se refiere a los movimientos sociales, en los años finales del franquismo las organizaciones vecinales lograron condicionar la agenda política local consiguiendo que buena parte de los fondos municipales se destinaran a inversiones sociales en los barrios, lo que suponía proveerlos de los servicios más básicos: agua corriente, alumbrado público, pavimentación viaria, etc. Lo que sucedió en la capital tinerfeña no fue ajeno a lo acontecido en la mayor parte de las ciudades españolas (Recio y Naya 2004, 63–64). En la segunda mitad de los setenta se expresó también, junto a los partidos de izquierda y los sindicatos, e impulsado muchas veces por ambos, un potente y dinámico movimiento que reclamaba la mejora de las condiciones de vivienda,  cuyos ecos aún se propagaron durante los ochenta.

La tesis que sostenemos es que el bloque de poder tradicional dominante en Tenerife va fraguando, desde finales de los ochenta, un proyecto lento pero sostenido, que busca pacificar primero, y subordinar políticamente después, al movimiento vecinal urbano. Y en Tenerife, es Santa Cruz el lugar de ensayo, a través de mecanismos de control caciquil y clientelar, de esta estrategia que se extiende años después a La Laguna y otros municipios insulares importantes bajo su control. Este proceso de debilitamiento, subordinación o neutralización de un movimiento vecinal antes reivindicativo fue también común a la mayor parte del ámbito estatal (Recio y Naya 2004, 66).

En resumen, a pesar de los diferentes matices políticos, la coalición que ha gobernado la ciudad, durante los últimos seis o siete años, ha compartido unos valores e intereses de clase claramente conservadores y de naturaleza poco participativa —la aprobación del Reglamento de Participación Ciudadana⁷ se demoró hasta enero de 2005—, al tiempo que el partido mayoritario, Coalición Canaria, ha mantenido sus relaciones e influencia sobre las asociaciones vecinales, aproximándose así al tipo de partido clientelar o partido–red (Oriol Prats 2004; Navarro Yáñez 2004).

Las deficiencias de la participación ciudadana en el Plan General de Ordenación Urbana

En la primavera de 2004, el gobierno municipal (CC–PP) sometió al preceptivo período de información pública el nuevo Plan General de Ordenación de Santa Cruz de Tenerife, tras su aprobación inicial por el pleno municipal, con el consenso de las distintas fuerzas políticas representadas⁸. Este Plan propone una transformación radical de la ciudad existente. La búsqueda de una nueva base económica, el turismo, se apoya en propuestas neoliberales de reestructuración de las áreas centrales, dirigidas a la reconversión del frente marítimo, la destrucción del escaso patrimonio histórico, o la revalorización inmobiliaria y los procesos asociados de elitización. Mientras, para la periferia se proyecta una transformación de amplio alcance que implica la desposesión de medios de producción y de subsistencia a grupos populares, además de la destrucción de identidades colectivas. En poco tiempo, el documento generó una contestación ciudadana y popular sin precedentes en las últimas décadas.

Si atendemos a la producción legislativa canaria, y más concretamente a la Ley de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias (2000), la participación pública está resuelta satisfactoriamente; es obligatoria, debe de ser fomentada por las Administraciones y constituye un deber de cada ciudadano. Sin embargo, en la práctica institucional se reduce a un mero trámite (Villar Rojas 2004,212). Es más, a pesar de la existencia de cauces formales de participación, Canarias es una de las comunidades autónomas donde la ciudadanía ha recurrido en mayor grado al mecanismo de las Iniciativas Legislativas Populares (Sánchez García 2004); claro síntoma que apunta a un desencuentro entre los cauces formales y la participación real de los ciudadanos.

Se debe señalar, en cualquier caso, que tres años antes, durante los trabajos de elaboración del Avance en 2001, el Plan General de Santa Cruz se había dotado de un Programa de Participación Social; dicho programa contó con los siguientes instrumentos:

- Entrevistas con ciudadanos, colectivos sociales y agentes socioeconómicos.

- Durante el periodo de información publica, exposición y oficina de atención al ciudadano, equipada con ordenadores para la consulta digital, además del personal presencial; pagina web desde donde se podían enviar sugerencias al registro oficial de la Gerencia de Urbanismo; folleto divulgativo y conferencias del equipo redactor; y publicación de un libro con las principales líneas del Avance.

- Realización de una encuesta domiciliaria, la cual mostró que los principales problemas del conjunto del municipio, de acuerdo con las respuestas emitidas, eran: la congestión del tráfico (26 por 100), la delincuencia (19 por 100) y la escasez de aparcamientos (16 por 100). Considerando las preocupaciones de los vecinos con sus respectivos barrios, los problemas se centraron en la delincuencia (18 por 100), la falta de limpieza (18 por 100), los problemas de aparcamiento (14 por 100), los problemas derivados del consumo de drogas (14 por 100), la contaminación acústica (13 por 100) y la inseguridad ciudadana (13 por 100).

Tras el proceso de consulta el Avance recibió un total de 786 sugerencias. Entonces, si el programa de participación social atendió a las demandas y sugerencias expuestas por las organizaciones vecinales, y demás ciudadanos, durante la fase del Avance, resulta incongruente la contestación y movilización social desencadenada durante la información pública del plan en 2004. Intentando esclarecer esta aparente contradicción, un análisis del Avance, así como de las sugerencias presentadas al mismo por las organizaciones ciudadanas,  junto a algunas entrevistas a representantes vecinales, apunta deficiencias básicas en el propio proceso de participación.

En primer lugar, la cuestión esencial es evaluar si los vecinos entendieron la trascendencia de lo que planteaba el Avance. En términos generales, el documento de Avance —por su propia naturaleza— plantea grandes líneas y no se concretan las actuaciones, por lo que los ciudadanos no toman conciencia del alcance real de aquéllas, ni de la medida en que afecta a sus propiedades y su entorno.

Analizando las propuestas formuladas en el Avance para tres barrios donde se produjo posteriormente un rechazo a aquellas se observa lo siguiente: En Valleseco, situado en el litoral noreste, el Avance proponía un puerto deportivo de carácter recreativo, una dársena docente para el Centro Superior de Náutica, y además como dotación recreativa señalaba la playa de Valleseco asociada al Puerto. Los planos mostraban los dos diques que requerían tales infraestructuras. Posteriormente, el documento de 2004 determina que esa área contendrá un hotel, actividades de restauración y oficinas. En El Toscal, un barrio histórico que en enero de 2007 fue declarado BIC con categoría de Conjunto Histórico, se planteaba la peatonalización de varias calles, la reestructuración tipológica, así como el saneamiento de infravivienda y la creación de plazas y espacios libres a pequeña escala; el Plan General proyectará, entre otras propuestas,  la construcción de 6 edificios de 10 plantas (en el núcleo central del barrio donde abundan las viviendas de 1-3 plantas), y más de 2.000 plazas de aparcamiento destinadas principalmente al tráfico rotatorio. En el caso del barrio de Las Cabritas, un núcleo de autoconstrucción, se planteaba una reestructuración en la que se proponía solucionar “situaciones de infravivienda y saneamiento general del barrio”. Esto se concretaría en 2004, en proponer un parque y una plaza que se crearían derribando el barrio.

En los tres casos, las entrevistas realizadas a algunos dirigentes vecinales de estos barrios permiten verificar la hipótesis de que, ni el lenguaje empleado en los documentos de planeamiento, ni los procedimientos utilizados para su difusión pública, hicieron comprensible el alcance real de lo que proponía el Avance del Plan General.

En segundo lugar, un grupo escaso de asociaciones vecinales presentaron escritos. De un total de ciento dieciocho asociaciones y federaciones vecinales, solamente 15 de ellas presentaron sugerencias. De su análisis se desprende que los colectivos vecinales no abordaron los aspectos realmente problemáticos de las posibles intervenciones. En efecto, las demandas de las Asociaciones de Vecinos se centraron en aspectos muy concretos y de carácter menor. Pedían mejoras en los accesos y en el viario interno de sus barrios; dotaciones y equipamientos; y ampliación de suelo residencial (sobre todo en los asentamientos rurales del Macizo de Anaga). Un pequeño porcentaje se opuso a propuestas de trazado viario.

Por su parte, entre los colectivos sociales de otra naturaleza (Comisión de Defensa de la Playa de Valleseco, Plataforma de la Montaña de Taco, Ataretaco y otros) destacó también la preocupación por los accesos y el viario; pero aparecen tres temas nuevos de notorio interés: protección al patrimonio, crítica al Avance y crítica al programa de participación. Parece, pues, que aquellas organizaciones ciudadanas formadas fuera de la red institucionalizada poseen una conciencia crítica  más amplia, que denota una racionalidad diferenciada de la lógica dominante en los grupos de gobierno (Fani 2005, 6). Al respecto, resulta significativo que las peticiones de las organizaciones sociales que no se integran bien en el modelo propuesto o con los compromisos adquiridos previamente, son ignoradas⁹. El aspecto sustancial de la participación queda expresado en la siguiente frase de un miembro de la Plataforma de Las Teresitas: “¿En qué consiste la participación pública para el equipo del Plan General? Pues que nos llaman, nos escuchan, anotan algunas cositas y le dicen al Ayuntamiento que nos han escuchado, y cobran” (Sánchez García 2004, 229); de modo parecido se expresaron algunos representantes vecinales que fueron entrevistados.

El análisis realizado sobre la participación ciudadana durante la fase del Avance del Plan General  de Ordenación de Santa Cruz de Tenerife apunta dos deficiencias básicas en el proceso participativo: En primer lugar, el carácter genérico del Avance y los mecanismos empleados para su difusión no permitieron a los vecinos tomar conciencia cabal del alcance de las propuestas. En segundo lugar, las organizaciones vecinales presentaron un escaso número de demandas en las que, además, no abordaron los aspectos problemáticos de las intervenciones.

Dichas deficiencias influyeron  en que, a pesar del Programa de Participación realizado previamente, la posterior presentación del Plan originase una contestación ciudadana bastante generalizada en la ciudad.

Esta situación está íntimamente relacionada con el tipo de  gobernanza urbana desarrollado durante las últimas dos décadas; un gobierno conservador, de naturaleza poco participativa, que ha cultivado una relación clientelar y de subordinación política con las asociaciones vecinales. Abunda en esta idea el hecho de que las directivas de tres de estas asociaciones hayan sido revocadas en los últimos meses por los vecinos; en la misma dirección apunta la formación de las diversas Plataformas y Comisiones ‘de defensa’ de distintos barrios, surgidas en el mismo intervalo. Asimismo las sugerencias presentadas por aquellas organizaciones ciudadanas formadas fuera de la red institucionalizada poseen una conciencia crítica  más amplia, que denota una racionalidad diferenciada de la lógica dominante en los grupos de gobierno. Se plantea, por tanto, una cuestión estrechamente relacionada con la calidad de la democracia: el grado de autonomía de las asociaciones ciudadanas respecto al gobierno local.

En el caso del Plan General de Santa Cruz, el uso de los instrumentos de participación ciudadana queda, hasta el momento,  muy alejado de su auténtica finalidad. No obstante, los esfuerzos de regeneración democrática, conducidos por la sociedad civil, sugieren que la capacidad  cívica puede sobrevivir a la retórica y al oportunismo político.

Notas

[1] Versiones preliminares o epígrafes del presente trabajo han sido o serán publicadas en los siguientes medios:

“Planeamiento urbano, participación ciudadana y gobernanza: el Plan General de Santa Cruz de Tenerife (Tenerife, Canarias)” (con Sabaté Bel, F.) Scripta Nova. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2005, vol. IX, nº 194(84) <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-194-84.htm;

“Planeamiento urbano y participación ciudadana en Santa Cruz de Tenerife  (Tenerife, Canarias): Entre el discurso participativo y la práctica oportunista” (con Sabaté Bel, F.) en Aguilera Klink, F. (ed.) Calidad de la Democracia y protección ambiental en Canarias. Lanzarote:Fundación César Manrique, 2006;

“Gobiernos Urbanos y Reformas Institucionales en un mundo neoliberal. La Ley de Medidas para la Modernización del gobierno local” CATHARUM. Revista de Humanidades y Ciencias, nº 7, 2006. Puerto de la Cruz: Instituto de Estudios Hispánicos y

“La reorganización del gobierno urbano en España. La Ley de Medidas para la Modernización del gobierno local”. Actas del XVII Coloquio de Historia canario-americana. Las Palmas de Gran Canaria: Casa de Colón (en preparación).

2 El gasto público de la Administración local representa sólo el 13,9% frente a porcentajes entre el 17-36% de diferentes países europeos (Diario de Sesiones del  Senado, 11 octubre 2001).

3 La UCD fue un partido conformado a partir de los sectores renovadores del viejo régimen franquista, con algunas incorporaciones nuevas como en este caso. El entonces alcalde es un empresario tinerfeño cuya actividad económica principal era la fabricación de materiales de construcción.

4 El Partido Comunista, el Partido Socialista Obrero Español y, el mayor de todos, una coalición nacionalista de izquierdas (Unión del Pueblo Canario).

5 Tras la primera legislatura desapareció la opción nacionalista de izquierdas de la UPC, así como la que representaba el Partido Comunista. En las últimas elecciones de 2003 resultaron también elegidos tres concejales del PNC (Partido Nacionalista Canario), bajo un programa y una imagen contrahegemónicos; sin embargo, se da la paradoja de que los principales candidatos electos de ese partido proceden de las filas del Partido Popular, e incluso alguno de ellos participó en tareas de gobierno durante la legislatura anterior.

6 La abstención ‘técnica’ en Canarias venía explicada tradicionalmente por la rotación periódica de un colectivo de personas peninsulares, funcionarios de la administración periférica del Estado y otros trabajadores de empresas de ámbito estatal que, tras su regreso a la Península Ibérica, mantienen su empadronamiento en los municipios de las Islas para disfrutar de determinada reducción de las tarifas aéreas. A este fenómeno se suma, en el periodo más reciente, la arribada masiva de nuevos inmigrantes españoles, que en muchos casos se abstienen de participar en las elecciones locales por su escaso arraigo y su desconocimiento del escenario político insular.

7 Dos años antes, en enero de 2003, se habían elegido los Consejos Territoriales como cauce de participación ciudadana, englobados dentro del Reglamento Orgánico Municipal

8 Coalición Canaria, Partido Popular, Partido Socialista Obrero Español y Partido Nacionalista Canario.

9 Caso de las demandas de la Plataforma en Defensa de la Playa de Las Teresita cuando el convenio urbanístico se había firmado previamente a la exposición pública del Avance (en enero de 2001).

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Ficha bibliográfica

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