LA INTEGRACIÓN DE LA VISIÓN TÉCNICA Y DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA PLANIFICACIÓN URBANA. EL CASO DE OXFORD (OHIO) Y SU COMPREHENSIVE PLAN

 

Josep Vicent Boira
Departament de Geografia
 Universitat de València

Recibido: 30 de mayo de 2010. Devuelto para revisión: 15 de junio de 2010. Aceptado: 30 de junio de 2010

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La integración de la visión técnica y de la participación ciudadana en la planificación urbana. El caso de Oxford (Ohio) y su comprehensive plan (Resumen)

Este artículo muestra una iniciativa de participación ciudadana en el contexto de la elaboración del Comprehensive Plan de la ciudad de Oxford (Ohio, USA). Se analiza el proceso de materialización del plan y los mecanismos específicos y generales que permitieron intervenir a los vecinos. Se muestra también la integración de los documentos técnicos y las opiniones y valores ciudadanos en una argumentación final que defiende la necesidad de ambos. Al tiempo, presentamos la iniciativa de la Florida Hometown Democracy de la Cuarta Enmienda a la Constitución de Florida que dará control supervisor a la aprobación de cualquier Plan General urbano.

Palabras clave: participación ciudadana, urbanismo, planificación, ciudad, Estados Unidos de Norteamérica

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The integration of the technical vision and citizens’ participation in urban planning. The case of Oxford, Ohio, and its comprehensive plan (Abstract)

This article reviews an initiative of citizen participation in the context of the elaboration of a Comprehensive Plan in the city of Oxford (Ohio, USA). The process of materialization of the plan and the specific and general mechanisms that allowed neighbours to participate are shown. It is discussed also the integration of technical documents and citizens opinions and values. The final argument is about the need for both. At the same time, we study the Florida Hometown Democracy and its Amendment 4 to the Constitution of Florida that it will give voters oversight control over the new Comprehensive Plan or amend of it.

Key words: citizen participation, urbanism, planning, city, USA

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En una entrada reciente en la esfera de los blogs sobre urbanismo[1], Drew Austin señalaba los paralelismos entre esta disciplina y el lenguaje. En concreto, destacaba la similitud del debate entre urbanismo y lingüística. Así, en el campo de la lengua, se pueden encontrar partidarios del “prescriptivismo” o “normativismo” y del “descriptivismo”. Los primeros, señala Austin, son aquellos que creen en reglas objetivas y rígidas para guiar los usos del idioma, mientras que los segundos buscan definir el lenguaje a través del uso que la gente hace del mismo. El autor de esta reflexión transponía esta diferenciación al mundo del urbanismo. Por una parte, dice, estarían determinados arquitectos, profesores universitarios, profesionales del planeamiento, medios de comunicación y gestores municipales que tienden a desarrollar consensos en torno a lo que permite que una ciudad funcione, muchas veces al margen de los pensamientos de los ciudadanos. En oposición a esta ortodoxia urbanista (conservadora o progresista, en este momento da igual), el “descriptivismo” en la ciudad apostaría por destacar cómo ésta se fundamenta en realidad sobre la acción individual de miles o decenas de miles de habitantes, que al tiempo que críticos (por tanto dotados de su propia capacidad de razonamiento y juicio sobre la ciudad) son agentes urbanos e incluso planificadores de la misma: son ellos los que con su comportamiento diario, sus decisiones, sus juicios (¡y sus votos!), construyen diariamente la ciudad. Desde esta posición, la ciudad sería creada no tanto por decisiones estratégicas como por la suma de elecciones individuales sobre dónde vivir, comprar u ocupar espacios públicos. Por encima, pues, de las rígidas leyes de la urbanística, cada ciudadano, al formarse su propia opinión sobre lo que está bien y mal en su propio medio urbano, establece una forma de ver y de construir su urbe. 

Austin no duda en señalar que ambas posiciones tienen sus errores. El “urban prescriptivism” conduce a dibujar un sueño urbano alejado de la realidad y muchas veces ignorante de la riqueza del mundo urbano del ciudadano. Por su parte, el “urban descriptivism”, al ignorar las patologías sociales, se olvida de los condicionamientos, de las estructuras socioeconómicas dadas para caer, muchas veces, en un mero entretenimiento intelectual que se vanagloria de llevar la contraria a la academia.

En otras palabras, la “buena forma” (estética, pero también social) de la ciudad, ¿cómo se alcanza? ¿Proviene de los consensos que los académicos, los técnicos y los políticos formulan?, ¿proviene en cambio del comportamiento diario de la población inmersa en su quehacer cotidiano? ¿Puede haber puntos en común entre ambas aproximaciones o son posiciones irreconciliables? ¿Debe prevalecer la visión técnica del planeamiento y del poder municipal incluso contra el parecer de los vecinos? ¿Debe, en cambio, anteponerse el consenso vecinal por el mero hecho de serlo a discursos académicos y científicos coherentes? O, en otras palabras, ¿puede una minoría ilustrada decidir cómo han de vivir los vecinos, incluso a su pesar, o debe ser la mayoría, silenciosa o no, quien marque la pauta del futuro de las ciudades?

Como siempre, la verdad se encuentra en un punto medio. Y el autor de esta reflexión, Drew Austin, propone a Jane Jacobs, conocida entre otras cosas por su clásico The Death and Life of Great  American Cities (del que se cumplirán cincuenta años de su primera edición en 2011) como ese punto intermedio: “ella [traducimos del original de Austin] reconcilia ambas aproximaciones (…) al combinar una visión “descriptivista” sobre cómo realmente son las ciudades (no sobre cómo deberían ser), con un deseo “prescriptivista” de hacerlas mejores, protegiendo y apoyando lo que ya es bueno antes que tratar de recrearlo”. Así pues, se nos ofrece la posibilidad de combinar conocimiento de la realidad y participación vecinal, junto a un equipamiento de técnicas y de pensamientos derivados del estudio académico.

De hecho, las ciudades, como las lenguas, no se pueden crear artificialmente. ¿Se puede cambiar una ciudad desde arriba? No parece factible. Pero tampoco la ciudad debería ser el campo contrario, el escenario del “hedonismo urbano” de muchos ciudadanos encantados con la burbuja espacio-temporal que representan algunos contenedores mediáticos, grandes centros comerciales, plataformas deportivo-televisivas, barrios homogéneos donde el diferente no puede entrar o grandes avenidas al servicio del transporte privado, cómodo pero insolidario e insostenible.

Se debería encontrar un campo intermedio entre las “prescripciones” y “descripciones”, entre las indicaciones técnicas de la academia y las manifestaciones de la vida cotidiana de la gente. O, al menos, no oponiendo una a la otra.

En los procesos de planificación urbana, sería pues recomendable recorrer un camino paralelo entre ambas aproximaciones, tendiendo numerosos puentes entre ambas y abandonando la visión de una sucesión estricta que en realidad antepone una a la otra. En resumen, se debería apostar por procesos simultáneos y no secuenciales y con capacidad de influencia mutua en su desarrollo.

Sin embargo, no estamos habituados a este tipo de interacción. Generalmente, los proyectos de reforma urbana y los planes urbanísticos, continúan entendiéndose como un proceso secuencial que se inicia con el propio proyecto y al que le sigue una estricta sucesión de fases de teórica participación social. En el mejor de los casos, la fase de alegaciones es la única ventana abierta al pensamiento ciudadano.

Sin pretender ofrecer una receta cerrada que permita alterar esta forma restrictiva de entender la participación vecinal en los procesos de planificación urbana, querríamos mostrar la realidad de un caso concreto en el que la dinámica técnica ha ido de la mano de los mecanismos de participación social, generando un proceso simultáneo, no siempre equilibrado, pero de interés para nuestro tema de discusión como esquema global de aproximación. Se trata de los trabajos conducentes a la elaboración y aprobación del Comprehensive Plan (2006-2008) de la ciudad norteamericana de Oxford (Ohio).

Un caso de estudio: la participación ciudadana en Oxford (Ohio)[2]

Oxford (estado de Ohio, en el medio oeste norteamericano) es una pequeña ciudad norteamericana de 21.401 personas (2008) situada en la frontera estatal con Indiana y a pocos kilómetros de Kentucky, en un triángulo demográfico y funcional que tiene su reflejo en la constitución y funcionamiento del Ohio-Kentucky-Indiana Regional Council of Governments (OKI), un consejo de gobiernos locales, organizaciones empresariales y de negocio y grupos sociales y comunitarios interesados en mantener estrategias de desarrollo conjuntas en esta región funcional.

Oxford debe su nombre (por resonancias académico-urbanas del otro lado del Atlántico) justamente a la presencia de una importante universidad en su seno, la Miami University, origen y referencia fundamental de la ciudad. La Miami University  fue fundada en 1809, aunque abrió sus puertas de forma completa a los estudiantes en 1823. Conocida como la “Yale of the West”, cuenta en la actualidad con más de 16.000 estudiantes en su campus principal.

En el año 2006, el consejo  municipal de Oxford decidió comenzar los trabajos previos para redactar y aprobar su segundo Comprehensive Plan, tras el aprobado en 1998. 

La importancia del caso de Oxford reside en el fuerte papel que la comunidad local tienen en la gestión del urbanismo municipal y también en su lógica contrapartida: la forma en que el gobierno de la ciudad incorporó las opiniones vecinales a la toma de decisiones urbanísticas. El caso de estudio que presentamos materializa un proceso dialéctico de trabajo técnico y participación vecinal, pero no en fases sucesivas y jerarquizadas, sino en una combinación imposible de diferenciar nítidamente. Así, en Oxford, los documentos técnicos fueron modificados en función de los resultados del proceso de participación, pero éste fue diseñado básicamente para recabar opinión e información sobre los principios que un trabajo técnico previo aportó. He aquí la importancia de esta pequeña localidad americana: expone y materializa una interacción entre proceso técnico y proceso participativo, diseñando una dinámica complementaria y combinada desde el principio de los trabajos conducentes a la elaboración del planeamiento.

 

Figura 1. Vista general del municipio de Oxford (Ohio)

 

 

Figura 2. Cartografía histórica de la división en parcelas del centro de Oxford, respondiendo a la tradicional forma americana de reparto de la tierra.

 

 

Figura 3. Usos del suelo actuales en Oxford. En azul, el suelo universitario y escolar. En el centro, el barrio histórico y a la derecha del mapa, las zonas suburbanas.

 

¿Qué es un Comprehensive Plan?

En el urbanismo norteamericano, Comprehensive Plan se entiende de tres formas diferentes[3]. Por una parte, se refiere a los documentos, generalmente preparados por arquitectos, que presentan visiones realmente ambiciosas del futuro de la ciudad. Se trata de grandes operaciones de reforma urbana, imbuidos de un conocimiento total de la ciudad y apoyados en persuasivas imágenes de la “nueva” urbe. Un claro ejemplo de este tipo de documento fue el de Daniel Burnham para Chicago en 1909. Usualmente, y con la excepción de esta ciudad, han sido propuestas poco prácticas, aunque muy atractivas desde el punto de vista visual y académico. Un segundo tipo de Comprehensive Plan es el preparado por encargo de gobiernos municipales en los que la utopía no se halla presente en modo alguno. Al contrario, rebajada la ambición, el plan consiste en la puesta en marcha de mejoras municipales previamente acordadas. Este tipo de documento fue el utilizado en Nueva York en 1914, en St. Louis a mediados de los años cuarenta del siglo XX y una vez más en Nueva York a finales de los sesenta. La escasa ambición de esta generación de planes, su carácter de documento fruto de acuerdos previos y la sencillez con la que los técnicos y la burocracia municipal puede implementarlos explica su relativo éxito. El tercer y último tipo de Comprehensive Plan se explica básicamente por su caracterización como process-oriented, es decir, por el hecho que, partiendo de unas pocas ideas, las adapta a las demandas, a las opiniones y a las sugerencias de una gran variedad de agentes implicados. En realidad, el proceso es, en parte, la finalidad y el método en sí se erige en parte sustancial del mismo. En pocas palabras, a partir de un breve documento inicial, se alcanza, tras un laborioso proceso de consultas y exposiciones públicas a la comunidad y a grupos interesados, una visión del futuro de la ciudad apoyado en una amplia base social que intenta reflejar la conciencia colectiva de sus ciudadanos. El caso de la ciudad de Oxford podría entrar en esta última categoría.

Desde este último punto de vista, el Comprehensive Plan puede definirse como una declaración de metas y objetivos que una comunidad establece para su futuro. En realidad, no es un documento técnico y legal al estilo de nuestros planes de ordenación urbana, pero tampoco tan ambiguo como un plan estratégico. El Comprehensive Plan está a mitad de camino entre ambas fórmulas. Suele tener una vigencia de diez a veinte años (en Oxford, el anterior plan había sido aprobado en 1998) e intenta responder a una serie de propósitos[4], que podemos diferenciar en dos grupos: los estrictamente técnicos (guiar la gestión de la evolución de la ciudad, establecer una base válida para el desarrollo de las acciones, estrategias y políticas municipales, así establecer las actuaciones que la ciudad pretende desarrollar en años venideros) y los relacionados con la visión que la ciudadanía quiere ver reflejada en la política urbana (definir las aspiraciones y los valores de la comunidad consensúa y erigirse en catalizador del sentir comunitario). Las dos “almas” de este tipo de planes reflejan claramente la doble finalidad del mismo, pues es tanto un documento objetivable como un proceso de consulta, diálogo y discusión pública y ciudadana. Podemos decir que el Comprehensive Plan es tanto un fin como una dinámica.

Una definición más cerrada y técnica de lo que es un Comprehensive Plan la proporciona el Ohio Planning and Zonning Law Handbook[5] al señalar su carácter instrumental para: 1) la gestión y administración de la zonificación y las regulaciones de la subdivisión municipal; 2) la localización y clasificación de calles y vías públicas en general; 3) la localización y construcción de edificios públicos o semipúblicos y de los equipamientos e infraestructuras relacionadas (agua, alcantarillado, gas, etc.); 4) la adquisición y desarrollo de propiedades públicas o semipúblicas, como parques y otros espacios abiertos; 5) el inicio de nuevos programas como los de rehabilitación de viviendas y desarrollo económico dirigidos a responder a las necesidades de la comunidad. En resumen, un Comprehensive Plan debe guiar el desarrollo físico, social y económico del municipio. En el caso de Oxford, los propios documentos municipales se encargan de realzar esta última dimensión: “The Comprehensive Plan is the vehicle to express de City’s intent for where and how future growth development should occur” (carta del ayuntamiento a la ciudadanía, marzo 2008).

Aunque el tema del urbanismo y la planificación no es el tema de este artículo, sí vale la pena incidir en la importancia de la figura del Comprehensive Plan como documento de referencia, visión general y guía última mediante la cual ejecutar aspectos esenciales de la regulación urbanística norteamericana como el “zoning”, base de la visión urbana en este país. De hecho, la legislación urbanística americana[6] establece, al menos desde 1926, que la regulación del uso del suelo (“land use regulation”) es un recurso constitucional, racional y no subjetivo que, además, debe razonablemente reflejar el interés general y público[7]. En el caso americano, esta zonificación (que en realidad determina el futuro de la ciudad al establecer usos permitidos y no consentidos) debe estar de acuerdo con un plan general y de aquí la importancia de que las urbes se doten de un Comprehensive Plan.

Metodológicamente, el elemento crucial de este proceso, más allá de las figuras legales, es que esta guía para el desarrollo futuro no se entiende como un proceso meramente técnico derivado del trabajo estadístico y analítico, sino que se fundamenta en la combinación de las informaciones técnicas con una potente participación ciudadana articulada en una serie de procedimientos reglados. De aquí el interés de esta figura para quienes creemos en una visión del urbanismo más participativa que el actual.

Es preciso entender el papel relevante del Comprehensive Plan en la ciudad americana. De hecho, los movimientos ciudadanos han comprendido que éste es el mecanismo idóneo para controlar el crecimiento urbano, para revertir procesos de expansión y para mantener el entorno ambiental en condiciones favorables. Hasta tal punto ha sido así que hoy en día, en el estado de Florida, se está produciendo una fuerte discusión pública a favor y en contra de la introducción de una enmienda en la constitución de aquel estado que otorgaría a los ciudadanos la última palabra en la aprobación o modificación de cualquier plan general. Veamos brevemente este interesante caso.  

La Cuarta Enmienda a la Constitución de Florida: el control ciudadano del urbanismo

El día 2 de noviembre de 2010, los ciudadanos del estado de Florida están llamados a pronunciarse en referéndum sobre la aprobación o no de la conocida como Amendment 4[8]. Esta enmienda dice textualmente[9]: “La participación pública en la planificación general del uso de tierras (comprehensive land use planning) por parte del gobierno local favorece la conservación y protección de los recursos naturales y la belleza del paisaje de Florida, y a largo plazo la calidad de vida de los floridanos. Por consiguiente, antes de que el gobierno local pueda adoptar un nuevo plan general de uso de tierras, o enmendar un plan general de uso de tierras, dicho plan propuesto o enmienda de plan se someterá a votación de los electores del gobierno local por referendo después de la preparación por parte del organismo local de planificación, consideración por parte del organismo que rige según disponen las leyes generales, y aviso del mismo en un periódico local de circulación general. El aviso y el referendo serán de acuerdo con lo que disponen las leyes generales. Esta enmienda entrará en vigor inmediatamente después de su aprobación por los electores de Florida”. La enmienda añade cuidadosamente la descripción de los agentes y objetos implicados: “A los efectos de este inciso: 1. “Gobierno local” (Local government) significa un condado o un municipio. 2. “Plan general de uso de tierras por parte del gobierno local” (Local government comprehensive land use plan) significa un plan para guiar y controlar el futuro desarrollo de la tierra en un área que está bajo la jurisdicción de un gobierno local. 3. “Organismo local de planificación” (Local planning agency) significa el organismo de un gobierno local que es responsable de la preparación de un plan general de uso de tierras y de la planificación de enmiendas después de los avisos públicos y audiencias, y responsable de hacer recomendaciones al organismo que rige del gobierno local en lo que se refiere a la adopción o la enmienda de un plan general de uso de tierras. 4. “Organismo que rige” (Governing body) significa la junta de comisionados del condado, de un condado, la comisión o concejo de un municipio, o el principal organismo elegido que rige de un condado o municipio, sea cual sea la manera en que se designe”.

Esta enmienda desborda los cauces de la participación para adentrarse directamente en el control ciudadano sobre cualquier plan general urbano. La iniciativa pretende desmontar los trámites de aprobación usual de este tipo de planificación para someter a referéndum popular no sólo un nuevo plan general en cualquier municipio o condado del estado de Florida, sino la modificación de los existentes. La propuesta fue ideada por un comité de acción política (una figura legal en los Estados Unidos, conocida con sus iniciales en inglés, CAP) llamando Florida Hometown Democracy. A esta asociación se opone otra que llama al “no” en la consulta de noviembre: Citizens for Lower Taxes and a Stronger Economy. Dos encuestas realizadas en febrero y mayo de 2010 otorgaban mayoría a los partidarios del “sí”: 51 % vs. 43 % y 61 % vs. 18 %, respectivamente.

 

Figura 4. Propaganda favorable a la aprobación de la Cuarta Enmienda. Véase como se incentiva el concepto de democracia y poder ciudadano sobre el crecimiento urbano.

 

Figura 5. Propaganda contraria a la aprobación de la Cuarta Enmienda. Al contrario que en el caso anterior, la imagen trasluce una preocupación por las posibles consecuencias económicas de su aprobación.

 

 El mensaje de quienes se muestran favorables a la enmienda es claro: “Every Florida community has a master land-use plan called the local comprehensive plan. Unfortunately, corporations and speculators pump money into campaigns, and politicians hand them approvals to build wherever they want” (…) Our homes and communities are too important to leave in the hand of politicians, lobbyists hired by developers and special interests. Together, we can stop rubber-stamped approvals that clog roads, crowd schools and wreck natural areas. If we all vote yes on Amendment 4, we can take power back to the people”[10].

Esta propuesta ya fue presentada a la opinión pública en el año 2003 y 2008, pero en aquellos momentos no se consiguieron las firmas suficientes para poder materializar la consulta. En 2010, logrados los apoyos, el referéndum se llevará a cabo en otoño.

El razonamiento de los defensores de la enmienda sitúa la discusión en el ámbito de la democracia y del poder de los ciudadanos para decidir sobre su futuro. Dado que es una obligación desde 1985, por la legislación del estado de Florida, la elaboración de un plan general, y dado que este plan general de usos del suelo determina el futuro de la comunidad en la que se despliega, es lógico que ésta tenga la última palabra. En el caso de Florida, a este impulso democrático de base se une la constatación de la burbuja inmobiliaria estallada y los graves problemas ambientales creados por una urbanización descontrolada y al servicio de intereses espurios. En realidad esta enmienda, más que articular procesos de participación ciudadana, eleva el listón hasta proponer un auténtico “veto” ciudadano a planes generales en desacuerdo con la mayoritaria opinión de la población. Las asociaciones opuestas a esta enmienda no entran a valorar la justicia de la misma, sino sus consecuencias: menos trabajo en un momento de recesión incomparable, una economía más débil, impuestos más elevados debido a que se deberán pagar consultas, litigios, pleitos y burocracia, una realidad impracticable, pues la simplicidad de la redacción de la enmienda no contempla excepciones con necesidades vitales de la comunidad (hospitales, comisarías, cuarteles de bomberos, nuevas escuelas) y la experiencia ya vista en una ciudad de Florida, St.Pete Beach, donde se ha comprobado, según los opositores a la enmienda, que ésta no ha hecho sino aumentar las contribuciones individuales y “devastar” la economía de la zona.

El debate está servido. La figura del Comprehensive Plan se enfrenta a una barrera final: la decisión de la mayoría de la población donde éste se pretenda aplicar. Más allá de los mecanismos de participación, el caso de Florida es un caso, extremo, en el que los votos pueden controlar, al menos en teoría, el urbanismo.  

El proceso de elaboración del Comprehensive Plan de Oxford (Ohio)

Alejado de este debate público y político de la costa sudeste de los Estados Unidos, en la ciudad de Oxford, como ya dijimos, el proceso de elaboración de un nuevo Comprehensive Plan (CP) comenzó en el verano de 2006. El cuadro 1 es un resumen del calendario desarrollado hasta su aprobación final el 4 de noviembre de 2008 (en cursiva y en negrita, hemos destacado las fases de consulta pública específica o de participación ciudadana creadas a tal efecto).

De forma previa a los mecanismos de participación, el municipio, en conjunción con la empresa ACP Visioning and Planning, elaboró una serie de documentos técnicos que fueron la base sobre la que se plantearon las propuestas de un primer borrador de Comprehensive Plan. Tres informes sirvieron de material de apoyo para definir las actuaciones que, más tarde, se llevaron al terreno de la participación ciudadana. Un primer documento sobre tendencias regionales, demográficas, de usos del suelo, medio ambiente, suelo urbanizable y forma urbana, un segundo sobre vivienda y movilidad y un tercero sobre infraestructuras, recursos históricos y culturales y comunidad. Además, una empresa especializada en temas fiscales, subconsultora de ACP, preparó otro memorando sobre el impacto fiscal neto del desarrollo urbano y de las diferentes opciones de la planificación. En esencia estos cuatro análisis sirvieron para obtener una información lo más amplia posible referida a los usos del suelo y al desarrollo económico.  

De esta forma, el proceso de participación se realizó a partir de una base previa, los diferentes estudios técnicos, que permitieron elaborar las propuestas sometidas a debate en los foros vecinales, siempre con la idea básica de que fueran refrendadas o rechazadas por éstos.

Los cauces de la participación ciudadana

En la tabla 1, podemos observar algunos hechos destacados y tres cauces fundamentales para que los ciudadanos participen en el proceso de elaboración del documento final: las audiencias públicas, los mecanismos creados ex profeso para su participación y la constitución del comité directivo del plan (Steering committee).

La audiencia pública en las sesiones de las comisiones o del pleno es un mecanismo bien conocido en nuestras ciudades, pero los otros dos cauces lo son menos.

El comité directivo (Steering committee)

La destacada presencia de un comité directivo (Steering Committe, SC a partir de ahora) es una característica específica del proceso de elaboración de un plan como el que comentamos. En este caso,  es importante señalar que este comité no responde al perfil técnico habitual en nuestras ciudades (funcionarios y técnicos municipales, expertos en la materia, académicos asesores), sino a la idea de representar, en la medida de lo posible, a todos los intereses de la comunidad. En realidad, el SC está formado por ciudadanos y por funcionarios municipales que se convierten en la “cara” del proyecto de plan. 

Su función es clara: representar al público general en el proceso de planificación y proveer una guía de actuación al cuerpo gubernativo y a la empresa consultora  a medida que el plan vaya siendo desarrollado, integrando los resultados de la participación de la opinión pública. La composición del comité es, pues, un elemento fundamental: al menos en teoría, este órgano debería representar los plurales y amplios grupos que conforman la comunidad y así, podemos leer: “its imperative that the committee of the SC fully reflects the make-up of the community in age, gender, race and economic groups, as well as including key leaders and stakeholders”[11]. En realidad, el SC se plantea como la reducción a una escala detallada de la comunidad urbana entera: dirigentes empresariales, funcionarios, ciudadanos, asociaciones vecinales y cívicas, líderes locales, minorías y grupos étnicos, organizaciones culturales, educativas, agencias gubernamentales, grupos ecologistas,  sindicatos, grupos políticos, asociaciones juveniles y de mayores… En general, personas que circulan y, a su vez constituyen, la metáfora de la sociedad americana que representa la “Main Street”[12].

En este contexto, la elección de los miembros del SC representa una delicada operación, puesto que de su correcta composición, se derivará la legitimidad del planeamiento final y la credibilidad de sus esfuerzos ante la sociedad entera. En el caso de Oxford, el SC estuvo compuesto por una veintena de personas y sus decisiones se tomaron por consenso en sesiones abiertas al público.

El SC debe trabajar como un “blue ribbon panel”, expresión americana que podría traducirse por un grupo de personas dedicadas a investigar o estudiar una cuestión desde un alto grado de independencia de la influencia política o de la autoridad y capaz de recomendar actuaciones a los órganos encargados de tomar medidas.

Los mecanismos ad-hoc de participación

Junto a la creación de este comité directivo, el procedimiento de redacción del Comprehensive Plan contemplaba también una serie de mecanismos específicos para promover la participación ciudadana e integrar opiniones, juicios, sugerencias y quejas en el documento final. En este caso, por tanto, el proceso en sí disponía de cauces complementarios e interconectados:

 

Figura 4. Interacción del proceso de creación del Comprehensive Plan.

 

 

En realidad, aunque en el proceso hay un origen (los documentos técnicos proporcionados por la empresa consultora) y un final (la propuesta última del Comprehensive Plan), se trata más bien de una interacción constante de información, con consulta, modificación y corrección de borradores que van creciendo a la luz de la lectura sucesiva de los datos surgidos en las diferentes fases de trabajo, especialmente en las sesiones públicas del Steering Committee y de la información suministrada por los propios habitantes mediante los mecanismos de participación.

En cuanto a éstos, debemos hacer mención expresa a cinco: dos Public Workshops, una encuesta telefónica, una jornada denominada Community Choices y una sesión final bautizada como Open House.

El equivalente en Oxford a nuestras autoridades municipales se encargaron, previamente, de difundir el plan de participación y de incentivar a los ciudadanos a colaborar mediante una intensa campaña consistente en unos 3.700 mensajes de correo electrónico, 1.600 anuncios en sus calles, 3.600 encartes en la prensa local, pancartas, SMS a teléfonos móviles, una página WEB, así como información diversa en las iglesias de la localidad y en otros centros sociales y de reunión.

 

Figura 5. Lema general de la campaña de participación

                          

Public Workshops (Public Forum 1 y 2)

En el momento inicial del plan (noviembre de 2007), se diseñó una serie de reuniones de trabajo con la población de Oxford para recoger un conjunto de ideas iniciales sobre el futuro de la localidad. En estas sesiones participaron unas 250 personas. En realidad se realizaron dos convocatorias (12 y 14 de noviembre), divididas a su vez en otros dos Public Forums, además de dos reuniones adicionales con generaciones jóvenes de la localidad (target meetings, en expresión técnica), una el 13 de noviembre (un centenar de estudiantes de instituto o High School) y otra el 29 con 15 alumnos pertenecientes a la asociación estudiantil de la Miami University.

Las diferentes reuniones realizadas se estructuraban en tres actividades fundamentales. La primera era una asamblea general en la que se presentaba a los vecinos participantes el objetivo de la reunión, así como un breve estado de la cuestión referida al planeamiento. Esta explicación abarcaba desde la fase en la que se encontraba el proceso de elaboración del mismo hasta los avances principales y el papel que los ciudadanos tenían en la dinámica general de redacción del proyecto final. Tras esta presentación, la asamblea vecinal se dividía en pequeños grupos que trabajaban de forma específica en una segunda actividad. Ésta consistía en discutir de forma abierta sobre un lema general, “Ideas for the future”, y básicamente pretendía que los vecinos respondieran a una pregunta fundamental “What can be done to make Oxford the best it can be in the comig years?”. En un entorno agradable y propicio, esta primera “tormenta de ideas” generó 796 sugerencias y comentarios de todo tipo, que sirvieron para actualizar, modificar y mejorar algunos de los fines de un primer documento técnico referido al municipio y dar forma a los objetivos y a las estrategias de cada uno de los capítulos del mismo. Las ideas recogidas se centraron en cuestiones de orden económico, transporte, equipamientos comunitarios y servicios y uso del suelo.

 

Figura 6. Imágenes de los procesos de participación ciudadana

 

La tercera actividad consistía en una técnica de base claramente geográfica, como es el trabajo sobre el plano de Oxford. La sesión, titulada “Strong Places/Weak Places” consistió en identificar sobre un mapa los lugares que despertaban sentimientos opuestos en los ciudadanos: lugares potentes, fuertes, cargados de sentido para los mismos (“strong places”, puntos deseables para ser visitados, para pasear, para mostrar, que reflejan bien el carácter de la comunidad) y, por el contrario, lugares débiles, difuminados, sin contenido (“weak places”, espacios indeseables, alejados del centro de gravedad social y vivido de la comunidad). Así mismo, junto a la localización exacta (mediante puntos de diferente color, rojo para los débiles, verde para los fuertes), se ofrecía la posibilidad de describir las cualidades y características de los mismos. Significativamente, el mapa final resultante de las percepciones individuales (en realidad, el mapa final fue la suma de 22 mapas parciales que los ciudadanos fueron rellenando con sus puntos de colores), fue muy coincidente, mostrando la existencia de espacios de conflicto y de espacios de acuerdo, de espacios negativos y positivos, de localizaciones problemáticas y envidiables. Anecdóticamente, podemos decir que entre los lugares percibidos de forma más fuerte y positiva, estaba la plaza del pueblo (Uptown Park) y entre los menos, Tollgate Center, un área comercial abandonada. Más interesante es la caracterización de estos espacios. Los “strong places” se asocian a áreas peatonales, espacios verdes, lugares de reunión comunitaria, espacios de usos mixtos (mixed-use), calles de adoquines y carácter histórico y espacios de carácter inclusivo, social y económicamente hablando. Por su parte, los “weak places”, se relacionan con espacios sin uso, segregación socioeconómica, dependencia automovilística, zonas pobres (por ejemplo, a lo largo de la carretera US 27), falta de aceras, diseño genérico surburbano y aparcamiento en  superficie.

Al finalizar la sesión completa, cada participante debía rellenar un pequeño cuestionario sobre su edad, condición social, etc.

La información recogida en esta fase, además de ayudar a conocer mejor la percepción ciudadana en relación a la caracterización urbana de Oxford, permitió articular nuevas políticas: en el caso de los “weak places”, los datos recogidos sirvieron para promover estrategias de reinversión, desarrollo y reutilización de espacios abandonados. En el de los “strong places”, la información se utilizó para crear recomendaciones que guiara el crecimiento futuro de la ciudad, incidiendo en la reutilización y reurbanización de estas zonas.

 

Figura 7. Mapas final con los “weak” (rojo) y “strong” (verde)  places”

 

 

Figura 8. Proceso de participación sobre los “strong and weak places”

 

Telephone Survey

Tras la primera ronda de participación, se llevó a cabo una encuesta telefónica dirigida a contrastar y verificar las informaciones recibidas en los primeros “workshops”. Se llevaron a cabo 158 entrevistas mediante este procedimiento (92 % de nivel de confianza y +/- 3,5 % de margen de error).  La encuesta, tras los primeros momentos de presentación, se centraba en dos cuestiones fundamentales. En primer lugar, se volvía a preguntar sobre qué se podía hacer en Oxford para mejorar la ciudad en los próximos años y, seguidamente, se recababa el grado de apoyo que concitaban las ideas aportadas por las primeras sesiones mantenidas con los vecinos.

En el primer caso, la encuesta recogió una serie de temas centrados en la relación comunidad universitaria-no universitaria (estudiantes, comportamiento social de los mismos, relaciones con la Miami University), la importancia de los servicios personales (restauración, compra), la rehabilitación de áreas históricas de Oxford, el acceso a la vivienda, los espacios verdes, las escuelas y la reutilización de espacios abandonados. En el segundo caso, se valoró con altas puntuaciones la reutilización de lugares cerrados (como el viejo Walmart, una popular cadena comercial americana, y otros espacios comerciales inactivos), la preservación de la atmósfera rural del municipio y de sus zonas verdes, las propuestas relacionadas con los servicios personales (entretenimiento, ocio, compra, restauración), las medidas dirigidas a mejorar el acceso a la vivienda y, por último, la importancia de contar con un carril de bicicletas y de un sistema viario multimodal.

Community Choices

Meses después de estas prácticas de participación ciudadana, se planeó una nueva actividad para conocer la opinión que los habitantes tenían de su ciudad y del plan que se estaba redactando. Se trataba de una sesión abierta a la que asistieron unas 120 personas. La jornada comenzó con la reunión de seis grupos de stakeholders (agentes urbanos o grupos interesados): dirigentes empresariales o de negocios, representantes de grupos ambientalistas, jefes o directores de departamentos de la ciudad, dirigentes y funcionarios del township o municipio, personas relacionadas con la educación y representantes de la Miami University. Al ser grupos homogéneos por su constitución y procedencia, el trabajo permitió obtener datos, visiones y opiniones, así como valoraciones del plan, desde la óptica específica que explicaba su constitución como grupo.

Tras estas reuniones previas, se procedió a la sesión general, titulada significativamente “Community Choices”. En esta reunión se dio a conocer el estado del proceso de planificación, así como las principales conclusiones alcanzadas en los “workshops” desarrollados meses antes. La sesión se articuló en dos partes. En la primera, los ciudadanos participaron mediante la contestación de dos formularios: uno en el que se revisaban las metas del plan y se podían realizar comentarios de apoyo o de desacuerdo sobre cada una de ellas. La segunda tarea asignada a los vecinos fue la de puntuar y comentar cada uno de los principios básicos que deberían regir, según el borrador de documento entregado, los usos del suelo de la ciudad. Así, cada ciudadano podía puntuar de 1 (sin importancia) a 5 (máximo nivel de importancia) toda una serie de afirmaciones relacionadas con ese uso del suelo. Se recogieron 104 formularios en total.

En la segunda parte de esta sesión, y nuevamente reunidos en pequeños grupos (unos quince), se procedió a la revisión del anteproyecto o borrador del mapa de desarrollo y conservación del municipio. En este caso, se realizó un trabajo sobre el propio plano, contestando a tres preguntas básicas sobre si el plano que recogía el anteproyecto de Comprehensive Plan reflejaba de forma fiel los principios de reutilización de espacios abandonados, de mezcla de usos en un determinado eje de la ciudad y de protección de los espacios abiertos y del carácter rural de la comunidad. Tras responder a estas cuestiones, los vecinos pudieron realizar otros comentarios generales sobre el mapa de usos del suelo, llegando a una serie de conclusiones, entre las que destacan la extensión y modificación de los carriles de bicicletas, la creación de un “cinturón” verde en torno a la ciudad, el desarrollo de actuaciones de reutilización de viejos espacios abandonados, la eliminación de algunas carreteras y viales que el plano recogía, la regeneración de espacios infrautilizados o la preservación de los espacios abiertos del municipio y especialmente de las granjas y tierras de cultivo próximas. En este punto, el Steering Committee que siguió a la realización de esta actividad de puertas abiertas recogió todos los comentarios efectuados por los ciudadanos y modificó el mapa para incorporarlos.

Open House 

La última actividad creada ad-hoc para permitir la participación ciudadana en el proceso de materialización del Comprehensive Plan fue una jornada celebrada en julio de 2008 en la que las metas, los objetivos y las estrategias de cada uno de los capítulos que conformaron el CP fueron presentados en grandes paneles. Ante este despliegue de información, los ciudadanos participantes tuvieron la oportunidad de escribir una serie de comentarios en tarjetas específicas que se adjuntaban a cada plano (y a cada capítulo). Todos los comentarios recibidos fueron revisados, posteriormente, por el Steering Committee e incorporados, en su caso, al anteproyecto del plan.

 

Figura 9: imagen del proceso de participación Open House

 

De las 264 tarjetas recopiladas al final de la actividad, 161 mostraron comentarios de apoyo (“support”) al plan y 103 de preocupación (“concern”) sobre alguno de los temas propuestos.

Conclusión

Es cierto que gran parte del enfoque que este artículo recoge sobre la participación ciudadana en los procesos de planificación está en relación directa con el propio carácter de la sociedad americana y, más concretamente, con la fuerte percepción de comunidad que se halla en esta pequeña ciudad del medio oeste americano. Sin embargo, no nos resignamos a admitir que dar la voz a los vecinos y contemplar el proceso de elaboración de un plan urbano como una dinámica más que como una sucesión de fases rígidas no se pueda aplicar a nuestras ciudades.

Jane Jacobs (1916-2006) ya señaló la tradición norteamericana de implicación ciudadana en la construcción de la ciudad con una frase destacada de su más conocido libro “The Death and Life of Great American Cities”: “There are only two ultimate public powers in shaping and running American cities: votes and control of money. To sound nicer, we may call these “public opinion” and “disbursement of founds”, but they are still votes and money”. Esta frase (opinión pública, es decir, votos y presupuesto público como forma de controlar el destino de la ciudad) refleja, a nuestro juicio, la tradición de la gruesa línea que une en aquel país democracia y ciudad y que define de hecho ésta como el campo de juego de la primera. En 1906, Delos F. Wilcox publicó un libro cuyo título resumía justamente esta aproximación: “The American city: a problem in Democracy”[13].

La relación entre ciudad y democracia, o mejor dicho, la perspectiva que la ciudad puede ser un problema, pero que ese problema se debe resolver con los mecanismos democráticos (y por tanto, participativos, ligados a los derechos de los ciudadanos), no ha tenido tanta tradición en nuestro país y tal vez todavía estemos pagando las consecuencias de ello, especialmente en el papel que la construcción de la ciudad reserva a los ciudadanos.

El caso analizado en esta pequeña ciudad americana muestra la vitalidad de la vida comunitaria en la democracia americana, pero también la existencia de mecanismos de participación establecidos que permiten a los ciudadanos, independientemente del número de éstos  que quieran aprovecharlos, expresar sus preferencias y sus ideas sobre el entorno urbano en el que viven. Así, la presencia ciudadana no se entiende como la rúbrica final a un proceso eminentemente técnico de ordenación, sino como un proceso que acompaña al mismo, que lo influye y que es, a su vez, influido por aquel. De esta forma, mediante la participación se obtienen informaciones directas sobre problemas urbanos y percepciones, sobre realidades y sentidos de lugar, sobre valoraciones y quejas. El ciudadano se siente partícipe del proceso y lo asume con mayor facilidad. Es una experiencia, pues, que debería extenderse a nuestras ciudades.