Frente a la complejidad social del momento actual, los individuos buscan medios concretos para no caer en una alienación y anonimato impuestos por una globalidad multidimensional. Lo local se constituye en un ámbito apropiado para canalizar tales acciones ya que cualquier comunidad puede manifestar sus necesidades, reivindicar sus derechos, o desarrollar su potencial creativo al gestionar -colectivamente- obras que de otro modo no se conseguirían, salvo que tuvieran acceso a los sectores de decisión. Así, lo local puede ser entendido como oportunidad o proceso que permite al individuo superar carencias y obstáculos.

El propósito de centrar este trabajo en los procesos locales -a pesar de los complejos procesos mundiales- se fundamenta, en primer lugar, en los lineamientos en los que hoy convergen diferentes posiciones de la planificación regional y en segundo lugar, en el hecho de rescatar y resaltar valores, capacidades y actitudes propias que ayuden a contrarrestar la globalidad.
 

Las prácticas participativas en América Latina y Argentina
 

La situación actual
 

¿Cuál es la razón por la que los proyectos participativos a escala local han comenzado a decantar, quizás por su propio peso, en la sociedad civil latinoamericana? ¿Es este comportamiento la respuesta a una situación coyuntural, o más bien estructural, por la que atraviesa América Latina? Las respuestas a estos amplios interrogantes se pueden encontrar en —al menos— tres grandes transformaciones o procesos que la región ha estado viviendo en los últimos tiempos.

En las últimas cuatro décadas, América Latina ha sido escenario y testigo de las distintas concepciones y programas por las que ha pasado la Planificación para el desarrollo. Desarrollo integrado de cuencas hidrográficas, polos de desarrollo, desarrollo rural integrado, entre otros, se sucedieron tratando de lograr el equilibrio regional y la integración económica territorial. Pero las propuestas siempre han provenido "desde arriba" (Estado central, organismos de planificación nacionales o supranacionales); incluso en aquellos modelos que otorgaban mayor protagonismo a la comunidad.

Por otro lado, la planificación estatal no siempre ha tenido como propósito principal el desarrollo de las regiones, sino el crecimiento económico del Estado. Se suma a esto una serie de transformaciones y crisis de un modelo de Estado -representados por un decreciente papel en la actividad productiva y en su presencia en la sociedad- que renuncia a numerosas funciones y transfiere responsabilidades a la sociedad civil por medio de aparentes medidas descentralizadoras en lo funcional, territorial y político⁽¹⁾. Tales medidas van acompañadas de un progresivo achicamiento del aparato estatal mediante la venta de empresas del gobierno a capitales privados.

Y finalmente, el proceso de redemocratización que vivió América Latina hasta fines de la década pasada⁽²⁾; que casi podría incluirse en el punto anterior por su estrecha relación con el proceso de descentralización política y territorial, y la influencia de ambos -redemocratización y descentralización- en el tema del desarrollo regional.

Estas tres características se interrelacionan entre sí constituyendo fuertes estímulos para actores y grupos sociales. El Estado -nacional, provincial, municipal- por su parte, desempeña en este contexto distintos roles según su escala de injerencia: es la esfera de convergencia de los tres elementos explicativos esbozados anteriormente; es el ámbito hacia donde se canalizan las inquietudes, problemas, necesidades y reclamos de índole local; y desde el cual viene, en definitiva, la aprobación (administrativa) o no de ciertos proyectos; es quien deberá transferir -o más bien devolver- a la sociedad civil ciertos poderes, funciones y atribuciones históricamente ejercidas por él; es también quien deberá encauzar institucionalmente las propuestas, aspiraciones y críticas gestadas en los grupos de base permitiendo a los mismos realizar un control cotidiano de su gestión; y en algunos casos crear ámbitos que inviten y comprometan a dichos grupos a participar en la concreción de sus propuestas.

Por otra parte, ciertos espacios informales que el gobierno ha dejado vacantes, han sido ocupados por organizaciones no gubernamentales (ONGs)⁽³⁾. comunidades de base, asociaciones populares y otros movimientos sociales. Reilly⁽⁴⁾ se refiere a ellos como los "vasos capilares" de la sociedad civil: son pequeños, interactivos, marcan el comienzo y el fin de un circuito, son el punto en el cual se produce el intercambio de recursos financieros, de información, de exigencias y de apoyo a fin de mantener la salud de la Democracia. El planteo hasta aquí formulado se puede sintetizar según la figura 1.

A estos elementos administrativos y sociales hasta aquí presentados se debe agregar el elemento espacial. Así, el territorio cobra importancia puesto que la gente vive, trabaja y se relaciona en un lugar determinado, más bien reducido. Es en este plano local donde la participación comunitaria alcanza su máxima expresión puesto que los ciudadanos no son espectadores pasivos de los problemas y necesidades que tienen en común, sino que reaccionan ante estas situaciones en forma colectiva, asumiendo la comunidad toda un papel protagónico en la defensa de sus intereses.

Fuente. Elaboración propia a partir de la bibliografía consultada. Alejandro Saenz, febrero '96.
 

Los antecedentes
 

En la década de 1930, el marco social de la Argentina estaba centrado en el Estado y se fundamentaba en ciertos mecanismos de equilibrio tales como: la relación Estado-economía de mercado, y Estado-sociedad civil. Un componente de este último mecanismo fue la participación pública, en particular en los sectores populares urbanos. Durante el gobierno del presidente Perón (1945-1955) el Estado promovió explícita y vigorosamente una mayor participación; sin embargo, siempre mantuvo mecanismos de control y siguió siendo el punto de referencia para la participación; es decir, las demandas y presiones siguieron dirigiéndose a las instituciones estatales. Durante 1974-75, ya la sociedad civil comenzaba a influir en el Estado con relativa eficacia⁽⁵⁾, pero en marzo de 1976 se produce otro golpe militar marcando el inicio de un nuevo período de parálisis e inacción.

En estos últimos tiempos la participación popular en nuestro país ha ido adquiriendo nuevamente importancia creciente, pero la connotación actual apunta más hacia el desarrollo regional y de las comunidades. Tres ejemplos puntuales en las provincias de Tucumán, Neuquén y Mendoza, no solo constituyen antecedentes de la situación actual, sino que permiten describir ese nuevo papel de la participación comunitaria.

En Tucumán, la ‘Cooperativa de trabajadores unidos de Campo Herrera’ fundada en 1966 por 350 cañeros, a propuesta del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y del Ministerio de Acción Social de Tucumán, constituye una notable experiencia de participación y autogestión. Aquí, 2.000 ha de tierra fueron transformadas en una poderosa unidad productiva agro-industrial por el esfuerzo de los vecinos agrupados en una ‘Asamblea General’ y actuando por medio del ‘Consejo de Administración’. Actualmente, Campo Herrera produce 75.000 tn de caña y proyecta instalar su propia destilería de alcohol. Dispone de un grupo de viviendas, supermercado, escuelas y un importante capital productivo; todo logrado mediante la acción solidaria de los vecinos⁽⁶⁾.

En Huingan-co, un pequeño poblado situado en el extremo noroeste de la provincia de Neuquén, la participación comunitaria -mediante la ‘Comisión de Fomento’- ha jugado un importante papel en el desarrollo de esa localidad. Allí, la conciencia colectiva de problemas comunes a un mismo pueblo a dado sus frutos al crear el ‘Primer Bosque Comunal Argentino’ -reforestando las laderas montañosas que rodean el valle poblado- concebido sustentablemente al explotarlo como recurso natural renovable; el ‘Complejo Piscifactoría Huingan-co’ (para la cría, faena y ahumado de truchas arco iris); y una ‘Fábrica de Dulces Regionales’ no tradicionales. Este es otro buen ejemplo donde la comunidad ha demostrado su capacidad de administración y gestión local de los recursos propios⁽⁷⁾.

El Barrio San Martín reúne una serie de características que lo diferencian de otros barrios populares del Gran Mendoza. Primero -y principal- la organización y participación de la comunidad en un espacio reducido, condujo a que el desarrollo del área fuera propiciado "desde adentro" y "desde abajo". Ese desarrollo se manifiesta en las etapas evolutivas del barrio; pues a partir de un basural se transforma en un asentamiento ilegal que a fines de la década del ‘50, principios del ‘60 afianza su consolidación. También para esa época, la preocupación del Gobierno Provincial por solucionar el problema que constituían las villas, conduce a la fijación del asentamiento al reconocer legalmente la ocupación de los terrenos⁽⁸⁾. Así, el Barrio San Martín constituye uno de los primeros antecedentes sobre este tema. Hacia mediados de la década del ‘60 presentaba un ritmo de crecimiento elevado y la población aumentaba geométricamente. Hoy, con una antigüedad de más de 40 años, se destaca tanto por contrastes como por similitudes con la ciudad, y con los asentamientos ilegales en general.

En Mendoza se pueden mencionar otras acciones de participación motivadas por intereses comunes a un grupo de ciudadanos. Las ‘Inspecciones de Cauce’, por ejemplo, se ocupan de la administración de los recursos hídricos, en la cual los regantes tienen invariablemente un papel primordial. Aunque un generalizado proceso de centralización y burocratización estatal absorbió los derechos y obligaciones de los usuarios al punto de llegar a desdibujarse la figura del ‘Inspector de Cauce’, actualmente el ‘Departamento General de Irrigación’ ha devuelto a estos intermediarios ¾ muy relacionados con la base¾ funciones técnicas jurisdiccionales y administrativas para asegurar la atención y solución de los problemas de la comunidad de regantes⁽⁹⁾.

Los programas de construcción por ‘Ayuda Mútua’ del IPV y otros ejemplos más recientes de ‘Comedores Comunitarios’ constituyen, igualmente, hechos destacados de participación comunitaria. También las organizaciones populares gestadas a nivel vecinal -particularmente en los sectores populares urbanos- suelen ser ámbitos de participación mediante los cuales la comunidad canaliza sus demandas de infraestructura de servicios y equipamiento. Una vez que el Estado atiende estos reclamos, la ejecución de las obras públicas suele complementarse con la participación de la comunidad. En Mendoza existen algunos casos de consolidación de villas a partir de la organización efectiva de los residentes, a veces espontáneamente, a veces inducida "desde afuera".
 

Aspectos comunes y divergentes en relación con las actuales propuestas de Planificación Regional
 

Los casos enumerados presentan distintas formas de participación, pero el denominador común es que en todos existe un territorio acotado y delimitado donde se desarrolla el proceso, y por eso su observación es de interés para la planificación regional y urbana. Al respecto, las concepciones más recientes sobre "desarrollo" se plasman en proyectos como desarrollo regional y/o endógeno, desarrollo a escala humana, desarrollo sustentable y desarrollo agropolitano. Estas nuevas propuestas enfatizan la idea del desarrollo iniciado en el nivel local y sustentado por las fuerzas locales, es decir, "desde abajo"⁽¹⁰⁾.

Enunciar la idea de cada propuesta permitirá establecer semejanzas y diferencias, y determinar la proximidad o no de cada caso a estos modelos.

El nombrado desarrollo agropolitano, como lo señalan Friedman y Weaber⁽¹¹⁾, se fundamenta en "la capacidad de los pobladores para guiar las fuerzas de su propia evolución, descansa menos en la ayuda y en la inversión exterior, significa aprender a decir nosotros y a defender un interés territorial"⁽¹²⁾.

Por su parte el grupo de CEPAUR dirigido por Max-Neef, fundamenta su política de desarrollo en la satisfacción de las necesidades humanas fundamentales, siendo éste su principal objetivo, y de manera que se comprometa el ser humano en su totalidad. Pero además, "busca la generación de niveles crecientes de autodependencia y de articulación orgánica de los seres humanos con la naturaleza y la tecnología, de los procesos globales con los comportamientos locales, de lo personal con lo social, de la planificación con la autonomía y de la sociedad civil con el Estado" ⁽¹³⁾.

Entre los investigadores latinoamericanos, Sergio Boisier define el desarrollo endógeno como "el progreso permanente de la región, de la comunidad regional como un todo y de cada persona en ella"⁽¹⁴⁾. El punto de partida metodológico es "discutir dos hipótesis: la primera si la región en cuestión puede considerarse suficientemente consolidada, con sentido de pertenencia e identificación, y la otra con el desempeño socio-económico global referido a la doble situación de crecimiento económico y de igualdad social"⁽¹⁵⁾.

En el documento de la CEPAL se precisa el fundamento del desarrollo sustentable señalando su connotación de "renovación continua en el tiempo o capacidad de re-utilización por generaciones futuras de los recursos"⁽¹⁶⁾.

Las cuatro modalidades descriptas coinciden en varios aspectos, tales como: la satisfacción de la necesidades básicas, con crecimiento y equidad; participación de la comunidad y confianza en la sociedad civil; protección del ambiente; marco territorial impreciso pero reducido ya que es indispensable la presencia de una comunidad en una localización concreta donde los nexos sociales y culturales requeridos son más frecuentes y directos; complementación entre procesos locales y globales; y por último, desarrollo propiciado desde abajo y en el nivel local. Respecto de este último punto, ninguno de los planteos teóricos presentados alude a la organización de la comunidad local por sí sola para lograr el desarrollo que proponen, sino que dan a entender que éste debe ser inducido por agentes exógenos; sean éstos entes gubernamentales concretamente externos al área o instituciones locales con vinculación estatal. Las diferencias se advierten al observar el aspecto en el que cada una de ellas pone énfasis: las fuerzas territoriales (locales) -en el desarrollo agropolitano-, el grupo humano y la satisfacción de sus necesidades -en el desarrollo a escala humana-, el territorio organizado y estructurado -en el desarrollo endógeno-, y el manejo responsable de los recursos -en el desarrollo sustentable-. Tampoco los objetivos en los que se centra cada propuesta aparece explícitamente la endogeneidad del proceso de desarrollo, incluso en el desarrollo a escala humana donde los individuos son uno de los puntos clave.

Aunque los ejemplos de Tucumán y Neuquén podrían encuadrarse dentro de alguna de estas modalidades, resultaría difícil determinar dentro de cual. Primeramente, porque no se dispone de información específica y detallada sobre dichos casos. En segundo lugar, porque son más los aspectos en común entre estos programas que las diferencias. Y por último, porque difícilmente las características de cada experiencia se ajusten a un solo modelo.

Sin embargo, en el ejemplo de Campo Herrera se advierten:

a) Algunos aspectos propios del desarrollo agropolitano tales como la resolución conjunta de la producción y mantenimiento de los recursos, la expansión productiva y la capacidad de los pobladores de defender un interés territorial casi sin ayuda ni inversión exterior.

b) Características de desarrollo local al pretender un crecimiento económico, organizar y estructurar el territorio (en función de la producción de caña), poseer autonomía decisional sobre la unidad productiva, y capacidad de captación y reinversión del excedente económico.

c) Si bien el desarrollo se produjo "desde abajo", éste ha sido inducido "desde afuera".

La experiencia de Huingan-co, en cambio, presenta matices de las otras dos propuestas. Ante todo, la búsqueda de niveles crecientes de autodependencia y de articulación orgánica entre los seres humanos, la naturaleza y la tecnología; entre los procesos globales y los locales; y entre la sociedad civil y el Estado⁽¹⁷⁾, son actitudes propias del desarrollo a escala humana. En segundo lugar, la capacidad de reutilización de los recursos por generaciones futuras o la renovación continua en el tiempo de los mismos, es el fundamento del desarrollo sustentable -y del Primer Bosque Comunal Argentino-. Finalmente, hay que señalar que aunque aquí el desarrollo ha sido propiciado "desde abajo" y "desde adentro", éste ha perdido parte de su autonomía al imponerse el Estado (Municipal y Provincial) en detrimento de la sociedad civil. En consecuencia, se ha interrumpido su continuidad temporal mermando -la comunidad- su capacidad potencial de autoorganizarse para generar nuevas alternativas de desarrollo⁽¹⁸⁾.

El estudio en profundidad del Barrio San Martín permite afirmar que en él se identifican características de las cuatro propuestas y que el desarrollo ha sido propiciado desde las bases. También se puede asegurar que el asentamiento ha experimentado un verdadero proceso de desarrollo y no un mero crecimiento o consolidación; que el proceso ha sido iniciado en la escala local, es decir que ni las metas, los medios, los recursos, o la gestión, fueron sugeridos o proporcionados desde niveles superiores de decisión, sino todo lo contrario: desde abajo; finalmente, que el desarrollo no ha sido inducido desde afuera, ya que la iniciativa y el proceso mismo fueron gestados y ejecutados por y en la comunidad, es decir desde adentro.

A partir de estas tres afirmaciones -y de la última en particular- se puede deducir la endogeneidad del proceso, rasgo que no siempre está presente en casos de desarrollo local. Además, la meta que movilizó a la comunidad a organizarse fue la consecución de la vivienda propia en terrenos propios. Uno de los medios más importantes para alcanzar ese fin fue la participación activa de los vecinos; creando para ello organizaciones intermedias —cooperativas— que permitieron lograr tal objetivo. El desarrollo del barrio se produjo en función de estos dos aspectos mencionados; consecuentemente, los cambios experimentados a partir de ese proceso se reflejan y evalúan en relación a la participación popular y la satisfacción de la necesidad de vivienda.

Con respecto a la provincia de Mendoza en general, podría argumentarse que la relación individuo-medio -o más específicamente individuo-agua- que históricamente se ha dado en el oasis mendocino, ha terminado hermanando al conjunto de sus regantes al crearse una conciencia de grupo. Sin embargo, los productores movilizados por intereses en común, actúan con un fin individualista ya que, en definitiva, sólo les preocupa el agua para su parcela. ¿Cuál es entonces el nexo unificador entre los usuarios? Pues, de seguro existen otros regantes -quizás también agrupados-, pero están localizados en otras regiones o áreas. Es, en consecuencia, el territorio común el vínculo más fuerte entre estas personas, reforzado aquel por lazos culturales, históricos, y sociales.

Los proyectos participativos a nivel comunitario constituyen, en definitiva, una respuesta efectiva a la incapacidad de los programas regionales y nacionales de dar solución a los problemas concretos de las poblaciones locales, especialmente el de falta de vivienda y el de cobertura de servicios básicos.
 

El protagonismo de las fuerzas endógenas locales: "desde abajo" y "desde adentro"
 

El localismo como proceso necesario para contrarrestar la globalidad.
 

La realidad mundial se caracteriza actualmente por una triple mutación: en lo político, por el nuevo papel que desempeña el Estado; en lo tecnológico, por la revolución informática; y en lo económico, por la globalización. Esta última tendencia, además, se da simultáneamente junto a otras dos: el localismo y el regionalismo. Cabe aclarar que el localismo no es considerado aquí como escala de trabajo sino como proceso; y que no representa lo contrario de transnacionalismo sino su polo dialécticamente opuesto, creando -su interrelación constante- una nueva y compleja organización política.

La difusión y expansión de estas transformaciones en curso actúan en forma y escala generalizada pero con efectos ambiguos, ya que deja de lado un gran número de espacios a los cuales no llega la equidad, la integración, ni el accionar político, permaneciendo estas áreas al margen. La solución al problema parece ser iniciar el desarrollo en esos sitios aludidos, es decir desde adentro. Pero existen dos vías por las que ese desarrollo puede llegar. Una es la que proponen estudiosos y políticos, partiendo de las potencialidades naturales y productivas y de la creatividad de su población -generalmente en función de intereses de los sectores de poder-; es decir de manera inducida o desde arriba. Otra es la que surge desde la comunidad afectada, priorizando, proponiendo y ejecutando sus propios proyectos alternativos; es decir desde abajo.

La razón del localismo es, en este sentido, política y económica; pero considerando la naturaleza humana, es básicamente socio-cultural, existencial. La gente necesita pertenecer, sentirse parte de una comunidad geográfica, lingüística, religiosa, cultural, etc. que pueda ver y que pueda "abarcar con los brazos": identificarse. Esta identificación se da a distintas escalas según el elemento que genere el sentido de pertenencia. Desde la nación, a nivel cultural por ejemplo, hasta la ciudad o el barrio, anivel de medio construído socialmente o medio de vida. En la medida en que la identidad esté en peligro⁽¹⁹⁾, ésa amenaza constituye a la vez un estímulo para afianzar el sentido de pertenencia. Un consecuencia de este proceso estímulo-respuesta puede ser el localismo a partir del globalismo, básicamente en el plano socio-cultural.

Por otra parte, América Latina no escapa a ninguna de estas situaciones donde la dinámica de los procesos adquiere matices particulares, algunos mencionados precedentemente. En este contexto, la reflexión geográfica aporta su capacidad para elaborar un diagnóstico descriptivo, explicativo y vivido de los lugares. Apunta a la explicación de las organizaciones territoriales como resultado de las relaciones hombre-medio impulsadas éstas endógena o exógenamente ⁽²⁰⁾.
 

El protagonismo de la sociedad civil.
 

El concepto de proceso involucra la idea de cambio, y es la sociedad civil la que produce esos cambios. Ella está compuesta de grupos menores que son, en definitiva, los actores territoriales en los cuales las propuestas localistas ponen el acento.

La existencia, entonces, de una organización social fuerte y coherente es un requisito imprescindible para poder emprender una experiencia de desarrollo local. De su capacidad de organización y actuación frente al Estado dependerá la elección del proyecto más beneficioso.

Reilly (1994) propone al respecto, un esquema que muestra la convergencia del Estado y de la sociedad civil. Es decir, el marco de la política social en seis países de América Latina. En el eje horizontal coloca a la sociedad civil según el número y la prominencia de ONGs y movimientos sociales organizados que llevan a cabo programas sociales urbanos y que, por lo menos indirectamente, influyen en la política gubernamental. El eje vertical indica el nivel en que el Estado realiza su interacción con la sociedad civil, y pone de relieve si las decisiones importantes sobre los programas sociales y la política gubernamental han sido tomadas por el aparato gubernamental y administrativo central o local. Las flechas que acompañan a cada país indican el acercamiento o alejamiento a una sociedad civil más fuerte en los ‘90s, y el nivel hacia el cual ésta tiende a interactuar con el Estado. Es decir, las tendencias actuales (ver figura 2).

Este esquema sirve de complemento a la figura 1 puesto que en cierto modo detalla más específicamente la relación entre el Estado y la sociedad civil, aunque sin discriminar casos puntuales dentro de cada país donde la situación es distinta e incluso opuesta.
 

El papel de las ONGs y la iniciativa local
 

Independientemente de cualquier plan o programa estatal, una comunidad fuerte materializa sus aspiraciones en proyectos específicos, y por eso tienen validez por sí mismos. Cuanto mayor sea el número de miembros de la comunidad que participen en la planificación y toma de decisiones, tanto más confiarán en los recursos locales y tanto menos dependerán del gobierno. En este sentido, los beneficios inmateriales se juzgan tan importantes como los materiales y/o territoriales⁽²¹⁾. Generalmente, la iniciativa local y la participación popular son alentadas por ONGs y otras organizaciones intermedias, ya sean éstas surgidas de la propia comunidad o no.

La existencia y difusión de las ONGs en América Latina y sus propuestas alternativas aparecen asociadas a fenómenos contextuales de distinta naturaleza según las décadas⁽²²⁾.

La renovación de la doctrina católica se reconoce como un hecho que tuvo profunda incidencia en el nacimiento de numerosos grupos promotores eclesiales y laicos de origen católico⁽²³⁾. Otro de los factores que también favoreció el accionar de ONGs, fue el papel jugado por las agencias internacionales de financiamiento como por ejemplo: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (WB, según su sigla en inglés) durante la década del ‘60 en el marco de la ‘Alianza para el Progreso’. Sin embargo hay que advertir que estas poderosas agencias operaron esencialmente por medio de organismos estatales, ejecutando programas que fueron cuestionados desde los ámbitos académicos y profesionales donde varias ONGs reclutaban a sus miembros. En general, lo que parece más frecuente es que el apoyo financiero proviene de una enorme cantidad de agencias con base en el hemisferio norte⁽²⁴⁾.

La Iglesia, estuvo también presente, en ciertos barrios, al lado del fomentismo⁽²⁵⁾ estatal; e inclusive, a veces lo ha precedido generando conflictos por el control del territorio. En efecto, si la Iglesia se dirige al pueblo, a los "pobres"; y el fomentismo a los vecinos, ambos se están dirigiendo a la misma población. Estas dos concepciones acerca de la organización de los barrios podrían haberse complementado, pero generalmente se enfrentaron: por un lado, la de la Iglesia —donde la comunidad encuentra en ella misma sus propias fuerzas, fuera de todo lazo institucional— y por otro, la del fomentismo, más formal, más excluyente y más dependiente del juego político. Consecuentemente, en los años 1980 y 1990, las ONGs y sus propuestas son vistas con creciente interés desde distintos ángulos: el territorial no deja de ser menos por las fuerzas y los recursos sociales locales que moviliza y las transformaciones y reorganizaciones espaciales que ello significa.

La figura 3 presenta una taxonomía de las mismas elaborada en función del concepto enunciado y de las instituciones que se encontraron en el área de trabajo de un estudio de caso (Barrio San Martín, Mendoza, Argentina). La clasificación propuesta se ha elaborado a partir de la bibliografía consultada sobre el tema —particularmente en Argentina— y el trabajo de campo. La primera diferenciación que se hace en relación a las ONGs es distinguir: la naturaleza de los objetivos que persigue, su escala o jerarquía dentro del sistema mayor, y el perfil institucional o ámbito en relación al cual se constituye. A partir de este primer paso se clasifican las principales variables que identifican, caracterizan y definen cada uno de los tres aspectos mencionados.

En general, las ONGs y los movimientos sociales articulan el encuentro de la sociedad civil con el Estado local, regional y central y, aunque cada país tuvo un punto de partida y una evolución radicalmente distinta, la mayoría de los investigadores del tema previeron que la colaboración entre éstas y los gobiernos locales se intensificará durante la década de los ‘90. Sin embargo, la prominencia de dicha colaboración variaría de un país a otro principalmente por la diversidad de ONGs y por la naturaleza jurídico-administrativa de las distintas municipalidades. En el caso particular de Argentina, el sector de las ONGs es reciente y aún pequeño y además se inserta en una sociedad civil históricamente débil.

Una última consideración en torno de las ONGs se refiere a la escala de trabajo local e intraurbana en que se mueven, lo que supone un reconocimiento de la ciudad tal como es: con sus procesos de segregación y marginalidad social y territorial, y también con sus posibilidades y potencialidades. Ello implica una planificación participativa donde el trabajo con la gente en sus lugares de residencia exige revalorizar lo existente, tanto los recursos edilicios como las capacidades individuales y grupales, las relaciones personales, las redes locales de ayuda mutua, y la problemática de la vida cotidiana. Se deja de lado, en consecuencia, la planificación tradicional de espacios subocupados en lugares cada vez más alejados de los servicios.

A partir de este panorama, y considerando que las propuestas de planificación local antes descriptas fueron enunciadas entre 1979 y 1991, recién ahora se están dando condiciones propicias para hacerlas efectivas en forma generalizada.
 
 

Fuente. Elaboración propia a partir de trabajo de campo y bibliografía general. Alejandro Saenz, octubre ‘95.
 

Conclusiones
 

Existe una contradicción respecto a las funciones y al rol del Estado en cuanto a la generación de un ambiente propicio que favorezca el desarrollo local y endógeno. Por un lado, un evidente desmantelamiento y achicamiento del Estado encubierto bajo la propaganda descentralizadora; en consecuencia, una promoción apabullante y abrumadora sobre las nuevas competencias, derechos, ámbitos y canales que los ciudadanos pueden o deben utilizar para viabilizar sus propuestas. A esto se suma una constante invitación y aliento a la autogestión y autofinanciamiento de esos proyectos como clara señal de que no sólo aligera su carga de responsabilidades funcionales y políticas sino también financieras y económicas.

Por otro lado, el aprovechamiento de estas nuevas posibilidades de las que ahora "disfruta" la comunidad para concretar sus proyectos se ve frenado por obstáculos burocrático-administrativos principalmente a nivel municipal, evidenciando que la tan mentada descentralización -sobre todo la administrativa- es más teórica que real.

Respecto del tema del desarrollo local, algunos autores lo consideran como un hecho asistencialista más, incapaz de producir algún cambio dirigido hacia el crecimiento, la igualdad, la autonomía, la democratización y menos aún, el desarrollo en sí. Para otros, estas propuestas son la solución a problemas como la pobreza (económica), la exclusión social y el desarrollo de las bases. Sin embargo, y después de la conclusión esbozada anteriormente, tales afirmaciones son mas bien teóricas y apriorísticas que pragmáticas, al igual que las propuestas de desarrollo presentadas. Éstas no sólo se basan en objetivos, fundamentos, supuestos y procedimientos casi idealizados sino que todas ellas subestiman al grupo humano local como ideólogos o autores de su propio desarrollo. Esto se refleja en que ninguna confía lo suficiente en la capacidad de auto-organización y autogestión de la comunidad y en que todas describen situaciones en las que la intervención externa está presente de una u otra forma.
 

Notas
 

1. Furlani de Civit y Gutiérrez de Manchón, 1993

2. "La fecha 14 de setiembre de 1989 es sin duda una fecha trascendente para Chile e histórica para América Latina. La realización de elecciones presidenciales y parlamentarias ese día en Chile pone término no sólo a un gobierno autoritario (...) sino que es el hito final del proceso de redemocratización de América Latina y abre un período único en la historia del Continente, caracterizado por la presencia de gobiernos democráticos en todos y cada uno de los países" (Boisier, 1992: 44).

3. Al hablar de organizaciones no gubernamentales (ONGs) se hace referencia, según un estudio realizado por Castillo (1982), a aquellas entidades privadas (no gubernamentales) que ejecutan proyectos y programas en relación a diversos aspectos, como la prestación de servicios (salud, educación, vivienda, etc.), generación y apoyo a actividades productivas, acciones de formación (educación) integral, toma de conciencia de los problemas y las posibilidades de solución, apoyo a la organización de los sectores populares, consolidación de las organizaciones ya existentes y desenvolvimiento autónomo de las mismas (citado en Cuenya y Rofman , 1992: 12). El universo de ONGs es bastante amplio y heterogéneo según la cobertura sectorial y geográfica de sus actividades; análogamente hay que reconocer también la amplitud de su conceptualización. En este sentido, no se emplea la expresión organizaciones intermedias como sinónimo, puesto que bajo ese título quedan incluidas, por ejemplo, escuelas, centros de salud, y otras instituciones que sí tienen vinculación con el estado.

4. REILLY 1994, p. 44

5. "En el último año y medio del gobierno peronista el miedo generalizado y el agotamiento político reemplazaron a la movilización y el activismo que habían crecido constantemente desde 1968. En particular este fenómeno se observo en los grupos de sindicatos y trabajadores de base, en las asociaciones vecinales y en distintas entidades constituidas en los sectores más necesitados por grupos progresivos de ‘Sacerdotes del Tercer Mundo’. Como resultado, sólo grupos vinculados a las organizaciones militarizadas (...) y los activistas más motivados siguieron funcionando. El ciudadano ordinario se distanció de estos procesos y cesó su participación" (Cavarozzi y Palermo, 1994: 34).

6. Rey, 1987

7. Saenz, 1994: 9-19

8. Furlani de Civit, et al., 1991: 58

9. Furlani de Civit y Gutiérrez de Manchón, 1993: 12

10. Furlani de Civit y Gutiérrez de Manchón, 1993: 5

11. Friedman y Weaber, 1979: 228

12. Las autoras Civit y Manchón (1993: 2-7), realizan un análisis y comparación de las cuatro modalidades. "El desarrollo agropolitano, por ejemplo, tiene por objetivos la satisfacción de las necesidades básicas, organización sobre una base territorial, resolución conjunta de producción y distribución de bienes, y continuo mantenimiento de los recursos. La metodología, aunque no explícita, se deduce de los elementos del plan de acción en el cual figuran en primer término las condiciones básicas referidas a la delimitación selectiva del territorio, a la comunidad de la riqueza e igualdad de acceso al poder social, la expansión productiva, y la definición del papel del Estado. Friedman y Weaver subrayan la territorialidad geográfica al referirse a niveles espaciales de integración territorial, pero además su modelo requiere una delimitación del espacio cultural, el político y el económico, cuya interacción establece áreas propicias para aplicar los fundamentos mencionados".

13. "Para alcanzar los propósitos propone una metodología que se inicia con la definición de las necesidades del grupo que, organizados en una matriz, motivarán la discusión sobre los satisfactores y los bienes económicos necesarios para cubrirlas. Este procedimiento es sólo posible en grupos reducidos porque no hay protagonismo posible en sistemas gigantísticos organizados jerárquicamente desde arriba hacia abajo. Esta escala alude al espacio local, sin precisar su escala territorial" (Max-Neef, et al., 1986: 14).

14. "Se enumeran un conjunto de condiciones a lograr como: el crecimiento económico, autonomía decisional, capacidad de captación y reinversión del excedente económico, inclusión social que implica mejoras en la distribución del ingreso y en la participación, conciencia ecológica, sentido de pertenencia y sincronía intersectorial y territorial" (Boisier, 1991(a): 416-417).

15. "Boisier ubica la variable territorial como el primero de los valores que orienta la acción concreta y coloca los intereses del territorio organizado y estructurado por encima de otros"
(Boisier, 1991(b): 109).

16. "Se destacan tres grandes objetivos: el crecimiento económico, la equidad social, y la sustentabilidad ambiental. El primero como un proceso de materialización de acciones, el segundo sustentado en las transacciones entre los actores, y el tercero, incorporando la dimensión ambiental en las decisiones. Con el título de materialización de acciones esta propuesta presenta una muy completa metodología acompañada de procedimientos y técnicas cuyos pasos son: determinar los actores involucrados y los criterios que gobiernan su accionar, detectar los problemas relativos a la calidad de vida, transformar los problemas en objetivos, delimitar los ámbitos o territorios, detectar los obstáculos, proponer soluciones, determinar las estrategias y diseñar los programas, y finalmente ejecutar las acciones. El marco territorial de aplicación propiciado es el de los municipios, microrregiones, o cuencas" (CEPAL, 1991: 1).

17. El vivero que sustenta el "Bosque Comunal" fue concebido íntegramente por los habitantes y pertenece 50 % al Gobierno provincial y 50 % al Gobierno local (Saenz, 1994: 18).

18. Saenz, 1994: 18

19. La globalización puede ser considerada como un agente agresor puesto que tiende a homogeneneizar y generalizar, atentando contra las diferencias y las particularidades regionales y locales.

20. Furlani de Civit y Gutiérrez de Manchón, 1993.

21. Sanders, 1974: 637

22. Durante la década del ‘70, en el contexto de los regímenes autoritarios de corte neoliberal donde primó la represión político-social y la desatención de las demandas sociales, las ONGs comenzaron a difundirse considerablemente en algunos países (Chile tal vez sea el ejemplo más claro). Esto fue interpretado como la búsqueda de canales institucionales alternativos para el ejercicio de una práctica política o profesional con sentido social, coartada en los ámbitos que normalmente funcionan bajo sistemas democráticos de gobierno: partidos políticos, universidades, instituciones del Estado.
La década de 1970 también se identifica como aquella en la cual se produjo un nuevo ciclo de las luchas populares que creó una variada demanda por soluciones a sus problemas. A pesar de la represión instaurada por las dictaduras en la región, numerosas organizaciones comenzaron a movilizarse en las periferias de las ciudades, a veces amparadas bajo la protección de la Iglesia.
Los años 1980, proporcionaron un ambiente más propicio y un impulso más entusiasta y esperanzado con el retorno de gobiernos civiles. Argentina fue una prueba de ello expresada en el auge de las ONGs en ese período. En el transcurso de esta década, caracterizada por la recuperación y revalorización de la democracia, junto con la profundización de la crisis económica, el fenómeno de las ONGs también se vincula con el cuestionamiento de las políticas sociales tradicionales. De hecho, el Estado está dejando de ser el actor protagónico de la política social dando lugar a las organizaciones intermedias y a la comunidad (Cuenya y Rofman, 1992).

23. La Teología de la Liberación, impulsada por el Concilio Vaticano II (1962) y posteriormente por la Conferencia de Obispos de Medellín (1968) y Puebla (1979), adopta la postura de la "opción por y desde los pobres". La Iglesia popular que emerge frente a la Iglesia conservadora se propone, entre otros objetivos, "organizar, concientizar y difundir valores éticos entre los pobres"; para ello se apoyan en una metodología que se inspira en la Pedagogía de los Oprimidos de Paulo Freire. Sin embargo, la Iglesia argentina —una de las más conservadoras del continente— ha sido poco permeable a esta corriente. También el Movimento de los Sacerdotes del Tercer Mundo (MSTM), que constituyó su expresión en Argentina, ha sido minoritario. (Cuenya y Rofman, - Prévôt Schapira y Schneier, 1990).

24. Cuenya y Rofman, 1992

25. Originalmente las sociedades de fomento tenían como finalidad el mejoramiento del espacio urbano actuando mediante consorcios de frentistas. Con el correr de los años, esta forma de organización fue institucionalizándose cada vez más, sin llegar a constituir un verdadero canal de participación. Los derechos de estas asociaciones se reducen al ejercicio de presiones bajo la forma de peticiones. Esta limitada participación ha favorecido las relaciones clientelístas y asiatencialistas entre la Intendencia, los consejales y las sociedades de fomento (Prévôt Schapira y Schneier, 1990).

26. Prévôt Schapira y Schneier, 1990; encomillado del autor.
 

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