En presencia de formas de gobierno débiles y de un territorio caracterizado por actividades productivas y residenciales asentadas en ecosistemas frágiles, la construcción de una "imagen objetivo" o de futuro para la planificación-gestión liderada por parte de la administración municipal se convierte en un reto. La ausencia de una visión estratégica local y la desvalorización de los recursos humanos y físicos puede alimentar graves formas de conflictos socio-ambientales. En estos casos a la gestión ambiental municipal se le atribuye una gran responsabilidad: informar, facilitar formas de diálogo cívico y rescatar la confianza en la administración pública. En un contexto de éste tipo se realiza el Plan de Gestión Ambiental de Cartagena de Indias (PGAC), un ejemplo de planificación-gestión ambiental de tipo participativo.

Cartagena es una ciudad intermedia de la costa atlántica del Caribe colombiano que, por sus peculiaridades de tipo físico-arquitectónico y socio-ambiental, ha sido a menudo objeto de estudio y de intervención. Su múltiple connotación de ciudad portuaria, industrial y turística ha estimulado las inversiones puntuales de empresas nacionales e internacionales que han modificado, por un lado, la salud biológica, la diversidad y el equilibrio ecológico del municipio y, por el otro, han fragmentado la visión de los cartageneros acerca de su territorio. Hoy el 90 por ciento del municipio cartagenero se destina al desarrollo urbano y suburbano. El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena se orienta hacia un significativo salto de escala y, quizás hacia la metropolización. La imagen parcial y borrosa que tenían la administración pública y los ciudadanos acerca de los cambios territoriales y de los procesos de ordenamiento en curso, puso en el centro de la cuestión ambiental local la necesidad de integrar las perspectivas de los actores y los agentes para sentar las bases de una planificación estratégica.

El PGAC, que aquí se presenta muy brevemente, es un trabajo realizado durante los años 1996 y 1997, llevado a cabo por un equipo interdisciplinario de investigadores del Instituto de Estudios Ambientales para el Desarrollo (IDEADE) de la Facultad de Estudios Ambientales y Rurales, de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá⁽¹⁾. Desde su formulación el plan se configuró como un híbrido entre un proyecto de investigación de la Universidad y una consultoría para el Departamento Administrativo del Medio Ambiente (Damarena) de la Alcaldía Mayor. Por lo tanto, presenta unas contradicciones internas comunes a otros procesos del mismo tipo y algunas limitaciones relacionadas con la necesidad de recurrir a figuras externas para impulsar cambios en los comportamientos de los decisores locales.

En los aspectos relacionados con la investigación académica, el Plan busca un acercamiento experimental, construye o ajusta modelos de análisis al caso específico, mantiene un enfoque holístico, participativo y pone mayor atención en la generación de diálogos intersectoriales y de procesos sociales que respeten la naturaleza. En los aspectos relacionados con la consultoría, el Plan obra para generar acciones a nivel ciudadano e institucional dando prioridad a los productos y los resultados más tangibles.

La esencia de esta experiencia consiste en la construcción de una agenda local (Agenda 21), de una estructura de relaciones tejidas para propiciar el diálogo entre actores y agentes de la gestión ambiental, así como un equipo logístico útil para las entidades públicas y privadas y la ciudadanía. El fin es, por un lado, poner de manifiesto el valor del recurso humano en el sistema de los recursos biofísicos del municipio, reconstruyendo una imagen unitaria de los lugares de Cartagena y de la estructura decisoria existente; por el otro lado, facilitar la articulación de los proyectos ya en curso con los proyectos demandados por la ciudadanía y ofrecidos por las instituciones, dirigidos a la mejora de la calidad de vida de la población.
 

El nuevo estilo de la gestión urbana
 

Coherentemente con los elementos que hoy en día caracterizan el sistema de planificación y gestión urbana, como son la liberalización, la globalización, la descentralización y la democratización, el desarrollo en América Latina se centra en las capacidades y posibilidades de las administraciones locales de gobernar su territorio. El municipio es el actor primario de la política urbana y, ésta última, condiciona las políticas ambientales y territoriales de un municipio.

El viejo papel de administrador local y el concepto tradicional de planificación se ha venido modificando. La estrategia de intervención municipal, según las nuevas orientaciones, apunta hacia la construcción de una imagen objetivo o de una visión de futuro del territorio de la cual la administración municipal es la responsable. La cuestión central de la planificación-gestión se refiere a la capacidad de los administradores locales de involucrar a los actores y los agentes para concretar la política urbana y comprender los roles que cada uno puede desempeñar⁽²⁾. Gobernar el territorio significa, por lo tanto, "tener la capacidad de estimular, orientar y coordinar las acciones de los diferentes actores, junto a la capacidad de ampliar y fortalecer las relaciones entre la sociedad civil y el gobierno, entre los grupos sociales y las instituciones, dando expresión a todas las componentes sociales, inclusive los sectores marginales"⁽³⁾.

La nueva gestión urbana asume un estilo más dinámico: observa de forma crítica la capacidad instalada (fortalezas municipal y debilidades), intenta superar la oposición entre planificación y mercado y centra en los proyectos la oportunidad para poner en marcha la política. Los proyectos más que gastos son inversiones que implican, por parte municipal, tener una capacidad de comprensión de las oportunidades y de las limitaciones.

Estas nuevas tendencias de la gestión urbana se asimilan al estilo de la planificación estratégica, que tiende a buscar formas de colaboración y acción conjunta con los agentes privados, con las fuerzas externas al aparado mismo del Estado y sus agencias centrales y locales⁽⁴⁾. En algunos casos, se declara que las nuevas formas de gestión pública urbana son un proceso de negociación abierta con los ciudadanos y con los inversionistas. En otros casos, dependiendo de la fuerza del gobierno local, de la conciencia ciudadana y del significado que adquiere en el contexto específico la planificación estratégica en relación con el desarrollo sostenible, la gestión pública urbana pone más énfasis en los procesos de participación ciudadana y, luego, en la negociación de intereses y la concertación de esfuerzos. Sin embargo, por lo general, el plan estratégico se puede asimilar al nuevo estilo de gestión y considerarse como "la conversación" entre los proyectos y la imagen-objetivo (o plan "maestro" según otra terminología) formulada por la municipalidad.

En referencia a la gestión ambiental, ésta se concibe como un conjunto de esfuerzos que la sociedad hace para mejorar las relaciones entre ella y su entorno natural, y así garantizar la posibilidad de que generaciones actuales y futuras puedan satisfacer sus necesidades humanas integrales. Las definiciones de sostenibilidad en los planes de gestión ambiental pueden asumir muchas acepciones: algunas hacen referencia a la sostenibilidad de los recursos renovables, otras al sistema de recursos (ecosistemas) y otras asumen un significado aún más amplio "donde la meta [de la sostenibilidad] no es el nivel sostenido de un stock físico o de la producción física de un ecosistema en el tiempo, sino el aumento sostenido del nivel de bienestar individual y social"⁽⁵⁾. Sin embargo, cabe destacar la diferencia entre desarrollo sostenido y desarrollo sostenible⁽⁶⁾. En este último caso, al desarrollo sostenible se le asocia al concepto de planificación-gestión ambiental como proceso social⁽⁷⁾. En calidad de proceso social, la planificación-gestión ambiental nace del producto de las representaciones de la realidad y de la proyección de situaciones deseadas por parte de los actores y agentes que presentan voluntades comunes y en conflicto.

De la misma forma que el plan de gestión urbana, el plan de gestión ambiental, así definido por su explícita referencia al desarrollo sostenible, trata de congregar a los actores y agentes frente a un objetivo general común, o imagen-objetivo, quizás construida en un proceso de ordenamiento ambiental territorial, y trata de generar concertaciones. Teniendo en cuenta que la existencia de diferentes criterios de valoración y de intereses se consideran elementos operativos para la gestión ambiental, el proceso de resolución de los conflictos ambientales se incorpora a los planes de gestión ambiental.

En tal sentido, los conflictos ambientales son la consecuencia de situaciones favorables, beneficiosas o positivas para uno o más actores, en contraste con otras situaciones desfavorables o que constituyen costos o restricciones para otro actor o grupo de actores⁽⁸⁾. La situación de conflicto puede manifestarse o bien estar en un estado latente. De los intereses en juego pueden resultar diversos tipos de conflictos, por ejemplo: intereses privados versus intereses sociales, intereses privados versusintereses privados (en situaciones de diferentes alternativas de inversión), intereses sociales versusintereses sociales (de diferente naturaleza), intereses locales versus intereses regionales, nacionales o globales, intereses de la generación actual versus intereses de las generaciones futuras.

Desde un punto de vista conceptual la relación que existe entre recurso natural y recurso territorial se encuentra en el acercamiento territorialista⁽⁹⁾. El territorio, en sus aspectos físicos, constituye un instrumento de apropiación de los recursos naturales que se explica desde los hechos sociales y políticos a él referido. El territorio es el referente de la sostenibilidad que se configura a partir de la interacción entre el sistema natural, el ambiente construido y el ambiente antrópico. En tal sentido, la sostenibilidad se refiere a los lugares, a sus identidades y a las relativas energías antrópicas. Por lo tanto, la degradación del territorio incluye la degradación del medio ambiente, tiene relación con la degradación del patrimonio construido y con la degradación social. Al desarrollo sostenible le compete la capacidad de alimentar la conservación y el crecimiento de los lugares valorizando también la identidad. En éste sentido, el proyecto asume un importante significado por ser una acción en un lugar específico con su específica tipología territorial. Además, los proyectos se consideran como los portadores de promesas de cambio.

En los planes de gestión ambiental, la adquisición del enfoque territorialista deja que la visión economicista (sostenibilidad subordinada al crecimiento económico) pierda fuerza. La visión propiamente ambientalista se hace más compleja debido a que la sostenibilidad no se refiere únicamente a los ecosistemas naturales sino que incluye la valorización de la identidad de los lugares. Por ésta razón, la dimensión cultural-política (donde cualquier ordenación o planificación está ligada a un proceso de concertación) asume mucha importancia. La política se concibe como la acción que da sentido a lo concreto más allá de la técnica utilizada para justificar y legitimar determinadas formas de intervención.

Además, a la gestión ambiental participativa, que media los conflictos ambientales y territoriales, se le añade otro factor de complejidad: las necesidades de la población se entienden de forma integral, por lo tanto, el desarrollo sostenible tendrá que ser también de tipo humano e impulsar las capacidades y las potencialidades de las personas. Así pues, la participación se concibe como un derecho que las personas tienen para contribuir a la solución de los problemas y asumir el compromiso responsable del desarrollo. La organización, la comunicación y la coordinación constituyen los principales ejes que estructuran la negociación de intereses y la concertación de esfuerzos. En muchos casos, según este enfoque, toman gran importancia las acciones pequeñas y continuadas que van constituyendo un proceso vital con sentido de conjunto proactivo. La comunicación y el intercambio entre instituciones (públicas y privadas) y las organizaciones de base constituyen un importante aspecto a tomar en cuenta en los planes, así como la difusión de la información de los fenómenos ambientales y de los procesos territoriales, que se conciben como una de las principales formas de democratización.

Se hace evidente como en el nuevo estilo de gestión urbana (y de la gestión ambiental) existen tres aspectos conceptuales y prácticos muy importantes, frente a los cuales el Plan de Gestión Ambiental de Cartagena quiso confrontarse, y que aquí es preciso resaltar: la comprensión de la realidad presente (representaciones en conflicto de lo ambiental y territorial), la cuestión de la participación ciudadana en relación con el proceso de negociación y, finalmente, el diálogo intersectorial. El diálogo es el punto de enlace con la reflexión teórico-conceptual que da sustento a nuevas formas de obrar en el territorio y que todavía no han logrado una clara construcción teórico-epistemológica acerca de lo ambiental.

En los planes de gestión ambiental participativa, el escenario físico heredado por la perspectiva estructural del análisis territorial y por el paradigma geométrico del urbanismo, parece por fin complementarse con una visión más humana de la ciudad. La "ciudad humana" se entendería como el sistema organizado de actividades humanas cuyo significado se encuentra en el "complejo de actuaciones democráticamente inspiradas"⁽¹⁰⁾. El paradigma histórico ayuda a superar la visión del funcionalismo, según la cual el planificador es el creador de las estructuras físicas y quien da la posibilidad a las actividades humanas de realizarse en forma democrática. Actualmente al planificador se le atribuye un nuevo significado, quizás más cercano a la figura de un facilitador de procesos sociales. De las actuaciones democráticas (diálogo cívico) de los actores se generan nuevos escenarios, cuyas estructuras físicas son el resultado de la vida organizada en formas democráticas.

Se trata entonces de un nuevo modelo de participación en el cual, como ha escrito J.L. Ramírez en Los dos significados de la ciudad o la construcción de la ciudad como lógica y como retórica "el diálogo ciudadano no es (...) un proceso instrumental, sino la actividad fundamental que coordina todo cuanto la ciudad (...) hace, incluyendo, claro está, el diseño y el desarrollo de su imagen física. Un diálogo auténtico crea, lenta pero firmemente, la competencia cívica que están a la base de la forma humana de la ciudad. Se trata de un diálogo cívico que enlaza a las generaciones y está transido de historia y de tradición...."⁽¹¹⁾. Por esta vía toma cuerpo la concepción retórica del plan entendido como una forma emergente de la historia evolutiva de una sociedad local, construido como una red de relaciones entre múltiples actores y estructuras. Una forma histórica destinada a ser superada y que puede producir efectos en la trayectoria de los procesos políticos y en las formas de vida⁽¹²⁾.
 

Cartagena de Indias: distrito turístico y cultural de Colombia
 

El municipio de Cartagena de Indias se encuentra en la parte central de la costa colombiana, en el Mar Caribe, 100 km. al sur de la desembocadura del Río Magdalena. Su extensión es de 609 km² con una población de unos 700.000 habitantes, de los cuales un 90 por ciento está ubicado en el área urbana o suburbana. La región es una zona costera, accidentada e irregular, conformada a partir de numerosos procesos que se relacionan estrechamente con el mar. Además, la región es un área de confluencia marina y fluvial, dada la presencia de las desembocaduras del canal del Dique. De allí las formaciones deltáicas relacionadas con el canal en las Bahías de Cartagena y Barbacoas. El aporte del canal, que forma parte del sistema fluvial del río Magdalena y vierte considerable volumen de agua hacia las bahías mencionadas, provoca en las zonas de mezcla más inmediatas un comportamiento estuarino que se refleja en la estructura del paisaje y en la biota. Por consiguiente, el paisaje cartagenero mantuvo por mucho tiempo un aspecto muy similar al de la laguna de Venecia, con pantanos, canales y puentes, luego transformado con la alteración de los flujos hidrodinámicos y los proceso de relleno.

Cartagena se conoce a escala internacional por sus espléndidas islas caribeñas ricas en manglares y biodiversidad y también por su centro histórico colonial declarado por la UNESCO Patrimonio de la Humanidad. A escala local, además del centro histórico, los principales lugares reconocidos son la ciénaga de Tesca o de la Virgen, las Bahía de Cartagena y de Barbacoa, el Cerro de La Popa, la Isla de Barú y la de Tierra Bomba y la Zona Norte. Cada ámbito mencionado posee su propia identidad amenazada por específicos procesos territoriales y por peculiares problemáticas y conflictos ambientales.

Por lo general la estructura urbana y territorial del municipio se alimenta de las actividades portuarias e industriales, que con sus numerosas zonas francas industriales y comerciales internacionalizan la ciudad, y de las actividades turísticas que especializan la ciudad fundamentalmente por el empleo que genera este sector. Al final de los años 1980 las infraestructuras del sector turístico constituían el 30 por ciento de la capacidad de alojamiento nacional y el 40 por ciento del turismo cultural; el turismo absorbía el 28 por ciento del empleo y participaba con el 20 por ciento del PIB departamental (Departamento de Bolívar).

Las actividades productivas y residenciales del municipio se han ubicado en ámbitos territoriales caracterizados por la presencia de ecosistemas frágiles (bosques de manglares, cuerpos de agua como la bahía y las ciénagas, cerros). Los comportamientos de riesgo de la población afectan fuertemente el sistema biofísico y generan impactos negativos en la sostenibilidad ambiental, en el crecimiento económico y en la equidad. A esta situación se le añaden una gran dificultad de control de la calidad ambiental y de la planificación-gestión por parte de la administración pública. Las específicas y débiles formas de gobierno local se ven arrastradas por la orientación progresiva de la base económica hacia el exterior. Dicha orientación influye fuertemente en el modelo de crecimiento físico de la ciudad y en la modificación de los patrones de distribución de la población. De hecho, un sistema multicausal está generando procesos de transformaciones y reordenamiento territorial cuyos efectos se pueden sintetizar en cuatros nudos críticos relacionados entre sí.

El primer nudo crítico es el salto de escala de Cartagena y el proceso de metropolización. La ampliación del perímetro urbano y la tendencia a la conurbación , impulsada por el Plan de Ordenamiento Físico (Acuerdo 14 del 1994), norma una situación de hecho que alimenta el "sueño metropolitano". Por una parte, el proceso de edificación hotelera viene configurando un sistema urbano de tipo lineal en el eje turístico Barranquilla-Cartagena; por otra, la urbanización de invasión se expande en sectores marginales de la ciudad mientras que el plan pide formalizar una relación metropolitana entre los corregimientos del distrito, en especial los situados al interior.

La metropolización es propiciada por el proceso de internacionalización y apertura de la economía, por la especialización de Cartagena como ciudad turística y la voluntad de hacer de ella un punto de enlace internacional. El proceso de dinamización del sector de las construcciones activa la posibilidad de captar divisas mediante la llegada de inversiones extrajeras de cadenas de hoteles, o del lavado de dinero presente en varias ciudades del país y que aceleran la edificación y urbanización.

El proceso de transformación del territorio parece grave e irreversible, transforma sin control el paisaje natural en paisaje urbano; los nuevos asentamientos humanos se localizan en ecosistemas frágiles, generan un aumento de las descargas al sistema natural, un aumento de las actividades extractivas para la construcción (arena, grava, etc.), un aumento de la demanda de agua potable frente a una progresiva pérdida de la cobertura vegetal, migración de especies, alteraciones hidrodinámicas y agotamiento de recursos naturales. La conflictividad por la apropiación del espacio se hace explícita; se fortalecen algunas áreas de interés, coherentemente con el modelo de libre mercado (puertos, áreas productivas, zonas francas, etc.) mientras en otras aumenta la densidad y la extensión de áreas subnormales en zonas de riesgo. Frente a esta situación, el sistema político-institucional no tiene una posición clara acerca de las soluciones de vivienda y equipamiento para la población de los estratos socioeconómicos medio y medio-bajo. A pesar de las transformaciones en curso y del "sueño metropolitano", la municipalidad todavía no presenta un plan integral metropolitano. La prestación de servicios se orienta hacia la población flotante y la de alto estrato socioeconómico y, por lo general, la modificación de los mecanismos de reproducción social⁽¹³⁾ señalan una disminución de la calidad de vida.

El segundo nudo crítico es el proceso de valorización de bienes inmuebles y el aumento de la movilidad territorial de la población de bajo recursos económicos. La administración pública, en el perímetro urbano punta hacia unos proyectos especiales (integrados y en zonas de tratamiento especial) bajo dos estrategias: a) la recuperación del suelo liberado mediante el desplazamiento de algunas actividades institucionales y de equipamiento de servicios (base naval, aeropuerto de Crespo, puerto de Manga, entre otros), b) la optimización del funcionamiento de la ciudad aumentando la productividad urbana (terminal de transporte, muelle de contenedores) y recuperando o renovando la imagen del centro (mercado de Getzemaní, mercado de Bazurto, Centro de Convenciones, central de abastos, red de tenderos). La recuperación de suelo se da en áreas centrales para cubrir la demanda de residencia de la población de estrato socioeconómico alto y medio proveniente del interior del perímetro urbano. La densificación y diversificación de usos del suelo, frente la insuficiencia y el mal estado de las redes, ha generado un estado de emergencia ambiental y sanitaria que en el 1991 impuso (Acuerdo 50/91) una moderación en los ritmos de crecimiento de la actividad de construcción en Bocagrande, Laguito, Castillogrande, notorias zonas turísticas.

El cambio de uso de suelo y los procesos de densificación en las áreas más centrales del perímetro urbano generan mecanismo de expulsión de la población más pobre (generalmente autóctona) y agudizan el fenómeno de migraciones internas y de movilidad territorial en busca de oportunidades de empleo. Además, el cambio de uso del suelo alimenta la ocupación ilegal en zonas de riesgo y en las orillas de las áreas de agua. También en las áreas rurales y suburbanas la ampliación del perímetro urbano está generando cambios de uso del suelo. El modelo de transformación, especialmente en las zona sur del distrito, sigue unos patrones bastantes claros: paro de la actividad agrícola, introducción de la ganadería, transformación de fincas en actividad de recreo y, finalmente, desarrollo turístico. A este mecanismo de transformación territorial se acompañan procesos migratorios y de pérdida progresiva del sentido de arraigo, de pertenencia o territorialidad de la población.

El impulso del sector turístico ha generado una serie de "ajustes" normativos que han llevado a la administración municipal a permitir la adquisición privada de espacios públicos, incluida la venta de territorios como las islas. Por otro lado, el impulso del sector industrial y del puerto genera una demanda de ampliación de las áreas destinadas a la industria, la modernización de los puertos, el ensanche y utilización de la capacidad instalada, nueva creación de zonas francas industriales y sistemas integrados de transporte multimodal.

La presión sobre el sistema acuático de la bahía y del canal del Dique exige una mayor capacidad de gestión por parte de la administración pública y la identificación de nuevas competencias en materia ambiental. La exigencia de un control de la calidad ambiental por medio de instrumentos de tipo fiscal se presenta en abierta contradicción con el desmonte progresivo de los gravámenes, por ejemplo de las zonas francas turística e industrial. Esta tendencia ofrece ventajas a la industria y al turismo pero choca con la explícita voluntad del gobierno central de atribuir un costo a la utilización del ambiente. El agotamiento del recurso natural y la depauperación humana puede generar un colapso en el sistema territorial y cultural, volviendo el distrito de Cartagena menos atractivo desde el punto de vista turístico y más dependiente desde el punto de vista económico.

Finalmente, debe señalarse la desvalorización del recurso natural y humano del distrito y la debilidad en la gestión ambiental. El bien natural parece como el factor primario del desarrollo del municipio; sin embargo su extracción y utilización como descarga y vertedero de desechos ya le está afectando. Las principales causas de la degradación del medio ambiente se encuentran en la actividad antrópica que ha generado una alteración de los sistemas hídricos y del sistema de recambio de agua ciénaga-mar (por ejemplo la construcción de infraestructuras como carreteras y aeropuerto o el relleno de los áreas de agua) y una progresiva contaminación de las áreas de agua (por ejemplo vertiendo sin tratamiento las aguas del alcantarillado de la ciudad o contaminantes de tipo químico de las actividades industriales). La naturaleza anfibia de la ciudad de Cartagena ha venido modificándose poniendo en riesgo toda su cultura.

El salto de escala de Cartagena y la construcción de la "ciudad nueva" en la zona norte genera un aumento de expectativa en la población local sin un real respaldo. Por un lado, el modelo de desarrollo turístico es de tipo "exclusivo y excluyente" y, por el otro, el modelo de desarrollo industrial no beneficia a la población cartagenera de la cual se estima un 60 por ciento en condición de pobreza y de miseria.

Realmente los mecanismos de expulsión y segregación de los más pobres, se ajustan al viejo modelo centro-periferia, mientras que la pérdida de autoestima, del sentido de pertenecía y de arraigo de la población comienzan a percibirse como un problema también a nivel de las instituciones locales. La degradación territorial ya involucra las tres dimensiones: el medio ambiente, el patrimonio construido y la sociedad. Los lugares ya se perciben como espacios genéricos donde, se desconocen los ciclos naturales de los ecosistemas o las técnicas ecocompatibles de pesca tradicional o de cultivo y cosecha y se descalifica el saber popular. En estos espacios, algunas lecturas socio-ambientales de tipo especulativo permiten a muchos inversionistas ajenos identificar, afinar y concretar mecanismos de apropiación territorial sin mayor resistencia, o soporte, ni por parte de la población ni por parte de la administración pública.

Desde la administración pública se ha manifestado recientemente la necesidad de una acción política más firme para tutelar el medio ambiente, debido a que los ingresos provenientes del sector turístico ya se ven amenazados por el deterioro de la base natural. Sin embargo, hay una gran incapacidad de construir representaciones territoriales y generar proyectos, así como de definir estrategias coherentes para controlar y regular el acceso y la utilización de los recursos naturales. Esta situación hace confusa y difícilmente proponible una imagen-objetivo a perseguir. Por otra parte hay diferentes actores privados a escala nacional e internacional muy interesados en realizar grandes inversiones a menudo en conflicto entre sí. Cabe destacar, sin embargo las acciones de tipo puntual desarrolladas por el Departamento Administrativo del Medio Ambiente (Damarena) de la Alcaldía Mayor de Cartagena.

Los grandes proyectos ambientales, principalmente dirigidos al control de la contaminación, en especial de la bahía de Cartagena, son en la mayoría de los casos, estudios técnicos todavía en fase de realización, financiados por la Corporación Autónoma de nivel regional, u obras de infraestructuras básicas cuya ejecución y realización es todavía muy lenta. Pocos proyectos, de escala superior o de carácter internacional, se ocupan de la "ciudad humana" y de la educación ambiental (Programa LIFE del PNUD) o del fortalecimiento de la gestión pública (Proyecto PNUD-Gobernación de Bolívar).
 

Contexto institucional del plan
 

En el municipio de Cartagena la numerosa y dispersa presencia de proyectos de tipo privado, a menudo liderados por actores de nivel supra-local o internacional, se relaciona con la dificultad de la administración pública de apoderarse de su territorio y ejecutar las acciones que le competen. En la base de estas dificultades se han detectado en el personal técnico y político una serie de "costumbres" que vician las lógicas individuales y las prácticas sociales. En algunos casos se trata de verdaderas estrategias de supervivencia de los funcionarios, en los casos más graves de formas de corrupción que desaniman, desmotivan y generan desconfianza en la comunidad y en el mismo cuerpo técnico de la municipalidad, alejando así la posibilidad de una efectiva planificación estratégica.

Por otro lado, las empresas privadas filtran las voluntades más auténticas de gobierno del territorio y tienden a fragmentar la percepción de los procesos territoriales en curso, quizás para dificultar el control. Se generan de ésta forma situaciones y políticas territoriales de gran incomprensión que dejan en el ciudadano una sensación de desadaptación y pérdida del sentido de pertenencia.

Además, la notoria alternancia de los partidos en las elecciones municipales genera grandes interrupciones en las políticas y una gran movilidad del personal técnico, situación ésta que produce una grave pérdida de información y datos territoriales generados y manejados por el mandato anterior. Sin control interno, la información pública se transforma, con una apropiación no debida, en información privada; más que una pérdida se podría hablar de un desvío de la información pública hacia entidades de carácter privado. Este hecho supone que algunas entidades, más que otras, puedan llegar a poseer información útil para tener acceso a la financiación de los proyectos; que se diseñarán y ejecutarán con la misma lógica sectorial y desarticulación de siempre. Así pues, cualquier esfuerzo para generar un cambio en estos comportamientos individuales y de grupo queda neutralizado por la continua movilidad del personal técnico y político.

Por lo dicho anteriormente, la relación entre instituciones-comunidad, tan propiciada por la nueva Constitución de Colombia (1991) y por el nuevo estilo de gestión urbana, no ha sido todavía experimentada en Cartagena. En tal sentido se movió el PGAC que buscó la relación equilibrada entre instituciones públicas, las privadas y la comunidad. El intento chocó con la indeterminación teórica y practica de esta problemática.

En términos generales el PGAC consiste en ofrecer una asesoría de un año al Damarena para la formulación, puesta en marcha y seguimiento de un plan de gestión ambiental que involucre las 15 comunas (divisiones administrativas urbanas) y los 15 corregimientos (divisiones administrativas rurales) del municipio de Cartagena.

Los objetivos del plan son de corto y mediano plazo. Estos se pueden alcanzar solamente con el apoyo de la comunidad, siguiendo un enfoque de planificación-gestión participativa. La condición indispensable es que haya reciprocidad en las acciones y en el control: por un lado, la participación de la comunidad, desde la formulación de los proyecto hasta la ejecución, seguimiento y control del proceso y, por el otro lado, el soporte institucional e interinstitucional para la gestión de los recursos financieros y la continuidad de las acciones garantizando la voluntad política

El Damarena es una dependencia de la Alcaldía Mayor que, desde su institución regulada por el decreto 821/94 y luego por la ley 99/94, se encarga de los aspectos técnicos y de control de la gestión ambiental de todo el Distrito de Cartagena. En especial, el Damarena identifica las infracciones en materia ambiental, sin poder aplicar las sanciones necesarias que son competencia del órgano regional CARDIQUE con el cual mantiene una relación de competencia y, en algunos casos, de conflicto.

Con el objetivo de introducir el rigor necesario para gestionar los problemas ambientales del Distrito, esta entidad quiso sistematizar sus propios conocimientos y sus propias experiencias socio-ambientales. Buscó un acercamiento más racional y planificado de las actividades desarrolladas y un diálogo más profundo y menos conflictual con las otras dependencias de la Alcaldía, así como con las entidades privadas y la comunidad. Por lo tanto, el Damarena pidió la colaboración de la facultad de Estudios Ambientales y Rurales y del Instituto de Estudios Ambientales para el Desarrollo (IDEADE), que desde 1992 estaba conduciendo proyectos de investigación aplicada y participativa en materia de gestión ambiental con la financiación de la Organización de los Estados Americanos. Dicha colaboración se formalizó en el PGAC y duró un año, en el que se vivió un clima de gran inestabilidad institucional, fueron destituidos cuatro directores del Damarena en el tiempo del proyecto, y a caballo entre dos períodos electorales o sea el final del mandato 1994-1997 y el inicio mandato 1998-2000. Por lo tanto el proyecto finalizó en un contexto de alto riesgo de interrupción, manipulación y plagio de los objetivos.
 

Objetivos, estrategias y componentes del Plan de Gestión Ambiental de Cartagena
 

Los cuatros nudos críticos identificados en fase de diagnostico ambiental y la consideración de que existe en Cartagena una dificultad real para poner en marcha acciones de tipo estratégico, nos hizo optar por un plan de gestión ambiental entendido como un proceso social dirigido a la mediación de los conflictos ambientales. Sus objetivos específicos apuntan a hacer explícitos los conflictos latentes que están presentes en el territorio y a involucrar a la ciudadanía en un proceso de construcción y gestión de un agenda local.

Se asumieron tres tipos de objetivos. Antes todo el de autogestión entendida como el conocimiento de la problemática ambiental municipal, especialmente a nivel de la ciudadanía, según un acercamiento holístico (articulación de los aspectos institucionales, sociales, culturales y biofísicos), la sensibilización, el liderazgo y la educación ambiental.

En segundo lugar se tomó como objetivo especifico el fortalecimiento del sistema de información ambiental municipal en términos de arquitectura y puesta en marcha del Sistema de Información Ambiental (SIA): definición de una estrategia de medio y largo plazo para el acceso, procesamiento e intercambio de la información; definición de una metodología para el sistema de captura, procesamiento y restitución de los datos ambientales y territoriales; concertación e intercambio de información ambiental e identificación y definición de competencias.

Finalmente se asumió la arquitectura y puesta en marcha de un Sistema de Monitoreo de la Gestión Ambiental (SMGA) en términos de construcción de unos indicadores básicos relativos a la sostenibilidad de las decisiones tomadas, desempeño y capacidad de gestión, además de indicadores de política fiscal ambiental relacionados con diversos instrumentos económicos.

Para cada grupo de objetivos se definió una estrategia de acción. En primer lugar, con referencia a la "autogestión", se apuntó a la construcción de las Agendas Ambientales Locales (AAL) y a un programa de formación dirigido a la comunidad. En especial, se realizaron unos cursos de capacitación y unos talleres de educación ambiental en los cuales se diseñaron, con la ayuda de los participantes, los instrumentos de recolección de datos para la actualización del diagnóstico ambiental. Además, se realizaron tres talleres para la formulación, presentación, concertación y negociación simulada de los proyectos⁽¹⁴⁾.

Para "fortalecer el sistema de información" nos orientamos a ajustar los objetivos del SIA y el diseño del sistema de información a la capacidad instalada a escala local. Con este fin se construyó un diagnóstico institucional e interinstitucional (con el uso de entrevistas y encuestas); se realizó un trabajo de sensibilización por medio de encuentros y talleres interinstitucionales con ejercicios simulados de planificación estratégica situacional; se identificaron la naturaleza de las relaciones entre las entidades y los niveles de intercambio de la información ambiental y, finalmente, se definió una estrategia de formación profesional⁽¹⁵⁾.

Finalmente, para el control y seguimiento de la gestión ambiental, y no propiamente de los proyectos, se apuntó hacia un sistema de medida de la capacidad y del desempeño institucional organizado por medio de un sistema de indicadores básicos útiles también para la contabilidad ambiental. A este fin se analizaron los resultados de la encuesta institucional⁽¹⁶⁾.

Las Agensa Ambientales Locales constituyen el principal instrumento de planificación-gestión ambiental urbana. Sin un agenda de este tipo se hace bastante difícil definir un plan de actuación de forma participativa, tal como lo prevé la Constitución Nacional. Por medio de la agenda se explícitan las relaciones medio ambiente-desarrollo urbano⁽¹⁷⁾, se evalúan y dan prioridad a las problemáticas ambientalas según una planificación de abajo-arriba.

Sin embargo, es importante subrayar el nivel de autonomía de las Agendas con relación al PGAC. De hecho, los proyectos de las agendas son formulados y organizados de acuerdo con las prioridades establecidas por la comunidad y los contenidos pueden o no ser parte integrante del Plan de acción.

Por otra parte, el Sistema de Información Ambiental produce y procesa información construyendo el escenario territorial de los procesos y de las dinámicas territoriales en curso y, en especial, de la demanda u oferta de gestión ambiental, que se expresa por medio de los proyectos ofrecidos y los proyectos demandados. Con ello las instituciones (públicas o privadas) podrán construir su propio plan de acción tomando la información contenida en las AAL y en el escenario territorial (proyectos en curso manejados por otras entidades). Además, el SIA ofrece a la comunidad la información relativa a las entidades para orientarlos en la solicitud de las financiaciones, en los aspectos burocrático y económico.

Los datos de proyecto retroalimentarán el SIA y serán transferidos al SMGA. Éste último producirá los indicadores de sostenibilidad, de capacidad y desempeño institucional para facilitar las acciones de control y de seguimiento de la gestión ambiental.

La importancia de un Sistema de Información Ambiental para la construcción del escenario territorial se debe a que el Plan asumió como problemático el nivel de percepción de la realidad y de construcción de una consciencia colectiva. Con clara opción, se buscó tener incidencia a nivel intersectorial poniendo de manifiesto por una parte, la existencia de los nudos críticos en el actual proceso de ordenamiento territorial y, por la otra, la necesidad de tomar en consideración los costos-oportunidades que cada proyecto de desarrollo del actual escenario podría implicar. Además, la construcción participativa de las Agendas Ambientales Locales busca dirigir la mirada de la comunidad, en un esfuerzo colectivo, hacia un análisis de las correlaciones existentes entre el depauperamiento de los recursos naturales y la calidad de vida; de otra parte, la promoción de un sistema de seguimiento, el SMGA, busca dirigir la mirada de las instituciones hacia una lectura crítica de su aparato burocrático y de las capacidades reales de una gestión ambiental eficiente, eficaz y efectiva.

En su conjunto, las componentes del plan tratan de posicionarse en un espacio político transversal abierto por una situación contingente generada por la voluntad de algunos administradores y caracterizada por el carácter facultativo del instrumento de gestión propuestos. De hecho ninguna ley en Colombia impone el uso de las AAL o de un plan de gestión ambiental municipal. La debilidades de estas condiciones de base llevan el PGAC a enfrentarse con situaciones difíciles, sobre todo cuando busca articular el nivel institucional con la comunidad.

En este sentido, se intentó, sin ningún éxito, la aprobación formal del PGAC por parte del Consejo Municipal. Sin embargo, la voluntad de aplastar al Damarena a favor de la Cooperación Regional CARDIQUE, la alternancia de cuatro directores a la cabeza del Damarena en el plazo del proyecto, el clima pre-electoral y la confusión de las alianzas políticas en el Consejo Municipal, generaron un clima político muy hostil alrededor del Damarena. Solamente un lento pero decidido trabajo del grupo de presión interinstitucional para recuperar las relaciones y la confianza en el Damarena podría beneficiar la legitimación del Plan.

Por otra parte, se intentó dar publicidad a diversos niveles a la construcción del banco de datos del SIA para romper el mecanismo de apropiación no debida de la información e impulsar una mayor transparencia en los procesos de decisión, así como generar nuevos espacios de gestión intersectorial de los proyectos en curso y favorecer de esta forma las acciones de control reciproco. La estrategia era establecer relaciones entre los técnicos de las entidades públicas, entre las entidades públicas y las privadas y entre las entidades y los ciudadanos. De esta forma se generaba además una situación de hecho, un atajo a la aprobación formal del Plan utilizando como punto de fuerza los servicios de información ofrecidos por el SIA. En ese momento esta vía resultó la más practicable. Sin embargo, para que fuera incisiva necesitaría de una cierta estabilidad y continuidad del personal técnico y una continuidad en los programas políticos municipales.

La privatización de la información pública, y el uso de la información estratégica para objetivos exclusivamente de tipo político (partidista) en fase electoral, constituyen un riesgo siempre presente mientras no se constituya un Consorcio mixto para la gestión del SIA a nivel intersectorial (entidades públicas, privadas y promotores ambientales). Algunas posibilidades bastantes prometedoras se han explorado en este sentido y se espera que tomen cuerpo en la segunda etapa del SIA, todavía en curso.

El PGAC como plan de hecho o de derecho, se sitúa por lo tanto entre los procesos de transacción de los proyectos, buscando un encuentro entre demanda y oferta y estimulando las acciones de responsabilidad fundamental y especifica a nivel de la administración pública. Delimita de esta forma un ámbito de acción y su propia esencia como elemento articulador de los instrumentos de programación oficial y los instrumentos participativos de nivel municipal no prescriptivos ya que a nivel municipal existen dos bloques de instrumentos urbanísticos. Pero hay que tener en mente que en ausencia de una ley orgánica de ordenamiento ambiental territorial se hace explícito el conflicto de competencias en materia ambiental entre el nivel municipal y el nivel regional, tal como se refleja entre Damarena y el CARDIQUE.

Teniendo en cuenta el conflicto de competencias entre las dos escalas (regional y local) y la confusa situación de los instrumentos de planificación-gestión ambiental (Plan de desarrollo, Planes de ordenamiento ambiental territorial, planes de acción ambiental y planes de gestión ambiental municipal), el PGAC pierde fuerza y eficacia. De hecho, el PGAC se configura actualmente como una oportunidad dejada en las manos de las opciones del político de turno que, pero puede contar con el grado de presión social que estarán dispuestos a ejercer los promotores ambientales y sus seguidores a favor de la realización de los proyectos propuestos.

Además, en el futuro, el uso de las AAL para estimular la participación y las relaciones intersectoriales podrá darse siempre y cuando haya una cierto flujo de inversiones en proyectos sociales y de fortalecimiento local. En tal sentido, se pueden lograr interesantes resultados como, por ejemplo, en el caso de Cartagena, la presencia de algunos promotores ambientales con sus seguidores, agenda en la mano, lograron activar algunas negociaciones autónomas con las ONG y las empresas privadas. Sin embargo, por otra parte, nos llegan señales menos positivas: algunos organismos internacionales, como por ejemplo la OEA, en la definición de las nuevas políticas de financiación a los gobiernos locales se orientan hacia exclusivamente a las demandas del mercado para concretar el gran proyecto económico de la globalización. De esta forma cambia las prioridades y las condiciones que en nuestro caso permitieron, desde 1992 hasta 1994, realizar proyectos de investigación-acción participativa dirigidos al apoyo y al fortalecimiento institucional y comunitario.
 

Bibliografía
 

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VIAL, J. (compilador). Desarrollo y medio ambiente, hacia un enfoque integrador. Chile: Edición Chile CIEPLAN, 1991. 
 

Notas
 

1 Formaron parte del equipo del Plan los siguientes investigadores del IDEADE: F. Cabanzo, Arquitecto Msc, (Director del Proyecto); L.Fracasso, Arquitecto Msc (Sistema de Información Ambiental); L. Niño, Bióloga aspirante Msc (Formación); E. Puertas, Biólogo Msc (Agendas Ambientales Locales); Y. Crisón, Economista Msc (Sistema de Monitoreo de la Gestión Ambiental); M. Lora, Agrónomo, aspirante Msc (asesor); C. Duque, Arquitecta Msc (asesor); C. Devia, Ingeniero Forestal; O. Saénz, Sociólogo Msc; A. Sarmiento, Economista Especialista en SIG; G. Cepeda, Ingeniero de Sistemas Msc; L. Piedrahíta, Filósofa Msc; M. Arías, Cartógrafa; V. Abad, Geógrafa; G. Mendoza, Socióloga aspirante Msc (asistente); M. Martínez, Socióloga aspirante Msc (asistente); A. Sanjuan, Biólogo Marino aspirante Msc (asistente); C. Sánchez, Economista (asistente).

2. CEPAL, 1998.

3. BALBO, M., In CEPAL, 1998, p.117.

4. SABATINI, F., In CEPAL, 1998.

5. DIXON J., FALLON L., In VIAL, J. et. alt., 1991, p.53.

6. MAX-NEEF, M., 1992.

7. FRIEDMANN,1992, UNEP-HABITAT, 1987.

8. CEPAL, 1994.

9. MAGNAGHI, A., 1992, 1993.

10. RAMIREZ, J. L., 1998.

11. RAMÍREZ, J. L., 1998.

12. PALERMO, P.C., 1992.

13. CASTELLS, M. , 1974.

14. Las Agendas Ambientales Locales se fundamentan en la capacitación de 90 promotores ambientales los cuales se han relacionado entre sí como en una red. El producto último de la agenda ambiental de Cartagena se compone de 15 mapas de la parte urbana del municipio y 15 mapas de la parte rural, una por cada unidad administrativa decentralizada (comunas y corregimientos). En los mapas se ubican los puntos de observación de la comunidad (puntos de mayor interés compartido) que relatan las características de cuatros recursos naturales: agua, cobertura vegetal, suelo y animales no domésticos. Los mapas, por medio de códigos georreferenciados, están relacionados con un documento escrito y con un banco de datos que describen los puntos observados, a esto se le añaden las fichas de entrevistas con información demográfica, de sueldos y gastos familiares, servicios públicos, salud y nutrición, propiedades, datos de redes (y de relaciones), manifestaciones culturales, percepción de la presencia institucional en el contexto territorial específico, los proyectos formulados por el promotor local y sus seguidores en los cuales se describen: metas, objetivo, si se trata de intervenciones físicas su localización, recursos necesarios, posibles socios en fase de realización y financiación, indicadores de éxito.

15. El Sistema de Información Ambiental articula las Agendas a las otras componentes del PGAC: diseña y realiza los instrumentos de captura de la información para la construcción de las Agendas; para la formulación del diagnostico y, de acuerdo con las indicaciones del sistema de seguimiento, para la construcción de los indicadores de gestión y calidad de los recursos humanos y naturales del municipio. Además, procesa la información solicitada por los diferentes usuarios, analiza y construye la información con un valor agregado y por medio de un Sistema de Divulgación difunde la información a todos los niveles. En su versión inicial, el SIA se compone de una arquitectura (objetivos, usuarios, interfaces y diagramas de flujo de la información), 30 mapas de las AAL, 148 anteproyectos formulados por la ciudadanía, mucho de éstos se encuentran en una fase de conversión según el formado establecido por la Secretaria nacional de Planificación, y de 1.400 fichas de encuesta socioeconómicas. Esta última información es útil para la estratificación multivariada y la construcción de tipos o clases de población-objetivo hacia los cuales orientar las acciones diversificadas de la administración pública. Además, en el banco de datos se incluye un directorio con 300 nombres de promotores y sostenedores, dependientes de las entidades públicas y privadas (gerentes, jefes y coordinadores), informes de investigación relativas a 57 entidades (en total 202 fichas de orientación, 110 de exploración y 83 de profundización que recogen los datos de proyecto en curso de realización). Estos datos son útiles para organizar la información político-institucional a suministrar a la comunidad, por ejemplo, con el ayuda de un hipertexto. Finalmente, hacen parte del Sistema de Información Geográfico del SIA, la cartografía del Distrito con las áreas criticas y valiosas y los mapas de descripción del impacto ambiental del desarrollo urbano además de la cartografía que describe las unidades de paisaje del sector rural construidas aplicando la metodología de la Ecología del Paisaje. En una segunda etapa del SIA, actualmente en curso, sobre ésta cartografía se podrían montar, con superposición de capas, la información de las AAL y de los proyectos en curso y ofrecidos por las instituciones.

16. El Sistemade segumiento de la gestión ambiental se fundamenta en un documento teórico, los aspectos metodológicos, y en el manual del usuario del sistema además, de la base de datos ambientales y de los indicadores. El SMGA se estructura categorías (6), variables (8) e indicadores (15) y las dimensiones parametricas (espacial, temporal y de distribución). El uso del SMGA es coherente con el modelo de presión-estado-respuesta de la estrategia de la OCDE sugerido en el 1997 en Desarrollo sustentable: estrategia de la OCDE para el siglo XXI.

17. FERNÁNDEZ, R., 1996.
 

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