Xavier Aragall
Col·laborador de l'àrea de Migracions
Institut Català de la Mediterrània

Migracions i polítiques públiques a Catalunya (Resum)

La presència de persones procedents d'altres països i cultures que entren a formar part de la nostra societat esdevé un dels trets característics de l'actual realitat catalana. Igual com ha succeït en altres societats de l'Europa mediterrània, aquesta nova situació de manifesta pluriculturalitat planteja nous reptes i noves demandes socials i institucionals. Un dels més interessants és, precisament, la incorporació del dossier migratori a l'agenda de les polítiques i les actuacions públiques.

Els grans eixos d'actuació de les administracions públiques giren al voltant de la cooperació amb els països d'origen, les polítiques de control, les polítiques d'admissió i les polítiques d'integració social. Aquestes darreres esdevenen de gran importància a Catalunya ja que té transferides les competències en àmbits relacionats directament amb la integració d'immigrants. Les polítiques d'integració es desenvolupen a tots els nivells de les administracions, tant autonòmica com municipal i compta també amb la notable presència d'institucions socials intermediàries que condicionaran i innovaran les formes d'actuació.

És en aquest sentit que sembla útil analitzar el paper que juguen els diferents actors presents en la formulació de les polítiques públiques en matèria d'immigració. Sovint l'actuació d'institucions socials intermediàries complementa i inventiva el rol dels gestors públics alhora d'elaborar i establir estratègies sectorials que abordin les necessitats que van sorgint en diferents àmbits.

Paraules clau: migracions / polítiques públiques / pluriculturalitat

Migration and public policies in Catalonia (Abstract)

The number of people arriving from other countries and cultures that became members of our society is nowadays one of the main characteristics of the Catalan reality. As well as other Mediterranean societies from Europe, this new situation of pluriculturalism involves new challenges and new social and institutional demands. One of them is the inclusion of the migration policies at the politic agenda.

The main issues that the public administration have to deal with are related to co-operation with sending countries, admission and control policies and integration policies. According to the de political decentralisation existing in Spain, Catalonia is carrying out integration policies at both regional and local level. However is not to be ignored the increasing importance of the non institutional actors ( NGO, civic associations, cultural associations etc.) which are changing and to some extend innovating the effective managing of immigration policies in Catalonia.

In accordance with this, we want to analyse the main actors playing in the process of immigration policy-making, for the activity of social institutions has become of great importance, complementing the role of the public administration when adopting and setting up policy strategies dealing with the new requirements related to the immigration trends.

Key-words: migrations / public policies / pluriculturalism

La presència de persones i famílies que, procedents d'altres països i cultures, entren a formar part de la nostra societat, es va traduint progressivament en un dels trets característics de l'actual realitat catalana. Igual com ha succeït en altres societats de l'Europa mediterrània, aquesta nova situació de manifesta pluriculturalitat planteja nous reptes i noves demandes socials i institucionals.

Un dels reptes més interessants és, precisament, la incorporació del dossier migratori a l'agenda de les polítiques i les actuacions públiques. Efectivament, un cop superat el primer estadi de la recepció, s'evidencia la necessitat d'incorporar unes polítiques socials i unes actuacions coordinades dins el nou marc que representa la integració.
 

Dades recents sobre immigració a Catalunya

En aquest procés ens ha semblat bàsic identificar el conjunt d'agents que intervenen i interactuen. Els actors tenen les seves pròpies lògiques, la qual cosa fa que dins de l'anàlisi de polítiques públiques es consideri que els seus objectius no sempre són clars i explícits. El seu comportament, en canvi , és racional respecte a les oportunitats i respecte al context en que es veuen immersos, i també, d'altra banda, respecte al comportament de la resta d'actors. Per tant es pot definir el marc en el que es mouen com un marc d'interacció estratègica (1). (quadre 1 i figures 1, 2 i 3)

La importància d'aquests agents no institucionals que configuren el tercer sector, és a dir, aquell sector que no és ni l'Administració pública ( primer sector) ni el mercat (segon sector) esdevé clau en l'actual marc de resituació de l'Estat del Benestar, ja que el tercer sector no té les limitacions de l'administració però tampoc es regeix pel mercantilisme. És a dir, aquest conjunt d'actors funcionen i desenvolupen tasques precisament allà on l'Administració i el mercat fallen (2).

Els trets principals dels actors els trobem en els següents aspectes:

- s'identifiquen amb valors i ideologies i són portadors d'interessos
- escullen interessos i valors en funció d'apreciacions subjectives i en general mostren , ja sigui espontàniament o bé de forma pensada, una avaluació dels objectes, actes, individus, grups o col·lectivitats en termes difusos a nivell d'avantatges, costos i beneficis.
Cadascun dels actors disposa de diferents recursos per assolir els seus objectius, aquest recursos es poden classificar segons siguin:

- econòmics: referit a la quantitat de diner que puguin mobilitzar en el procés, ja sigui per poder intercanviar amb altres actors, ja sigui per poder adquirir altres recursos
- polítics: el recurs polític es mesura per la capacitat que té l'actor de generar un consens al seu voltant i poder així legitimar les seves posicions enfront els altres actors
- legals: en referència als drets dels que pugui gaudir, o bé dels requisits que hagi d'acomplir
- cognitius: d'una banda hi ha el coneixement científic (dades, models, experts, anàlisis etc) que poden ser emprats per influir sobre els altres. I d'altra banda trobem el coneixement interactiu que es basa en el fet de tenir uns recursos de coneixement dels altes actors i el seu funcionament, la qual cosa permet establir una estrategia concreta dins del procés de creació d'una política pública.
- de mobilització: recursos que es tradueixen en la capacitat de sensibilitzar la opinió pública i la premsa.

Alhora de classificar els actors podem situar els actors en dos nivells: els actors institucionals i els actors no institucionals. En el primer cas hi trobem les institucions que configuren el sistema democràtic; els legisladors, els partits polítics parlamentaris, l'administració, la judicatura, i el conjunt d'entitats governamentals que duen a terme la implementació de les accions públiques. D'altra banda trobem els actors no institucionals que actuen sense tenir cap vincle amb les institucions abans esmentades. D'entre aquests actors destaquem els grups de pressió, organitzacions no governamentals, els experts, els mitjans de comunicació i els actors potencials, és a dir, aquell seguit d'actors que no participen en un procés concret però que influeixen en el desenvolupament de la negociació d'una política concreta degut al valor simbòlic o bé la potencialitat d'influència que tindria en cas d'intervenir (3).

En l'elaboració de polítiques d'immigració intervenen en major o menor grau els següents actors

- Institucionals: Govern central, Congres i Senat, Generalitat de Catalunya, Parlament de Catalunya, Administració Local, Partits polítics
- No institucionals: Sindicats, Associacions d'immigrants, ONG d'immigració, Patronals, Instituts / Fundacions d'investigació

El material que forma el gruix d'aquest article parteix del resultats obtingut en el Curs sobre polítiques d'immigració a Catalunya que s'està duent a terme l'Institut Català de la Mediterrània des del mes de novembre de 2000 fins al juny de 2001. Aquesta iniciativa, ens ha permès copsar l'actuació dels gestors i responsables públics, així com de la societat civil (ONG, empreses, entitats), a través de les seves experiències de funcionament real de les institucions i els organismes que treballen en el camp de la immigració.

L'objectiu d'aquest article és doncs elaborar una primera aproximació sobre el paper dels actors que intervenen en l'elaboració de polítiques públiques en matèria d'immigració a Catalunya, tant a nivell d'actors institucionals com a nivell d'actors no institucionals.
 

Les polítiques d'immigració: tipologia de polítiques públiques

En referència a la tipologia de polítiques públiques, trobem quatre grans eixos que ordenem segons el grau de participació de les diferents administracions: locals, autonòmiques, estatals i internacionals:

- La cooperació amb els països d'origen: cooperació en la gestió de les migracions i cooperació al desenvolupament dels països d'origen que pot desenvolupar-se a nivell bilateral o bé a nivell multilateral.
- Les polítiques de control: polítiques sobre visats, controls fronterers, sancions a empresaris (per contractació il·legal) i mesures anti-trafficking (tràfic de persones humanes).
- Polítiques d'admissió: incorpora tot el seguit de polítiques a nivell de permisos de residència, de treball, contingents i quotes, reagrupament familiar, demandes d'asil etc.
- Polítiques d'integració social: en aquest àmbit de polítiques públiques es desenvolupen les polítiques en educació, prestació social i sanitària, atenció a la dona, mediació cultural, el diàleg intercultural, la participació ciutadana etc.
 

Polítiques que es poden implementar a nivell d'actors institucionals autonòmics i locals

Amb l'aprovació de la LO 4/2000 i posteriorment la llei que la reforma LO 8/2000 es posa de relleu la importància de les tasques que corresponen a les administracions autonòmiques i municipals en l'àmbit de la immigració, ja que la Llei preveu la intervenció en l'ensenyament, la sanitat, l'assistència social, l'habitatge, etc. Amés la Llei també preveu l'entrada de les administracions autonòmiques a un òrgan de participació i coordinació interadministratives en l'àmbit estricte de la immigració: el Consejo Superior de Política de la Inmigración. Trobem doncs un canvi d'orientació del sistema normatiu referent a la immigració. L'Estat manté la política de control de fluxos, però hi ha una voluntat d'integració dels immigrants, funció que amb aquest nou marc legal, les polítiques a implementar per part de les Comunitats Autònomes esdevenen primordials.

Catalunya té transferides competències en àmbits relacionats de manera directa amb la integració dels immigrants. Ho fan a través de competències en sectors com ara la sanitat, l'educació i el sistema públic de Seguretat Social, matèries en què correspon a l'Estat l'aprovació de la legislació bàsica, i a les comunitats autònomes que ho hagin assumit, el desenvolupament i l'execució. D'altra banda cal esmentar que té competències exclusives en dos altres àmbits fonamentals relacionats amb la immigració: l'habitatge i l'assistència social, tot i que en ambdós àmbits destaca la importància dels convenis amb l'Estat.

A Catalunya, el Govern de la Generalitat va crear al setembre de 1993 el Pla Interdepartamental d'Immigració, el qual expliquem en el següent apartat, que al seu torn va provocar la creació, el 1994, de la Comissió Interdepartamental d'Immigració, composta per les administracions autonòmica i local, sindicats, patronals, ONG, col·lectius d'immigrants, associacions de veïns i de pares d'alumnes i experts en la matèria, i presidida pel conseller de la Presidència de l'Executiu de la Generalitat des de l'entrada en vigor del Decret 228/2000, de 26 de juny, que modifica aquesta Comissió i amplia les seves funcions; els seus programes d'actuació s'han centrat fins ara en campanyes d'informació als immigrants, atenció a les dones immigrants, l'escolarització d'alumnes, l'educació lingüística i la inserció laboral. El Govern català ha insistit en la necessitat de coordinació i de polítiques coherents en l'àmbit de l'estrangeria a través de la creació de la Secretaria per a la Immigració per Decret 293/2000, de 31 d'agost, òrgan unipersonal adscrit al Departament de la Presidència, destinat a assegurar l'execució de les actuacions que acordin els òrgans interdepartamentals existents i a donar suport als departaments de la Generalitat en aquesta matèria.

Un altre nivell administratiu clau en el tractament del fenomen migratori és el local. La importància de l'accés als serveis i de les polítiques sectorials en aquesta matèria, juntament amb el fet que l'Administració local és la primera amb què els immigrants tenen un contacte directe, fan que l'actuació local respecte dels immigrants (regulars i irregulars) tingui una rellevància especial, com mostra la importància de les Oficines d'Acollida per orientar la instal·lació dels immigrants acabats d'arribar o l'actuació dels municipis com a incentivadors de tractaments diferenciats a la població immigrant o, fins i tot, de mesures de discriminació positiva al seu favor –per exemple, la seva intervenció com a avaladors dels contractes de lloguer signats per immigrants.

A nivell de les diputacions provincials, cal destacar la de Barcelona, que ha elaborat diversos Plans d'Immigració, subvenciona plans municipals i duu a terme funcions de coordinació intermunicipal en la matèria. En aquest sentit, la Diputació de Barcelona anunciava a finals de març la proposta d'un pacte institucional que permeti la gestió del fet migratori, corresponsable administrativa i econòmicament, a cada nivell del Govern de l'Estat, del Govern de la Generalitat, dels Ajuntaments i del teixit associatiu

En molts casos, els poders locals actuen clarament en execució de la legislació de l'Estat i de les comunitats autònomes, com en el cas de l'empadronament dels immigrants, empadronament que els permetrà l'accés a serveis tan essencials com la sanitat. La importància del fenomen migratori i la imprescindible intervenció de l'Administració local en aquest àmbit han fet que, també en diverses ciutats on el nombre d'immigrants és significatiu, es creïn òrgans consultius i de participació sectorial; amb aquesta finalitat es va crear recentment el Consell Municipal d'Immigració de Barcelona, integrat per membres del Consistori, juntament amb representants de col·lectius d'immigrants i d'entitats representatives de la ciutat.

Així doncs a Catalunya es poden elaborar i implementar polítiques d'integració social en relació al seu nivell competencial.

En relació al model d'integració que cal aplicar, és important tenir present les tres visions que trobem presents a Europa. D'una banda la visió assimilacionista que contempla que l'immigrant és el qui s'ha d'integrar. En segon lloc trobem la visió liberal, per la qual les institucions són responsables de la integració, perquè elles són les que disposen d'instruments i recursos per facilitar-la. Finalment una més democràtica (o de corresponsabilitat) per la qual la responsabilitat recau en tots dos, tant en els grups d'immigrants com en les institucions.

Aquestes visions es tradueixen en models polítics d'integració social, així doncs, a Holanda i Anglaterra es dóna una política "comunitarista" en el sentit que no es pretén formular un espai públic comú, sinó que es valoren les diferents comunitats culturals. Sovint, com en el cas holandès, aquesta situació respon al model mateix de construcció d'identitat nacional basada en el multiculturalisme. En aquests dos països s'ha posat èmfasi en la idea de multiculturalitat i la voluntat d'una participació dels immigrants a partir d'unes bases ètniques. Aquesta política, però, corre el risc, en la seva aplicació, de comportar actuacions tendents a la segregació. Altres casos, com l'alemany, poden caracteritzar-se com a "inserció compartimentada", amb un accés a la nacionalitat molt restrictiu, tot i que, pel que fa a la prestació social a l'immigrant, aquest sigui molt important. Altres països, com ara França, han mostrat una tipologia "assimilacionista", en la qual es privilegia l'individu, legitimada per l'universalisme aplicat a tothom de la mateixa manera i on les polítiques de discriminació són difícilment reconegudes (4).

Finalment, i cenyint-nos a les actuacions que es desprenen d'aquests models més o menys generals, podríem distingir dos dimensions importants que ens serviran per mesurar el major o menor grau de gestió de la pluralitat i la capacitat d'adaptació i permeabilitat de les polítiques. D'una banda, parlarem de dimensió assimilacionista, quan la idea d'esfera pública no sigui plural i, per tant, únicament els ciutadans constitueixin els interlocutors a l'hora de participar activament en els afers públics. L'aplicació de les polítiques serà universal i no es considerarà l'aportació de cap diferència. La relació s'estableix entre una majoria ciutadana i una minoria que únicament pot expressar la seva diferència dins l'entorn privat. Es toleren els altres però no es comparteixen les seves aportacions. Una segona dimensió és la integracionista. En aquest cas el ciutadà continua controlant la gestió pública, però existeix la voluntat de cohesió social. Això fa que el marc sigui més flexible i les polítiques que s'apliquen puguin –tot i tenir un caràcter universal i general– preveure accions de caràcter específic. Es parla de respecte i d'interculturalitat, però sobretot es pretén gestionar la diversitat i arribar a construir marcs de convivència en la societat d'acollida (5).
 

Els actors, la formulació i la presa de decisions en les polítiques públiques d'immigració

Els outputs del curs ens permeten avaluar les polítiques públiques que s'estan duent a terme en aquests moments a Catalunya. Podem exemplificar amb tres casos de dues polítiques diferents on la iniciativa i el rol promotor sorgeix de diferents actors.

En un primer cas el trobem protagonitzat per actors no institucional els quals davant la poca funcionalitat d'una política pública concreta, desenvolupen una activitat que activarà la implicació de l'administració catalana; és el cas de la contractació de treballadors temporers immigrants que duu a terme des d'un sindicat agrari. D'altra banda i també lligat amb el mercat laboral, analitzem la inicitativa que es desenvolupa des d'una patronal empresarial per donar resposta a la contractació de mà d'obra immigrada davant la poca eficàcia de les mesures per als sectors en què hi ha dèficit de treballadors dutes a terme per l'administració.

En un segon cas, analitzarem una actuació on es reflexa molt clarament que, si bé el paper de les institucions públiques és important, la responsabilitat de les institucions socials intermediàries (col·lectivitats locals, associacions, organitzacions religioses...) com a factors d'integració és molt clara. En el cas que analitzem ha estat a la pressió dels organismes no institucionals que s'ha anticipat l'elaboració de posteriors estratègies per l'Administració. És una mostra doncs que els actors institucionals deixen de tenir unes tasques exclusives i s'imposen formes mixtes d'actuació.

Els casos que analitzem es caracteritzen per l'actuació d'aquests actors com a agents promotors d'una política, que rep el recolzament de l'administració pública, ja que, de fet, està substituint el rol dels gestors públics alhora d'elaborar i establir estratègies sectorials que abordin les necessitats que van sorgint en aquests àmbits.

És important destacar en els tres casos, els recursos dels quals disposen aquests actors han servit per fer arribar a l'agenda política els problemes que volen resoldre. Es tracta de recursos cognitius, els quals es caracteritzen pel coneixement que tenen dels diversos actors que intervindrien en una política concreta, i coneixement sobre el seu comportament i recursos dels quals disposen. És a dir, en el cas de la contractació de mà d'obra temporal, en el cas del sindicat agrari, sap quines son les necessitats dels pagesos i les cooperatives en matèria de mà d'obra i sap quins son els tràmits legals que exigeix l'administració.

Una altra característica també són els recursos de mobilització, és a dir la capacitat que tenen de poder incidir en la sensibilització de l'opinió pública. En aquest cas aquest recurs es fa més palès en l'atenció social a joves i menors immigrants on les actuacions d'aquests actors no institucionals s'avancen a la intervenció de les administracions públiques.

Aquests casos posen en evidència, que el moment en el qual s'acorda quin disseny d'intervenció pública cal fer per solucionar el problema (la formulació de polítiques públiques) les diverses alternatives s'elaboren i negocien amb els actors més rellevants, i en aquest cas es correspon amb el actors que s'han anticipat a l'acció de l'administració.

Aquest model d'interacció d'actors i de formulació de polítiques ens situa de ple en l'àmbit de la presa de decisió. Aquests casos ens mostren com en la situació actual de crisi de l'Estat del Benestar, el model decisori ha d'optar per establir prioritats alhora d'assignar recursos.

La dispersió de recursos i la inexistència d'un consens normatiu bàsic sobre com realitzar les assignacions, ens situa de ple en un model decisori es caracteritza per la concurrència de diverses racionalitats. En aquest sentit caldria parlar del model mixed scanning el qual distingeix entre decisions fonamentals i decisions incrementals. Les decisions fonamentals es fixen a nivell polític i marquen en part el context on es podran prendre decisions incrementals, és a dir decisions fruit del resultat de negociacions i ajustament mutu d'interessos entre actors implicats.

Així el Pla Interdepartamental d'Immigració fixaria, com a decisió fonamental, el marc d'actuació de les polítiques d'immigració, i les diverses polítiques sectorials que es van implementant serien fruit d'un model incrementalista ja que intervenen els actors implicats, com seria el cas de les polítiques d'assistència social a joves i menors immigrants.

Aquest model actual ens permet concloure que hi ha una manca d'eficàcia per part de les administracions públiques degut a la poca capacitat de poder dur a terme polítiques anticipadores i de consens.

D'una banda el rol anticipador que hauria de tenir l'administració es veu contrastat pel fet que en el camp migratori les estratègies s'estan formulant en un sentit reactiu, és a dir, s'actua com a conseqüència de l'aparició d'un conflicte i amb la finalitat de resoldre'l.

D'altra banda, el fet que les polítiques d'immigració s'inscriguin en una dinàmica expansiva, és a dir, les crisis o problemes que provoquen reforcen la seva importància i presència a més àrees d'actuació pública, juntament amb el fet que fins ara existeix una poc desenvolupada capacitat de formulació de polítiques redistributives, ens trobem amb el fet que importants sectors de població no immigrada vegin aquestes polítiques com a generadores d'importants costos. Aquesta situació accentua la potencialitat de futurs conflictes si es té en compte sobretot, la incoherència entre el model d'immigració i la prestació social implementada.
 

Casos. Contractació i prestació de serveis socials als treballadors temporers immigrants.

La Unió de Pagesos ofereix des de fa vuit anys un servei de contractació de treballadors per a la campanya de recollida de la fruita. La seva política de contractació va des de la pròpia contractació del treballador, la coordinació de la campanya (de 4 a 5 mesos de durada encadenant les collites en diferents comarques), facilitar allotjament, prestació de serveis de catering, lúdics, educatius etc.

És a dir davant d'un problema manifest: la manca de mà d'obra que tenen agricultors i cooperatives agràries, Unió de Pagesos, substitueix les funcions que haurien de ser dutes a terme per l'administració.

Per a obtenir una millor comprensió del cas, el quadre 2 ens dóna a conèixer els diversos actors i la seva tipologia dins l'anàlisi de les polítiques públiques, que intervenen en aquesta política. Així mateix, la xarxa d'interacció d'actors ens permetrà veure la centralitat que ocupa Unió de Pagesos en la contractació de mà d'obra i com aquesta centralitat s'ubica fora de l'escenari polític. (quadre 2)

Quadre 2

Cal especificar, que en aquest cas ens centrem en la contractació de mà d'obra estrangera, ja que el servei ofert des d'Unió de Pagesos, està pensat per a la contractació de treballadors autòctons i estrangers.

El mateix informe sobre la campanya de temporers d'UP ens descriu el procés:

L'organització de la Unió de Pagesos s'ha centrat des d'un primer moment en fer una previsió el més acurada possible de la mà d'obra demandada pels pagesos. És molt important preveure el nombre de gent necessària i les dates de començament de campanya a les diferents zones d'actuació, ja que d'aquesta manera podem coordinar l'habilitació i l'obertura dels allotjaments, la selecció i els desplaçaments dels treballadors i la tramitació d'altes.

Per evitar la demanda de treballadors a última hora o quan ja està en funcionament un allotjament, UP ha creat uns tríptics informatius tant pels pagesos com pels treballadors, per tal que facin la demanda amb la màxima antelació possible. Es recullen les seves peticions i dades personals en unes fitxes, n'hi ha pels treballadors i pels pagesos, que ens permeten buscar la gent sol·licitada i conèixer les ofertes i demandes concretes. Un cop rebuts els tríptics informatius els pagesos i treballadors truquen o passen per l'oficina per completar la informació que han rebut i fer la demanda de treballadors o oferir els seus serveis.

En les fitxes creades pels pagesos s'hi inclouen les dades personals, el dia de començament de la collita, la duració de la campanya, si disposen d'un allotjament on acollir els treballadors, el nombre de treballadors sol·licitats, el tipus de feina que han de desenvolupar i si necessiten gent amb alguna característica determinada (per exemple carnet de conduir o saber fer funcionar determinada maquinària).

En les fitxes creades pels treballadors s'hi inclouen les dades personals, el període de disponibilitat que tenen per treballar, l'experiència en treballs agraris (especificant tipus i referències), la formació i si disposen d'algun carnet.

Un cop té les ofertes i demandes de cada zona, UP les cobreix si pot amb la gent que té a les seves llistes i si no es posa en contacte amb els sindicats de treballadors que faciliten els treballadors. Les ofertes són segellades per l'Oficina de la Campanya de la Fruita i es trameten per fax al destí d'origen dels treballadors per tal que puguin iniciar els tràmits per desplaçar-se al lloc de treball.

La UP coordina l'horari i el lloc d'arribada dels treballadors i els trasllada a l'allotjament particular del pagès o a algun dels allotjaments comunitaris gestionats per la UP. Allí se l'assigna al pagès corresponent i es procedeix a complimentar tots els tràmits administratius necessaris per la correcta afiliació i alta com a treballador per comte d'altri al REASS, a més, s'ofereix contractar al pagès una assegurança de responsabilitat civil que cobreix tots els danys que es puguin generar dins l'explotació agrícola de la seva propietat. Al cap d'un mes es confeccionen les nòmines i els tc per la cotització empresarial a la TGSS de tots els pagesos per qui hagi treballat. Amb tots aquests tràmits ens assegurem la total legalitat i compliment del conveni col·lectiu aplicable als treballadors.

Apart d'aquests tràmits legals, es fan càrrec d'una feina d'assessorament i suport al treballador a tots els nivells. Quan arriben aquí molts cops UP és l'únic punt de referència que tenen i ens demanen consell i ajut per motius personals, laborals, sanitaris.

La principal font d'arribada de treballadors ha estat la migració interior procedent de la coordinació realitzada per l'Àrea de Migracions de COAG interconectant diferents campanyes i a la vegada derivant treballadors que finalitzaven els seus contractes a les respectives zones.

Els sindicats obrers col·laboradors en quant a borses de treball s'encarreguen de cobrir les demandes quan la UP no pot fer-ho amb els seus propis llistats de gent. Els sindicats fan la selecció dels treballadors, la UP els tramet les característiques de la campanya i la normativa dels allotjaments per tal que informin als treballadors de les condicions laborals.

Cal destacar la bona organització ja que els responsables d'atendre als treballadors són també de procedència africana, cosa que facilita l'entesa entre ells i per suposat, sempre han col·laborat quan hi ha hagut algun problema als allotjaments per falta d'entesa. Com a factor negatiu destacar que en ocasions no han fet massa acuradament la selecció del personal, fet que posteriorment comporta problemes de convivència als allotjaments. Amb UGT es van cobrir la demanda de bona part dels allotjaments particulars.
 

La contractació en origen

La possibilitat d'establir contactes directes amb la Delegació del Ministeri de Treball Marroquí a Tànger i la possibilitat per motius de rodalies que una delegació d'UP es desplacés a terres del Magreb, va fer possible la creació d'una comissió mixta formada per representants del Ministeri de Treball i Assumptes Socials espanyol i marroquí, de la UP, de l'Ambaixada d'Espanya a Rabat, del Ministeri de l'Interior marroquí, d'organitzacions de treballadors del Marroc i d'alcaldes dels municipis que havia escollit la Delegació del Ministeri de Treball marroquí per fer la selecció del grup de treballadores.

Aquesta comissió es va reunir a Tànger durant els dies 3 i 4 de juliol del 2000 a la Delegació de Treball del govern marroquí. Durant dos dies es va entrevistar, amb l'ajuda de traductors àrabs, a més de 150 dones provinents de diferents municipis de la província de Tànger de les quals se'n va seleccionar a 70, seleccionant a 10 més com a reserva per si alguna de les del grup no podia ser contractada per treballar als dos centres de manipulat de fruita que havien sol·licitat a les treballadores. Una vegada seleccionades i durant el dia 5 de juliol, van firmar els contractes de treball i es va començar amb la col·laboració del Consolat espanyol a Tànger i del Ministeri de Treball i Assumptes Socials espanyol, a tramitar els visats amb les autoritzacions laborals pertinents (6).

Un cop vistos tots els actors relacionats amb la política de contractació de mà d'obra temporal, podem comprovar en un mapa d'interacció d'actors com aquesta iniciativa quedaria fora de l'escenari polític, ja que l'actor principal i promotor és Unió de Pagesos.(figura 4)

Aquest cas ens mostra com la manca d'una política preventiva consensuada entre les diferents administracions i actors implicats, porta a un actor concret, en aquest cas la Confederació Empresarial Comarcal de Terrassa (CECOT) a dur a terme el circuit de contractació que queda desatès per part de les polítiques públiques.

Davant la manca de mà d'obra especialitzada, la Borsa de Treball de Treballadors Estrangers es crea amb l'objectiu de solventar el problema de la manca d'oficis. Així la Borsa de Treball du a terme un seguit de passos convenients per a aquest procés oferint a les empreses un servei centralitzat (7)

- selecció dels treballadors al país d'origen
- tramitació de tota la documentació per garantir una situació laboral legalitzada
- formació a l'immigrant (formació de reciclatge, prevenció de riscos laborals, salut i higiene en el treball, català i castellà, habilitats socials) i formació a l'empresari (relacions internacionals, empreses multiculturals)
- facilitar la integració social i laboral de l'immigrant (allotjament, assistència social, assessorament, teràpia ocupacional)
- intermediació entre l'empresa col·laboradora (país d'origen) i l'empresa contractant.

Malgrat la política endegada, el circuit de contractació es veia afectat per la gran quantitat d'actors involucrats que han de canalitzar informació i per manca de recursos humans i tècnics que no poden gestionar degudament: ambaixades i consolats d'Espanya a l'estranger, Subdelegació del Govern a Catalunya.

L'organització, per part d'un agent econòmic, del que hauria de ser una política pública consensuada palesa que les polítiques que s'estan duent a terme són de caràcter reactiu, és a dir, donen resposta, gestionen un problema davant la queixa dels actors que hi intervenen. Tanmateix, la base que crea aquesta iniciativa serveix a l'administració per desenvolupar futures intervencions amb el grau de consens que aquestes reclamen. Mirant la interacció entre actors (figura 5), s'observa com en aquest cas la CECOT actua com a actor aglutinador i coordinador de les tasques que hauria d'estar duent a terme les administracions.

En la sessió del que es dedicà a Joves i immigració, es va abordar tant l'atenció a joves com a menors. La política que analitzem a partir de l'experiència d'aquesta sessió, és els recursos i serveis per atendre a menors i joves immigrants no acompanyats. És un clar exemple de com organismes no institucionals s' anticipen l'elaboració de posteriors estratègies per l'Administració.

Anticipació que no suposa, com en els casos anteriors, que substitueixin els agents públics, sinó que esdevenen clau perquè l'atenció als menors entrin a l'agenda pública i l'administració planifiqui una actuació. Actuació que comptarà amb la participació i col·laboració d'aquest propis actors.

És una mostra doncs que els actors institucionals deixen de tenir unes tasques exclusives i s'imposen formes mixtes d'actuació (figura 6).

Una d'aquestes formules mixtes la trobem en el Servei d'Assessorament Tècnic Especialitzat en el Diagnòstic de Menors Indocumentats (SATEMI) creat el mes de juny de l'any 2000 i gestionat per la Fundació Mercè Fontanilles. Els objectius del servei són l'estudi i diagnòstic dels menors assistits als recursos existents a aquest col·lectiu amb l'objectiu d'agilitar l'accés a la xarxa normalitzada.

Població a qui s'adreça: menors immigrants no acompanyats, indocumentats i en situació de carrer, que mostren resistències a l'internament. Nombre de places: el nombre de casos atesos varia segons la demanda. De juny a novembre del 2000 s'han rebut 53 derivacions.

Recursos humans i d'infraestructura: l'equip està format per un psicòleg, un pedagog, un assistent social, un metge i un advocat. Les sales d'entrevista i de reunió són les que té la Fundació Mercè Fontanilles al la seva seu.

L'objectiu bàsic del servei és el d'elaborar un informe diagnòstic del noi, en totes les àrees (psicològica, social i familiar, pedagògica i mèdica) i transmetre a la DGAI una proposta de derivació del cas al recurs que es cregui més adient. Paral·lelament, i per tal d'agilitar el procés d'inserció, el SATEMI també s'ocupa de la documentació dels nois. S'inicia la tramitació de la seva documentació al consolat del país d'origen, és a dir passaport i DNI, per la qual cosa es requereix un contacte previ amb la família, que és la que ha d'enviar els papers del noi per fer possible aquesta tasca.

Es treballa en relació amb les causes pendents, fent que el noi prengui consciència dels fets que hagi comès i assumeixi la seva responsabilitat. S'acompanya el noi, juntament amb el seu tutor, que acostuma a ser l'educador de carrer dels Equips de Contacte i Detecció, perquè vegi la necessitat de dir tots els "alies" o noms falsos amb què s'ha donat a conèixer, i perquè assisteixi als judicis als quals és convocat.

Si el menor té causes pendents, quedarà paralitzat el seu expedient per a l'obtenció del permís de residència. La tramitació dels permisos de residència i treball a Catalunya s'inicia quan el menor té assignat un guardador, que és el director del centre on es deriva el menor.

Com a metodologia de treball es compta amb les entrevistes directes amb els nois i amb les coordinacions per informar dels casos a la resta de professionals implicats. Les entrevistes es realitzen a les dependències de la fundació o bé a la DGAI en cas que es necessiti traductor.

L'ideal seria que cada professional de l'equip pogués mantenir de tres a cinc entrevistes amb cada noi al llarg dels tres mesos previstos per a aquesta fase de diagnòstic. En la proposta final es preveuen les diverses tipologies de recursos amb què actualment compta la DGAI: els centres residencials d'acció educativa (CRAE), el SAAEMI, el Pla per a majors de 18 anys, els acolliments familiars o bé el retorn a la família (possibilitat focalitzada sobretot en els menors de setze anys). En l'informe diagnòstic, a part de la proposta de recurs, cada especialista, si és necessari, apuntarà orientacions per al tractament o la intervenció posterior (des de recomanar un suport psicològic, classes de català fins a tractaments mèdics específics).

Aquest servei cal incloure'l dins el que serien les polítiques que es duen a terme en l'atenció a joves i menors immigrats. Té unes característiques específiques molt concretes ja que és a la porta del circuit d'atenció a joves immigrants: "atén específicament nois immigrants en situació de carrer que no poden ser atesos pels dispositius de la xarxa normalitzada que tenen assignades funcions de diagnòstic. Un cop elaborat l'informe per part del SATEMI, l'objectiu és l'accés d'aquests menors a la xarxa normalitzada (8)".
 

Notes

(1) SUBIRATS,J. Análisis de políticas públicas y eficacia de la Administración. Madrid: MAP,1989

(2) CASSEY, J. El papel de las organizaciones no guvernamentales en la elaboración de las políticas públicas. Dossiers Barcelona Associacions nº 20. Barcelona: Agència Municipal de Serveis per a les Associacions. Ajuntament de Barcelona, 1995.

(3) CASSEY, J. Ob.cit.

(4) RIBAS, Natàlia. Les ciutats i els immigrants: cinc casos de gestió municipal a Europa,1997. Estudi fet per encàrrec del Centre de Cultura Contemporània de Barcelona.

(5) ZAPATA-BARRERO, Ricard. Justicica para inmigrantes: mercado y política de extranjería, 2000, REIS 90.

(6) Unió de Pagesos. Memòria Temporers 2000.

(7) GARROFÉ,David. Nova política d'ocupació: una immigració preventiva i intel·ligent. Confederació Empresarial Comarcal de Terrassa. Terrassa, 2000.

(8) COMAS, Marta (coord). L'atenció als menors immigrants no acompanyats a Catalunya. Anàlisi de la realitat i propostes d'actuació.2001, Finestra Oberta nº19. Fundació Jaume Bofill.
 

Bibliografia

AUBARELL, Gemma i RIBAS MATEOS, Natàlia (1999) "Polítiques d´immigració a Catalunya en clau de gènere". Dins: Maria-Àngels Roque (ed.) Dona i migració a la Mediterrània Occidental . Barcelona: Institut Català de la Mediterrània \ Institut Català de la Dona.

AJA, Eliseo. Marc Polític i Jurídic. Conferència realitzada a l'Institut Català de la Mediterrània el 30 de novembre de 2000
( http://www.gencat.es/icm/cmarcpolitic.htm )

AJA, Eliseo. Immigració i comunitats autònomes a la nova llei de drets i llibertats dels estrangers i la seva integració social. Revista El Clip nº8. Barcelona:Institut d'Estudis Autonòmics, 2000.

CASSEY, J. El papel de las organizaciones no guvernamentales en la elaboración de las políticas públicas. Dossiers Barcelona Associacions nº 20. Barcelona: Agència Municipal de Serveis per a les Associacions. Ajuntament de Barcelona, 1995.

COMAS, Marta (coord). L'atenció als menors immigrants no acompanyats a Catalunya. Anàlisi de la realitat i propostes d'actuació. Finestra Oberta nº19. Barcelona:Fundació Jaume Bofill, 2001.

DÍEZ, Laura. Estrangeria i immigració. Comunitats Autònomes, Estat i Unió Europea. Seminari immirgació autonomia i integració.Barecelona: Institut d'Estudis Autonòmics- Institut Català de la Mediterrània, 2000.
( http://www.gencat.es/icm/estrangeria_immigracio.pdf)

Institut Català de la Mediterrània. Les polítiques d'immigració a Catalunya. Dossier del Curs. Barcelona, 2000.

RIBAS, Natàlia. Les ciutats i els immigrants: cinc casos de gestió municipal a Europa,1997. Estudi fet per encàrrec del Centre de Cultura Contemporània de Barcelona.

SUBIRATS,J. Análisis de políticas públicas y eficacia de la Administración. Madrid: MAP,1989

ZAPATA-BARRERO, Ricard. Justicica para inmigrantes: mercado y política de extranjería, 2000, REIS nº 90.
 

© Copyright: Xavier Aragall, 2001
© Copyright: Scripta Nova, 2001

Menú principal