Planificación urbana vs. autoregulación: Fortaleza (Brasil)

Scripta Nova.
Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales.

Universidad de Barcelona [ISSN 1138-9788]
Nº 99, 15 de octubre de 2001

PLANIFICACIÓN URBANA VERSUS AUTOREGULACIÓN: LA CIUDAD DE FORTALEZA (BRASIL) COMO TABLERO DE JUEGO DE DIFERENTES AGENTES

Waltraud Rosner y Ulli Vilsmaier (*)
Departamento de Geografía y Geoinformática Aplicada
Universidad de Salzburgo, Austria

Planificación urbana versus autoregulación: la ciudad de Fortaleza (Brasil) como tablero de juego de diferentes agentes (Resumen)

Fortaleza es una ciudad relativamente jóven en cuanto a su importancia como metrópoli regional, caracterizándose sobre todo en las últimas décadas por una muy fuerte dinámica demográfica, económica y política. En este contexto el espacio urbano se ha convertido en una mercancía de alto costo, disputada entre los intereses contradictorios de compañías influentes, especuladores inmobiliarios, políticos y el resto de la población. Este conflicto de intereses se plasman en la fisionomía de la ciudad, debido a la falta de planificación urbana. El presente artículo intenta identificar cómo y en qué medida las estructuras de poder local determinan el proceso de desarrollo urbano, minando al mismo tiempo la planificación urbana. Asimismo se analizarán los impactos negativos de la falta de mecanismos reguladores en los cambios recientes de la ciudad.

Palabras clave: desarrollo urbano / planificación urbana / gobierno local / estructuras de poder local / Fortaleza (Brasil).

The role of Fortaleza as aregional metropolis is quite young as it is only during the last decades that the urban development got characterized by extremely strong demographic, economic and political dynamics. In this context the urban space has turned intoanexpensive merchandise, which is disputed among contradictory interests of companies, real estate speculators, politicians and the rest of the population. This conflict of interests finds its expression in the city´s physiognomy due to the lack of urban planning. The present article intends to identify how and to what degree local power structures are influencing the process of urban development and undermining the urban planning institution. Moreover it analyses the negative impacts of the lack of regulating mecanisms on the recent changes of the city.

Key-words: urban development / urban planning / local government / local power structures / Fortaleza (Brazil).

...power exists only when it is put into action

Foucault (1983:219)

Contrariamente al enfoque estructuralista, la teoría de acción en la geografía social(1) destaca el papel de los hombres en la construcción de los lugares, a partir de sus acciones que posean una dimensión técnica y simbólica. El espacio urbano, en el contexto de las relaciones que lo produce, es una mercancía de alto costo y por tanto su apropiación se da en medio de intereses contradictorios de empresas, propietarios de tierras y de los demás habitantes. Sin embargo, en este contexto H. Capel pone énfasis sobre el hecho de que "…en una ciudad capitalista, el espacio y la ciudad no pertenecen a sus habitantes y no se modelan en función de sus intereses, sino de acuerdo a los intereses contradictorios de una serie de agentes"(2).

El presente artículo se propone identificar en qué medida las estructuras de poder en nivel local determinan los patrones del desarrollo urbano de Fortaleza. En este contexto se observa también que la ciudad no se desarrolla tanto en función de las necesidades reales de su población, sino más bien en función de intereses políticos y económicos de la clase o fracción de clase que ostenta el poder, estando la acción privada y la acción pública estrechamente interrelacionadas en la producción del espacio.

El papel de Fortaleza como metrópoli regional data de los años 1970, cuando su área de influencia ya contaba con 52 núcleos urbanos extendiéndose posteriormente más aún hacia el interior de la región Nordeste(3). Actualmente es la quinta ciudad del país en términos de población, la cual se ha multiplicado casi por diez en los últimos 50 años, pasando el municipio de Fortaleza de 270.169 habitantes en 1950 a 2.138.234 en el año 2000 según el último censo del IBGE (2000). Su tasa anual de crecimiento poblacional entre los años 1980 y 1991 ha sido del 2,8 por ciento(4). Como capital del estado de Ceará, Fortaleza tiene una primacía sobre los demás centros urbanos, concentrándose en ella el 28,8 por ciento de la población regional. Sin embargo, el peso de Fortaleza no se refleja sólo en el incremento y en la concentración poblacional, sino en que la ciudad ha adquirido también una posición especial en términos económicos dentro de la región Nordeste, con la cual sólo Recife puede competir. En este sentido Fortaleza puede ser considerado como un lugar verdaderamente pujante dentro de una región tradicionalmente vista como la más pobre de Brasil. Tanto es así que en 1995 el Municipio de Fortaleza era responsable de casi el 50 por ciento del total del PIB regional según el Centro Josué de Castro(5). De contarse también los otros municipios que componen la Región Metropolitana de Fortaleza (RMF) el porcentaje sube incluso al 63,87 por ciento, mostrándose con ello el alto grado de concentración de riqueza en la capital. Por otro lado, hay que tener presente que la misma disparidad que caracteriza la relación capital-hinterland, también se puede observar dentro del área urbana misma. Los últimos resultados de la Pesquisa de Orçamentos Familiares realizada en 1996 por el IBGE, colocan a Fortaleza en los primeros puestos en términos de concentración de ingresos per cápita dentro de Brasil. Los contrastes sociales se evidencian en el hecho de que el diez por ciento de los más pobres ganan una media inferior (0,76%) a un salario mínimo (actualmente R$ 171,00 – menos de 70 dólares americanos), mientras que el diez por ciento de los más ricos se quedan con un promedio de 45,47 salarios mínimos. De acuerdo con datos recientes del IDT/CE (2000) casi dos tercios (62,23%) de las familias fortalezenses viven con menos de dos salarios mínimos, poder adquisitivo que restringe el consumo de bienes esenciales y determina la calidad y la forma de consumir de la ciudad.

La dificultad de acceso de la mayoría de la población a los frutos del crecimiento económico observado en el estado se expresa muy claramente en los contrastes extremos de la fisionomía de la ciudad. Por un lado siempre se habla de dos ciudades separadas socialmente, dentro de una sola unidad territorial: una rica, localizada en el este, donde se concentra la atención y la inversión del poder público; y otra pobre, en el oeste, carente de servicios e infra-estructura urbana. Por otro lado, como bien se observa, la división del espacio en este-oeste no tiene demasiada rigidez, al encontrarse también muchos bolsones de pobreza dentro de la parte privilegiada(6). La siguiente foto aérea es un reflejo palpable de los extremos contrastes existentes en la ciudad: en ella está representada una parte de las dunas en el barrio Vicente Pinzón (en el este de la ciudad), donde la riqueza (grandes chalets con piscinas y pistas de tenis) convive con la pobreza (favela con alta densidad poblacional y ausencia de áreas recreativas).

En el contexto de la economía fortalezense, en 1995, el sector terciario, que abarca entre otros el comercio, el turismo y la prestación de servicios, representa la mayor participación en el PIB (73,19% - IPLANCE, 1995) y en la tasa de población ocupada (74,6% - SINE/CE, 1997). Este comportamiento viene manteniéndose históricamente, incluso con el avance de la industrialización reciente, no perdiendo su fuerte característica terciario-comercial. Un segmento que viene ganando espacio en los últimos años es el turismo. Fortaleza reúne condiciones naturales favorables para un desarrollo de esta actividad, con su clima cálido durante todo el año y su localización estratégica, que le posibilita situarse en las rutas turísticas internacionales.

Sin embargo, el turismo constituye todavía una actividad relativamente poco explorada debido a la precariedad de equipamientos y servicios ofertados al turista. En el año 1996, según cálculos del Instituto de Planejamento do Ceará, el turismo representaba aproximadamente el dos por ciento del PIB del estado, participación que tiende a crecer como resultado de las inversiones realizadas actualmente en esta actividad. Es una realidad que el turismo se vuelve cada vez más una actividad económicamente rentable que determina la mayoría de las políticas públicas. En este sentido el Plano de Mudanças (Agenda del Gobernador Tasso Jereissati 1987-1991), preveía una fuerte intervención del Estado en dos campos: la industria y el turismo. Estas políticas públicas provocan un fuerte incremento del flujo turístico dirigido hacia el estado y principalmente hacia Fortaleza que en los últimos años se convirtió en polo receptor del flujo turístico, alcanzando una cuota del quince por ciento del movimiento turístico que llega al Nordeste del país y ocupando con ello la ciudad el tercer lugar después de Natal y Maceió(7).

En lo que se refiere al sector industrial, éste participa con el 26 por ciento en la composición del PIB total de Fortaleza(8), tratándose de industrias de las consideradas tradicionales (textiles, alimentos). En los últimos seis años el gobierno regional ha implantado un Programa de Atração de Novos Investimentos, con la finalidad de promover el desarrollo industrial en el territorio cearense, a través de la concesión de incentivos, sobre todo para las industrias que se instalan en los municipios del interior; buscando con ello una desconcentración de las industrias dentro de Ceará.

Analizando la situación del mercado de trabajo de Fortaleza, datos recientes del (Sistema Nacional de Emprego (SINE/CE) revelan que en septiembre del año 2000, la tasa de ocupación de la PEA en Fortaleza era del 39 por ciento. Considerable es el índice de desempleo abierto con el 12,16 por ciento de la PEA, y más todavía llama la atención la tasa elevada de ocupación en el sector informal de la economía, que absorbe más de la mitad de la población económicamente activa (51,18 %). Esto no es sino una expresión de la informalidad general que caracteriza Fortaleza en todos los campos. Se sabe también que Fortaleza es famosa por ser el campo de cultivo ideal para el lavado de dinero y en este sentido el boom de la construcción está fuertemente influenciado por este tipo de actividades informales(9).

Según Hans-Jürgen Fiege(10) la dinámica del desarrollo de Fortaleza en los últimos veinte años se debe entre otras razones al hecho de que la región de Ceará tiene una política muy estable, con un gobierno que no ha cambiado desde su formación en 1986. El gobernador Jereissati asumió el cargo con el objetivo de modernizar el estado y de crear una buena imagen externa a través de un eficiente marketing. Estos factores han hecho a Fortaleza en un atractivo lugar que ofrece un alto nivel de calidad de vida y un buen potencial de desarrollo. Por esta razón Fortaleza se ha convertido últimamente en el blanco de migración para mucha gente del sur del país. En este caso se trata de representantes de la clase alta y media alta (sobre todo familias jóvenes y también jubilados), que debido a las desventajas y el declive de la calidad de vida que tienen las grandes megalópolis del sur (como Río de Janeiro y sobre todo São Paulo), se van a Fortaleza en busca de un lugar más tranquilo y seguro para vivir.

Este tipo de migración interurbana e interregional, sin embargo, es un fenómeno reciente ya que hasta hace veinte años atrás Fortaleza creció principalmente a raíz de las fuertes migraciones de las zonas rurales a la ciudad.

El fuerte incremento poblacional que se dio en Fortaleza a partir de los años 1940 y 1950 fue acompañado de un enorme crecimiento físico-espacial de la ciudad, formándose un mosaico de barrios de diferentes edades y estratos sociales. En sus inicios el desarrollo de Fortaleza estuvo marcado por un crecimiento perpendicular al litoral, reflejando los fuertes vínculos con el hinterland de donde procedían los productos de exportación. Sólo a partir de los años 1920-30 se inició una urbanización paralela a la costa. En esta época la elite comenzó a abandonar poco a poco el centro histórico(11), dirigiéndose hacia el oeste y sur, donde posteriormente se crearon barrios meramente residenciales tales como Jacarecanga o Benfica (ver Figura 2).

Al mismo tiempo surgió una demanda de lugares de ocio, dando pie a un movimiento en dirección al este y norte, donde se construyen las primeras chácaras y residencias de fin de semana. La clase alta descubrió así la Praia de Iracema como lugar para bañarse y construir allí casas lujosas y clubes de recreación. El desplazamiento de la clase alta hacia la costa aumentó la presión en las zonas litorales que hasta ese momento estaban ocupadas y utilizadas por las clases bajas de Fortaleza.

En las siguientes décadas aumentaron los flujos migratorios sobre todo del interior de la región a Fortaleza. El saldo migratorio representaba el 62,24 por ciento del crecimiento total de la ciudad entre los años 1940-50, el 64,84 por ciento en la década del 1950, así como el 62,25 por ciento entre los años 1960 y 1970. Uno de los motivos para la migración fueron sin duda las épocas de sequía que azotaron el interior, y que junto con la falta de inversiones en el campo expulsaron a grandes contingentes de la población rural. Por otro lado, se iba reforzando el papel de Fortaleza como gran centro urbano y con ello su fuerza de atracción, debido al crecimiento económico que se dio en consecuencia de la creación de organismos públicos (a finales de los años 1950) y de industrias por la política de industrialización de la Superintendencia de Desarrollo del Nordeste (SUDENE) a finales de los años 1960.

La expansión física que se dio a raíz de la fuerte afluencia de inmigrantes se caracteriza por un patrón de ocupación horizontal y muy intensiva en espacio, predominando la invasión ilegal de tierras en forma de favelas. Así se fue expandiendo la ciudad hacia el lado oeste y suroeste. La creciente demanda de vivienda y el déficit habitacional en el área urbana también obligó al sector público en los años 1960 y 70 a crear programas de vivienda social y a construir grandes conjuntos habitacionales. Fue ya en esta etapa que el poder público indujo la urbanización al producir nuevos espacios y al colocar estos polígonos de vivienda estratégicamente en áreas periféricas. Inicialmente se justificó la elección de estas zonas por el bajo precio de la tierra; posteriormente, sin embargo, al llevar las infraestructuras y los servicios a los polígonos, los lotes de terrenos localizados entre el final del continuo urbano y las nuevas áreas escogidas para dar lugar a las viviendas, ganaron en valor, al beneficiarse de las infraestructuras que pasaba por allí.

Al mismo tiempo la clase alta continuó trasladándose hacia el este y ocupando los barrios de la Aldeota y Meireles (ver Figura 2) así como la orla marítima.

El crecimiento demográfico y la expansión física de las áreas urbanizadas desde la década de los 1950 tuvo como consecuencia que la concentración de las actividades en un punto específico de la ciudad (centro) se reemplazara por una estructura multi-nuclear, transformando Fortaleza en una ciudad policéntrica(12). Este fenómeno se intensificó sobre todo a partir de los años 1970, cuando se crearon los primeros centros comerciales en los barrios de la clase alta. La inauguración, en 1974 del primer shopping center de la ciudad en el corazón del barrio de la Aldeota (entre las avenidas Santos Dumont y Barão de Studart), dio pie a la aparición de muchas otras tiendas con bienes de lujo, de modo que se creó un subcentro comercial en el barrio. De esta manera cambió la funcionalidad de esta zona, perdiéndose una parte de su función como zona residencial(13). A esto se añade que a lo largo de la década de los 1970 el Palacio de Gobierno, algunas secretarias regionales y municipales, así como la Asamblea Legislativa, la Cámara Municipal y varios órganos públicos de todos los niveles, fueron transferidos del centro histórico a la Aldeota. Antiguos chalets y casas de personas directa o indirectamente relacionadas con la administración pública fueron alquiladas o vendidas al gobierno regional. La maquinaria administrativa regional se trasladó a las cercanías de las residencias de sus administradores y altos funcionarios, dificultando así el acceso para la gran mayoría de la población que vive en la zona oeste y no dispone de transporte particular(14). El Instituto de Arquitetos do Brasil (Secção Ceará) describe el fenómeno de la manera siguiente:

la dispersión tuvo fuentes inductores en las principales decisiones gubernamentales, que destruyeron el poder simbólico del centro tradicional, diseminando oficinas públicas en puntos poco accesibles, significativamente esparcidas en el barrio de la Aldeota, aprovechando la disponibilidad de las casas de personas relacionadas con las entidades de decisiones(15). La ocupación de la zona este y el desplazamiento de la clase alta hacia la Aldeota reemplazó con los años al centro histórico como lugar de poder, de comercio, de servicios y de recreación para las clases pudientes. A cambio de ello se convierte cada vez más en lugar privilegiado de desarrollo de las actividades comerciales y de servicios relacionados con las demandas de las clases más bajas de Fortaleza. Esta redefinición de la centralidad fue definida por José Borzacchiello da Silva como una transformación del centro tradicional en centro de periferia(16). Con la especialización funcional, las calles y plazas del centro dejan de ser lugares de encuentro y se transforman progresivamente en lugar de circulación, lo cual crea un déficit de lugares de recreación. Esta demanda de zonas recreativas ya había provocado anteriormente la urbanización inicial de la Praia de Iracema(17). Esta se concentra principalmente en la orla marítima, mostrando así la tendencia a una mayor valorización de estas zonas por parte de la clase alta. Una revalorización tal transforma las zonas de playa en espacios conflictivos donde dos lógicas se oponen: la representada por los usos tradicionales (puerto, pesca, habitat de la clase pobre) y aquella representada por las nuevas prácticas litorales (tratamientos terapéuticos, baños del mar…).

La playa de Meireles, a partir del Plan Director de Fortaleza de 1962, fue objetivo de una política de urbanización que incentivaba su ocupación por las clases altas. Con la planificación y posterior ejecución de la avenida Beira Mar, el Plan Director dirigió el crecimiento de la ciudad hacia el litoral, aumentando aún más la valorización de este espacio por la elite. En este sentido la acción pública reforzó la iniciativa de los actores privados, provocando una transformación de las zonas de playa en mercancía, a partir de la construcción de casas, clubes, etc. y de la importante especulación inmobiliaria que se vino desarrollando allí y, en consecuencia, expulsó gradualmente a los antiguos habitantes de la zona.

El paisaje de esta playa cambió en mayor grado todavía a partir del Plano de Uso e Ocupação do Solo de 1979 que prohibió el uso mixto de los edificios, conllevando la substitución gradual de las casas de pescadores y de la clase media, así como de pequeños restaurantes por hoteles y rascacielos. Además esta legislación incrementó la posibilidad de verticalización de esta área, permitiendo edificios de hasta doce plantas. Como consecuencia se revalorizó el precio del suelo y las antiguas casas cedieron su lugar a grandes edificios que hoy en día constituyen una auténtica barrera física al mar.

A medida que se iba reduciendo el espacio en la playa de Meireles, algunos especuladores comenzaron, sobre todo en la década de los años 1970, a invertir en la Praia do Futuro (ver Figura 2), pensando que ésta sería la zona de expansión para la clase alta, una vez que la zona de la Beira Mar quedara saturada(18). Sin embargo en la Praia do Futuro las previsiones de los especuladores fracasaron debido a las condiciones climáticas, que exponen a la costa a fuertes vientos alisios, de tal modo que muy pronto la alta salinidad se mostró como el peor enemigo de las construcciones, provocando incluso la corrosión del metal dentro del hormigón armado. Este grado de salinidad conlleva gastos muy altos de mantenimiento de los inmuebles, haciendo la zona poco atractiva para el mercado inmobiliario y para los empresarios de la construcción civil. Hoy en día la Praia do Futuro presenta una tasa muy baja de verticalización y constituye un lugar muy heterogéneo, donde conviven favelas, barrios populares, apartamentos, así como casas de la clase media y alta. En este sentido para los urbanizadores la Praia do Futuro de los años 1970 seguirá siendo un proyecto a explotar en el futuro.

Dada la imposibilidad de expansión hacia la Praia do Futuro, el sector inmobiliario comenzó a preparar nuevas áreas residenciales para las clases más privilegiadas que prefieren habitar amplias y lujosas casas con piscinas y campos de deporte. Se inició de esta manera la ocupación de los barrios Papicú, Cocó y Edson Queiroz (ver Figura 2), sobrepasando los antiguos límites físicos representados por el Río Cocó y por la vía férrea(19).

A finales de la década de los 1970 y sobre todo a partir de los años 1980, finalmente, el poder público comenzó, junto con algunas personas del poder local (dentro de los cuales hay tanto políticos como también miembros de la tradicional oligarquía) a promover y dirigir a propósito el desarrollo de la ciudad hacia el sur-este, construyendo grandes obras y equipamientos públicos, abriendo nuevas vías (Avenida Washington Soares) e implantando infraestructura y servicios. De este modo grandes vacíos urbanos se revalorizaron, permaneciendo en manos de los especuladores.Es en esta etapa cuando se percibe claramente que la influencia masiva de estructuras de poder local y de procesos de decisión corruptos conllevan cambios profundos en el desarrollo de la ciudad.

Uno de los primeros pasos hacia este desarrollo fue la prolongación de la avenida Santos Dumont hasta la Praia do Futuro, que fue proyectada en el Plan Director de 1972 y ejecutada en 1976, provocando de inmediato la apertura de innumerables solares y calles, así como la construcción de residencias en los barrios Papicu y Cocó. En esta época el Sr. Patriolino Ribeiro, propietario de grandes terrenos en la parte este de la ciudad, aprovechó la situación para parcelar sus tierras y hacerle una atractiva oferta al Gobierno Regional - que en ese momento necesitaba unos terrenos para construir un nuevo Centro de Convenciones – a sabiendas de que con ello el resto de sus propiedades se revalorizarían enormemente(20). En este sentido la urbanización del barrio de Agua Fria (ahora denominado Edson Queiroz) tuvo interferencia directa por parte del Gobierno Estadualque a través de negociaciones con el grupo de especulación inmobiliaria de Ribeiro, y el grupo empresarial Edson Queiroz, construyó equipamientos como el Centro de Convenções, la Imprensa Oficial do Ceará (IOCE), el Estadio de Fútbol Castelão, etc. "La instalación de estos equipamientos revaloriza las tierras localizadas en estas áreas, habiendo sido rápidamente vendidas y ocupadas"(21).

Mano a mano con el poder público también el sector empresarial contribuyó a dirigir el crecimiento de Fortaleza hacia las zonas este y sureste, implantando industrias, establecimientos destinados a la enseñanza superior y centros comerciales. Un ejemplo de ello es la iniciativa del poderoso grupo Edson Queiroz de crear una universidad privada, llamada UNIFOR (Universidad de Fortaleza). En 1982 también entró en funcionamiento en el barrio de Agua Fria, el Shopping Center Iguatemi, propiedad del Grupo Jereissati, estrechamente vinculado, hasta por relaciones familiares, con el Grupo Queiroz, la mayor corporación del estado(22). Este centro comercial fue construido en áreas aterradas de los manglares del Rio Cocó (ver Figura 2), con la única finalidad de conseguir terrenos a bajo costo, a pesar de las protestas de los grupos involucrados en la lucha por la preservación ambiental y por mejores condiciones de vida urbana.

El que la estructura del sector público no presupone en sí misma la superación de lo privado, sino al contrario lo viabiliza(23), lo muestra también la transferencia del Centro Administrativo do Estado, así como finalmente también de la sede del gobierno estatal (por parte del actual gobernador), del barrio de la Aldeota al actual barrio de Cambeba, dando aún mayor énfasis a la valorización de este nuevo eje. La instalación de estos equipamientos y organismos públicos elevó el volumen del tráfico en la Avenida Perimetral, generando fuertes embotellamientos. Con la ampliación de esta avenida se creó la avenida Washington Soares, y con ello los terrenos aledaños empezaron a revalorizarse aún más. Las vías de circulación y el sistema de transportes son algunos de los más importantes elementos que indujeron el redireccionamiento de la amplificación de la trama urbana de Fortaleza.

Otro paso importante que contribuyó fuertemente al desarrollo de esta zona fue la transferencia del Palacio de la Justicia del centro histórico a la avenida Washington Soares. Con él se trasladaron también más de 4.000 abogados, así como toda una serie de actividades relacionadas con ellos (papelerías, fotocopiadoras, etc.), todo en beneficio de esta nueva zona de desarrollo.

Una acción estratégica del gobernador fue el hecho de elevar a la avenida Washington Soares – la cual actúa al mismo tiempo como vía de acceso a su shopping center – de la categoría "vía municipal " a "vía estadual " ("rodovía") sin base legal – ya que sólo así, o sea estando dentro de su propia área de incumbencia, la pudo ensanchar con dinero de su departamento.

Como se puede observar, aparte de los agentes de acción privada (sector inmobiliario), es de fundamental importancia la acción el poder público en la gestión y producción de la ciudad. Este estado clasista, controlado por grupos de la elite administrativa y empresarial, conduce la producción del espacio urbano de acuerdo con los intereses de los que detentan el poder (económico). De esta manera el estado decide dónde se crearán y localizarán los servicios y la infraestructura urbana, y quién se beneficiará de su puesta en marcha. Aparte de ello el poder político, sobre todo el local, actúa a través de directrices generales de desarrollo urbano, como el Plan Director Físico o la Ley de Uso y Ocupación del Suelo. Sin embargo, como bien dice Horacio Capel el conjunto de normas jurídicas y la legislación urbana, no es neutra, sino que

representa y defiende los intereses de las clases dominantes en la formación social, constituyéndose en algunas ocasiones – cuando se representa con "garantía" del interes general de la población – un simple discurso retórico, con las suficientes ambigüedades para que pueda ser transgredida impunemente de acuerdo con los intereses específicos de aquellos agentes(24). En este sentido el caso de Fortaleza es una representación típica del clientelismo político, donde a pesar de existir leyes que exigen concursos públicos para los órganos de la administración, hace años que esto no sucede, siendo los funcionarios públicos contratados a partir de la indicación de los políticos de turno. Como ejemplo sirva el caso de la Prefeitura, donde varios miembros de la familia del alcalde están ocupando altos cargos políticos y administrativos. De modo que personas comprometidas con las oligarquías, ejercen cargos en el área de la planificación y deciden sobre la zonificación de la ciudad así como también sobre las obras que se van a ejecutar.

En este estado de corrupta connivencia de lo publico y lo privado en la producción de la ciudad, empresas inmobiliarias y constructoras se pelean para beneficiarse de las inversiones públicas. A través del conocimiento anticipado de las propuestas de planificación, el sector inmobiliario y las constructoras tienen la posibilidad de intervenir en estos planes, así como también de eliminar la competencia para la construcción de obras públicas. De esta manera la administración pública se convierte en una gran agencia otorgadora de contratos con el consiguiente perjuicio a las arcas publicas al eliminar la competencia real en los concursos de obras y servicios.

M. C. Lustosa Costa, en su trabajo ya citado, habla en el caso de Fortaleza de una superposición de papeles, donde los propietarios rurales son, al mismo tiempo, propietarios urbanos y ejercen cargos en el Poder Ejecutivo y mandatos en el Poder Legislativo(25). Es significativo que el gobernador estatal, casado con la hija de uno de los mayores terratenientes del estado, tenga también una empresa inmobiliaria y que miembros de la familia del alcalde sean dueños de empresas constructoras. Se podría decir que en muchos casos la legislación no es sino la conformación de conflictos de intereses.

De todo lo dicho hasta ahora se puede ver que la orla marítima y el eje de desarrollo a lo largo de la avenida Washington Soares han sido elegidos como lugares privilegiados de las políticas públicas. Esta valorización ha reforzado las clásicas disparidades que existen entre las áreas este y oeste de la ciudad. A la primera, descrita hasta ahora, se le opone una inmensa área pobre, casi abandonada por el poder público, que se caracteriza por su escasa infraestructura, alta densidad poblacional, así como por una serie de áreas de riesgo(26) en los bordes de los ríos y lagunas. Estas zonas son constantemente invadidas por gente de pocos recursos, y se convierten anualmente - especialmente durante la época de lluvias – en escenarios de tragedias a causa de las inundaciones. El ejemplo de la ocupación y el manejo de las áreas de riesgo muestra el poco interés que existe por parte de los poderes públicos con relación a las zonas pobres dado que las pocas inversiones que se realizan provienen principalmente de la cooperación internacional. La reubicación de las personas que ocupan las áreas de riesgo viene siendo efectuado solamente de manera puntual, no sostenible, y en parte de una forma bastante absurda. Como ejemplo sirva la reubicación de invasores hacia el conjunto habitacional Barroso, construido a pocos metros de un recién desactivado vertedero de basuras. La gravedad de la acción se hace aún más evidente si tenemos en consideración que dicho basurero fue creado hace veinte años como depósito provisional al lado del río Cocó, sin contar con las mínimas medidas de seguridad (drenaje, aireación, aislamiento del subsuelo etc.). Dado que el terreno aledaño carece de cualquier valor económico, la Prefeitura lo aprovechó para construir allí un complejo de viviendas sociales, haciendo caso omiso de todas las leyes y normas que claramente impiden la construcción de viviendas en este lugar (ley de uso y ocupación del suelo, leyes ambientales, etc.).

Este incumplimiento de las normas se produjo precisamente por parte de los agentes públicos que tendrían la obligación de respetar y hacer cumplir los planos y usos urbanísticos. A partir del ejemplo del sector público se puede suponer cómo actúa el sector privado. Con relación a este punto se podrían citar innumerables casos donde diversos agentes poderosos del sector inmobiliario actuaron al margen de la ley, construyendo edificios en áreas que según el Plan Director pertenecen a la categoría de "non edificandi" (por ejemplo áreas de preservación ambiental), o cambiando simplemente el uso del inmueble sin previa autorización.

Sin embargo, para no culpar solamente a los poderosos de "perseguir" sus propios intereses y para arrojar también una luz más real sobre la clase social más pobre, hay que mencionar que en Fortaleza es común hablar también de la "especulación de los pobres". Ya se diferenció dos grandes categorías de agentes en la disputa por el espacio, de acuerdo a su nivel de poder: 1) agentes capaces de disputar, es decir agentes poderosos, básicamente del sector inmobiliario, que manejan la producción y la oferta del mercado; y 2) agentes de menor capacidad económica que no pueden pretender la compra o el alquiler de los inmuebles típicamente urbanos y que deben contentarse con la solución extra-mercado (invasión) o con la posesión de inmuebles de valor muy reducido(27).

El caso de Fortaleza ha mostrado que muchas de las invasiones se efectúan estratégicamente, o bien en áreas, cuyo valor supuestamente se va a elevar, o bien en áreas de riesgo, donde la población calcula que con bastante insistencia y resistencia va a conseguir a cambio una casa (gratuita) de algún programa de vivienda social – sea por parte del municipio o del gobierno regional. Dado que no existe una política de vivienda coordinada entre estos dos organismos públicos, es muy frecuente que los beneficiados de viviendas gratuitas revendan su casa al poco tiempo de haberla recibido, repitiendo el mismo procedimiento - es decir invadiendo nuevamente en las áreas de riesgo - con las respectivas ganancias. Según datos no oficiales del Gobierno del Estado (SEINFRA)(28) se calcula que la proporción de unidades revendidas dentro del programa de vivienda social del Estado es de más del 30 por ciento, mientras que asistentes sociales del programa municipal hablan incluso de porcentajes mucho más altos (entre el 60-80%)(29).

Aparte de la especulación a escala individual hay que mencionar también las estructuras de poder que existen en este estrato de la población, y que se reflejan sobre todo a la hora de la entrega de la vivienda social, cuando la municipalidad le encarga a los líderes de la comunidad la tarea de distribuir las unidades; muchos de ellos se enriquecen revendiendo parte de las unidades a quién se les antoja, en vez de entregárselo a las personas que habían pagado para estar inscritas en la lista de solicitantes. El motivo por parte del poder público de entregar las unidades a un líder comunitario y no directamente a la población es de índole partidista: "un líder comunitario que tiene aproximadamente 2.500 familias inscritas, le proporciona a un vereador o a un prefeito alrededor de 10.000 votos"(30).

Para traducir todos estos intereses individuales a la realidad tiene que existir un gran déficit de control, administración, organización, pero también de visión y responsabilidad – y, en lo que se refiere al desarrollo urbano, sobre todo un déficit de planificación urbana.

El desarrollo de la planificación urbana en Fortaleza es un buen ejemplo de ello. Con decisiones tomadas a nivel individual - combinando política con poder económico - se ha llevado la planificación al absurdo, y el resultado es que hace dos años el alcalde de Fortaleza disolvió por completo el Instituto de Planejamento do Municipio (IPLAM). Sus funciones y responsabilidades se han distribuido entre diferentes oficinas de la municipalidad, perdiéndose sin embargo la integridad al no existir más un ente coordinador. Joaquim Cartaxo (2000:85) clasifica una medida de esta naturaleza como "golpe de misericordia a la ya putrefacta planificación urbana de Fortaleza", pronosticando que "así, la responsabilidad por la organización físico-ambiental sería difusa y aún más confusa", consolidándose la tendencia hoy en día existente de que la capital de Ceará se convierta en una "ciudad improvisada, construida al sabor de las presiones clientelistas y de los grupos que representan el capital inmobiliario". De esta forma el espacio público se convierte en mero residuo del espacio privado. Nadie sabe lo que pasó con los datos acumulados a lo largo de dos décadas sobre el desarrollo de la ciudad, lo cual refleja bastante claramente la actitud fatalista, de eliminar junto con la institución también el contenido que se ha producido en ella. Al mismo tiempo es reflejo de una buena porción de menosprecio hacia la planificación y muestra la poca visión de las personas de poder. Por otro lado, no es de extrañar, dado que la planificación, que en principio debería servir para hacer realidad los intereses de toda la comunidad, hasta ahora ha sido utilizada meramente en favor de los intereses de algunos pocos. Como bien constató un funcionario de la organización alemana de cooperación internacional (GTZ), Hans-Jürgen Fiege en entrevista realizada en 14 de noviembre de 2000 "si no quiero planificar nada, no necesito tampoco un instituto de planificación", porque cuanto mejor sea la planificación, más difícil sería la intervención de estos intereses individuales. El desmonte del sistema de planificación forma parte de la reforma administrativa realizada por el alcalde en el inicio de su actual gestión. Aparte de extinguir el instituto de planificación dicho político también hizo que la Cámara Municipal aprobara una ley en la cual se transfiere el poder de legislar sobre el uso del suelo a él mismo. Las consecuencias de esta ley son más que evidentes y no precisan de más explicaciones. Asimismo limitó el margen de acción de la Comissão Permanente de Avaliação do Plano Diretor de tal manera que hoy en día este instrumento de supervisión prácticamente ya no funciona.

Este artículo pretende mostrar cómo estructuras de poder local han sido capaces de determinar el desarrollo de Fortaleza y de minar poco a poco la planificación urbana como institución integradora. El hecho de que una ciudad con más de dos millones de habitantes no tenga un instituto de planificación urbana, ni un ente que controla el cumplimiento del Plan Director, y donde el acalde tiene el poder exclusivo de decidir sobre el uso del suelo urbano, refleja la inutilidad del aparato institucional existente para resolver los conflictos entre lo público y lo privado, cuyas soluciones al fin y al cabo acaban siendo producto de ingerencias familiares, de intereses electorales y de acciones populistas(31). Fortaleza se ha convertido de esta manera en tablero de juego de diversos intereses, donde participan políticos, así como también el sector inmobiliario y la oligarquía tradicional. En este sentido surge la interrogante de en qué medida las intensas discusiones sobre la globalización hacen perder de vista la importancia real que tienen las estructuras de poder local para el desarrollo de las ciudades latinoamericanas.

* Artículo elaborado en el marco de proyecto financiado por el FWF (Fonds zur Förderung Wissenschaftlicher Forschung) Austria.
1. WERLEN, 1993.
2. CAPEL, H. (1974, p.19), citado en LUSTOSA COSTA, 1988, p.43.
3. CORREIA DANTAS, 2000, p.153
4. BEZERRA PEQUENO e FURLANI, sin fecha, p. 2.
5. 1998, p.23.
6. LUSTOSA COSTA, 1988, p.28
7. CORREIA DANTAS, 2000, p. 192.
8. CENTRO JOSUÉ DE CASTRO, 1998, p. 27.
9. Entrevista con Antonio Lisboa (22-01-2001), economista en el CAEN – UFC, Fortaleza.
10. Entrevista con Hans-Jürgen Fiege (14-11-2000), funcionario del Instituto de Desarrollo del Trabajo (IDT/CE).
11. El éxodo de la élite se explica generalmente por la acumulación y el aumento de desempleados y pobres en el centro, debido a un creciente número de migrantes del interior. Sin embargo, a ésto le opone Correia Dantas (2000:144) que en Fortaleza hubo otros motivos más que provocaron este fenómeno, como a) el cambio en la funcionalidad y en el valor del suelo, debido a una especialización del centro, y b) la influencia de los planos urbanos que valorizaron ciertas zonas de la ciudad más que las otras.
12. CORREIA DANTAS, 2000, p. 150.
13. CORREIA DANTAS, 2000, p. 152.
14. LUSTOSA COSTA, 1988, p.133
15. IAB/CE, 1980, p. 117.
16. 1992, p. 46.
17. CORREIA DANTAS, 2000, p.154.
18. Esta visión le dió incluso el nombre de Playa del Futuro.
19. LUSTOSA COSTA, 1988, p.133.
20. Entrevista con el Arquitecto Lemenhe, Universidade Federal do Ceará, 19-12-2000.
21. AUMEF, 1985, p.24.
22. El gobernador Tasso Jereissati está casado con la hija de Edson Queiroz.
23. LUSTOSA COSTA, 1988, p.57.
24. H. CAPEL, 1974:19, citado en LUSTOSA COSTA, 1988, p.54.
25. LUSTOSA COSTA, 1988, p.57.
26. De acuerdo a un estudio realizado por la Prefeitura Municipal de Fortaleza existen en la ciudad 79 áreas de riesgo (O Povo, 26-4-2001).
27. COSTA, 1978, p.85.
28. Entrevista con el jefe del Programa de Habitação del gobierno regional (SEINFRA), Sr. Mota Cambraia, 15-01-2001.
29. Entrevistas realizadas con asistentas sociales de las Secretarias Regionais VI y I, en l 7-12-2000 y 15-02-2001, respectivamente.
30. Entrevista realizada con un ingeniero civil en el Campo de Asistencia Social de la SER1 (15-2-2001).
31 .CARTAXO, 2000, p.83.

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