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Scripta Nova
REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES
Universidad de Barcelona. ISSN: 1138-9788. Depósito Legal: B. 21.741-98
Vol. VII, núm. 146(039), 1 de agosto de 2003

CRECIMIENTO INTELIGENTE – BREVE HISTORIA DE UN CONCEPTO DE MODA EN NORTEAMÉRICA

José A. Gavinha
Daniel Z. Sui
Texas A & M University, Estados Unidos

Crecimiento inteligente. Breve historia de un concepto de moda en Norteamérica (Resumen)

Por todo el mundo presenciamos una creciente expansión urbana, acelerada por la globalización y el uso del automóvil. Justo cuando el estilo de vida americano se difunde a una escala nunca vista, en Estados Unidos emerge un movimiento a favor de la densificación residencial, mayor oferta de vivienda asequible, la renovación de los centros urbanos, usos mixtos del suelo, y transportes públicos colectivos. El llamado “crecimiento inteligente” intenta combatir los efectos negativos del suburbio de baja densidad, especialmente la dispersión de las zonas residenciales, el consumo de suelos agrícolas y naturales, la polución atmosférica, y la actual oferta de vivienda que beneficia los grandes lotes periféricos. El “crecimiento inteligente” puede ser considerado como una nueva fase del proceso de gestión del crecimiento urbano, pero una fase que por primera vez incorpora una fuerte participación del público y de entidades sin fines de lucro, y una búsqueda de soluciones específicamente locales.

Palabras clave: expansión urbana, planeamiento, políticas públicas, ciudades, vivienda.

Smart growth. Brief story of fashionable concept in North America (Abstract)

All over the world we are observing the intensification of urban growth, accelerated by globalization and the use of the automobile. And just when the American way of life is expanding at rates never seen before, in the United States is emerging a movement favoring higher densities in residential areas, an increasing supply of affordable housing, the renewal of city centers, mixed land uses, and investment in public transportation systems. The idea of “smart growth” tries to fight the negative effects of suburbs of low density, and especially residential sprawl, the consumption of rural and natural lands, pollution, and the current types of housing supply that favor large suburban lots.  “Smart growth” can be considered as the new phase of urban growth management, but this time a phase that requires for the first time a strong participation by the public and non-profit organizations, as well as the search for solutions that specifically local.

Keywords: Urban growth, planning, public policies, cities, housing.

A finales de los años 1990, la Fundación Fannie Mae, uno de los centros privados más prestigiados de Estados Unidos, procedió a una encuesta sobre cuales habían sido las influencias más importantes en la evolución de las ciudades norte-americanas en los últimos cincuenta años. Un total de 149 especialistas respondió, y los resultados sorprendieron a muy pocos: para la mayoría de los consultados: la razón número uno fue la implantación de la red pública de autopistas interestatales, que acentuaron la dominancia del automóvil privado, y al mismo tiempo transfirieron el crecimiento urbano a las afueras; la segunda razón fue la operación de la Administración Federal de la Vivienda (Federal Housing Administration), que a través de las garantías dadas a los bancos para hipotecas de ciertos tipos de nuevas viviendas suburbanas no solo aceleró el proceso de marcha hacia los suburbios, sino que promovió y financió algunos tipos de suburbios homogéneos, tanto en diseño como en términos sociales y raciales (Fishman 1999). No deja de ser curioso que la ciudad norte-americana de hoy, con sus extensos suburbios de baja densidad, haya sido más el resultado de políticas públicas que de opciones hechas en un libre mercado.

Desde la década de los 1960s que el gobierno federal viene incentivando el uso del planeamiento como una forma de coordinar el crecimiento urbano, aumentar la oferta de vivienda económica, y también disminuir la segregación social e racial. Estos intentos se han expresado sobretodo en la forma de cambios en la legislación de los estados, reglamentando las prácticas al nivel local y definiendo los tipos de apoyos financieros que los gobiernos aportarían. Una nueva fase en esta serie de intentos empezó en los años 1990, parte de la actual ola de ideas post-modernistas y anti-positivistas. En un lugar de destaque emergió un nuevo concepto, el llamado “crecimiento inteligente” (smart growth), preocupado con una práctica más sensible a los problemas locales, la preservación de recursos, y el regreso a los valores de convivencia.

Uno de los más recientes modismos usados en desarrollo espacial y planeamiento urbano en Estados Unidos, el llamado “crecimiento inteligente” era un concepto completamente desconocido hace cincuenta años atrás. Pero en poco más de una década, emergió como una nueva y popular alternativa para el desarrollo local, integrando objetivos específicos del gobierno, del sector privado, y de los ciudadanos.

El crecimiento inteligente se define como un crecimiento que sirve a la economía, a la comunidad, y al medio ambiente (Smart Growth Network y ICMA 2002, i). Esta simple definición sintetiza a las tres principales causas de preocupación que justificaron su aparecimiento: la necesidad de mantener el crecimiento económico, de vecindarios funcionales, y de los recursos naturales.

Curiosamente es en un periodo de globalización, cuando se asiste a la difusión del estilo de vida norte-americano por el mundo, que dentro de los Estados Unidos gana fuerza un movimiento en sentido contrario.

De donde sale una nueva idea

A finales de los años 1980s la combinación de las palabras “crecimiento” e “inteligente” surgió en microeconomía, aplicadas a formas de expansión basadas en una cuidadosa evaluación de las alternativas (Poza 1989). Si el crecimiento fuera debidamente planificado, usando las mejores técnicas de análisis para escoger la mejor alternativa, ciertamente sería una decisión más inteligente que formas menos lógicas y previsibles. Era un punto de vista moderno, racional y positivista – una selección técnica para optimizar los resultados.

En 1991, durante la administración de George H. Bush, una Comisión Consultiva Federal estudiando las barreras reglamentarias para la construcción de vivienda económica recomendó en su reporte final Not In My Backyard: Removing Barriers to Affordable Housing  que el Departamento de la Vivienda y del Desarrollo Urbano de Estados Unidos debería:

… trabajar con grupos del gobierno y de la industria privada… para desarrollar códigos y estatutos modelo de tipo consensual para uso de los gobiernos estatales y locales. Más específicamente, la Comisión ve la necesidad de un nuevo modelo de ley que permita la zonificación a nivel estatal con una proporción justa de vivienda económica… (APA 2002)

El reporte presentó un conjunto de ideas nuevas, pero hasta cierto punto contradictorias. Había un reconocimiento indirecto de que la legislación vigente sobre zonificación no estaba funcionando, porque tanto había sido incapaz de producir suficiente vivienda económica como era contraria a los intereses de los grupos industriales privados. Una zonificación más flexible, basada en el consenso con la industria (pero, hasta entonces, no necesariamente con el público) crearía una mejor oferta de vivienda.

En respuesta a las recomendaciones de la Comisión, la Asociación Americana de Planeamiento (American Planning Association, APA) creó, también en 1991, un grupo de trabajo para desarrollar un borrador para la nueva legislación. La rápida respuesta de los profesionales de planeamiento estaba doblemente motivada por la mejoría de sus condiciones de trabajo y por querer mantener una posición de liderazgo a lo largo del proceso.

En 1994, ya en la administración de Clinton, el Departamento de la Vivienda y del Desarrollo Urbano nacional aprobó el financiamiento para un proyecto de siete años basado en el grupo de trabajo de la APA. Entre los principales resultados del proyecto están dos publicaciones importantes, la guía The Growing Smart Legislative Guidebook (1996) y una recopilación de documentos de trabajo Modernizing State Planning Statutes: The Growing Smart Working Papers (2 volúmenes, publicados en 1996 y 1998). Se pretendía que el Guidebook fuera un manual, y en la práctica se transformó en la principal referencia para iniciativas posteriores de los estados. No solamente incluyó todas las recomendaciones de la Comisión Consultiva federal, pero también proporcionó modelos alternativos de estatutos para aplicación al nivel de estado. Los Working Papers eran colecciones de información complementaria, incluyendo la opinión de expertos y la evaluación de casos. La parte editorial del programa fue suplementada por un proyecto educativo, presentaciones a comisiones y grupos de interés, y la divulgación de los resultados.

Muchas de las ideas en que se apoya el crecimiento inteligente no son nuevas. En el pasado, ya fueron incorporadas en conceptos como “coordinación del crecimiento regional”, “desarrollo sostenible”, “preservación y conservación histórica”, o incluso “nuevo urbanismo”. Las palabras “crecimiento inteligente” sugieren acción con menos dogma, y rápidamente ganó popularidad en una era en la cual el interés del público en un problema también depende de una expresión memorable (Krieger 1999).

Fue la convergencia de tres tipos de intereses distintos que garantizó el interés por el crecimiento inteligente y su suceso inicial – políticos y empresarios conservadores, profesionales humanistas, y movimientos cívicos urbanos de inspiración radical o ambiental, todos ellos encontrando intereses comunes en muchos temas o lugares.

El origen del crecimiento inteligente pude relacionarse con la ola de ideas anti-positivistas que se consolidó a finales de los años 1980 y en los 1990. El planeamiento del uso del suelo de las décadas anteriores había reducido la elaboración de políticas de desarrollo regional y local a poco más de una serie de pasos automáticos y secuénciales, explicados por modelos teóricos basados en leyes de comportamiento espacial. La marea anti-positivista fue influenciada por variadas escuelas filosóficas, entre ellas la fenomenología, el idealismo y el pragmatismo (Bullock 1985).

En el contexto de la crisis económica que marcó el final de la administración de George H. Bush, los defensores de los principios del Reaganismo consideraban como objetivo prioritario la reducción de la reglamentación de las actividades privadas, supuestamente responsables por la falta de flexibilidad de las actividades económicas y restringiendo la innovación. Los obstáculos creados por la zonificación del uso del suelo eran un claro ejemplo, y se consideraba que su consecuencia era un mercado de la vivienda más rígido, que no podía responder debidamente a la diversidad de la demanda. En esa línea de razonamiento, la falta de flexibilidad era la razón de la insuficiente variedad de vivienda, y especialmente de vivienda económica.

Al mismo tiempo, se podía observar un renacimiento del interés por modelos urbanos clásicos y principios humanistas en algunas disciplinas. En arquitectura y planeamiento urbano emergía un nuevo interés por abordajes subjetivos, subrayando la importancia de la experiencia y los valores humanos para formular las actitudes hacia y las relaciones con el ambiente (Puentes y Orfield 2002). Estas ideas inspiraron nuevos movimientos como el Nuevo Urbanismo, donde la calidad de los antiguos modelos urbanos y un énfasis en un diseño más humanizado son considerados más importantes que conceptos de libre mercado o el planeamiento urbano basado en nociones de eficiencia económica (Zimmermann 2001). Paralelamente a las nuevas concepciones de diseño urbano, y en parte reforzándolas, ha aumentado el interés en la recreación de la estructura social de los viejos asentamientos urbanos, basado en la mezcla de actividades, pequeños trayectos, la interacción personal, animación callejera, e la existencia de espacios comunitarios.

Los dos componentes anteriores, el primero claramente vertical de arriba-a-abajo, el segundo más horizontal, fueron complementados por un tercero de abajo-a-arriba.

Los movimientos radicales alternativos ganaron importancia en Estados Unidos, tal como en otros países de occidente, desde finales de los años 1960, y sus miembros estaban sobretodo preocupados con los desequilibrios en la distribución de la riqueza a través del espacio y entre grupos sociales. Aumentaron los grupos de ciudadanos, cada vez más activos y organizados en sus demandas por una mejor distribución de recursos a nivel local y el bien estar general para todos los grupos. La vivienda asequible (Arigoni 2001), el acceso a los servicios básicos como la salud y la educación, eran algunas de las preocupaciones prioritarias. Con el tiempo, los temas se diversificaron, incluyendo a la seguridad en los vecindarios, al acceso a los espacios naturales, y la preservación de los ambientes urbanos y naturales.

Como nota final en este tema, es importante mencionar que la naturaleza individualista de la sociedad y la prosecución de compromisos a nivel local han llevado en muchos casos a aspectos más discutibles del movimiento. En muchos lugares, grupos de interés locales con frecuencia adoptan actitudes típicamente proteccionistas del tipo “fuera-de-mi-vista” (NIMBY – not-in-my-backyard), intentando preservar la calidad de vida, y sobretodo los precios de la vivienda existentes, bloqueando cualquier tipo de nuevo desarrollo urbano en las proximidades. En otras palabras, negando a otros lo que no les fuera negado a ellos (Orfield 2002).

Un movimiento que se organiza rápidamente

A lo largo de los años 1990s la insatisfacción con el medio urbano existente siguió creciendo. Había una enorme preocupación con una larga lista de problemas urbanas: los centros de la ciudades se estaban deteriorando, el crimen urbano creciendo, la pobreza y la segregación económica seguían concentradas y sin mejoría (Kasarda et al 2000, NNC 2000a), la segregación racial seguía persistente (Goldsmith 1999), las áreas urbanizadas estaban cada vez más contaminadas, la infraestructura envejeciendo (Katz 2000), extensos suburbios continuaban su expansión por zonas rurales y de floresta (Moss 1999), los impuestos eran más altos pero la percepción de la calidad de los servicios públicos nunca fue tan mala (Orfield 2002, Passmore 2002), los trabajadores eran obligados a recorridos cada vez más largos y congestionados para ir a trabajar, a la mayoría de los barrios y ciudades les faltaba cualquier sentido comunitario.

Tal como la APA, otros grupos nacionales expresaban su preocupación por los problemas de los núcleos urbanos, la expansión excesiva de las zonas urbanas, y las amenazas al medio ambiente. En 1996, un grupo de 32 entidades de los sectores público y privado, y organizaciones no-gubernamentales interesadas en la aplicación de los principios del crecimiento inteligente crearon un grupo de interés a la escala nacional, la Smart Growth Network. Entre los miembros de esta red se incluyen organizaciones profesionales (como la APA, la Asociación de las Organizaciones de Planeamiento Metropolitano, y el Instituto de los Ingenieros de Transportes), organismos gubernamentales nacionales (como el Consejo para la Defensa de los Recursos Naturales, el Fideicomiso de los Suelos Públicos, y la Agencia de Protección Ambiental), organismos públicos estatales o locales (como el Centro Común para las Comunidades Sostenibles de la Asociación Nacional de Condados y la Conferencia de Alcaldes Americanos, y el estado de Maryland), grupos privados (como la Nacional de los Agentes inmobiliarios, el Congreso para el Nuevo Urbanismo, y la Asociación Internacional de Administraciones de Ciudades y Condados), organismos de investigación y educación (como el Centro para el Desarrollo Regional y Sostenible de la Escuela de Derecho de la Universidad George Washington, el Centro para Tecnología Comunitaria, y el Instituto del Noroeste/Medio Oeste), organizaciones conservacionistas (como el Fideicomiso Nacional para la Preservación Histórica, la asociación Transformación de Rieles a Senderos, y la Federación Nacional de la Vida Salvaje), y grupos cívicos (como la Coalición Nacional de Vecindarios, la Asociación de Viviendas Multifamiliares, y la Coalición para Soporte de Iniciativas Locales).

Esta larga y variada lista de miembros expresa bien el interés creciente en las iniciativas de desarrollo inteligente, pero también que lo que empezó como una típica iniciativa gubernamental de arriba-hacia-abajo ultrapasó rápidamente los objetivos iniciales. Esto también queda claramente demostrado por los 10 principios básicos del crecimiento inteligente, que fueron formalmente aprobados por la red:

  1. Usos mixtos del suelo;
  2. Aprovechar las ventajas del diseño de edificios compactos;
  3. Crear una amplia variedad de opciones de vivienda;
  4. Crear vecindarios peatonales;
  5. Fomentar comunidades distintas, atractivas y con fuerte sentimiento local;
  6. Preservar los espacios abiertos, suelos agrícolas, la belleza natural, y las zonas ambientales cruciales;
  7. Reforzar y dirigir el desarrollo hacia las comunidades existentes;
  8. Proporcionar alternativas variadas de transporte;
  9. Hacer con que las decisiones de desarrollo sean predecibles, justas y a los costos más eficientes;
  10. Promover la colaboración entre la comunidad y los responsables en las decisiones de desarrollo.

Pero aun en este escenario de amplio consenso sobre los grandes principios y temas comunes del crecimiento inteligente hay suficiente espacio para interpretaciones variadas y las agendas de distintos grupos profesionales. Como nota ilustrativa, es importante referirse que el uso de los 10 principios aprobados por los miembros del Smart Growth Network  ha sido bastante ambivalente. Por ejemplo la APA, sin duda uno de los miembros más activos de la red, a veces usa un conjunto de cinco principios alternativos para aplicación a las comunidades locales:

  1. uso eficiente de los recursos del suelo;
  2. uso completo de los servicios públicos urbanos como sean abastecimiento de agua, alcantarillado, calles, y escuelas;
  3. uso de urbanizaciones mixtas donde la proximidad de comercio, oficinas, escuelas y áreas de recreo permitan caminar entre ellos;
  4. varias opciones de transportes;
  5. un diseño de detalle, y a una escala humanizada; y a veces un sexto principio,
  6. implementación de los planes. (APA 1998b)

La Asociación Internacional de Administraciones de Ciudades y Condados (ICMA), otro de los asociados más activos de la red, formalmente adoptó a los diez principios de la red, pero les agregó otros cuatro para su propio uso:

  1. asegurar que las administraciones locales mantienen su autoridad para planificar y coordinar el crecimiento y reconocen la necesidad de una perspectiva regional para la resolución de problemas;
  2. asegurar que las legislaciones nacionales y estatales respeten a las iniciativas locales;
  3. proporcionar incentivos para la cooperación entre administraciones locales, y proyectos comunes entre las administraciones locales, estaduales y federales;
  4. incentivar políticas presupuestarias en línea con decisiones de crecimiento equilibradas (ICMA 2002).

Desde un punto de vista empírico, un grupo de tres de temas fundamentales rápidamente emergió en la mayoría de las iniciativas de crecimiento inteligente: controlar la expansión excesiva de los suburbios, conservar a los espacios naturales y rurales, y apoyar a la reinversión en los pueblos, ciudades y suburbios más antiguos (Krieger 1999).

En su corta historia se podrá decir que el concepto de crecimiento inteligente tiene sido bastante bien sucedido, especialmente al nivel de estado. En este momento, hay doce estados que están implementando importantes reformas generales del sistema de planeamiento estatal, y otros diez que están introduciendo enmiendas o reformas generales que refuercen los requisitos para el planeamiento local (Johnson et al 1992). Hasta ahora, apenas trece estados, casi todos en las regiones tradicionalmente más conservadoras del Medio-Oeste y del Sur, no están procediendo con ningún tipo de iniciativa hacia un crecimiento inteligente (tabla 1).

Es más difícil proceder a una evaluación de los resultados del crecimiento inteligente al nivel local. Pero no hay dificultad en encontrar amplia evidencia de la aplicación de políticas basadas en crecimiento inteligente en entidades locales de todos los tamaños por todo el país. Entre los ejemplos más conocidos están algunas grandes ciudades como Portland (estado de Oregon), Atlanta, o el área metropolitana de Minneapolis-Saint Paul, pero también ciudades más pequeñas como Lincoln (Nebraska), o Boulder (Colorado) (Lorentz and Shaw 2000, O’Neill 1999).

El uso de incentivos fiscales para atraer inversiones hacia zonas especiales de crecimiento inteligente en el centro de la ciudad (como en Austin, Texas), o la construcción de sistemas de transporte público basados en trenes ligeros (como el DART - Dallas Area Rapid Transit – en la región de Dallas) son dos de los tipos de iniciativas más comunes. Algunas ciudades, como Austin y Portland, empezaron a aplicar principios de crecimiento inteligente sobretodo por razones ambientales. Pero otras, como Baltimore y Atlanta, se interesaron más debido a los beneficios económicos (Wilson 2001).

Como entender el crecimiento inteligente

Varios autores han identificado una secuencia de olas de iniciativas en la gestión del crecimiento en Estados Unidos des de los años 1960, claramente identificada cuando analizada a la escala estatal (Weitz 1999, Nelson 1992). Tal como en otras áreas de interese público, el interés en la gestión del crecimiento se ha movido en ciclos, y dentro de cada uno las palabras-clave cambian – desde el control del crecimiento a la gestión del crecimiento, y ahora al crecimiento inteligente (Knaap 2001).

La ley de usos del suelo de Hawai de 1961 empezó un cambio fundamental en la manera de tratar los temas del control de usos del suelo por el sector público (un cambio más conocido en Estados Unidos como la “revolución tranquila”). Hacia mediados de los años 1980 el estado de Florida encabezó una nueva ola con la reformulación de sus estatutos; en esta fase se dio más destaque a la aplicación de la gestión del crecimiento a escala estatal, así como a temas de protección ambiental. La tercera ola empezó a finales de los años 1980 con la aprobación de estatutos en Georgia (1989) y estuvo caracterizada por el aumento de la importancia del planeamiento integrado (comprehensive planning). El crecimiento inteligente es considerado como la cuarta y actual ola de iniciativas de gestión del crecimiento, y está bien representado por los proyectos llevados a cabo en Maryland, Oregon, Arizona y Tennessee (Weitz 1999).

Pero se puede argumentar que hay una diferencia importante entre el crecimiento inteligente y las olas anteriores. Aun que, tal como las tres anteriores, esta ola haya sido iniciada a partir del sector público, es la primera ola que envuelve de una forma directa a las asociaciones profesionales y a los ciudadanos.

El aparecimiento del crecimiento inteligente se da en un período en el cual el gobierno federal (y en menor grado también los gobiernos estatales) está transfiriendo responsabilidades para niveles más bajos de gobierno – una transferencia generalmente llamada devolución.  Como consecuencia de la creciente popularidad de estas iniciativas, relacionada directamente con déficits presupuestarios y la con la dificultad de los niveles más altos de la administración en mantener el nivel existente de servicios, los gobiernos locales están asumiendo cada vez más responsabilidades. En términos de calidad y de equidad, esta tendencia está considerada como positiva – ya que como los gobiernos locales son más pequeños, los responsables por la elaboración y la aplicación de las políticas están mucho más cercanos de los beneficiarios (Tannenwald 1998).

El atractivo de las ideas devolucionistas para el público y los gobiernos locales ha contribuido para un ambiente político favorable para expandir la participación el en el proceso de creación de políticas públicas a otros protagonistas, sin que sea considerado como una amenaza a los privilegios tradicionales del sector público.

Mucha de la popularidad del crecimiento inteligente se debe a su capacidad de crear intereses comunes entre grupos muy variados, pero también a su naturaleza claramente post-modernista. Es posible explicar la mayoría de los actuales aspectos del crecimiento inteligente dentro del contexto del movimiento del nuevo regionalismo, que se desarrolló en Estados Unidos a inicios de los años 1990. Wheeler (2002) identificó siete elementos-clave en el movimiento:

- enfoque en lugares y paisajes específicos, y planeamiento espacial localizado;

- respuesta a los problemas de las regiones metropolitanas postmodernas;

- provisión de un enfoque holístico que integre a las especializaciones del planeamiento, así como a objetivos ambientales, de equidad, y económicos;

- integración del planeamiento con disciplinas tradicionales a varias escalas;

- encuadramiento de las iniciativas actuales en un contexto de historia y evolución regional;

- desarrollar un nuevo énfasis en el planeamiento físico, diseño urbano y percepción local;

- adopción de posturas más activistas o normativas.

Los elementos básicos del nuevo regionalismo subrayan la naturaleza individual de los lugares, y la naturaleza experimental de cada problema o solución. También, de acuerdo con Wheeler, “la implementación de los conceptos del nuevo regionalismo probablemente ocurrirá no a través de un gobierno regional de arriba-a-abajo, pero a través del incremento del capital social, instituciones, asociaciones informales, y los marcos de incentivos y mandatos entre los niveles de gobierno existentes.”

Un gran número de autores está de acuerdo que los elementos básicos del nuevo regionalismo están presentes en el concepto de crecimiento inteligente. Las ciudades necesitan un enfoque regional para ser competitivas y encontrar sus propias soluciones para materializar su crecimiento (Oppenheimer 2000). En este contexto, la naturaleza flexible, temporaria y excepcionalista del crecimiento inteligente ha sido una de las claves de su suceso. Mucho más que basado en principios teóricos bien formalizados, el movimiento progresó a través de compromisos al nivel local, diferentes de un lugar a otro. Como consecuencia, lo que crecimiento inteligente pueda significar en un lugar puede ser completamente distinto de lo que significa en otro (Downs 2001).

Los grandes debates alrededor del concepto

Las ideas en que el crecimiento inteligente está basado y sus objetivos solo en parte pueden explicar los ataques que ha recibido. Podemos sintetizar a los principales debates en tres grupos, de acuerdo con la naturaleza de los argumentos utilizados – positivístico, humanístico y radical.

Los argumentos positivísticos en contra del crecimiento inteligente están sobretodo basados en dos ideas principales – el crecimiento inteligente es contrario a la eficiencia económica y a los principios básicos de libre mercado, y la mayoría de los datos ambientales que le sirven de soporte están basados en procesos dudosos de investigación. El crecimiento inteligente es considerado como una interferencia desnecesaria en el mercado, que también es prejudicial para los negocios porque:

… los planes fracasan al no aceptar a los mercados inmobiliarios como un elemento fundamental de la producción de la vivienda, o en situar los deseos del consumidor en el centro de los esfuerzos de planeamiento (Staley and Gilroy 2002)

o porque también no consiguen reconocer que

… históricamente, la investigación ha demostrado de una forma consistente que los controles del crecimiento tienden a aumentar los costes de la vivienda – primero, al restringir la oferta de suelo; y segundo, porque las leyes de gestión del crecimiento aumentan los costos de construcción. Varios autores alegan que la implantación de apartamentos y oficinas a densidades menos eficientes puede aumentar los costos de construcción en entre un quinto y un tercio (idem).

Este tipo de interferencias negativas esta considerado como extremamente arriesgado, si se considera que el capital inmobiliario representa el 20 por cien del producto doméstico bruto anual de Estados Unidos, y que las inversiones inmobiliarias comerciales y residenciales representan casi la mitad del total de la inversión doméstica pública y privada (ULI 1997). Las políticas de crecimiento inteligente también están consideradas responsables por el aumento en la congestión del tránsito y de los costos de vivienda (Bauer et al 2000).

Los sectores que apoyan al crecimiento inteligente hacen notar que el movimiento ha recibido apoyo substancial del sector empresarial, desde el Commercial Club of Chicago (Johnson 1999) a la Comunidad de Banqueros de América (Wilson 2001) y a la Asociación Nacional de Constructores de Viviendas (NAHB 2002). Hay casos en que es este sector quien toma la iniciativa, como en el caso del Bank of America que está invistiendo mas de un billón de dólares el proyectos relacionados con crecimiento inteligente en la región de Charlotte, en Carolina del Norte (Gosling 1998), y de compañías de construcción que están aprovechando los incentivos federales y estaduales para desarrollo en zonas industriales abandonadas (O’Neill 1999).

No hay datos empíricos suficientes para concluir que el crecimiento inteligente es responsable por la congestión adicional del tránsito (Belzer and Autler 2002) y los costos más altos de la vivienda, ya que no pasó tiempo suficiente para identificar y evaluar los efectos de medio y largo plazo. Políticas de transporte obsoletas están necesitando de reformas, y el crecimiento inteligente estaría justamente apuntando en la dirección correcta para esa reforma (Chen and Jakowitsch 2001).

El actual estado de la vivienda no es satisfactorio y necesita un conjunto de nuevas políticas estratégicas (NAHB 2000a). Además, hay varias iniciativas de crecimiento inteligente en el campo de la vivienda, tal como la urbanización de viejos suelos industriales (Farris 2001, Haughy 2001), el proyecto-piloto que ofrece hipotecas en ubicaciones más eficientes de la fundación  Fannie Mae (ILE 2001), y la iniciativa conjunta Millón de Casas de la Asociación Nacional de Constructores de Viviendas, el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano y la Conferencia de Alcaldes de Estados Unidos (NAHB 2000b) han tenido un claro suceso en muchos lugares.

De acuerdo con varios autores, el actual mercado inmobiliario puede explicarse mejor al analizar las políticas gubernamentales que las fuerzas del libre mercado. La relación entre banqueros y el sector inmobiliario también sería responsable por una oferta más limitada y una reducción de la innovación, lo que levanta serias dudas sobre la capacidad del mercado para producir tipos más asequibles de vivienda:

… una buena parte de las constructoras evitan a las innovaciones porque están demasiado enfocadas en su capital accionario, y restringidas por sus prestamistas y la cantidad de riesgo que estos acepten. Lo más probable es que se decidan por las “soluciones comprobadas” (Wilson 2001)

Virginia y Lee McAlester (1998) describe con enorme claridad la manera como la Ley Nacional de la Vivienda (National Housing Act) de 1934 y las iniciativas que la siguieron por parte de la Administración Federal de la Vivienda (FHA) – que favoreció a directivas específicas de diseño y planeamiento, y aseguró las pérdidas en tipos seleccionados de préstamos hipotecarios – sirven para explicar mucho mejor los tipos de vecindarios construidos después de la depresión de los años 1930s que los principios del libre mercado:

… [La National Housing Act de 1934] creó a la Administración Federal de la Vivienda… que iba a tener una enorme influencia en el futuro de los vecindarios americanos. Esta agencia del gobierno renovaba préstamos hipotecarios privados al asegurar los bancos y otros prestamistas contra pérdidas en nuevos préstamos hipotecarios. En contrapartida la FHA que las viviendas aseguradas de esa forma siguieran ciertos padrones de diseño y construcción. La agencia incentivó el planeamiento integral del diseño de vecindarios – la disposición de las calles, planos de calles, tamaño y forma de lotes – así como ciertos diseños simplificados de viviendas. Todo esto llevó a que las constructoras de viviendas se transformaran en constructoras de vecindarios a larga escala en lugar de viviendas individuales. Allí ellos ofrecían una selección limitada de plantas de vivienda, materiales de construcción y detalles estilísticos estandardizados (p. 9)

En este contexto, cualquier defensa de los principios de mercado existentes acaba por ser más una defensa del status quo que una argumentación a favor de principios económicos supuestamente más eficientes.

Por otra parte, ya hay alguna evidencia sugiriendo que ciertos tipos de controles de usos del suelo y mayores bases tributarias tienen algunos efectos cumulativos en la reducción de la expansión urbana (Pendall 1999).

En contra de las preocupaciones de orden ambiental algunos defensores del crecimiento sin restricciones recuerdan algunos sucesos recientes en control de polución y mejoras en la tecnología de los automóviles, y sobretodo que existen tierras suficientes por todo el país para acoger todo el crecimiento necesario (Cox 2001). Las estrategias basadas en el mercado refuerzan a la agricultura, manteniendo las tierras productivas y los espacios abiertos (Staley 2000). Un argumento bastante popular sostiene que el total de suelo agrícola perdido todos los años para la urbanización es insignificante pequeño, ya que llevaría unos 50 años para urbanizar a apenas el uno por ciento de las tierras no edificadas, pero sin tener en cuenta a condicionantes topográficos, valor del suelo, y localización geográfica (Krieger 1999).

Algunos aspectos legales también han sido considerados en estos debates, y la Asociación Jurídica Americana (American Bar Association) ha sido una de las organizaciones que viene dedicando más atención a cuestiones de crecimiento inteligente. Algunos autores (Bolick 2000) consideran que el crecimiento inteligente no es solamente ilógico pero también inconstitucional, una opinión que no es compartida por otros especialistas (Dowling 2000, Wickersham 1994). La orientación de las políticas de crecimiento inteligente está siendo cada vez más afectada por decisiones judiciales recientes, y lo más probable es que esa tendencia continué (Kushner 2000, Ohm 2000).

Importantes argumentos de naturaleza humanística en contra del crecimiento inteligente están centrados en las preferencias tradicionales del ciudadano norte-americano y la defensa de los rasgos tradicionales de las ciudades americanas. De acuerdo con una encuesta llevada a cabo en 1997, el 70 por ciento de los americanos prefiere vivir en suburbios, pequeñas ciudades alejadas de los grandes centros, y zonas rurales (Fannie Mae 1997), y estas respuestas están confirmadas por el actual comportamiento del mercado (Carliner 1999). Los suburbios de baja densidad siguen siendo el tipo de urbanización preferido por la mayoría de los americanos (Easterbrook 1999). El crecimiento inteligente ha sido descrito como una idea elitista desarrollada por intelectuales adinerados que no se preocupan con las necesidades y las preferencias de la gente común (Cox 2000).

A ello los defensores del crecimiento inteligente responden que el movimiento es en favor de más diversidad (O’Neill 1999), y está de igual modo preocupado con las pequeñas ciudades y comunidades rurales (Casey-Lefkowitz y Jensen 2001), el derecho de cada comunidad de decidir su propio futuro (NNC 2000b), y el carácter único e individual de cada lugar (Puentes y Orfield 2002, Schubert 2001). Hay datos suficientes para poder decir que el actual funcionamiento de la industria inmobiliaria no produce suficiente vivienda asequible, y que políticas de gestión del crecimiento son necesarias en esa área (Nelson et al 2002). La expansión urbana es también un concepto demasiado ambiguo, que necesita de una definición más precisa para que pueda ser debidamente discutido y analizado (Galster et al 2001).

Los argumentos radicales en contra del crecimiento inteligente son abundantes. Ante todo, el concepto es frecuentemente descrito como un golpe en contra del sueño americano (Carman and Harris 1999), nada más que otro experimento en ingeniería social no deseado con consecuencias muy negativas para los derechos de propiedad y los valores de la vivienda (O’Toole 2000). Es frecuente el argumento de que ya hay demasiada reglamentación, y la solución sería “menos gobierno”, y nunca más reglamentación.

Pero otros autores como Orfield (2002) sostienen que tan estereotipado concepto del sueño americano se refiere más a la apertura de ideas, libertad e iguales oportunidades que a la defensa de un tipo concreto de estilo de vida. El sueño americano es anterior a los actuales suburbios, y deberá sobrevivir las actuales preferencias de mercado. Demasiadas cosas han cambiado, y es necesario introducir cambios fundamentales que no pueden posponerse solo por causa de tradiciones. Los movimientos de construcción de edificios comunitarios tienden hacia un énfasis más regional, lo que va a favor de una agenda política metropolitana (Blackwell y Glover MucCulloch 1999).

Los primeros debates empíricos

Debido a la diversidad de iniciativas y al estado preliminar de muchas de ellas, no es fácil agrupar a las conclusiones sobre iniciativas que se están llevando a cabo. Para ilustrar la los tipos de debates que ellas están causando, hablaremos un poco de dos casos suficientemente contrastados, ejemplos de formas distintas de aplicar los principios del crecimiento inteligente: Portland y Austin.

El primer caso, la ciudad de Portland, en el estado de Oregon, es uno de los lugares que vienen aplicando soluciones inspiradas en el crecimiento inteligente desde hace más tiempo. Desde finales de los años 1970s que el estado de Oregon viene ensayando algunos de los cambios legislativos más radicales en el área de la gestión de crecimiento urbano. Una de sus iniciativas principales ha sido la institución de límites espaciales para el crecimiento urbano (urban growth boundaries) alrededor de las principales ciudades del estado. Estos límites fueron establecidos teniendo en cuenta las necesidades de nuevos espacios para el crecimiento urbano en las décadas siguientes, debiendo ser revisados de forma regular. El desarrollo urbano fuera de ese perímetro quedó muy restringido o incluso prohibido. Los dos principales objetivos, bien explícitos, serían la reinversión y recuperación de los centros de las ciudades y la preservación de las zonas rurales vecinas.

En el caso del área metropolitana de Portland, una línea fue trazada alrededor de la ciudad y de 23 comunidades suburbanas distribuidas por 3 de los condados del área metropolitana, definiendo el espacio prioritariamente disponible para construcción en los 20 años siguientes. El condado de Clark, también parte del área metropolitana, no pudo ser incluido por estar situado en el vecino estado de Washington. El impacto de los límites espaciales en el crecimiento urbano viene proporcionando uno de los debates más intensos entre defensores de intervenciones públicas y defensores de un mercado de la vivienda con restricciones mínimas. Y ambos grupos argumerntan que sus opiniones están siendo respaldadas por los resultados empíricos.

De una parte, la densidad de población en el centro de Portland aumentó de 5.425 a 7.346 habitantes por milla cuadrada entre 1990 y 2000, lo que es aun más significativo si se tiene en cuenta que el centro creció 35,4%, bastante más que los 21,0% de la ciudad como un todo, y los 25,6% del área metropolitana (Sohmer y Lang 2001, 4-6). El tipo de crecimiento observado en la parte oregoniana del área metropolitana también ha sido completamente distinto del que ocurrió en el vecino condado de Clark – en éste, el 74% del crecimiento demográfico ocurrió esparcido por zonas rurales de baja densidad, mientras que en la parte de Oregon el 52% del crecimiento se dio en áreas ya urbanizadas y consideradas de alta densidad (más de 12 habitantes por acre, equivalente a cerca de 3.000 habitantes por kilómetro cuadrado) (Northwestern Environment Watch 2002). Es indudable que Portland y Oregon han sido capaces de densificar el centro urbano de la ciudad y preservar mejor las zonas rurales circundantes.

Por el otro lado, el crecimiento de Portland en la última década fue acompañado de aumentos muy significativos en el precio de la vivienda, y este facto ha sido frecuentemente usado por opositores del crecimiento inteligente como una prueba de sus efectos negativos. Staley y Mildner (1999) proporcionan un buen ejemplo de este tipo de argumentos, subrayando que el precio medio de una parcela para construcción aumentó un 140% entre 1985 y 1994, y que la ciudad es una de las diez más caras del país en costos de la vivienda; de esa manera, una política diseñada entre otras razones para aumentar la oferta de vivienda barata no hizo otra cosa que disminuirla. Esta conclusión es contestada por otros autores (Downs 2002), para quienes el aumento de los precios de la vivienda en Portland es comparable a los observados en otras ciudades, especialmente de la parte oeste de Estados Unidos, y no puede ser directamente relacionado con la implantación de límites de crecimiento urbano.

El caso de Austin ha sido bastante diferente. La capital del estado de Texas ha beneficiado de una reciente instalación de empresas de alta tecnología, lo que aceleró su crecimiento – entre 1990 y 2000 presentó la tercera más alta tasa de crecimiento urbano entre censos (41%) de Estados Unidos. El aumento de población y del empleo en un sector bastante próspero de la economía han sido acompañados de una proliferación de urbanizaciones suburbanas que empezaron a ocupar la cuenca hidrográfica que suministra la ciudad de agua potable, una zona de colinas también con un elevado valor ecológico (Sui y otros 2003).

La ciudad intentó reorientar su crecimiento con la creación de una Smart Growth Initiative en 1998. Hacían parte de ella un conjunto de programas diseñado para contener el crecimiento urbano en zonas preferenciales, renovar áreas en el centro de la ciudad gracias a un nuevo sistema de transporte público, y la delimitación de una “zona de protección de cuencas de agua potable”. Acompañado de una intensa publicidad y materiales educativos, la iniciativa provocó una reacción muy favorable de la parte de los residentes, fuertemente sensibilizados para los problemas de congestión, polución y degradación ambiental de otras ciudades de Texas.

En términos prácticos no se ha conseguido mucho. En un estado tradicionalmente conocido por la protección a la iniciativa individual y el derecho a disponer de la propiedad privada sin restricciones, se intentaron evitar conflictos con la industria inmobiliaria y los propietarios de tierras haciendo los programas voluntarios. Al fin de cinco años de programas el número de pedidos licencias de construcción ni aumentó significativamente en el centro, ni disminuyó en las zonas a proteger.

Ahora en Austin se discute lo que se intentó evitar discutir hace cinco años – libertad individual o calidad de vida. O se dejan las cosas como estaban y se aceptan las consecuencias, o se hace como en Portland e implementan medidas restrictivas obligatorias.

Del presente al futuro del crecimiento inteligente

Algunas de las experiencias más conocidas en crecimiento inteligente han tenido bastante publicidad debido al envolvimiento de políticos de primera línea. Barbara Lawrence, directora del periódico New Jersey Future de Trenton, capital de Nueva Jersey, afirmó que “cualquier estado que ha hecho progresos en el área del crecimiento inteligente lo hizo debido al liderazgo de su gobernador.” (Drake 2002, NGA 2001). Esta afirmación comprueba que solo en algunos casos hubo la voluntad política suficiente para acometer reformas, y que la existencia de un liderazgo con visión del futuro es esencial (Hudnut III 1998).

Por otro lado, autores como Krieger (1999) han subrayado que “… una buena parte del soporte del crecimiento inteligente viene del miedo que los suburbanos tienen de la urbanización a saltos, que puede llevar problemas como la congestión del tránsito y las pérdidas de espacios libres a sus vecindarios… un tipo interesado de comportamiento NIMBY – no limites mi capacidad de beneficiarme de la expansión urbana que yo creé, pero protegedme de la expansión futura.”

En los últimos años el movimiento ha crecido considerablemente, y también se diversificó. Entre los principales temas que han sido asimilados por el crecimiento inteligente están (O’Neill 1999):

  1. la responsabilidad fiscal y la sustentabilidad;
  2. la introducción del sector sin fines lucrativos;
  3. el máximo aprovechamiento de la infraestructura existente;
  4. preferencia por densidades más altas y usos mixtos del suelo;
  5. reaprovechamiento de parcelas abandonadas,  no ocupadas y edificios obsoletos;
  6. revitalización de los centros urbanos y de la vida de barrio;
  7. alternativas de transporte colectivas o no contaminantes;
  8. preservación de espacios libres, sobretodo en la periferia del área construida;
  9. integración del planeamiento a distintas escalas;
  10. reforma de códigos municipales e simplificación del sistema de aprobación.

Sin abandonar los tres grandes objetivos iniciales de una mejor economía, mejores vecindarios, y mejor medio ambiente, varios objetivos secundarios ganan cada vez más importancia, como la densificación, el relleno de espacios desocupados, usos mixtos, transportes públicos, y sustentabilidad. Estos, y otros objetivos más, deben ser considerados como vías alternativas para concretizar los mismos objetivos comunes, cambiando apenas las prioridades a corto plazo de acuerdo con las percepciones y las prioridades de los ciudadanos de cada lugar

El crecimiento inteligente está llegando a un punto crucial de su desarrollo, uno a donde un mayor conocimiento del público y una aceptación más generalizada de la parte del mercado son necesarios. Es verdad que sigue habiendo un soporte consistente por todo el país, comprobado por el suceso en referendos públicos (Myers y Puentes 2001), pero el clima político y económico que se siguió después del atentado a las Torres Gemelas de Nueva York el pasado 11 de septiembre de 2001 y los riesgos de una guerra en el Medio Oriente han causado preocupaciones sobre la economía y desviado recursos públicos. Más que nunca, la cooperación y las soluciones innovadoras tienen que estar al frente de las intervenciones a nivel local (NALGEP 1999).

La oposición al crecimiento inteligente también está más enfocada y organizada, y ha formado redes alternativas como la The Quality Growth Coalition, y usa a fundaciones privadas conservadoras como la Heritage Foundation (Hayward 1998), el Reason Institute y el Competitive Enterprise Institute para difundir sus ideas. Mientras algunos oponentes han bajado el tono de sus criticas (como en Utt y Shaw 2000), otros especialistas critican abiertamente los resultados obtenidos en algunos lugares como Portland, Oregon (NCPA 1999).

Un gran número de especialistas cree que deberían ser los procesos integrados y de colaboración que determinen los tipos de políticas necesarias para implantar los objetivos del crecimiento inteligente en cada jurisdicción (Karlinsky 2000, O’Neill 1999). Quizá el momento de probar su flexibilidad y versatilidad hayan llegado.

O quizá sea el momento de cambios aun más radicales, como sean la reforma de las tasas sobre la propiedad (Haveman 2000), las formas de redistribución de recursos fiscales, y la introducción de gobiernos metropolitanos (Orfield 2002, Logan 1999).

No hay duda que ese tipo de problemas van a decidir el futuro del crecimiento inteligente, pero todos ellos son también temas mucho más vastos que incluyen y sobrepasan el crecimiento inteligente, mucho más allá de los objetivos de este artículo.

Cuadro 1 - Los Estados y el crecimiento inteligente en Estados Unidos

1

Estados que implementaron reformas moderadas o profundas del sistema estatal de planeamiento:
Delaware, Florida, Georgia, Maryland, Nueva Jersey, Oregon, Pennsylvania, Rhode Island, Tennessee, Vermont, Washington y Wisconsin

2

Estados que están procediendo a reformas generales o emiendas en la legislación sobre planeamiento local:
Arizona, California, Hawaii, Maine, Nevada, New Hampshire, Nueva York, Texas, Utah y Virginia

3

Estados que iniciaron un proceso de reforma del planeamiento estatal para aplicación de principios de crecimiento inteligente:
Arkansas, Carolina del Norte, Carolina del Sur, Colorado, Connecticut, Idaho, Illinois, Iowa, Kentucky, Massachusetts, Michigan, y Nuevo Mexico

4

Estados que ni aplicaron o empezaron procesos significativos de reforma de la legislación estatal del planeamiento:
Alabama, Alaska, Dakota del Norte, Dakota del Sur, Indiana, Kansas, Louisiana, Montana, Nebraska, Ohio, Oklahoma, Virginia Occidental y Wyoming.

Elaboración propria; adaptado de: Johnson et al, 2002, Planning for Smart Growth: 2002 State of the States

Conclusión

El crecimiento inteligente surgió en Estados Unidos como parte de una iniciativa pública más para solucionar la falta de vivienda asequible. Lo que empezó como un intento del gobierno federal para disminuir las restricciones a la construcción urbana, se transformó rápidamente en un movimiento de bases envolviendo grupos de ciudadanos y agremiaciones profesionales. Pese a florecer en un período de conservadurismo, el crecimiento inteligente se afirmó como una alternativa a los viejos modelos de zonificación y expansión masificada, y se amplió a problemas sociales y ambientales.

Las ciudades norte-americanas actuales pasan por un período de crisis. La mayoría de la población vive en suburbios que siguen creciendo, mientras los problemas de los centros y de viejas zonas residenciales se agravan. La expansión urbana se hace a costa de suelos agrícolas y de florestas, dejando atrás buenas infraestructuras abandonadas. Cada vez hay más polución, más congestión en las carreteras, más inseguridad social, menos tiempo para la familia y el recreo. Cada vez hay que ir a vivir más lejos y más difícil mantener la calidad de vida. Aumenta la insatisfacción con los modelos de vida tradicional, cada vez más lejanos de la realidad cotidiana.

Si el apoyo al crecimiento inteligente es grande y sigue creciendo, también la resistencia es fuerte, y está cada vez más organizada. Aunque que haya un reconocimiento general de la gravedad de los problemas urbanos, también persiste la idea de que es a través del libre mercado que se encuentra la mejor manera de resolverlos.

Los sucesos del crecimiento inteligente aun no han conseguido transformarlo en la principal alternativa para la mayoría de los norteamericanos. Persiste un gran desconocimiento de los problemas, una cierta apatía de la parte de grandes sectores de la población, y gran desconfianza hacia cualquier tipo de cambio. El suceso del crecimiento inteligente va a depender de la capacidad de sus partidarios en seguir aumentando la base de apoyo, pero también en presentar resultados prácticos convincentes. Está en causa el futuro del movimiento, y quizá de la propia ciudad americana del siglo veinte y uno.

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© Copyright José A. Gavinha y Daniel Z. Sui, 2003
© Copyright Scripta Nova, 2003

 

Ficha bibliográfica:
GAVINHA, J. A. y SUI, D. Z. Crecimiento inteligente. Breve historia de un concepto de moda en Norteamérica. Scripta Nova. Revista electrónica de geografía y ciencias sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2003, vol. VII, núm. 146(039). <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-146(039).htm> [ISSN: 1138-9788]

 
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