LAS DOS CARAS DEL ÉXITO DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA EN CHILE: ¿UNA CUESTIÓN DE GOBERNABILIDAD METROPOLITANA?

Arturo Orellana Ossandón
Universitat de Barcelona

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Las dos caras del éxito de la política de vivienda en Chile: ¿Una cuestión de gobernabilidad metropolitana? (Resumen)

La cara negativa del éxito de la política de vivienda en Chile es resultado de su emplazamiento y sus consecuencias en la morfología urbana como en el proceso de estructuración social en el territorio.  Aún reconociendo los éxitos de la política de vivienda en Chile en la década pasada, lo que permitió reducir significativamente los niveles de déficit habitacional de la población, lo acontecido en el paisaje urbano de la metrópolis reviste preocupación y refuerza el juicio de que el peso del centralismo en el país se reproduce en el ámbito de la gobernabilidad metropolitana, lo que explica en gran medida los impactos no deseados de la actual política de vivienda. Corregir el curso de acción es un imperativo en el marco de los objetivos de liderazgo y competitividad que se aspira conseguir para el Gran Santiago en el marco de la red de ciudades.

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The two faces to the succesful of the housing policy in Chile: A question of metropolitan governability? (Abstract)

The successful housing policy in Chile has a dark side. This is a result of the location policy of the housing and of its impact on the urban morphology and in the social structuring process in the space. Even recognising the positive results of the Chilean housing policy as it allowed the reduction of the housing deficit in the population- its consequences in the urban landscape of the city are worrying and makes clear the hypothesis that the weight of centralism is reproduced at the metropolitan level. This explains to a great extent the non-expected impacts of the current housing policy. Try correcting this situation is an imperative issue if Great Santiago wants to really achieve the goals of leadership and competitively in the framework of networked cities.

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La política de vivienda habitacional chilena es generalmente considerada como exitosa. Durante la última década, la construcción de nuevas viviendas ha alcanzado niveles superiores al requerido para proporcionar viviendas nuevas familias y reemplazar las obsoletas. En un país que recién ingresa a los niveles medios de la escala de desarrollo no deja de ser un logro significativo. Estos logros son el resultado de cincuenta años de política gubernamental, cuestión que ha consolidado los cimientos legales, institucionales y empresariales de la actual producción de vivienda y su sistema de financiamiento (Rojas, 2001).

Hoy en día, la participación del Estado en la construcción de vivienda es relevante, estimándose que tiene una implicancia en aproximadamente el 80 por ciento de las viviendas que se construyen en el país. Éste solo antecedente demuestra la importancia de aproximarse a las cuestiones relativas a la comprensión del proceso que determina finalmente las actuaciones en el territorio en materia de políticas de vivienda, muy especialmente a escala metropolitana ya que es a esta escala que se configura la morfología urbana del Gran Santiago.

El mayor impacto en la nueva morfología urbana que se ha ido dibujando para el Gran Santiago, responde al desarrollo de las políticas de vivienda orientadas a la población de escasos recursos y demandantes de una solución habitacional. En la última década se han implementado tres líneas de programas en materia de vivienda social. El primero, definido como programa de vivienda social propiamente tal, considera la entrega de un sitio con una casa económica por un valor menor o igual a aproximadamente 400 UF[1]. Luego está el programa de vivienda progresiva que, en una primera etapa, considera la entrega de un sitio sólo con conexión agua potable, alcantarillado, energía eléctrica,  pavimentación, una unidad sanitaria y un espacio habitable de reducidas dimensiones (18 m2) y, en una segunda etapa, busca completar la casa para alcanzar un estándar de vivienda básica de un valor no mayor a las 210 UF (alrededor de 4.500 Euros). Y por último, está el programa PET[2], orientado a la entrega de una vivienda de entre 40 y 50 m2 pareada de uno o dos pisos, o de un departamento en un edificio de tres o cuatro pisos de entre 38 y 42 m2.

Al término del gobierno militar[3] existían 955 mil familias allegadas, un 13 por ciento de los hogares residían en casas con altos grados de deterioro material, un 12 por ciento no tenía acceso a saneamiento mínimo y un 3,8 por ciento estaban afectadas por ambos tipos de déficit  (MIDEPLAN, 1996). Este fue el resultado de una política anti inflacionaria que generó una disminución de la inversión en vivienda y urbanismo, donde además en los años 80 principalmente los mecanismos de acceso y de subsidio a la vivienda favorecieron sobretodo a los grupos medios y medio alto de la población.

En contraposición, los tres gobiernos de la Concertación [4] aumentaron desde 1990 significativamente la construcción de viviendas permitiendo que 800 mil familias que vivían por debajo de un estándar mínimo habitacional mejoraran sus condiciones de vida (Rojas, 2001). Estimaciones recientes indican que en 1998 los casi 14,8 millones habitantes del país ocuparon 4,05 millones de viviendas, lo que equivale a un promedio de 3,7 habitantes por vivienda, lo que comparado con los datos que arroja el Censo 1992 de un promedio de 4,1 personas por vivienda, confirma un mejoramiento significativo.

Dispuestos a situar territorialmente el análisis del problema, se precisa que la Región Metropolitana (RM) se localiza en la macrozona central del país, ocupando una superficie de 15.403,2 km2, lo que representa un 2,0 por ciento del territorio nacional (excluido el territorio Antártico Chileno).La población de la región alcanza un total de 6.038.974 habitantes según el Censo de población de 2002, lo que representa un 40,1 por ciento del total país, con una densidad de 392,1 habitantes por km2 de los cuales el 97,0 por ciento reside en áreas urbanas. En el aspecto económico en el año 1998 el PIB de la RM representaba el 47,8 por ciento del PIB nacional regionalizado; esta cifra refleja la gran importancia relativa de la región en la economía nacional. En cuanto a la participación de los sectores en el total de la actividad económica regional, destacan claramente la importancia de tres sectores: comercio, servicios financieros e industria manufacturera.

De los resultados obtenidos de la encuesta Casen[5] (2000) para la Región Metropolitana se desprende que la población en situación de pobreza alcanzó a las 971.920 personas, lo que equivale al 16,1 por ciento de la población total regional. Cifra que tiende a una leve alza respecto a los resultados obtenidos en las dos encuestas anteriores (1996 y 1998), pero que en el contexto del análisis de la década de los ´90 (Figura 1) muestra una baja considerable, porcentualmente en más de la mitad. Sin embargo, el mejoramiento en la situación de desigualdad en la distribución del ingreso que se refleja en el Figura 2 para el Gran Santiago resulta ser marginal comparativamente, lo que refuerza el juicio de ser Chile uno de los países con peor distribución del ingreso en Latinoamérica.

 

Figura  1 Fuente: Elaboración propia, datos Casen 2000, MIDEPLAN.

 

Figura 2 Fuente: Elaboración propia, Casen 2000, MIDEPLAN

En cuanto a la organización administrativa de la RM comprende 6 provincias y 52 comunas (Figura 3). La ciudad de Santiago es la capital regional, además de ser la capital de la República. Situado en la RM se encuentra el Gran Santiago[6], objeto de este estudio, donde reside el 90 por ciento de la población total de la región, además de ser el territorio que lidera sin contrapeso la dinámica económica, social y política de toda la región y del país, lo que refuerza el carácter centralista de la administración a pesar de los esfuerzos de desconcentración y descentralización impulsado a comienzos de los ´90, en el marco del proceso de modernización del Estado de regular éxito en este aspecto.

Cada región cuenta con un gobierno constituido por el Intendente y el Consejo Regional(CORE), donde este último órgano tiene por finalidad hacer efectiva la participación de la comunidad regional y está investido de facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras. El Intendente es nombrado directamente por el Presidente de la República[7], mientras que los consejeros que integran el CORE son elegidos por los concejales municipales de la región. Por su parte, cada Provincia tiene un Gobernador que también es nombrado por el Presidente de la República cuyas competencias son muy reducidas, circunscritas a tareas de difusión de la agenda de gobierno, proponente de proyectos al Intendente[8], y de control y mediador de conflictos al interior del territorio provincial. El Intendente a su vez cuenta con un gabinete regional compuesto por representantes de los ministerios sectoriales, Secretarios Regionales Ministeriales (Seremi),  nombrados cada uno de ellos por el Presidente de la República. En algunos casos,  no todas las regiones cuentan con un Seremi en todas las carteras y no todas las secretarías regionales cuentan con traspaso de competencias derivados de un proceso de desconcentración, sobretodo en recursos presupuestarios. En lo que respecta al ámbito de vivienda y urbanismo, el ministerio en cuestión (el MINVU) tiene en todas las regiones un Seremi y algún grado de desconcentración parcial.

 

Figura 3. Organización administrativa de la Región Metropolitana. Fuente: Gobierno Regional Metropolitano de Chile, http://www.gobiernoregional.cl

Frente a los antecedentes expuestos, vale la pena hacerse las siguientes preguntas: ¿Hay dos caras en el éxito de la política de vivienda en la década de los ´90? ¿Cómo afecta la estructura de gobernabilidad que se impone en el Gran Santiago como consecuencia de la forma como están determinadas las autoridades en la región que intervienen?¿Cuáles son las consecuencias más importantes que requieren afrontar en por de corregir los efectos no deseados de este aparente "éxito"? Se adentrará ahora este trabajo en estas cuestiones.

Un éxito con dos caras

La cara positiva

La política de vivienda ha sido exitosa durante la década de los ´90 en lo que respecta al objetivo de atender el déficit habitacional y los problemas de hacinamiento heredados de la década anterior.  No solamente de cobertura respecto a la demanda ciudadana, sino también del punto de vista de su gestión y articulación con el sector privado como ejecutor de los programas, tanto por una mayor especialización de una industria inmobiliaria que ha visto aumentada su eficiencia, como también permitiendo una movilización más eficaz de la inversión privada (Rojas, 2001).

Los datos que se muestran en el cuadro 3 para los municipios del Gran Santiago permiten visualizar que, pese a las diferencias importantes en el indicador de calidad de vida[9], sus indicadores de materialidad y de hacinamiento de la vivienda, así como con relación al porcentaje[10], evidencian una situación habitacional donde las políticas de vivienda aplicadas han permitido cierto equilibrio territorial en este ámbito. Adicionalmente, referido al indicador de calidad de vida se puede reforzar la cara exitosa de la política de vivienda si se toma en cuenta  las cifras que se presentan del cuadro 1 en materia específicamente de cobertura de los servicios básicos anexos a la vivienda, comparando los municipios en condiciones opuestas en el indicador de calidad de vida. Se observa que en atención a los tres servicios básicos fundamentales las diferencias no resultan significativas, todos superan una cobertura del 90 por ciento, lo que permite afirmar que en materia de condiciones de vivienda integralmente presentan un diagnóstico positivo desde la perspectiva del impacto de las actuaciones derivadas de los programas de gobierno.

Municipios	Indicador de calidad de vida	Red pública de Agua Potable con medidor propio o compartido	Red pública de Energía Eléctrica  con medidor propio o compartido	Sistema de eliminación de excretas
Providencia	97,5	100,0	100,0	100,0
Las Condes	93,2	100,0	100,0	100,0
Vitacura	93,0	100,0	100,0	100,0
Renca	67,7	97,3	97,3	93,3
La Pintana	62,0	99,7	99,7	95,1
Cerro Navia	58,3	97,9	98,1	91,4
Fuente: Elaboración propia, Seremi RM - MIDEPLAN, 2003.

 

Inversión anual en vivienda en América Latina

País	Inversión anual en vivienda (% del PIB)	N° de viviendas construidas anualmente	Inversión anual / Unidad de vivienda (miles de US$ 1988)
Chile	4.3	113.9	14.7
Perú	3.6	48.8	21.4
Brasil	3.0	332.8	29.9
Argentina	3.0	105.5	40.9
Uruguay	3.0	8.7	32.8
Ecuador	3.0	53.4	8.1
Colombia	2.5	35.3	35.2
Bolivia	2.2	3.9	38.0
Paraguay	2.0	4.9	28.0
Venezuela	1.4	36.6	30.1
Fuente: La producción de la vivienda en América Latina, CEPAL, 1996.

 

La cara positiva de la política de vivienda en Chile está suficientemente respaldada en razón de las cifras y los argumentos expuestos, no cabe duda que Chile alcanzó durante la de cada de los ´90 resultados en la producción de viviendas, sobretodo en aquella dirigida a sectores de escasos recursos, permitiendo reducir en forma importante el déficit habitacional y estableciendo un cierto grado de equilibrio territorial en el Gran Santiago en cuanto a las condiciones de materialidad. ¿Dónde está entonces la cara negativa de esta política? ¿En qué ámbitos relativos a cuestiones sobre la calidad de vida de los ciudadanos a escala metropolitana se refleja?. Se intentará dilucidar de alguna manera esta paradoja.

La cara negativa

En el decenio 1990-2000 hubo una participación mayor en el PIB a las décadas precedentes, alcanzando un 30 por ciento de la inversión pública efectiva y la Región Metropolitana un 37 por ciento[11]. Sin embargo, si se retoma las comparaciones del Cuadro 03, Chile es el segundo país con la inversión anual más baja por unidad de vivienda. La explicación puede encontrarse en factores positivos como mayor eficiencia y mejor control de procesos, pero también en factores negativos como son problemas de calidad y emplazamiento de la vivienda.

La balanza en lo que se refiere a los problemas de la calidad de la vivienda no encuentra estudios concluyentes que permitan afirmar que priman factores negativos sobre los positivos. A pesar de ello, durante los últimos años, sobretodo en época de mayor rigor climático (otoño e invierno) en el Gran Santiago, hubo hechos de trascendencia pública sobre graves defectos detectados en la construcción de viviendas sociales (filtraciones en muros, hundimiento de cimientos, anegaciones de poblaciones completas, entre otros), incluso en viviendas recientemente entregadas que provocaron cierto descontento social con trascendencia mediática que provocó efectos colaterales de orden político (cambios de autoridades) y legislativo (comisiones investigadoras y tramitación de nuevas leyes). Junto a la mayor especialización que ha marcado en parte el éxito de la política de vivienda, ha ido acompañado también una mayor competencia, hecho que ha afectado y puede explicar en forma importante el deterioro de la calidad de las mismas (Rojas, 2001).

Y por otro lado, en cuanto al emplazamiento de las viviendas, se pueden plantear  la existencia de una clara evidencia de un tratamiento en su política de Estado que refuerza en forma importante el desequilibrio socioeconómico en el territorio metropolitano.  En concordancia con esta afirmación, se advierte que la regresiva distribución del ingreso se refleja en una distribución territorial de la población de Santiago, la cual ha ido consolidando un mapa en el que la segregación residencial muestra una nítida tendencia al distanciamiento físico entre barrios ricos y pobres (Rodríguez y Winchester, 2001). El imperativo de bajar costos por parte de las empresas privadas que tienen a su cargo la construcción de las mismas, también induce a que por lo general los sectores de menores ingresos solamente puedan acceder a viviendas de baja calidad ubicadas en terrenos de menor valor en barrios pobres, situados en la periferia del Gran Santiago (Ducci, 1997).

Otro aspecto que se presenta como un factor negativo del emplazamiento de la vivienda, dice relación con el crecimiento de la mancha urbana del Gran Santiago. El área urbana total de éste a 1991 cubría una superficie de 49.346,8 ha, mientras que hacia el año 2000 ya alcanzaba las 61.935,8 ha. Esto supone un crecimiento de prácticamente un 25 por ciento en una década, 1331 ha por año, dando muestra de un proceso de aceleración del crecimiento en extensión de la mancha urbana superior al ritmo de la década precedente que alcanzó un promedio de 719 ha por año (Ducci, 2002). En este panorama son las comunas periféricas de Quilicura (1686,3 ha), Puente Alto (1480,4 ha), Maipú (1455,9 ha) y San Bernardo (1071,3 ha) las que lideraron esta expansión.

Del crecimiento observado en la metrópolis, un 40,8 por ciento se corresponde con objetivos residenciales  y sólo el 22,7 por ciento con fines industriales, mientras el resto ha tenido un destino de uso agrícola y vialidad, preferentemente. De estas casi 5.000 ha destinadas a uso habitacional, un 28,7 por ciento correspondió a viviendas tipo D (sociales), las cuales se localizaron en municipios periféricos: Maipú, Puente Alto, Quilicura, Pudahuel, San Bernardo, Cerrillos, Huechuraba, Padre Hurtado y Renca (ver Mapa 02). Con excepción de Huechuraba, en el resto de estos municipios durante la década de los ´90 no ha sido objeto de programas de viviendas para satisfacer una demanda asociada a un perfil socioeconómico tipo A (estrato alto) o tipo B (estrato medio-alto). Por el contrario, Lo Barnechea, Las Condes, Peñalolen, Vitacura y Huechuraba han sido los municipios receptores del tipo A[12].

Los proyectos de vivienda social generalmente están agrupados en áreas donde el costo de la tierra es menor. En las ciudades grandes se localizan en la periferia urbana, en las zonas menos deseadas de la ciudad, dando origen a grandes barrios de bajos ingresos en los cuales el reducido poder comprador de la población impide que surjan servicios privados urbanos (educación, salud y recreación), en tanto que el sector público responde sólo en parte a estas necesidades. La Figura 4 muestra que los municipios donde proliferó la construcción de viviendas sociales tipo D en ningún caso fueron aquellos con un índice de calidad de vida de alta calidad.

¿Dónde está el mayor déficit de viviendas en la RM?. El Gran Santiago concentra casi el 90 por ciento del déficit regional. Y dentro de este territorio, son los municipios periféricos al sur del Gran Santiago los que concentran mayormente este déficit (La Florida, La Pintana, Puente Alto y San Bernardo) reúnen el 24 por ciento del déficit (84.350 viviendas). Éstos captaron el 70 por ciento de las viviendas entregadas en la región durante la década de los ´90, mientras que sólo el 14 por ciento fue asignado en el área central y pericentral, siendo Puente Alto el que recibió el 21 por ciento del total entregado en la RM[13]. Del total de las soluciones habitacionales en la RM durante la década de los ´90 un 44,3 por ciento promedio han sido viviendas sociales[14].

 

Figura 4. Municipios de la Región Metropolitana y del Gran Santiago. Fuente: Serplac RM, MIDEPLAN.

El proceso de expulsión de la vivienda social hacia la periferia, de alto impacto sobre las condiciones económicas, sociales, culturales y ambientales de la ciudad, ha iniciado un proceso de desconcentración hacia el área externa al Gran Santiago que no está acompañado por una desconcentración de las fuentes de trabajo. Evidencia de una segregación espacial de la pobreza, mayores tiempos y costos de viaje, además de problemas ambientales y deterioro de la calidad de vida de la población.

La aplicación de los programas de vivienda social ha significado el traslado de población pobre, generalmente a comunas que no son sus comunas de origen (Cuadro 4), generando impactos significativos sobre la demanda por equipamiento y servicios, y sobre las condiciones sociales y económicas de las comunas receptoras. Las cifras que se muestran en este cuadro son evidentes, mientras la mayor demanda proviene de inscritos en el área central y pericentral, los permisos de edificación se otorgaron en la periferia sur y poniente, siendo los destinos preferentes en el primer caso, Puente Alto y San Bernardo y, en el segundo caso, Maipú. En un área metropolitana monocéntrica como el Gran Santiago, el liderazgo lo asume la ciudad central, a través de la figura del Alcalde más aún en ausencia de un contrapeso democrático a mayor escala en la región.

Por último, aunque existen iniciativas tendientes a favorecer el crecimiento urbano que valore la densificación y la renovación urbana fundamentalmente en el área central del Gran Santiago, resultan insuficientes. Una prueba de ello, es que en el período 1988-2000 sólo representó el 3 por ciento del total de subsidios entregados en el país, a pesar que la RM captó 1.410 subsidios lo que representa el 77 por ciento del total país entregados.

COMUNAS	INSCRITOS en % (1)	PERMISOS DE EDIFICACIÓN en % (2)
Área Central y Pericentral	40.5%	19,2%
Área Periférica Norte	6.6%	6,7%
Área Periférica Sur	19.9%	29,3%
Área Periférica Oriente	9.2%	15,0%
Área Periférica Poniente	7.1%	19,3%
Área Externa	16.6%	10,5%
(1)Demanda por vivienda; (2) Sobre total del período 1990-2000 Fuente: Elaboración propia, según datos MIDEPLAN-SERPLAC R.M. (2001).

La explicación entonces que se puede encontrar a este fenómeno de un éxito con dos caras, se sostiene en dos hipótesis que inspiran este trabajo:
a) La política de vivienda de continuidad aplicada durante la década de los ´90 por los gobiernos de la Concertación, muy especialmente en materia de vivienda social, ha acentuado los desequilibrios socioeconómicos preexistentes del Gran Santiago aún satisfaciendo los requerimientos de demanda heredados del régimen militar.
b) La imposibilidad de resolver los aspectos de emplazamiento de la política de vivienda social que induce el desequilibrio en el Gran Santiago, obedece al carácter centralista de la gobernabilidad metropolitana en materia de actuaciones.

Sobre la primera hipótesis los elementos de juicio entregados hasta ahora parecen suficientes, siendo necesario concentrar el análisis entonces en la segunda hipótesis. ¿Es el carácter centralista de la gobernabilidad metropolitana lo que determina en parte el problema de la cara negativa del éxito? ¿o es solamente una cuestión derivada de opciones políticas relativas al programa de gobierno de las administraciones?

Una cuestión de gobernabilidad metropolitana

A excepción de las autoridades municipalidades, todos aquellos actores públicos que intervienen en el proceso de planificación y ejecución de las actuaciones en materia de vivienda (muy especialmente en programas de vivienda social) en cada región del país y por ende en el territorio metropolitano, muestran un total grado de dependencia de la autoridad central. Y por otro lado, también es posible afirmar que el contrapoder que puede ejercer frente a las directrices que impone el gobierno regional los consejeros regionales es limitado en competencias, ya que al ser elegidos indirectamente no cuentan con un respaldo social importante para liderar una oposición real (no es visible su liderazgo), lo que hace también que se haga más evidente que su perfil decisional siempre esté mediatizado por una influencia muy fuerte de los partidos políticos que los respaldan.

Por otro lado, las municipalidades expanden educación primaria y la infraestructura de salud con subvenciones del gobierno central, pero no siempre están en condiciones de hacerse cargo pleno de la mantención y el manejo de los servicios con sus ingresos corrientes. Hay dos razones que lo pueden explicar. Una razón es que los bienes raíces implantados en sus territorios por los programas MINVU están libres de pago de impuesto territorial, en circunstancias que este impuesto es la mayor fuente de autofinanciamiento de las municipalidades. Y la otra razón es que el gobierno central, el cual origina el problema con su decisión de construir las viviendas en determinados municipios, no contribuye al costo adicional de proveer los servicios.

Durante la década de los ´90 a través de distintos programas públicos vigentes la RM recibió el 38 por ciento de todas las viviendas sociales entregadas en el país, aunque sólo contaba con un 33 por ciento de los hogares en situación de pobreza. Esto significa en cifras que el Estado tuvo ingerencia en la atención y localización de un millón de personas en la región, lo que deja claro el rol trascendente que éste ha desempeñado en la conformación de las ciudades y en el ordenamiento del territorio.

	Inversión pública efectiva sectorial del MINVU[15]	Inversión pública efectiva sectorial TOTAL	FNDR[16]	ISAR[17]   PMB[18]	FOSIS[19] PMU[20]	Municipalidades	TOTAL Inversión Decisión Regional
RM	31,8%	16,3%	5,4%	1,0%	7,5%	18,1%	36,9%
Total país	29,7%	5,8%	10,5%	9,5%	3,9%	34,6%	39,3%
Fuente: Elaboración propia, página web http://infopais.mideplan.cl

Si se analiza  la inversión pública efectiva regional para la RM para el año 2000[21] (Cuadro 5), se obtienen algunos resultados que revelan el carácter centralizado del Estado. En este sentido, los porcentajes que detentan reflejan desde que plataforma institucional y en qué escala político-administrativa se resuelven las cuestiones relativas a la política de vivienda en la RM y, por ende, en el Gran Santiago también. Así entonces, se tiene que el total de la inversión de decisión regional alcanza sólo un 36,9 por ciento y, específicamente en materia de vivienda,  se estima que el porcentaje no supera aproximadamente el 25,0 por ciento. Al mismo tiempo, se desprende que del total de la inversión en la región un 18,1 por ciento es ejecutada por los municipios, por lo cual la diferencia que resta de competencia y decisión de órganos de carácter regional es 18,8 por ciento. Tal porcentaje, dado que está en gran medida determinado por el hecho que sus autoridades responden a las autoridades centrales, hace que las actuaciones en el territorio metropolitano derivadas de la política de vivienda sean atribuibles prácticamente en su totalidad a actores institucionales externos al territorio.

Para el período 2000-2006 la región metropolitana elaboró una nueva estrategia de desarrollo regional, aprobada por el Consejo Regional en diciembre del 2000. Ésta planteaba seis áreas prioritarias, en cuyos planes y proyectos supone hipotéticamente que todos sus residentes pueden y deben participar, siendo tres de esas prioridades asuntos estrechamente relacionados con las políticas de vivienda que se materializan como actuaciones en el territorio:

Integrar equitativamente la infraestructura y el equipamiento en el territorio, facilitando el acceso a los servicios y creando nuevas áreas de recreación y esparcimiento;

 
Resulta difícil de plasmar el logro de estos objetivos en la práctica tal como está planteada la gobernabilidad metropolitana del Gran Santiago, más aún si los objetivos de la administración central de gobierno, cuyas pautas de actuación sectorial vienen determinadas desde los respectivos ministerios, difieren en cuanto a los resultados a la luz del carácter del sello de las políticas de vivienda emprendidas durante la década de los ´90. Los objetivos de la Estrategia Regional relativas a un ordenamiento territorial sustentable como declara el mismo proyecto OTAS[22] tropiezan de forma evidente con una política de vivienda social impulsada por el MINVU que basa las decisiones de compra de terreno para su emplazamiento, básicamente en función de que el precio del suelo no supere 1 UF/m2 (20 euros aproximadamente), lo que restringe las opciones de compra y localización posterior a la periferia del Gran Santiago, donde se sitúan los municipios con menores índices de calidad de vida.

La cara negativa del éxito de la política de vivienda durante la década del ´90 en Chile es una cuestión del cómo está estructurada la gobernabilidad metropolitana, por lo tanto, no habiendo cambios sustanciales en este ámbito difícilmente los esfuerzos que se hagan desde la institucionalidad pública regional o local, así como de otros actores de la sociedad civil podrán corregir el curso de los acontecimientos que hoy preocupan. La evolución y transformación del espacio-territorio se produce tanto i se han establecido políticas positivas como si no (Sánchez, 1992: 73).

Conclusiones

Hay diferentes estrategias para abordar las cuestiones relativas a la gobernabilidad metropolitana, siendo el liderazgo local o estatal, la asociatividad público-privado y la competitividad entre municipios las fórmulas más frecuentes. Marcada por el carácter centralista del Estado chileno como ha quedado en evidencia en la política de vivienda en este trabajo, en el Gran Santiago el liderazgo monocéntrico que impone la ciudad central (eje Santiago-Providencia[24]) debilita las opciones de competitividad intermunicipal y en gran medida impone también las posibilidades de asociación público-privada. Los intentos de las autoridades regionales por dibujar un paisaje distinto hacia el que tiende actualmente la mancha urbana y la conformación segregada de la base social en el territorio, resultan limitados por la fuerte concentración existente en el nivel central de gobierno de los procesos de decisión sobre el destino y localización de la inversión pública en la región.

Adicionalmente, se suma una estructura política-administrativa de la región metropolitana que, a excepción de las autoridades municipales, ninguno responde directamente a los residentes del Gran Santiago. Posiblemente, habrá que plantear entonces con mayor urgencia el desafío de que el proceso de descentralización presupuestaria que se ha llevado a cabo a partir de los ´90 no sólo se acelere, si no que también vaya acompañado de una descentralización política para una mejor defensa de los intereses regionales y, especialmente, del Gran Santiago que eviten la consolidación de un modelo de ciudad amurallada y segregada espacialmente, resultado de la cara negativa de la política de vivienda emprendida en la década pasada. Las arquitecturas defensivas, las nuevas fortalezas urbanas, no constituyen sin embargo el mayor factor de transformación de la ciudad contemporánea inducido por el miedo extendido. El verdadero elemento de cambio lo constituye la privatización del espacio en nombre de su defensa y de su resultado más macroscópico constituido por el nacimiento de una nueva ciudad: la ciudad defendida o analógica en el interior de la considerada peligrosa (Amendola, 2000: 332).

La primera hipótesis planteada en este trabajo queda de manifiesto en razón de los datos aportados por este estudio. La segunda hipótesis aunque del algún modo también evidente, alienta un debate sobre las opciones de gobierno metropolitano desde las que se amparan en la teoría del public choice a aquellas que intentan reproducir con fuerza una especie de centralismo regional con un gobierno metropolitano fuerte con plenas competencias para obrar y fiscalizar sobre las actuaciones en el territorio del Gran Santiago. De cualquier modo, no es posible postergarlo en razón de los efectos que ha provocado y seguirá provocando la actual política de vivienda en Chile.
 

Notas

© Copyright Arturo Orellana Ossandón, 2003
© Copyright Scripta Nova, 2003

Ficha bibliográfica:
ORELLANA, A. Las dos caras del éxito de la política de vivienda en Chile: ¿Una cuestión de gobernabilidad metropolitana? . Scripta Nova. Revista electrónica de geografía y ciencias sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2003, vol. VII, núm. 146(047). <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-146(047).htm> [ISSN: 1138-9788]