VIVIENDA, TERRITORIOS DE EXCLUSIÓN Y NUEVAS POLÍTICAS SOCIALES EN PORTUGAL

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Vivienda, territorios de exclusión y nuevas políticas sociales en Portugal (Resumen)

Observando los movimientos cíclicos de población, sus causas y la forma como se distribuyó y ocupó el territorio, se constata que la capacidad de acceder a una vivienda, según su calidad y ubicación, es el reflejo de una condición económica, social o étnica que, a la vez, es factor de discriminación e incluso de exclusión, determinante en las futuras oportunidades de las personas. Se pretende, desde una reflexión sobre un conjunto de políticas puestas en marcha en Portugal, proponer algunos puntos para la discusión de cómo combatir esta tendencia:

1.   Comprensión territorial de los problemas;
2.      Desarrollo de la promoción pública de vivienda dando prioridad al alquiler;
3.      Coordinación entre políticas de vivienda y sociales;
4.      Aproximación a los problemas desde las familias y no desde problemáticas individualizadas;
5.      Replanteamiento de las competencias institucionales y del papel de los partícipes locales;
6.      Necesidad de un sistema de indicadores eficaces.

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Housing, territorial exclusion and new social policies in Portugal (Abstract)

Observing cyclical population flows, it’s causes as well as it’s distribution and occupation of the territory, we acknowledge that the ability to ensure a house according to it’s quality and location, reflects a social, economical or ethnical status, a discriminating and even excluding factor which determines people’s future opportunities. Taking in consideration some recent Portuguese policies it’s intended to propose some issues for the discussion on how to prevent this tendency:

1.      Territorial perception of the problems;

2.      Reinforcement of public housing programmes with priority to rent;

3.      Housing and social policies coordination;

4.      Approach to issues from a family perspective and not from specific problems;

5.      Review of the institutional competencies as well as of the roll of local partners;

6.      Development of an efficient indicators system.

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Partiendo de la constatación de que los problemas de vivienda están fuertemente relacionados con los movimientos de población, una discusión de nuevo pertinente a raíz de los recientes fenómenos de inmigración, se pretende hacer una reflexión sobre sus efectos en el territorio y en el mercado de la vivienda portugueses, teniendo en cuenta algunas singularidades de la inmigración en Portugal.

Los problemas de vivienda o la falta de ésta, van en general asociados a otros tipos de carencias, y a un contexto de pobreza muchas veces enquistada que tiende a reproducirse e identificarse con territorios que se convierten en sinónimo de exclusión. La conciencia de esta situación ha influenciado en Portugal lo que podría ser una nueva generación de políticas. La necesidad de un enfoque territorial del problema de la vivienda y una reflexión sobre el concepto de “pobreza” han evolucionado y, a la vez, orientado el desarrollo y encuadramiento de los programas de vivienda, sobretodo durante la década de los 90. Más recientemente, los problemas de vivienda se incluyen en el marco de programas de actuación contra la pobreza y exclusión social, donde los sin techo o la infravivienda dejan de ser considerados meros problemas de alojamiento y pasan a ser leídos en un contexto de exclusión social y privación de derechos, bienes y servicios básicos. Los diferentes colectivos, antes de sus especificidades, son grupos de personas afectadas por situaciones de pobreza. El planteamiento transversal y de base local propuesto, así como la necesidad de actuar sobre el origen de los problemas acercándose a las personas, lleva a un replanteamiento del papel de los diferentes niveles institucionales, sobretodo el de los ayuntamientos teóricamente la institución más cercana a las personas, pero también de toda la red de organizaciones, asociaciones o entidades que a diario trabajan con estos colectivos. A parte de los datos sobre los diferentes programas, la información aquí recogida está apoyada en un conjunto de trabajos, bajo el tema de marginalidad y exclusión, elaborados por investigadores universitarios que estuvieron involucrados en el proceso o que actualmente siguen trabajando sobre el tema. Por otro lado tiene en cuenta la opinión de algunos trabajadores sociales que ejercen en esta área. No se trata de hacer una evaluación de un posible modelo, sino de exponer una serie de temas de reflexión y de líneas de trabajo que se han desarrollado en función de una realidad que, pese a sus especificidades, suscita unas preocupaciones bastante generalizadas. Tampoco se presenta una relación exhaustiva de todas las líneas y programas, sólo lo más representativo de esta metodología. Lo que queda pendiente es la evaluación de los resultados, primero porque no se han publicado y segundo porque el programa actualmente se ha suspendido. Esto no quita mérito a todo el planteamiento y proceso que precedió la formalización y arranque del Plan Nacional de Acción para la Inclusión en el 2001. Se ha llegado hasta la primera fase, de análisis y evaluación de la capacidad estructural de cada municipio para hacer frente a sus necesidades, pero no se ha llegado hasta la sistematización y divulgación de los datos a través de los canales previstos en el observatorio del propio programa.

Población y vivienda: los años que marcaran el cambio

Actualmente Portugal tiene una población mayoritariamente urbana, concentrada sobretodo en las áreas metropolitanas de Lisboa y Porto. De una sociedad fundamentalmente rural hasta la década de los 60, desarrolló un fuerte sector terciario que actualmente ocupa a más de mitad de la población. Pese a la presencia de industria, sobretodo en el norte, el sector no ha tenido nunca el peso del terciario que le superaría. El éxodo rural, la población proveniente de la descolonización o la reciente oleada de inmigración, ejercieron un presión inesperada sobre las áreas urbanas, hasta entonces sin tradición de planeamiento. Hacia los años 90, su funcionamiento era bastante deficiente, con fallos en la distribución de los servicios y, sobretodo, con un fuerte desequilibrio entre la ciudad y su periferia.

Por otro lado, las zonas rurales sufrieron el efecto opuesto: desertización y desestructuración social. El progresivo abandono de la vivienda, incluso de pueblos enteros, dejó a la población restante con pocas posibilidades de actualizar o simplemente mantener el parque de vivienda. Lisboa y Porto han tenido procesos de desarrollo muy diferentes en lo que concierne a movimientos de población, pero ambas ciudades generaron, bajo presión, sus territorios marginales y marginados, claras concentraciones de pobreza y exclusión social.

Lisboa[2]

Hasta los años 60, el número de extranjeros residentes era reducido, las necesidades de mano de obra estaban satisfechas y el contexto político y de subdesarrollo conformaban un panorama poco atractivo tanto para la inversión como para la inmigración, por el contrario, se hablaba de emigración. Hacia el final de la década, factores como el incremento de la industria, la guerra colonial (que redujo la población masculina) o el impulso del mercado de la construcción, generaron una necesidad de mano de obra que las empresas suplían con inmigrantes poco cualificados, al principio oriundos sobretodo de Cabo Verde.

Éstos no constaban como extranjeros, eran la llamada “población oriunda del Imperio” y la mayoría fijó su residencia en la zona portuaria, en S. Bento, el tradicional centro de Lisboa. Aún así, el grueso de los extranjeros, que eran europeos (y el grupo más numeroso el de los españoles), se establecían preferentemente en el interior de la ciudad o en las zonas de prestigio en la costa (Estoril y Cascais). Este es el principio de una segregación territorial que se desarrollará más tarde con la llegada masiva de población oriunda de las ex colonias.

Entre 1974 y 1976 con el proceso de descolonización retornaron al país entre quinientas y setecientas mil personas, los “retornados”. Este grupo estaba dividido en tres: la comunidad blanca portuguesa, que habitaba en las antiguas provincias ultramarinas; los “naturalizados”, que eran los ciudadanos de las colonias que rápidamente pidieron la naturalización al abrigo de acuerdos entre la metrópoli y las colonias, acuerdos que se extinguieron poco tiempo después; y, por último, los mismos ciudadanos que hasta Junio de 1975 eran “población del imperio” y que, en esta fecha, pasaron a ser extranjeros. De golpe, las estadísticas sobre inmigración cambiaron.

Población extranjera en la Región Metropolitana de Lisboa. (1960-1981)
	1960	1981
Porcentaje de extranjeros en Portugal	1,0	1,8
Concentración en la RML ( RML / país)	55,2	44,5
Concentración en la ciudad de Lisboa (ciudad / RML)	72,8	33,5
Europeos en el conjunto de extranjeros	84,2	28,2
Africanos en el conjunto de extranjeros	0,9	60,5

Más de mitad de los “retornados” fijó residencia en la Región Metropolitana de Lisboa, lo que ejerció una presión brutal sobre el mercado de la vivienda. Por un lado provocó una intensificación de la promoción pública de forma inédita en los 3 últimos años de la década (5.100 viviendas/año), pero sobretodo provocó una explosión de la construcción clandestina, casi un 90% más que las licencias de todo el país. Más tarde los ayuntamientos se vieran forzados a proceder a la  “normalización” de esta construcción clandestina, lo que obligó a su censo.

El problema era más grave para la población africana que, además de la pobreza de su procedencia, se encontró sin apoyo al llegar a Portugal. Se instalaron sobretodo en barrios clandestinos en los municipios de la primera corona metropolitana, ocupando barracas en terrenos expectantes, o bien en municipios de la periferia donde existía oferta de vivienda nueva a precios asequibles, tanto de promoción pública como privada. Esta distribución espacial, social y étnica es todavía visible, y fue potenciada por las redes de acogida a nuevos inmigrantes que estas comunidades fueron desarrollando. Con el final de la dictadura y la internacionalización de la economía portuguesa, en los años 80 llegó la inversión extranjera y con ella la entrada de inmigración de la UE o Norteamérica, sobretodo profesionales cualificados. Al mismo tiempo, el impulso de la construcción aportó, más mano de obra proveniente sobretodo de los PALOP[3] y no cualificada. Esta dicotomía seguirá los patrones de vivienda anteriores: dentro de la ciudad es del tipo “alto standing”, y se sitúa en zonas con buena imagen urbanística y social; mientras que, en vivienda social, se siguió realojando de forma concentrada y espacialmente segregada, grupos de población que, seguramente, tienen en común su baja capacidad económica. Aún así, la calidad de la vivienda es lo único que mejora. (ver Programa Especial de Realojamiento, PER, apartado 3.2.)

Porto

La historia de Porto es bastante diferente ya que los grandes movimientos demográficos tienen lugar al final del siglo XIX, prácticamente duplicando su población debido a un fuerte proceso de industrialización y al consecuente desplazamiento de población rural hacia la ciudad. Esta gente se concentró sobretodo en el casco medieval de la ciudad junto al río, Sé y Ribeira-Barredo, provocando una fuerte densificación de la población y una división de los espacios habitables, generando subformas de vivienda como las llamadas “casas da malta” que no pasaban de ser un techo para los recién llegados.

Paralelamente se extenderá por toda la ciudad, en el interior de su trama, lo que será el alojamiento obrero de mayor dimensión humana, las “ilhas”. Se trata de largos pasillos de acceso a pequeñas viviendas de un solo piso, desarrolladas detrás de las viviendas de la clase media, en la típica parcela de Porto que, de media, tiene unos 5,5m de ancho y hasta 100m de profundidad. Estas “viviendas” en general no pasan de pequeñas habitaciones con unos servicios comunes exteriores . Esta forma de alojamiento proliferó hasta las primeras décadas del siglo XX, disparando los niveles de insalubridad. En la última década del XIX se registró un 30% de la población viviendo en “ilhas”  y en 1939 cerca de 14.000 “viviendas” en 1.200 “ilhas” albergaban el 20% de la población de Porto.

En el siglo XX, con las teorías higienistas, surgió la voluntad de impedir la proliferación de estas estructuras, así como de “reglar” la vivienda, y aparecen las primeras promociones de vivienda obrera, tanto pública como privada o en colaboración:

-  1899/1905: 95 viviendas por iniciativa del periódico O Comércio do Porto;

-   1915/1919: 4 colonias obreras de iniciativa pública;

-   a partir de 1935: por iniciativa de la Administración Central se inicia la construcción de los “barrios de casas económicas”. Se edificaron 2.378 viviendas en sistema de renta amortizable a 25 años.

Pero lo que es hoy el grueso del parque de vivienda pública nació a raíz del Plan de Mejoras para la Ciudad de Porto (1956-1966), con la edificación de 6.072 viviendas y 1.674 más durante su prórroga hasta el año 1971. Aquí  empezó el proceso de desplazamiento de amplios grupos de población de bajos recursos económicos hacia zonas periféricas, un fuerte cambio en la lógica de crecimiento y desarrollo de la ciudad. No olvidemos que esta gente se vio desplazada desde las “ilhas”, que se encontraban en la trama histórica del centro de la ciudad y desde el casco medieval.[4]

A pesar del pionero intento de hacer frente al problema de la vivienda, el resultado se acercó a la segregación de la periferia de Lisboa, con la diferencia substancial de que la población no era inmigrante y en el momento del traslado ya ni se consideraba recién llegada. La creación de grandes zonas, muchas veces discontinuas en relación al tejido urbano del entorno, con una presencia marcada de colectivos de bajos recursos económicos, junto con la falta de mantenimiento, terminó generando territorios marginales y marginados, donde más que la degradación urbana y física, está la dificultad a la hora de integrarlos económica y socialmente . En el año 2000, en el Estudio socioeconómico sobre la vivienda social – Porto se registraron, dispersos por 39 barrios, 12.551 viviendas donde viven más de 40.000 personas (el 15% de la población de la ciudad) y se estima que existen todavía unas 5.000 casas en “ilhas” donde viven cerca de 15.000 personas (el 5% de la población de la ciudad). Por lo que concierne a la inmigración, aparece en un porcentaje inferior al 1% de la población estudiada en estos 39 barrios .

El mercado a nivel nacional

Paralelamente, a nivel nacional, hacia la década de los 70 se construía por debajo de las necesidades de las familias y predominaba la construcción clandestina (un 87% superior al número de permisos de vivienda concedidos). Aunque durante la década de los 80 la situación tuvo un desarrollo substancial, la demanda no fue satisfecha. Según los censos de 1991 se han construido en este periodo 756.000 nuevas viviendas para un aumento de tan sólo 226.000 nuevas familias, lo que hubiera podido controlar la crisis. En realidad sólo el 37% fue destinado a primera residencia, mientras que el 31% se convirtió en segunda residencia y un 32% se quedó sin salida al mercado, en parte por la limitación del crédito y en parte por la ausencia de un régimen de arrendamiento. La construcción clandestina siguió proliferando, un 43% de la producción total. No será hasta los años 90 cuando cerca del 70% de la construcción es asimilada por la demanda, resultado de la extensión del crédito a todos los bancos, de la liberalización del alquiler, de la bajada de los intereses y del crecimiento del empleo.[5]

Por lo que concierne a la promoción pública, la competencia en el área de la vivienda siempre ha sido del poder central, que ha practicado durante largo tiempo una política de no inversión. En el año 85 asumió tímidamente la situación al instituir, por decreto, líneas de financiación para el realojamiento de familias residentes en barracas. Pero no será hasta el lanzamiento del Programa Especial de Realojamiento, PER (ver apartado 3.2) en 1993 que se asumirá el problema en números más realistas, en parte bajo la presión del impacto mediático de la situación.

Los ayuntamientos, por su lado, al estar más cercanos a los problemas de la población, dentro de sus escasos recursos y limitadas competencias, han ido haciendo intentos de paliar la situación, por ejemplo, con experiencias a nivel de la autoconstrucción, urbanizando terrenos cedidos a cooperativas de vivienda y asociaciones de vecinos o, más tarde, firmando los Pactos de Cooperación con el Instituto Nacional de la Vivienda (INH). Hay que considerar que la política de más largo plazo ha sido el crédito a la vivienda de propiedad, lo que ha convertido a Portugal en uno de los países europeos con elevada tasa de vivienda de propiedad (56% en 1981, 64% en 1991 y 75% según los censos del 2001)[6]. Pero esta no es una medida que dé solvencia a la población no incluida en el programa de realojamiento y sin capacidad para acceder a crédito para una vivienda. Por otro lado, el esfuerzo familiar para pagar la hipoteca de la vivienda ha subido mucho en la última década. De representar un 12% del rendimiento medio de las familias en el año 89 subió a un 20% en el 2000, siendo el peso más fuerte en el caso de las personas que viven solas (23%), de los mayores de 65 años (26%) y de las familias con ingresos más bajos (para los que ganan menos de 4.500€ un 25% mientras que para los que ganan más de 18.000€ tan solo un18,3%).[7] En el año 2000 el ritmo medio de construcción de vivienda nueva fue de 11 viviendas por 1.000 habitantes, el doble de la media comunitaria entre 1990 y 1998 (5,5 viviendas). Por su lado la rehabilitación seguía siendo un pequeño segmento, tan solo un 17% de los permisos, aunque se espera su aumento fruto del refuerzo de políticas y del intento de agilización de los programas existentes, sobretodo en el marco del Pacto para la Modernización del Parque de Vivienda[8] .[9]

Vivienda y políticas territoriales de lucha contra la pobreza - los primeros programas

En 1989 se elabora un informe para la Comisión de las Comunidades Europeas sobre la pobreza en Portugal[10] que nace de la cooperación entre un grupo de investigadores de universidades y equipos de trabajadores sociales que, por todo el país, trabajaban a diario en un conjunto de intervenciones comunitarias contra la pobreza[11]. Esta colaboración permitió sistematizar los primeros datos.

Por primera vez, la cuestión del territorio adquiere una importancia clave y el concepto de “exclusión”, hasta aquí poco utilizado, pasa a tener significado en relación a toda una discusión sobre un nuevo concepto de “pobreza”. “...la nueva pobreza se caracteriza, justamente, por la ruptura de los lazos sociales, es decir, por la creación de situaciones de “desafiliación” y de crisis en las relaciones primarias entre individuos “precarizados” y su entorno.”[12]

“La exclusión social se conecta, justamente, con la falta de oportunidades y con la incapacidad de los grupos con menores recursos materiales, culturales, sociales y de menor capital político para expresar sus intereses y para reivindicar la ruptura con las condiciones y las imágenes que los marcan.” Luís Capucha[13] La mayoría de los territorios entonces identificados estaban relacionados con las bolsas de vivienda resultantes de los procesos anteriormente descritos: en zonas urbanas los barrios clandestinos y de barracas, los llamados “barrios populares” y los barrios sociales; los entornos rurales deprimidos y despoblados; y las zonas pesqueras en fuerte decadencia económica por perdida de actividad. La elaboración de diagnósticos para la aplicación de programas piloto locales, así como su evaluación, han contribuido a la elaboración de datos para acotar estos “territorios de pobreza” y sus problemáticas, entendiéndolos como el espacio donde se desarrollan todos “los parámetros de vida en sociedad”. Pero no olvidemos además los casos de pobreza que se van generando dispersos y poco visibles por los tejidos residenciales “normalizados”, sean familias monoparentales, parados de larga duración, o gente mayor sin capacidad para mantener su vivienda, consecuencias de los bajos salarios, bajas pensiones o de la falta de apoyo familiar. Por último, bien visibles, están los sin techo, frecuentemente asociados a problemas de tóxico-dependencia y perturbaciones mentales, y recientemente con la dificultad añadida del aumento del número de niños en este grupo. Una vez cortados los lazos familiares, sociales y afectivos de forma tan profunda, la dificultad de integración es extrema. Se han desarrollado varios programas con esta metodología de aproximación, no desde problemas específicos como desempleo o falta de vivienda sino desde un territorio donde se cruzan distintas problemáticas:

-                     3.1 Programa Nacional de Lucha Contra la Pobreza;

-                     3.2 Programa Especial de Realojamiento, PER ;

-                     3.3 Rendimiento Mínimo Garantizado, RMG.

A continuación se resumen los objetivos y ejecución tal y como se proponía en cada programa, terminando con algunas consideraciones sobre su evaluación.

Programa Nacional de Lucha Contra la Pobreza  (1991 )

Objetivos

Eliminar mecanismos que generan y sustentan la pobreza y la exclusión social.

Ejecución

Proyectos comunitarios concebidos en el contexto local, que promuevan la colaboración entre entidades para el desarrollo y promoción de equipamientos sociales, la organización autónoma de residentes, la formación especial de grupos desfavorecidos, la animación cultural, el apoyo a actividades económicas de base local, el fomento del acceso a la información y a los servicios de proximidad a partir de:

-                     la creación de pequeñas iniciativas del tipo empresarial (microempresas);

-                     la creación de unidades de gestión y organización del barrio;

-                     la promoción de movimientos asociativos, culturales y recreativos;

-                     la formación humana, social y profesional;

-                     la creación y dinamización de equipamientos de carácter local;

-                     la sensibilización para la formación profesional.

Además de los proyectos, se promueve una actitud que pretende infundir a la población la conciencia de que es, también, un partícipe social y un agente de su propio proceso de inserción.

 

 

Proyectos concentrados en zonas de mayor riesgo social y orientados por objetivos de desarrollo local
Áreas rurales	Zonas de pesqueras	Áreas urbanas
-           población envejecida -           aislamiento -           problemas de vivienda	-           paro -           precariedad de trabajo -           dificultades de inserción	-           barrios sociales -           áreas de realojamiento -           centros históricos

Evaluación

Puntos débiles

Una consideración genérica es que el programa se ha quedado reducido muchas veces a micro proyectos de carácter puntual y poco coordinado. Efectivamente contribuyeron al equipamiento del parque de la vivienda pero, aparte de la formación profesional, no dejaron una marca clara de mejoría de las situaciones de pobreza o exclusión.

Puntos fuertes

La aproximación directa de los técnicos a la población afectada propició la implicación de ésta en su propio proceso de reinserción, reforzando su autoestima tanto individual como colectiva. También la creación de vínculos con la estructura económica relacionada con cada territorio implicó a diferentes agentes locales tradicionalmente considerados ajenos como las empresas privadas, corresponsabilizándolos y  contribuyendo a una cultura de la participación. Esto es fundamental, por ejemplo, a la hora de reintegrar profesionalmente a las poblaciones realojadas, ya que el traslado normalmente implica una ruptura de este vínculo.

Programa Especial de Realojamiento, PER (1993)

Objetivos

Erradicación definitiva de las barracas existentes en los municipios de las áreas metropolitanas de Lisboa y Porto, alojando en viviendas dignas a las familias afectadas (en 1993 fueron contabilizadas 44.034 barracas donde residían unas 77.000 personas[14]).

Ejecución

La adhesión de los ayuntamientos al programa se inicia con la elaboración del Acuerdo de Adhesión con el Instituto de Gestión y Alieneación del Patrimonio Habitacional del Estado (IGAPHE) y con el Instituto Nacional de la Vivienda (INH)[15].

Compromiso de los ayuntamientos:

-                     evaluación de las necesidades del municipio a través de un censo riguroso de las barracas existentes, de las familias afectadas y de sus necesidades;

-                     identificación de los propietarios de los terrenos donde existen barracas;

-                     programación cronológica de la construcción o adquisición de viviendas y su afectación a las familias a realojar;

-                     fiscalización tanto del derribo de las barracas como de la aparición de nuevos casos;

-                     asegurar que los terrenos vaciados de barracas y propiedad del ayuntamiento revierten en el programa PER o en vivienda a coste controlado.

Medios de realojamiento:

-                     transferencia gratuita de viviendas, ya edificadas, propiedad del IGAPHE;

-                     adquisición de viviendas construidas;

-                     construcción de nuevas viviendas;

Financiación

Los valores máximos de construcción son los fijados para la vivienda de coste controlado y los máximos para adquisición son los fijados para la venta de vivienda.

Fondos del estado:

-                     A fondo perdido vía IGAPHE:

o                   hasta el 50% del coste de adquisición y urbanización de los terrenos, así como del coste de construcción;

o                   hasta el 50% del valor de adquisición de las viviendas.

-                     Financiación vía INH (directamente o a través de instituciones de crédito):

o                   hasta el 50% del coste de adquisición y urbanización de los terrenos, bien como del coste de construcción;

o                   hasta el 50% del valor de adquisición de las viviendas.

Participación obligatoria del ayuntamiento:

-                     el 20% del valor de construcción de las viviendas;

-                     el 20% del valor de adquisición de las viviendas.

Propiedad

Será del municipio, sujeta a régimen de intransmisibilidad por 15 años y atribuida en régimen de renta subvencionada.

Programas de reinserción

Paralelamente los ayuntamientos pueden celebrar acuerdos con el Ministerio de Empleo y Seguridad Social en el ámbito del Programa Nacional de Lucha contra la Pobreza para la reinserción social de las familias afectadas.

Las Instituciones Privadas de Solidaridad Social, con capacidad para tal, pueden acogerse al programa en las mismas condiciones que los ayuntamientos.

Evaluación

Puntos débiles

Con la celebración de los llamados Acuerdos de Adhesión al programa la situación financiera de los ayuntamientos se encontró, al cabo de tres años, con graves problemas, momento en el que se introdujeron cambios legislativos para corregir la situación :

-                     se liberaron los ayuntamientos de la inversión directa definida por el decreto ley;

-                     se aumentó la capacidad de endeudamiento de los ayuntamientos;

-                     se flexibilizaron los protocolos que se encontraban basados en periodos de tiempo demasiado largos y sin capacidad de reajuste o actualización;

-                     se promovió la creación de los equipamientos previstos y que no se ejecutaban;

-                     se responsabilizó la Seguridad Social del pago del diferencial entre el precio técnico y las rentas apoyadas;

-                     se equipararon las condiciones de financiación de los primeros Acuerdos de Cooperación (1985-1987) con los actuales Acuerdos de Adhesión a este programa.

Desde el planeamiento urbanístico, no se ha tenido en cuenta la creación de estos nuevos barrios, ni tampoco se hizo ninguna previsión para la rehabilitación de los existentes. Los terrenos utilizados fueron los disponibles y posibles. Quedaría aquí pendiente un análisis de esta cuestión, así como la duda de si se habrán repetido las situaciones marginales anteriores, lo que se verá los próximos años.

Puntos fuertes

-                     entre 1990 y 1995 se construyeron anualmente 700 viviendas y 900 familias fueron realojadas anualmente;

-                     desde 1999 aumentó la media anual a 7.000 viviendas nuevas y 7.500 familias realojadas;

-                     en 2001, se concluyeron 7.900 viviendas (en total serian una 25.400 nuevas viviendas para las 44.034 barracas inicialmente identificadas);

-                     desde 1996, 31.000 familias fueron realojadas;

-                     se han celebrado pactos con 170 ayuntamientos.

Se estima que, a este ritmo, se podría resolver el grueso de carencia de vivienda hasta el año 2005.[16]

Uno de los factores importantes a tener en cuenta es que, aunque no de forma premeditada, la obligación contractual de elaborar un censo de las familias en situación de infravivienda, creó una base de datos sin precedentes que, aunque no se haya hecho pública, hizo visible la situación.

PER Familias (1996)

Con el objetivo de agilizar el proceso, se añade una nueva línea que permite a las familias censadas en el programa proponer una vivienda, para adquisición o rehabilitación, para su realojamiento, aunque sea fuera del ámbito de las áreas metropolitanas de Lisboa y Porto. Esto permite por un lado que las familias elijan el lugar más adecuado y con más apoyo para su realojamiento, y por otro, el retorno de algunas a sus orígenes rurales, donde muchas todavía poseen vivienda. Obviamente se mantienen todas las exigencias de coste y mecanismos de financiación anteriores.

Rendimiento Mínimo Garantizado, RMG (1996)

A finales de la década de los 90, el gobierno portugués apuesta por garantizar un rendimiento mínimo, “bajo el cual ninguna familia debería vivir”, medida ya introducida en varios países de la UE. Siguiendo las recomendaciones comunitarias basadas en la experiencia de distintos países, busca desarrollar el concepto de “simple asalariamiento de la pobreza”, convirtiéndolo en un compromiso contractualizado y negociado con las familias para su inserción social. Más que una prestación pecuniaria, es parte de un programa de asistencia social cuyo objetivo último es la integración económica y social de las familias, actuando en áreas como la formación, empleo, salud, educación, justicia o vivienda. 

Objetivos

El Programa del Gobierno en 1999, propone como principal objetivo “reducir en el tiempo de una generación los fuertes desequilibrios en la distribución de la renta” que se verifican actualmente, reforzando, a la vez, la autonomía de las personas.

Ejecución

Programa planteado a nivel nacional, pero con gestión y aplicación local apoyadas en la cooperación entre estado, ayuntamientos y tejido solidario, siguiendo la misma lógica de abordar los problemas desde el territorio donde se sitúan, física,  social y económicamente.

Estructura

-     Comisión Nacional del Rendimiento Mínimo, CNRM, entidad orientadora bajo la tutela del Ministerio del Trabajo y de la Solidaridad;

-    Gabinete Técnico de Apoyo al Desarrollo Social, GTADS, es el instrumento operativo de soporte técnico y administrativo a la comisión;

-     Comisiones Locales de Acompañamiento, CLA, de ámbito municipal, son núcleos de gestión participada cuyos partícipes son locales. La presencia de algunos es obligatoria: Centro Regional de Seguridad Social, Centro de Empleo, un representante del sector de la Educación y un representante del servicio de Salud Pública; mientras que otros están presentes voluntariamente: ayuntamientos (sólo 10 en todo el país no se adherirán), distritos, Dirección Regional de Agricultura, Instituto de Reinserción Social, asociaciones de desarrollo local, asociaciones sindicales, Instituciones Privadas de Solidariedad Social (IPSS), bomberos, Cruz Roja, asociaciones de formación profesional, asociaciones de vecinos, grupos recreativos, ...

 

Fuente: GTADS-CNRM, 1998

 

Instrumentos

-        Contrato Social, firmado sobre un programa de inserción y celebrado entre las familias y la comunidad organizada en las Comisiones Locales de Apoyo, incluye dos partes: la prestación pecuniaria y los compromisos tanto del beneficiario como de las CLA en el proceso. La prestación pecuniaria puede ser suspendida o retirada por incumplimiento del contrato por parte del beneficiario. Por otro lado, caso consiga un contrato laboral temporal, no cesa el contrato social, simplemente se suspende la prestación pecuniaria por el mismo plazo. Esto evita el retorno a las situaciones de riesgo. Algunos colectivos están exentos del contrato social como condición para el apoyo económico, como por ejemplo las personas mayores que no se encuentren en situación de exclusión social.

-      Observatorio, desarrollado por el Gabinete Técnico de Apoyo al Desarrollo Social, trata los datos de los Servicios Subregionales de la Seguridad Social en la aplicación del Rendimiento Mínimo Garantizado y recibe directamente de las Comisiones Locales de Apoyo la información sobre los programas de inserción y los pactos de adhesión de nuevas entidades. Esta información permitiría a la vez, controlar la aplicación de la medida y corregirla, apoyar a los ayuntamientos con datos de la experiencia de otros y al mismo tiempo dar paso a una reflexión sobre estos procesos con el fin de desarrollar medidas de prevención.

 

 

Evaluación

Puntos débiles

Los primeros colectivos abordados por el programa son los que se encuentran en situación más extrema y, consecuentemente, los más débiles y de difícil reinserción por sus características (personas mayores, familias monoparentales extensas, enfermos o drogadictos, por citar algunos) o porque difícilmente son reasimilables en el mercado de trabajo (desempleados de larga duración, con más de 50 años o sin formación profesional mínima, por ejemplo). Obviamente los resultados que darían la deseada credibilidad al programa son difíciles de publicar, no por su ausencia, sino por las características, más cualitativas que cuantitativas, de los objetivos planteados. Lo que se pretendía originalmente era asegurar la satisfacción de unas necesidades fundamentales, con dignidad y, por consecuencia, la integración social, más que una reasimilación en el mercado de trabajo o una reinserción económica.

Puntos fuertes

En el año 2002 se habían contactado ya 399.624 personas en situación de riesgo, de las cuales siguen involucradas en el programa 337.670, lo que representa 110.407 familias.[17] En cuanto a los programas de inserción, la mitad de este colectivo ya tiene contrato firmado o está exento de él. Sobre la participación de entidades voluntarias en la composición de las Comisiones Locales de Apoyo, se valora positivamente el hecho de que la administración local sea el participe mayoritario, seguido de instituciones privadas de acción social.

Plan nacional de acción para la inclusión (2001)

Encuadramiento

Siguiendo esta lógica de intervención y después de las cumbres de Lisboa y Niza, donde los miembros de la UE se comprometieron a elaborar planes estratégicos regionales para la inclusión social, en Portugal esto se materializó en el Plan Nacional de Acción para la Inclusión.

En el propio documento se hace una reflexión sobre el actual encuadramiento portugués. A pesar del aumento del gasto social en los últimos 5 años (120%) y de la introducción de los programas antes explicados, las huellas de la referida “nueva pobreza” como el bajo nivel de formación y la insuficiencia de salarios y pensiones, junto con los cambios de la estructura familiar de apoyo, son lo que todavía determina el panorama social portugués. Según datos del INE de 1999, por ejemplo:

-                     el 18,5% de la población mayor de 15 años no terminó ningún grado escolar;

-                     el 7% tiene un nivel de analfabetismo total;

-                     el 55% de los desempleados se califican con analfabetismo funcional;

-                     el 60% de las amas de casa no pasan del primer grado alfabetización;

-                     el 78% de la población entre 25 y 59 años tiene conocimientos inferiores al nivel secundario (media de la UE: 35,8%).

Por otro lado se resalta de nuevo la existencia de unos territorios donde la pobreza marca, perdura y se transmite, asociada a infravivienda, marginalidad, clandestinidad, ausencia o dificultad de acceso a infraestructuras, servicios o equipamientos básicos y a un funcionamiento deficitario de las instituciones.

Me parece relevante que el encuadramiento del programa nombre a colectivos afectados, no para la aplicación de políticas especificas y discriminatorias pero para mejor comprensión de las problemáticas que afectan al conjunto:

-                     desempleados;

-                     pensionistas;

-                     familias monoparentales (sobretodo mujeres);

-                     ancianos solos;

-                     familias o personas con bajo nivel salarial;

-                     inmigrantes;

-                     sin techo;

-                     niños en situación de riesgo;

-                     reclusos y exreclusos;

-                     tóxico-dependientes.

Ante el planteamiento global de la pobreza, en detrimento de actuaciones sectoriales, se hacen obvias algunas necesidades:

-                     el replanteamiento de instituciones y organizaciones;

-                     la motivación y formación de los profesionales involucrados;

-                     la articulación del financiamiento proveniente del esfuerzo nacional y de la UE;

-                     la promoción de la investigación y el reconocimiento de las nuevas formas de exclusión social y pobreza;

-                     la revisión del sistema estadístico para suplir la falta de datos;

-                     el desarrollo de un sistema de indicadores y procedimientos eficientes para el análisis, el seguimiento y la evaluación de los programas.

Objetivos

En términos globales, intenta reunir bajo un solo programa todos los instrumentos disponibles, coordinándolos y procurando “actuar sobre las causas de los problemas y no solamente sobre sus manifestaciones, interviniendo tanto sobre las estructuras institucionales como sobre las actitudes individuales”.

Se proponen 4 objetivos principales:

-                     promover la participación en el empleo y el acceso de todos a los recursos, derechos, bienes y servicios;

-                     actuar para la prevención de riesgos de exclusión;

-                     actuar a favor de los más vulnerables;

-                     movilizar al conjunto de interventores.

Se considera como una oportunidad para “consolidar políticas de refuerzo de la cohesión” y, a la vez, para reflexionar sobre “la definición estratégica de líneas de desarrollo”. Se plantea el llamado “Triángulo de Lisboa”, que articula el PNAI con el Plan Nacional de Empleo y el Plan Nacional de Apoyo a la Innovación.

Ejecución

Dos factores contribuyeron a dar el impulso y la credibilidad inicial al programa: su integración en un método abierto de coordinación de la UE y el hecho de que el empeño político se materializó en una Resolución del Consejo de Ministros que instituyó la siguiente estructura:

-        Comisión de Acompañamiento (interministerial), encargada de controlar la evolución y de adoptar indicadores estructurales de cohesión social para la comparación con los demás estados-miembros de la UE;

-      un Grupo de Trabajo, dentro del Ministerio del Trabajo y de la Solidaridad Social que es el responsable de la elaboración y divulgación del plan;

-       una Consultoría permanente, establecida con el Consejo de Concertación Social, y los subscriptores del Pacto de Cooperación para la Solidaridad Social.[18]

Nuevos instrumentos

(además de éstos, para cada línea de actuación se refunden los instrumentos ya existentes)

-      Censos Sociales de los ayuntamientos, consistentes en una evaluación de la capacidad de respuesta local a las necesidades registradas, lo que seria la “capacidad de carga” de su “red social” [19]. Por principio, las redes deberían ser capaces de dar respuesta a las necesidades, sin nuevas entradas de fondos, gestionando todos los programas, recursos y líneas de financiación existentes. Sólo en caso de insuficiencia, el estado intervendría, o bien substituyendo la red o reestructurándola;

-      Red de oficinas de información dirigidas a la población, fijas o móviles y de ámbito territorial, situadas en zonas rurales y urbanas empobrecidas;

-      Contratos de Desarrollo Social resultantes de la cooperación de diferentes entidades, siguiendo en la línea de los contratos del Rendimiento Mínimo Garantizado. Con una lógica de formalizar un contrato, entre las instituciones del Estado (Seguridad Social, Salud, Vivienda, Empleo o Formación) y las personas, que asegure el proceso de ruptura con la situación de exclusión o pobreza, delegan en los ayuntamientos y en la red social la gestión de los recursos concretos ponderados a nivel municipal, así como el seguimiento de la situación.

Sobre la vivienda

Es dentro del primer punto, donde se pretende “promover el acceso de todos a bienes, servicios y derechos”, que se encuadra el “acceso de cada persona a una vivienda digna y salubre así como a los servicios necesarios”:

-      Desarrollando la oferta de vivienda a precio social para la población menos favorecida, dando continuidad al programa PER, sobretodo en la línea de promoción de vivienda de alquiler (en los últimos 5 años se han conseguido 24.000 viviendas de alquiler en 168 municipios);

-     Reforzando el equipamiento y dotación de servicios en estos barrios, paralelamente a la articulación de medidas sobre empleo, familia y protección social;

-      Promoviendo el control del precio de la oferta de vivienda, desde el control del precio del suelo, su urbanización y accesibilidad;

-       Incluyendo en las licencias de los ayuntamientos un porcentaje obligatorio de terrenos para la construcción de vivienda a coste controlado, tanto para venta como para alquiler, según la ley de suelo;

-      Articulando programas de rehabilitación urbana con programas de  rehabilitación de la vivienda, manteniendo a la población residente y  movilizando pisos y espacios abandonados para vivienda, especialmente orientada a jóvenes y pequeñas familias;

-     Promocionando una cultura de rehabilitación del parque de alquiler, dando continuidad a los programas en curso (actualmente con una media de 3.000 nuevos pisos colocados en el mercado al año y unos 6.000 en curso) en el marco del Pacto para la Modernización del Parque de Vivienda:

o   RECRIA, régimen especial de recuperación de inmuebles arrendados (de 1998 a 2000, 17.000 viviendas rehabilitadas);

o  REHABITA, régimen de apoyo a la recuperación de viviendas en áreas urbanas antiguas;

o   RECRIPH / SOLAR, programa de solidaridad y apoyo a la recuperación de la vivienda, obras de conservación y mejora de vivienda propia y permanente de individuos o familias;

o    SOLAR / Arrendamiento, incorporación de pisos vacíos rehabilitados al mercado, a precio de renta condicionada (se establece como meta 10.000 pisos);

o    SUBSIDIO AL ALQUILER de inquilinos cuya vivienda haya sido rehabilitada por el propietario y que no pueden hacer frente a la subida de ésta;

o   ALQUILER JOVEN, se pretende mantener el nivel de beneficiarios (25.000 / año);

o    RAU, revisión del Régimen de Arrendamiento Urbano.

Para el cumplimiento de este primero objetivo “promover la participación en el empleo y el acceso a todos a los recursos, derechos, bienes y servicios” se conjuga esta actuación sobre la vivienda con acciones que aseguren la participación de los beneficiarios en el mercado laboral.

Sobre la prevención de riesgos de exclusión

Se plantean 3 líneas de actuación:

-      Explorar el potencial de la sociedad del conocimiento y de las nuevas tecnologías de información y comunicación para asegurar que nadie quede excluido;

-     Evitar rupturas en condiciones existentes que podrían conducir a la exclusión, como pueden ser el sobreendeudamiento, la exclusión escolar o la pérdida de la vivienda;

-    Desarrollar acciones de preservación de la solidaridad familiar, ya sea a través de equipamientos, de apoyo domiciliario, o de una combinación de las dos, desarrollando un mercado de prestación social.

Sobre los más vulnerables

Aquí el programa vuelve a cruzar el “abordaje territorial” con los barrios de vivienda social, planteando un objetivo bastante audaz: “asegurar que, en el plazo de un año, todas las personas en situación de exclusión social serán debidamente contactados por los servicios de acción local, en una perspectiva de aproximación activa, para la firma de un contrato de inserción social adecuado a su situación y desenvolviendo medidas en las distintas áreas de apoyo” teniendo como base los barrios con problemas. A continuación se definen los colectivos:

-                     personas con minusvalías;

-                     minorías étnicas;

-                     sin techo;

-                     jóvenes en situación de riesgo;

-                     víctimas de violencia familiar;

-                     tóxico-dependientes;

-                     reclusos y exreclusos.

Se plantea la exclusión social de los niños como una línea de actuación independiente, a través de la promoción de la preescolarización, combatiendo la inserción precoz en el mercado laboral, desarrollando equipamientos y servicios, actuando sobre la educación y condiciones de la responsabilidad de padres y madres y desarrollando la autonomía de los jóvenes que se encuentran a cargo de instituciones de apoyo o de reinserción.

Sobre la movilización del conjunto de participes

Se consideran tres niveles de actuación: la población, las instituciones y el diálogo entre ambos:

-  Fomentando el desarrollo de asociaciones y organizaciones de población desfavorecida, promoviendo su capacidad de participación en los procesos de decisión;

-  Asegurando la coordinación interadministrativa, repensando las estructuras y los procedimientos y reforzando la transversalidad de las actuaciones. Esta es una responsabilidad de la Comisión de Acompañamiento del PNAI y que debe reflejarse en los Planes Municipales de Prevención;

-  Promoviendo el diálogo entre ciudadanos, partícipes sociales y empresas con la labor de la Red Social, de las Comisiones Locales de Apoyo del RMG, de la Comisión Nacional de Coordinación del RMG y de la Comisión Nacional del Mercado Social del Empleo.

Evaluación

Puntos débiles

La falta de implicación política y consecuente financiación, que culminaran el la suspensión del programa por parte del actual gobierno, limitó la actuación a la primera fase de exploración de la situación actual y a las actuaciones más genéricas. Una vez más se corre el riesgo de  excluir por omisión los colectivos más débiles, los que siempre quedan en el “limbo” administrativo. A pesar de todo el esfuerzo, hasta el momento, no existen datos sobre determinadas situaciones, como la infravivienda o los colectivos sin techo. Por otro lado falta refuerzo y recualificación de los medios humanos.

Puntos fuertes

El refuerzo de las redes de cooperación locales permite, por un lado, basar el trabajo en la valiosa información y experiencia que las instituciones sociales de ámbito local poseen, fomentando por otro lado la cooperación entre estado y tejido social, recuperando con el tiempo la confianza en el estado y en su papel.

Se trata de un documento ambicioso que abarca tanto la corrección de situaciones existentes como los medios para crear un sistema de prevención. Basado en el principio de pensar para cada persona  en situación de pobreza un proyecto de reinserción,  va más allá de la existencia de una política social, buscando su aplicación personalizada, concertando los medios disponibles para construir una situación estable que permita erradicar la pobreza definitivamente. A pesar de que el PNAI esté suspendido, los programas anteriores (apartado 3) siguen activos. Al integrarlos en el marco del PNAI como líneas de actuación coordinadas no se ha puesto en causa su continuidad individual.

Conclusión

Observando los movimientos cíclicos de población, sus causas y la forma como se distribuyó y ocupó el territorio, se constata que la capacidad de acceder a una vivienda, según su calidad y ubicación, es el reflejo de una condición económica, social o étnica que, a la vez, es factor de discriminación, incluso de exclusión, determinante en las futuras oportunidades de las personas. De la reflexión sobre los esfuerzos y políticas puestas en marcha se pueden extraer algunos temas para la discusión de cómo combatir esta tendencia:

1.    La importancia que ha tenido el desarrollo de políticas fundamentadas en un trabajo de investigación sobre la situación y los contornos de la pobreza y exclusión que, a la vez, se basó en la experiencia e información reunidas a partir de los primeros programas de intervención.

En primer lugar, ha contribuido a hacer evidente la dimensión del problema,  provocando de algún modo la respuesta política. Por otro lado, se han identificado territorios donde estas situaciones se concentran, relacionándolos con problemas de vivienda, pero también con dificultades de integración tanto económica como social o cultural. Mirando los entornos de pobreza que recientemente se han hecho visibles, sobretodo en el caso de los barrios urbanos, no es difícil constatar que se trata de problemas de las personas, más que de problemas de la vivienda.

A partir de aquí se ha desarrollado el concepto de “abordaje territorial”, entendiendo estos territorios como espacios donde tienen lugar todos los factores de la vida en sociedad, o sea, donde se puede entender los orígenes y buscar las claves de sus problemas, procurando así actuar más sobre las causas que sobre los efectos visibles.

2.      La necesidad de un programa de promoción de vivienda pública fuerte, económicamente bien dotado y que incluya el alquiler, sin el cual es difícil elaborar una política de vivienda eficaz.

Asumiendo que el estado es el responsable de garantizar la disponibilidad de vivienda digna a precios asequibles para los grupos de población menos favorecidos, es indispensable crear un parque de vivienda pública capaz de dar respuesta a la necesidad existente, así como crear los medios para preveer y prevenir futuras situaciones de desequilibrio.

En cuanto a la creación del parque, es forzoso aumentar el numero de viviendas de nueva construcción, pero habría que recordar la rehabilitación, sobretodo cuando el problema de disponibilidad de suelo está justo en la base de la cuestión. De todos modos, sería prudente una evaluación de la disponibilidad de vivienda que se podría conseguir en este tramo, para no sobrevalorar su capacidad ni infradotar la nueva edificación. Por otro lado, habría que desarrollar el papel del planeamiento como garante de la integración o reintegración de estos territorios en las áreas urbanas. Parece claro que en las zonas más céntricas ya no es posible la inserción de este tipo de piezas por agotamiento del suelo. Una de las claves es evitar la discontinuidad urbana incluyendo en las figuras de planeamiento la previsión de las nuevas zonas de realojamiento y asegurando la continuidad de infraestructuras, accesibilidad, equipamiento y disponibilidad de servicios, evitando la segregación física que de entrada se ha producido históricamente. Otra línea indispensable es el alquiler de promoción pública, eterna dificultad de gestión y de contradicción con una herencia cultural basada en la propiedad. Sin un recurso como éste, un amplio grupo de población queda sin salida, desde los jóvenes o los inmigrantes, hasta el grupo, intermedio, sin plaza en los programas de realojamiento y sin capacidad para acceder al mercado libre contrayendo una hipoteca. Sin una coordinación entre políticas de vivienda y políticas sociales, resultará muy difícil superar las dificultades de gestión de este segmento.

3.      La necesidad de coordinar políticas sociales y de vivienda para la gestión del parque público de vivienda.

Desde el punto de vista de la gestión, ya no es aceptable la simple disponibilidad del derecho a la vivienda, aunque fuera bueno como mínimo alcanzar este nivel. La falta o insuficiencia de vivienda va normalmente asociada con otras necesidades como la salud, el empleo, la educación o la cultura. Sin la debida coordinación con políticas sociales de apoyo e inserción de los realojados, la gestión de la vivienda se vuelve un problema irresoluble, ya que estrictamente desde este área es imposible resolver los problemas económicos o culturales de los residentes o plantear su plena integración y autonomía.

Uno de los graves problemas de gestión es el estado actual de los barrios más antiguos y su mantenimiento o remodelación. Esto es resultado tanto de la falta de inversión del Estado promotor, como de la ausencia de responsabilidad sobre su propiedad por parte de los residentes. Por un lado, revela una falta de cultura de mantenimiento (muchas veces también de tradición de alojamiento estable) y, por otro, la herencia de una mentalidad paternalista sobre el Estado. La experiencia de las Comisiones Locales de Apoyo en la gestión transversal de programas y fondos y en la coordinación y estructuración de las redes sociales desde una lógica local podría aportar algo de luz a las cuestiones de reestructuración de las comunidades o gestión de la vivienda. Lo importante es llegar a una situación global estable, de poco servirá resolver un problema de vivienda si no se asegura que la familia que la habita será capaz de mantenerla económica y físicamente, a la vez que integrarse en la comunidad donde está insertada. Una buena parte de esto pasa por la educación y formación, tanto escolar como cívica o profesional. Esta es una apuesta indispensable pero que exige una fuerte perseverancia y convicción.

4.    La diferencia que supone pensar las actuaciones desde la óptica de las personas y no de las problemáticas, sobretodo cuando se pacta el proceso de reintegración bajo la forma de un contrato social individualizado.

Un paso importante en esta dirección, aunque no consciente, fueron los censos obligatorios de población para los Programas Especiales de Realojamiento (PER). Éstos constituyeron documentos importantes tanto para cuantificar el problema, como posteriormente para contactar directamente con los afectados de cara a la negociación de su contrato social. Trabajar con nombres en lugar de números supone un cambio de mentalidades y actitudes.

Profundizar en el conocimiento de las personas permite diversificar y ampliar el espectro de las actuaciones y creo que, como consecuencia, los programas han conseguido acotar progresivamente los colectivos afectados de forma más operativa. Si por un lado, evitan la tendencia a actuaciones genéricas que terminan llegando a colectivos con una capacidad mediana para resolver sus problemas de vivienda y dejando siempre excluidos a los colectivos menos “tangibles” que se encuentran en “limbos” administrativos o sociales, por otro lado, apuestan por la amplitud y contextualización de las líneas de actuación, no sectorizando problemas ni discriminando colectivos de forma negativa. La creación pionera de vínculos con la estructura económica asociada a cada territorio, fomenta una cultura de “partícipes” y de responsabilidad social, haciendo participar a diferentes agentes locales tradicionalmente considerados ajenos a estos procesos de reintegración, como pueden ser las empresas privadas. Una vez institucionalizada esta cooperación, que siempre tiene que partir de actitudes promocionadas desde el Estado, es posible desarrollar soluciones atractivas para las distintas partes. Otro tipo de vínculos a reforzar son los de apoyo familiar y vecinal, insustituibles en el actual encuadramiento social donde la familia sigue siendo la estructura de apoyo más efectiva. Igualmente, responsabilizar directamente a la población en su propio proceso de reintegración refuerza su autoestima tanto individual como colectiva.

5.      El replanteamiento del papel y de las competencias de los diferentes niveles institucionales, así como de los participes en las redes sociales locales.

El ejemplo de estas acciones en Portugal suponía una voluntad de actuar tanto sobre las estructuras como sobre las actitudes individuales, llegar a una aplicación local de políticas estatales con la colaboración entre los ayuntamientos y el denominado “tejido solidario” a partir del contexto físico y socioeconómico de “territorios de pobreza” identificados. Esto supone movilizar todos los recursos y esfuerzos existentes, coordinándolos y dirigiéndolos. Programas, fondos, líneas de trabajo, técnicos y voluntarios ya existen, algunos incluso con experiencia acumulada. Se trata, pues, de poner orden, ponderar la “capacidad de carga” de la red formada por todos los participes y por los medios disponibles en el momento, adecuándolos a las necesidades registradas.

La responsabilidad por el éxito de un planteamiento tan amplio como este, pasa por todos los niveles: desde la expresión de una voluntad política a nivel central, diseñando los programas transversalmente, asimilando la experiencia adquirida y dotándolos coherentemente, siendo la  coordinación entre Vivienda y Asuntos Sociales fundamental; pasando por la movilización de los ayuntamientos evaluando sus necesidades y promoviendo la creación de las infraestructuras necesarias; hasta la implicación de los diferentes agentes locales en la reestructuración de las comunidades. Entre la posición inicial del gobierno que colocaba la vivienda bajo la gestión de un Ministerio del Equipamiento Social, coordinada con una política social y la posición del actual gobierno que coloca la vivienda como una secretaria del el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Vivienda hay una diferencia substancial.

A otro nivel, estructuras como las ONG’s locales o las Instituciones Privadas de Solidaridad Social, han dado pruebas de un saber cercano a las personas afectadas, resultado de un trabajo de campo diario, pero muchas veces con pocos medios y consecuentemente con resultados limitados. Esta es una experiencia valiosa, tanto a la hora de hacer una evaluación de la cantidad y tipo de necesidades, como para la aproximación directa a las personas, cambiando progresivamente la tradicional desconfianza hacia el Estado.

Por su lado, a los técnicos se les exige una mayor versatilidad y conocimiento de las diversas problemáticas, lo que implica una formación continuada y un acceso permanente a información, así como su justa y correcta remuneración.

6.      La creación de un sistema de indicadores y de procedimientos.

Para cerrar el círculo, me parece indispensable una apuesta continuada por la investigación, análisis y reflexión sobre el trabajo efectuado. Aprender, comparar y corregir con la experiencia en marcha sólo es posible con una base de información potente y compartida. La discusión sobre los indicadores y procedimientos está en curso, incluso a nivel de la UE. Haría falta una revisión del sistema estadístico para suplir faltas y la puesta en marcha del observatorio previsto, que permitiría acotar problemas y colectivos todavía desconocidos, aunque bien visibles. Solo así se puede actuar a todos niveles, desde la evaluación a la intervención, pero sobretodo para la prevención.