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| Scripta Nova REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES Universidad de Barcelona. ISSN: 1138-9788. Depósito Legal: B. 21.741-98 Vol. IX, núm. 185, 15 de marzo de 2005 |
LOS ESPACIOS MARÍTIMOS Y EL PROBLEMA DE SU DELIMITACIÓN EN LA POSICIÓN GEOPOLITICA DEL ARCHIPIÉLAGO CANARIO
Universidad de La Laguna
jfmartin@ull.es
http://webpages.ull.es/users/jfmartin
Los espacios marítimos y el problema de su delimitación en la posición geopolítica del Archipiélago canario (Resumen).
Partiendo de los planteamientos del Derecho Internacional del Mar, estudio la creación y delimitación de los espacios marítimos que suponen sobre todo el Mar Territorial, la Zona Económica Exclusiva (ZEE) y la Alta Mar, que se consolida con la Convención de 1982 de Naciones Unidas, con especial relevancia en la problemática de los archipiélagos de Estado y muy particularmente de Canarias, el archipiélago atlántico de España, que a pesar de tener su propio autogobierno y constituir una Comunidad autónoma en la organización territorial del Estado, no posee aún soberanía alguna sobre sus aguas porque no se han delimitado sus espacios marítimos.
Palabras clave: aguas jurisdiccionales, archipiélagos de Estado, derecho del mar, espacios marítimos, Islas Canarias, océano mundial .Maritime spaces and the problem of its delimitation in the geopolitical context of the Canarian Archipelago (Abstract)
Within the framework of International Maritime Law, the creation and delimitation, according to the UN 1982 convention, of such maritime spaces as Territorial Sea, Exclusive Economic Zone (EEZ) and the High Seas are here analysed with special reference to the problems they present when applied to archipelagos such as the Canary Islands, the Atlantic insular territory whose status as an autonomous region within the Spanish State does not include the sovereignty over its waters, yet to be delimited.
Key words: Maritime Law, World Ocean, Maritime spaces, jurisdictional waters, State archipelagos, Canary Islands.Parto del presupuesto de que el Océano mundial, que ocupa en torno al 70% de la superficie del planeta, se constituye también, en mayor o menos medida, en espacio geográfico, en territorio del geosistema mundial, en el que el hombre (la actividad humana o la praxis social) ha intervenido desde tiempos remotos, desde los primeros momentos de la historia de la humanidad, ya buscando recursos vivos para alimentarse, ya utilizándolo como vía de comunicación y navegación para el comercio y el descubrimiento de nuevos territorios.
Trataré la delimitación de los espacios marítimos que se deriva del Derecho del Mar clásico y muy especialmente a partir de la denominada revolución jurídica(una vez finalizada la Segunda Guerra Mundial, en el contexto de la Guerra fría y la Confrontación Este-Oeste), que dio lugar a la Convención de 1982, particularmente los factores de la nueva articulación de los espacios marítimos en torno al mar territorial de las 12 millas, la Zona Económica Exclusiva y la Plataforma Continental, la Alta Mar y Zona internacional de los fondos marinos y oceánicos, para finalmente estudiar la problemática de la delimitación en los Estados archipiélagos y muy especialmente la cuestión en los archipiélagos de Estado, tomando como ejemplo las Islas Canarias, archipiélago atlántico de España.
Las hipótesis y proposiciones generales, que intentaré verificar, son las siguientes:
1. El espacio marítimo y el terrestre forman un todo articulado, de modo que aquél, como resultado del desarrollo tecnológico y de las fuerzas productivas se convierte cada vez más en un espacio geográfico, que avanza con el desarrollo histórico de las sociedades. Las actividades humanas se desarrollan de una forma progresiva en el mar, transformándolo históricamente en un espacio geográfico articulado con el terrestre.
2. La legislación que regula el uso y producción de espacios marítimos consagra la progresiva intervención de la sociedad, generándose nuevos espacios marítimos, reconocidos por aquélla, de manera que primero se regula el Mar Territorial, y su progresiva amplitud, de las tres millas iniciales hasta las 12 actuales, la Zona Contigua, La ZEE, etc., como fases del desarrollo histórico de las sociedades. Los Estados ribereños requieren de su expansión y control de los medios marítimos adyacentes, para lo que desarrollan toda una normativa interna e internacional que sancione sus intereses, de manera que ésta evoluciona paralelamente al grado de expansión y dominio de los Estados sobre el mar.
3. La delimitación de los espacios marítimos de Canarias es cuestión imposible hasta que no se cree un nuevo marco internacional de Derecho del Mar, que supere las limitaciones del Convención de 1982, relativas de un lado al vacío jurídico de los archipiélagos de Estado, que impide el trazado de líneas de base recta archipelágicas, y de otro a los criterios de delimitación en posiciones geopolíticas complejas como la del Archipiélago Canario.
Una propuesta teórica desde la perspectiva histórica
No es preciso remontarse a la prehistoria ni siquiera a los tiempos antiguos para afirmar que el mar, el océano, constituye un espacio marítimo humanizado, del que la sociedad ha obtenido secularmente recursos alimentarios al mismo tiempo que también lo utilizaba como vía de circulación y navegación. Basta con recordar la Bula del Papa Alejandro VI, Inter coetera, de 1493, según la cual España y Portugal, desde una concepción imperial, se repartían los mares[1], basándose en la filosofía del Derecho romano del dominio de los mares (dominium maris, que implicaba la consideración como propio del Mar Mediterráneo por parte del Imperio, el Mare Nostrum), lo que significa que el mar se hallaba ya integrado en el espacio geográfico global o general(planetario), aunque evidentemente el dominio y control del espacio marítimo fuera con mucho inferior al del espacio terrestre. Comparto la tesis de Juan Luis Suárez de Vivero (1979) cuando afirma que “desde el siglo XV en que se iniciaron los grandes descubrimientos el océano fue ante todo un espacio por donde era necesario moverse y situarse”. El mar se contemplaba antes de nada como una vía de circulación y navegación, pero también es cierto que muchas comunidades humanas, de diferente grado de desarrollo de sus fuerzas productivas y por consiguiente de diversa capacidad de impacto, lo explotaban como fuente de obtención de alimentos. Explotación que no implicaba transformación a la manera de la que se ejerce en el espacio terrestre, pero sí un gran conocimiento del medio marino, lo cual es una forma al menos indirecta de intervención. En efecto, la actividad extractiva requería y precisa aún hoy un conocimiento, al menos elemental en el pasado, de los ecosistemas marinos, sobre todo de los litorales: playas arenosas o fangosas, deltas, estuarios, ensenadas y los diferentes tipos de costa; precisa así mismo del conocimiento de la biocenosis, esto es, de los organismos, de su localización y de las diferentes especies, tanto marinas como fluviales y por ende de los biotopos, pero requiere también en todo momento conocer con precisión las rutas marítimas y confeccionar las cartas marinas como instrumento para la navegación.
Pero desde el siglo XV, en que se consolida el inicio de la transición del feudalismo al capitalismo en el Occidente europeo, con la obligada expansión comercial y territorial implícita de este nuevo sistema económico y formación socio-espacial, hasta principios del siglo XX, el mar se utiliza como vía de comunicación de las grandes potencias coloniales para poner en contacto las ciudades comerciales de entonces y descubrir nuevas tierras con el objetivo de dominarlas para explotar sus recursos económicos. Y evidentemente el conocimiento del medio y del espacio marítimo era del todo necesario para lograr ese objetivo del imperialismo. De ahí que predominaran también las cuestiones náuticas de los océanos y mares, realizándose numerosas expediciones para el conocimiento de la flora y fauna marinas, en definitiva, de los recursos biológicos marinos, pero también de los minerales. Es en realidad a mediados del siglo XIX cuando se inicia la investigación oceanográfica (J. L. Suárez de Vivero: 1979) impulsada por los naturalistas al servicio de la ideología imperial de Europa. En esta época es también cuando el mar se concibe como espacio de expansión, de expansión colonial. En esta línea cabe citar al geógrafo alemán F. Ratzel, que desde su concepción ambientalista y geopolítica de expansión territorial al servicio de la Europa imperialista, escribe en 1898 su libro El mar como fuente de grandeza de los pueblos, en que lo define como un espacio abstracto de cara a las tentativas del hombre para dominarlo económica y políticamente: “En mer, il n’y a par nature ni différenciation ni frontière. La peureuse idée de l’équilibre politique vacille chaque fois que l’effleurent les vagues de la mer » [2]. F. Ratzel considera que el mar no forma parte del ecúmene, y por consiguiente no lo integra en el espacio humanizado, que para él es eminentemente terrestre, aunque de un modo implícito admite que el hombre podría actuar convirtiendo el medio marino en espacio geográfico general. Posteriormente, Jean Bruhnes en 1910 destaca la función alimenticia del Océano y más tarde Max Sorre introduce la noción de paisaje en la geografía. J. Rouch en 1927 es el primer geógrafo en hablar del paisaje marítimo humanizado (J. L. Suárez de Vivero: 1979). El geógrafo J. Gottman incluye en 1947 el espacio marítimo en el ecúmene. Así, pues, creo que en la totalidad espacial, esto es, en la formación socio-espacial (J. F. Martín Ruiz: 1990) es preciso incluir los ecosistemas marinos o biogeocenosis, cada vez más transformados y deteriorados por la actividad humana que busca, secularmente, sus recursos biológicos y minerales, al tiempo que ha convertido al medio marítimo en rutas y vías de navegación ya intensamente transitadas para el transporte de pasajeros, mercancías e incluso productos sumamente contaminantes (petróleo, desechos radiactivos, etc.). El resultado de todo ello es la contaminación y deterioro del Océano mundial, medio marítimo del espacio geográfico general o planetario.
Hasta mediados de la centuria pasada el principio de libertad de los mares respondía al triunfo del discurso y de las ideas liberales para proteger los intereses económicos de las potencias coloniales europeas. El Derecho Internacional sancionaba estos principios que favorecían a las grandes potencias marítimas, basándose en el principio de libertad del mar, idea que se planteó a principios del siglo XVII por el holandés Hugo de Groote, más conocido con el nombre latinizado de Groutius, que presentó en una obra publicada en 1609, Mare Liberum (Colliard, 1979), obra que se considera como la primera que establece las bases del Derecho Internacional del Mar. Así, la libertad del mar constituía un principio absoluto, pero éste se combinaba con el de la distinción de espacios marítimos, porque el principio de libertad de los mares fue tempranamente cuestionado por las grandes potencias navales que rechazaron pronto el principio de la doctrina de Groutius que establecía que el “uso del mar y del aire es común a todos”. En 1635 John Selden publica su obra Mare Clausum, en la que rebate la doctrina anterior al destacar que el uso del mar y del aire no es común, porque se puede limitar por mandato de las naciones al considerarse relativo al dominio privado como propiedad particular, al igual que la tierra. Esto es, el mar (y el aire) es susceptible de una relación de apropiación y por ende se establecen relaciones de propiedad tanto en la tierra como en el mar y el aire.
Los principio del Derecho romano en relación al mar, el de res conmunis, según el cual ciertos recursos del mar son de todos, comunes, y el de res nullius, que reconoce que hay recursos que “no son de nadie”, conducen inevitablemente al establecimiento de espacios marítimos, casi como extensión de los espacios terrestres. En definitiva, el Derecho romano daba ya el suficiente juego de interpretación para que las potencias pudieran establecer, según su propio interés estratégico y coyuntural las distinciones entre lo común y lo de nadie, y por ello ambos usos podían llevar a una interpretación muy laxa del principio de libertad de los mares. De ahí que el propio Imperio (romano) cuando para desarrollar una gran flota marina necesitó establecer mediante la relación de apropiación una privatización de los recursos del Mediterráneo y un espacio marítimo imperial, el Mare Nostrum, medio de una geoestrategia para su expansión colonial y de dominio de otros territorios, hiciese una interpretación singular de su propia normativa jurídica sobre el mar.
Los espacios marítimos en el Derecho del Mar clásico
A partir del espacio terrestre, el Derecho del Mar clásico distingue únicamente dos espacios marítimos con regímenes diferentes, que se consolida ya en el siglo XVIII[3]. Así, desde la costa se extiende una banda relativamente estrecha, de una amplitud generalmente no superior a las tres millas, aunque a veces podía llegar a las a las 4 e incluso a las 5 ó 6. Constituye el espacio del Mar Territorial, en donde la soberanía del Estado ribereño es plena. Según el Derecho del Mar clásico, el régimen jurídico de la pesca marítima ha estado presidido históricamente por el principio absoluto de la libertad de los mares. El único límite que históricamente se impuso viene dado precisamente por esta franja de tres millas-mar territorial-, delimitada generalmente por la regla del alcance del proyectil de un cañón, esto es, el criterio se establecía en relación directa a la capacidad tecnológica de antaño de la política estratégica de defensa, pero evidentemente este límite, (conforme se desarrollaba la técnica armamentística y aumentaba el alcance de la artillería, pero también el desarrollo tecnológico general), se fijaba cada vez más lejos, porque además la tendencia de los Estados, de los llamados Estados ribereños, era la de ampliar progresivamente la extensión de su espacio marítimo territorial como medida de expansión de su territorio para aprovechar los recursos económicos, biológicos y minerales, y de protección de su flota naval, comercial y militar.
Más allá del espacio del Mar Territorial se halla la zona denominada de “Alta Mar”, área que estaba dominada por el principio de la libertad del mar, lugar en que se aplicaba y que al propio tiempo venía definido por res nullius del Derecho romano. El espacio marítimo territorial es de soberanía total del Estado ribereño, en tanto que el espacio marítimo de Alta Mar es de libertad absoluta. Hay, pues, una oposición clara de dos regímenes, de dos estados, que resulta muy simple, razón por la que para atenuar la discontinuidad absoluta entre estos dos espacios marítimos, entre Mar Territorial y Alta Mar, se introduce el concepto o régimen de Zona Contigua, sobreentendida como una zona adyacente al Mar Territorial, y que constituye un área o porción de Alta Mar pero que por su proximidad a aquél permite al Estado ribereño aplicar ciertos derechos tanto en régimen arancelario como en materia de pesca (Colliard:1979). Durante los siglos XVII, XVIII, y XIX el Derecho Internacional del Mar comporta elementos políticos pero también económicos, lo que se deriva en gran parte del hecho fundamental de que el uso esencial del mar en esta etapa se centra en la navegación y circulación , y en ese sentido los espacios marítimos son vías o rutas pero que determinan que ciertos espacios terrestres situados en lugares centrales de esas rutas adquieran una posición geopolítica de primer orden, por el valor que ya tienen para las grandes potencias imperiales y marítimas del Occidente europeo. Otro uso tradicional, que se remonta a la antigüedad, es el de la pesca, y en esta materia la libertad sólo existe en Alta Mar, porque el espacio marítimo de las tres millas se reserva para las flotas artesanales, muy rudimentarias y con procedimientos y artes de pesca muy antiguos.
Pero este régimen general se aplica mal en las explotaciones petroleras y de hidrocarburos en el mar. Desde fines del siglo XIX se descubren reservas importantes a lo largo de la costa de California y la Louisiana, y también en las costas de México desde 1918. La aplicación de los principios del Derecho Internacional del Mar conduce a la solución siguiente: el Estado ribereño puede en todo momento explotar los yacimientos de hidrocarburos en su espacio marítimo territorial, en el lecho y subsuelo dentro de las 3 millas. Más allá, en virtud de la libertad de Alta Mar, la investigación y explotación no tiene límites, aunque los intereses de los Estados ribereños pueden chocar sin duda con las actividades de los países extranjeros. Se manifiesta así un problema que requiere de soluciones jurídicas complejas y que se plantearán a partir de 1945. Pero es que además el régimen tradicional de pesca en Alta Mar se basaba en dos postulados o premisas falsas, y que con el tiempo se demostraron como tales. De un lado, sobre la inagotabilidad de los recursos vivos del Océano, y de otro, sobre la falta de capacidad y de potencia de las flotas artesanales, escasamente desarrolladas, de casi todos los países (J. L. Meseguer: 1982). También es cierto que de la libertad de los mares, en particular del espacio marítimo de Alta Mar, únicamente podían disfrutar los países más desarrollados de entonces: los de América de Norte, Japón, Europa occidental, URSS y algunos países de la antigua Europa del Este... No obstante, la segunda revolución industrial, la revolución científico-técnica, las nuevas técnicas de navegación y el desarrollo de las técnicas de explotación de los recursos marinos vivos y también minerales, desde fines del siglo XIX y principios del XX echan por tierra es tos postulados. Por otro lado, se produce otro hecho, relacionado claramente con los factores y procesos mencionados: el avance de la industria armamentística, que deja absolutamente obsoleta e inútil la artillería tradicional. Por la posibilidad de explotar los recursos marinos, disponiéndose de nuevas tecnologías, y al mismo tiempo por la necesidad de ampliar el espacio marítimo territorial ante la aplicación de una nueva política de seguridad y de geoestrategia en un contexto geopolítico presidido por la confrontación Este-Oeste tras la Segunda guerra mundial, se precisa una revisión profunda de esta normativa jurídica que regulaba el uso del Océano mundial, por la creciente humanización de éste.
La complejidad espacial en el nuevo Derecho del Mar
La revolución jurídica se inicia en 1945, una vez finalizada la Segunda Guerra mundial, aunque se consolida en la década de los 50. No obstante, hay algún logro anterior, como el de la ampliación de la Zona Contigua al Mar Territorial hasta las 12 millas, que se aprobó en 1930, en la Conferencia de La Haya sobre Codificación del Derecho Internacional. Las proclamaciones del presidente Harry S. Truman sobre la Plataforma Continental y la extensión de la zona de pesca en 1945 determinaron que los océanos del mundo fueran repartidos entre los diferentes países (J. Erickson: 1991). Pero el presidente norteamericano fue más lejos al controlar los recursos vivos en ciertas zonas de Alta Mar adyacentes a su Mar Territorial. Esta nueva etapa supone que del principio de libertad de los mares se pasa, ya en la segunda mitad de la centuria pasada, al de intervencionismo estatal sobre el medio marino, porque la mayoría de los Estados consideran que la libertad de los mares beneficia únicamente a las grandes potencias navales así como a los países más desarrollados. En 1952 se celebra la Primera Conferencia sobre Conservación y Explotación de Riquezas Marítimas y en la llamada “Declaración de Santiago” sobre Zona Marítima, firmada por Chile, Ecuador y Perú, estos países acuerdan la extensión de su soberanía y jurisdicción exclusivas de 200 millas sobre una zona adyacente a sus costas: es el principio de la denominada Zona Económica Exclusiva, creándose la Comisión Permanente. La razón fundamental de estos países del Pacífico Sur, con un mar muy rico en recursos biológicos por los efectos de la corriente fría de Humboldt, es la preservación de sus pesquerías ante la actuación de las grandes flotas pesqueras de muchos países que operaban en sus aguas, como las de España, Cuba, Japón, URSS, EE.UU., Polonia y de otros Estados, hecho que denuncia en su momento la Sociedad Geográfica de Lima[4]. En 1958 se celebra en Ginebra la I Conferencia sobre Derecho del Mar, propiciada por Naciones Unidas, y aunque en general se considera como un fracaso y sus resultados globales son bastante mediocres, da lugar, no obstante, a cuatro Tratados multilaterales, en los que se regula por separado los diferentes espacios marítimos: el Convenio sobre Aguas Territoriales y Zona Contigua, que no resolvió el problema de la amplitud, esto es, de la amplitud del Espacio Marítimo Territorial y de la Zona de Pesca; el Convenio sobre Plataforma Continental; el Convenio sobre Pesca y Conservación de los recursos vivos de Alta Mar y, por último, el Convenio sobre Alta Mar.
Ante el fracaso de la I Conferencia, y como continuación de ésta, la II Conferencia de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar se celebra en 1960, también en Ginebra, para intentar que se resuelvan los graves problemas pendientes, que no obstante, quedan en la misma situación, sobre todo en lo relativo al espacio marítimo territorial. Pero tal vez lo más relevante es que todos los intentos de las grandes potencias de limitar lo acordado en la “Declaración de Santiago” de 1952, fracasan, con lo que las decisiones de Chile, Ecuador y Perú se consolidan, sobre todo cuando unos años más tarde, en 1966 (14 de enero), en la Convención de Paracas (Perú), se crea la denominada Comisión Permanente del Pacífico Sur (CPPS), cuyos estatutos se aprobarán un año después, el 39 de mayo de 1967.
En 1967, la Asamblea General de las Naciones Unidas crea el conocido como “Comité de Fondos Marinos”[5], que se transformará ulteriormente en el Comité de las Naciones Unidas encargado de preparar la III Conferencia sobre el Derecho del Mar, convocado por la Resolución 2750(XXV), que comienza en 1973 y finalizará oficialmente en 1982, con once períodos de sesiones, el primero en Caracas y el último en New York en que se aprueba la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, el 30 de abril de 1982[6]. Tras nueve años de trabajo en la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, el Proyecto de la “Convención…” concluyó y se firmó en realidad en diciembre de 1982 en Montego Bay (Jamaica). El 6 de diciembre de este año, 119 países firmaron la Convención de Naciones Unidas para la Ley en el Mar, que en realidad es una suerte de Constitución para el Océano, una Convención de carácter universal y jurídicamente vinculante, que recoge y amplía los nuevos desarrollos jurídicos registrados en el Derecho del Mar (J. Erickson: 1991), aunque entrará en vigor muy tardíamente, en 1994. Dicha Convención estableció que el 40 por ciento del Océano y del fondo oceánico adyacente a las costas de los continentes e islas estuviera en manos de esos Estados ribereños, esto es que se articulara con el espacio terrestre. El 60% restante de esa superficie y del fondo del Océano queda bajo el régimen de libertad de los mares, pero ahora ya no de una forma de libertad absoluta sino con ciertas restricciones. La riqueza del fondo, que supone más del 42 por ciento de la superficie de la Tierra, pasa a ser patrimonio de la Humanidad, para cuyo control se crea la Autoridad internacional del Fondo marino, que posee capacidad para “generar ingresos, fijar impuestos y ejercer el dominio sobre la tecnología de explotación del Océano” (J. Erickson: 1991). La Convención consagra el derecho de los Estados ribereños a los recursos naturales existentes en las 200 millas, reconoce que la Plataforma Continental debe extenderse hasta las 200 millas de la costa, independientemente de las condiciones geomorfológicas de aquélla y consagra el derecho de los Estados en vías de desarrollo, de tener acceso a los beneficios derivados de la explotación de los recursos naturales de los fondos marinos, existentes más allá de la jurisdicción marítima nacional, en la Alta Mar.
El texto resolvió problemas muy importantes en los que anteriormente se había fracasado. Así, la amplitud de 12 millas para el espacio marítimo territorial; la creación de las denominadas Zonas Económicas Exclusivas, de 200 millas y la fijación de Plataforma Continental; el espacio de Alta Mar, con la innovación de la Zona internacional de los fondos marinos y oceánicos, situadas más allá de la jurisdicción nacional de los Estados y la afirmación del principio archipelágico, por el que se diferencian, de un lado los Estados-archipiélagos, y de otro, los Estados Mixtos, como España, que cuentan con un espacio terrestre continental(con sus consecuencias geomorfológicas: la existencia de la plataforma continental, de mayor o menor extensión) y con espacios-archipiélagos, el balear en el Mediterráneo, y el canario, en el Atlántico, cuya posición geográfica y geopolítica complica sobremanera la delimitación de sus espacios marítimos, aún hoy no resuelta.
El espacio marítimo territorial: su nueva concepción y articulación
Si tenemos en cuenta el artículo 2 de la Parte II sobre “El mar territorial y la zona contigua”, de la Convención[7], lo que se denomina “mar territorial”(o más geográficamente, espacio marítimo territorial), de los Estados se puede definir como el espacio marítimo adyacente a sus costas y a sus aguas interiores y en el caso del Estado archipelágico, a la franja de mar adyacente. Sobre este espacio marítimo territorial el Estado ribereño tiene plena soberanía, de acuerdo con el Derecho Internacional Consuetudinario, extendiéndose no sólo al lecho y al subsuelo marinos sino también al espacio aéreo suprayacente. Hasta el siglo XIX y principios del XX sólo abarcaba una franja de 3 millas, pudiendo llegar a 5 e incluso 6, pero en el artículo 3 del Convenio se recoge explícitamente que “todo estado tiene derecho a establecer la anchura de su mar territorial hasta un límite que no exceda de 12 millas marinas medidas a partir de líneas de base determinadas de conformidad con esta Convención”, amplitud que ya muchos países habían adoptado desde1930 de una forma unilateral, de acuerdo con las normas del Derecho Internacional positivo.
Por lo que atañe a la delimitación interior de este espacio marítimo territorial, los artículos 5 y 7 del Proyecto insisten en las soluciones que se aceptaron en Ginebra en 1958, en la I Conferencia, lo que quiere decir que se toma como línea de base normal la línea de la bajamar a lo largo de la costa (L. I. Sánchez: 1982), quedando como aguas interiores las que se hallen por detrás, esto es, hacia el espacio terrestre, excluyéndose los espacios acuáticos, como ríos, lagunas, lagos, etc. De una manera excepcional, los Estados pueden “adoptar las líneas de base recta que unan los puntos apropiados”, en particular en aquellas costas caracterizadas por una morfología en cuya impronta tenga relevancia aberturas profundas, escotaduras, deltas, franja de islas próximas a lo largo de la costa… En cualquier caso se señala explícitamente que el “trazado de la líneas de base rectas no deben apartarse de una forma apreciable de la dirección general de la costa”, lo que, en archipiélagos como el canario, es de suma importancia por la posible interpretación que se pueda realizar de la morfología litoral, aunque más adelante se resalta que “al trazar determinadas líneas de base podrán tenerse en cuenta los intereses económicos propios de la región (…)cuya realidad e importancia se hallen claramente demostradas por un uso prolongado”. El reconocimiento que hay en la Convención de la organización tradicional del territorio parece fundamental para ordenar los espacios marítimos, sobre todo en costas de trazado irregular, como pueden ser las insulares, máxime cuando se hallan en una situación geopolítica compleja. En cuanto a la delimitación exterior entre Estados con costas adyacentes o que se sitúen frente a frente, el artículo 15 del Convenio señala con claridad meridiana que
“ninguno de dichos Estados tendrá derecho, salvo acuerdo en contrario, a extender su mar territorial más allá de una línea media cuyos puntos sean equidistantes de los puntos más próximos de las líneas de base a partir de las cuales se mida la anchura del mar territorial de cada uno de esos Estados”.
El Convenio, por lo demás, admite otros acuerdos bilaterales de los Estados implicados, cuando, por ejemplo, hay derechos históricos u otras circunstancias que no recoja esta disposición. En el ámbito del espacio marítimo territorial, el Estado ribereño puede capturar sin problema alguno un buque o navío (e incluso personas) que cometa cualquier acto delictivo en ese Estado, y por extensión, en los Estados con tratados bilaterales o multilaterales o que recoja la normativa jurídica internacional. El Estado puede incluso ejercer algunos derechos de soberanía en la Zona Contigua al Mar Territorial. El régimen de la navegación en el ámbito del espacio marítimo territorial de los Estados se rige por el denominado “derecho de paso inocente”[8]. Ahora bien, como recoge bien el Convenio, el significado de paso inocente (artículo 19.1) conlleva que no sea perjudicial para la paz, el buen orden o la seguridad del Estado ribereño, estableciéndose el paso conforme a la Convención y las normas del Derecho Internacional. Esta disposición se desarrolla en el punto 2 del mencionado artículo, recogiéndose de una forma clara y manifiesta, entre otras consideraciones, que no se considera paso inocente cuando se da “cualquier acto de contaminación intencional y grave contrario a esta Convención”, aunque evidentemente no parece que contemple, al menos de una forma explícita, la posibilidad de riesgo potencial[9].
En cuanto al régimen de la navegación en los estrechos, fundamental cuando se plantea la extensión del espacio marítimo territorial y su ampliación a las 12 millas (por cuanto se podía acortar el área o franja marítima de muchos estrechos de posición geoestratégica clave y restringir la navegación marítima de las flotas militares y de la aviación civil de las dos grandes superpotencias de entonces y de los países de sus dos grandes Alianzas Militares, la OTAN y El Pacto de Varsovia), la III Conferencia aporta novedades importantes con respecto a las dos primeras, impuestas en gran medida por la geopolítica derivada de la confrontación Este-Oeste y de la Guerra fría, que giraba en torno a la correlación de fuerzas de EE. UU y la URSS. En cualquier caso, asegura la libre navegación y la libertad de paso por los estrechos, constituyendo un derecho que no se puede vulnerar en circunstancia alguna, como se recoge en la Parte III[10]; en el artículo 34.1 se admite que:
“El régimen de paso por los estrechos utilizados para la navegación internacional (…) no afectará en otros aspectos a la condición jurídica de las aguas que forman tales estrechos ni al ejercicio por los Estados ribereños del estrecho de su soberanía o jurisdicción sobre tales aguas, su lecho y sus subsuelo y el espacio aéreo situado sobre ellas”
Por los intereses derivados de la confrontación Este-Oeste y de las grandes potencias económicas y militares, la Convención de 1982 transformó de un modo sustantivo el régimen de circulación en los estrechos, de tal modo que en “los de mayor importancia estratégica se ha sustituido el régimen tradicional de paso inocente por el de nuevo régimen de paso en tránsito” (J. A. Pastor Ridruejo: 1996). Así, la navegación internacional(marítima o aérea) podrá usar los estrechos, clasificados por la Convención (como se contempla desde el artículo 34 al 45) en dos grandes tipos: de un lado, los estrechos que unen “una zona de la alta mar o una zona económica exclusiva y el mar territorial de un Estado extranjero”, más aquéllos que se hallen configurados “por una isla de un Estado ribereño y su territorio continental cuando al otro lado de la isla haya un espacio abierto a la navegación” (artículo 38.1), en cuyo caso el régimen de navegación es el de paso inocente; de otro lado, aquellos estrechos internacionales que se utilizan para la navegación internacional de buques y sobrevuelo de aeronaves entre “una parte de la alta mar o zona económica exclusiva y otra parte de la alta mar o zona económica exclusiva”(artículo 37). En este último caso se aplica el régimen de nueva creación, denominado “derecho de paso en tránsito”, que supone la libertad de navegación y sobrevuelo “exclusivamente para fines del tránsito rápido e ininterrumpido por el estrecho” (artículo 38.2). Si el Estado ribereño afectado por estas disposiciones no puede vulnerar el derecho de la navegación internacional, los buques y aeronaves durante el paso en tránsito tienen sus obligaciones, claramente especificadas en el artículo 39 de la Convención, entre las que cabe resaltar, desde la perspectiva geográfica, la de cumplir “los reglamentos, procedimientos y prácticas internacionales generalmente aceptados para prevención, reducción y control de la contaminación causada por buques” (artículo 39.2.b), aunque hay libertad de circulación para las flotas marítimas de guerra, incluidos los submarinos termonucleares que no requieren de la inmersión para atravesar los estrechos y también para la aviación militar en su espacio aéreo.
En definitiva, el espacio marítimo territorial, articulado en la extensión de las 12 millas por el lecho, subsuelo pero también el aéreo, no ofrece problema alguno de delimitación en los Estados continentales o en los Estados-archipiélagos, pero se complica bastante en los denominados Estados mixtos, como es el caso de España., por lo que respecta a sus archipiélagos, porque además el régimen de Zona Contigua, figura antigua, que data de principios del siglo XVIII, no parece que pueda resolver, (por falta de voluntad política de interés de la Administración central, o simplemente, de imaginación…) los problemas que hay entre el espacio marítimo territorial de Gran Canaria y Tenerife, dejando unas millas de espacio de Alta Mar y de navegación marítima y aérea libre de toda soberanía en el interior de un archipiélago, lo que ocurre también en unas franjas entre El Hierro, La Gomera y La Palma, cuestión que se puede resolver y que abordaremos en su momento[11].
La figura de Zona Contigua se halla estrechamente unida a la de Mar Territorial, por cuanto en su origen no significó sino la extensión de las tres millas en las funciones o competencias fiscales y aduaneras a los busques extranjeros que pretendían burlar esa legislación. El ejemplo más ilustrativo es el de EE UU, cuando a finales del siglo XVIII establece una zona de protección aduanera y fiscal más allá del mar territorial de las tres millas (J. A. Pastor Ridruejo: 1996). Ya en Conferencia de La Haya sobre Codificación del Derecho Internacional, de 1930, muchos Estados ribereños se pronunciaron a favor del establecimiento de una Zona Contigua adyacente al espacio marítimo territorial, por lo que en cierto modo se puede considerar que el espacio marítimo territorial comprende también la Zona Contigua cuando ésta se ha establecido, aunque la soberanía y las competencias del Estado ribereño sobre ella se limitan sobremanera, quedando restringidas en su aplicación a los buques extranjeros y nulas en la navegación aérea. Ya la I Conferencia de 1958 en su artículo 38 trata del Mar Territorial y de la Zona Contigua y la III Conferencia en su Convención de 1982 sólo contempla la Zona Contigua en la Sección 4, en el artículo 33, y en su punto 2 se recoge que “La zona contigua no podrá extenderse más allá de 24 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial”, aunque en el punto 1 se manifiesta con claridad que el Estado ribereño sólo podrá tomar medidas de fiscalización para prevenir, y sancionar en su caso, infracciones de sus leyes y “reglamentos aduaneros, fiscales, de inmigración o sanitarios que se cometan en su territorio o en su mar territorial”. El problema que se plantea es que la creación de la Zona Económica Exclusiva solapa la Zona Contigua de Mar Territorial, porque las 12 millas que suman las 24 del conjunto se halla dentro de las 200 de la primera, aunque para los Estados ribereños que no han podido establecer la ampliación de las 200 millas en algunas de sus regiones, como es el caso de España con respecto al Archipiélago canario, la ampliación de su espacio marítimo territorial con la Zona Contigua puede tener relevancia, si se aplica sobre todo la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, como veremos.
El espacio marítimo de la Zona Económica Exclusiva y de la Plataforma Continental
Aunque es de creación de la Convención de 1982, que le dedica la Parte V, definiéndola como “un área situada más allá del mar territorial y adyacente a éste, sujeta al régimen jurídico específico (…) de esta Convención (artículo 55), tiene sus precedentes en la Proclamación de 1945 del presidente norteamericano Truman, en la que se reivindica la conservación de áreas de pesca en Alta Mar próximas al litoral para aprovechamiento de los recursos económicos biológicos. Posteriormente, Perú y Chile, en 1947, proclamaron sus derechos sobre las 200 millas de su zona marítima buscando, como ya se mencionó, la preservación de su riqueza biológica explotada por las grandes flotas extranjeras, ejemplo que fue posteriormente seguido por otros países, sobre todo de América del sur: Argentina en 1966, Uruguay en 1970 …
Iniciada la III Conferencia en 1973, ya en el segundo período de sesiones, celebrado en Caracas en 1974, se logra por el interés de los países más desarrollados, y sobre todo de las grandes potencias, la creación de la denominada Zona Económica Exclusiva, que desde la perspectiva geográfica podrá denominarse como espacio marítimo económico exclusivo. Desde su creación se reconocieron los derechos de soberanía que los Estados ribereños ejercían para la exploración, explotación, conservación y ordenación de los recursos naturales, biológicos y minerales, en las aguas, lecho y subsuelo del mar en esa extensión de las 200 millas[12], como se recogerá luego en la Convención de 1982 en el artículo 56.1, y su anchura se medirá desde la línea de base a partir de la cual se cuenta el mar territorial. Durante el Noveno periodo de Sesiones celebrado en Ginebra, en 1975, el “Grupo de Expertos Jurídicos, más conocido como “Grupo Evensen”, consolidó su régimen jurídico. De modo que en el espacio marítimo de las 200 millas los Estados ribereños poseen derechos de soberanía, tanto vertical como horizontalmente, aunque también en esta zona todos los Estados, ribereños o sin litoral, gozan, de acuerdo con las disposiciones de la Convención, de las libertades de navegación y sobrevuelo además del tendido de cables y tuberías submarinos y también de la posibilidad de operar con buques y aeronaves (artículo 58.1)[13].
La consolidación del espacio marítimo de la Zona Exclusiva, iniciado en Caracas, lo consagra EE.UU. en 1976 con la “ley de conservación y administración de las pesquerías”, estableciendo una “zona de conservación de recursos de 197 millas que se aplicó a partir de 1 de enero de 1977. El ejemplo norteamericano se sigue ese mismo año por Canadá, Noruega y CEE, que extendieron a 200 millas sus pesquerías o jurisdicciones con retroactividad a 1 de enero de ese mismo año[14]. Por decreto del Soviet Supremo de 10 de diciembre de 1976, la Unión Soviética amplió su jurisdicción a las 200 millas, al tiempo que lo hizo Portugal en 1977 y España a principios de 1978, aunque no lo hace en todas sus regiones marítimas, restringiendo su delimitación al océano atlántico, incluido el mar cantábrico, aunque nunca llega a aplicarla.
Por la naturaleza jurídica del espacio de la Zona Económica Exclusiva, había en la III Conferencia dos posturas claramente encontradas: por un lado, las dos superpotencias de entonces, y de los Estados que se alinean en las alianzas militares, la OTAN y el Pacto de Varsovia, que consideran a la ZEE, por sus intereses geoestratégicos, como parte de la Alta Mar, y de otro lado, los denominados territorialistas, que desean incluirla en el Mar Territorial, esto es, que formen parte del espacio marítimo territorial. Finalmente, la Convención de 1982 la configuró como un nuevo espacio marítimo, de naturaleza jurídica especial, sui generis, con un estatuto jurídico distinto al del Mar Territorial, pero también al de Alta Mar, aunque en ciertos aspectos pueda participar de los regímenes de ambos espacios. Como se ha visto, se reconocieron los derechos de soberanía de los Estados ribereños, así como los derechos de los Estados, ribereños o sin litoral, con respecto a las libertades de navegación y sobrevuelo, además del tendido de cables y tuberías submarinos y también de la posibilidad de operar con buques y aeronaves, pero una cuestión jurídica compleja deriva de los denominados “derechos residuales”, es decir, derechos que no se hallan en la Convención como pertenecientes ni a uno ni a otro espacio, el territorial o el económico exclusivo. Si estos derechos se atribuyen al Estado ribereño se produce una potenciación de la territorialización de la ZEE, y al contrario, si se asignan al resto de los Estados supondría considerarla en buena medida como Alta Mar. Para obviar este problema el profesor Castañeda propuso en las sesiones celebradas en Ginebra en 1975 una fórmula de conciliación y que J. L. Meseguer (1982) expone con mucha claridad. En la Parte V de la Convención sobre ZEE se plantea un régimen general de pesca y además cinco regímenes relativos a las especies altamente migratorias, mamíferos marinos, especies anádromas, especies catádromas y las especies sedentarias[15]. Estos cinco regímenes podrán atribuirse o no a los Estados ribereños. Algo que debe quedar claro es que los derechos de soberanía no pueden confundirse en absoluto con los derechos de propiedad exclusiva o de patrimonio, pues el criterio cualitativo de la óptima utilización de los recursos vivos se halla en consonancia con el principio de beneficio de la Humanidad, esto es, de todos los pueblos de la Tierra, marítimos o litorales, o no.
Al mismo tiempo, se incluye la jurisdicción o derechos de soberanía sobre el espacio de la Plataforma Continental, iniciada por EE.UU. (Declaración del presidente Truman de 1948) que en casos especiales podría extenderse de las 200 a las 350 millas, cuando la Plataforma sobrepase el límite de la Zona Exclusiva, esto es, en los Estados que posean plataformas geomorfológicas muy amplias[16], y cuyo objetivo era controlar todos los recursos del suelo y subsuelo de la Plataforma Continental adyacente a sus costas como pertenecientes y sometidos a su control(C. A. Colliard:1979), entendiéndose por recursos naturales los vivos y minerales (S. Sálnikov:1979). No obstante, mucho antes el gobierno imperial ruso, mediante la Declaración de 29 de diciembre de 1916, había reivindicado por su interés pesquero algunas islas de Siberia septentrional, inhabitadas pero que continúan la plataforma continental. La Declaración del presidente Truman fue asumida por un gran número de países, siempre como una decisión de carácter unilateral, como lo había hecho aquél, tanto en América como en el Golfo Pérsico (explotación de hidrocarburos).
Esta Plataforma Continental fue definida entonces de acuerdo a un único criterio, el de profundidad, hasta los 200 metros. Desde el punto de vista geográfico o geomorfológico se define como una rampa de débil pendiente, de un 1%, que parte de la línea de costa, continuación del continente bajo el mar, y cuya profundidad se sitúa en promedio entre los 130 y los 200 metros. La definición jurídica fue establecida por la Comisión de Derecho Internacional de la ONU, de tal modo que la hizo coincidir con la geográfica y geológica, partiendo del criterio de la batimetría de los 200 metros. Tiene una amplitud aproximada de unos 65 km., valor promedio que aun cuando algunos autores lo llevan hasta los 75 km, dice realmente bastante poco porque es preciso considerar que hay áreas en donde se reduce hasta casi desparecer, cortándose la costa bruscamente, con una fuerte ruptura de pendiente, como ocurre, por ejemplo, en la costa sudoccidental de América del sur, llegando a alcanzar la zonas abisales y la fosas oceánicas en pocos km, al contrario de lo que ocurre en la zona sudoriental en que la plataforma es muy amplia, prolongándose en muchas millas, porque es estrecha y de gran pendiente al pie de la grandes cordilleras jóvenes(los Andes) y más ancha e inclinada en las llanura y cuencas sedimentarias. Hay plataformas que apenas tienen una anchura de 20 km, en tanto que hay otras superiores a los 200 km[17]. De ahí que para los efectos de la Convención de 1982 el Estado ribereño “establecerá el borde exterior del margen continental, dondequiera que el margen se extienda más allá de 200 millas marinas”, teniendo en cuenta el criterio de las líneas de base que sirven para delimitar el mar territorial[18]. Por ello, muchos países cuya Plataforma es poco extensa, como España, se han visto beneficiados por esta disposición de la Convención, de tal manera que los derechos de los Estados ribereños sobre sus plataformas “son independientes de su ocupación real o ficticia, así como de toda declaración expresa” (artículo 77.3).
Por lo que concierne a los derechos de soberanía del Estado ribereño, al margen de los que se especifican en la nota 9, se adquiere también jurisdicción con respecto al establecimiento y utilización de islas artificiales e instalaciones, así como también en lo que atañe a la investigación científica y preservación del medio marino o protección ambiental marina. Tendrá, de este modo, el derecho exclusivo de construir, autorizar y reglamentar la construcción, operación y utilización de islas artificiales, instalaciones y estructuras diversas aunque deberá notificarlo, manteniéndose los medio necesarios para advertir de su presencia de cara a la seguridad de la navegación marítima de buques extranjeros, para lo cual deberá retirar aquéllas que se hallen en desuso. Con la finalidad de proteger estas estructuras e instalaciones el Estado ribereño puede establecer en su entorno o perímetro “zonas de seguridad razonables en las que podrá tomar medidas apropiadas para garantizar tanto la seguridad de la navegación como de las islas artificiales, instalaciones y estructuras” (artículo 60.4), pudiendo establecer su anchura aunque no podrán extenderse más allá de los 500 metros de su entorno, teniendo en cuenta siempre las normas internacionales, y debiéndose notificar, porque los buques que naveguen por aguas de este espacio económico deben respetar estas zonas de seguridad. Es el motivo por el que también la Convención determina que estas islas artificiales, instalaciones, y sus zonas de seguridad no pueden establecerse o situarse donde interfiera la utilización de las vías marítimas esenciales para la navegación internacional. Por lo demás, estas islas artificiales no poseen la condición jurídica de islas, esto es, no tienen “mar territorial propio y su presencia no afecta a la delimitación del mar territorial, zona económica o de la plataforma continental” (artículo 60.8).
Por lo que se refiere a la conservación y explotación de los recursos vivos, el Estado ribereño tiene competencia para determinar la captura permisible de los recursos vivos en su espacio económico exclusivo, de forma que logre el máximo rendimiento sostenible, para lo que se “promueve el objetivo de la utilización óptima” (L. I. Sánchez: 1982). Pero el Estado ribereño deberá preocuparse, mediante medidas oportunas de conservación y administración, de “que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación” (artículo 61.2), para capturar el denominado “excedente”[19], cuya ambigüedad y tergiversación resultan muy grandes y se interpretan por cada Estado ribereño de una forma interesada y de motu proprio.
Esas medidas deben tener la finalidad de preservar y restablecer las poblaciones de las especies capturadas “a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes, incluidas las necesidades económicas de las comunidades ribereñas y las necesidades especiales de los Estados en desarrollo”. Para ello el Estado ribereño, que ejerce la soberanía, puede reglamentar las condiciones de acceso a los buques de otros Estados, según su tamaño y número, la concesión de licencias, especies que pueden capturarse, así como sus cuotas, temporada y áreas de pesca, y lo que es muy importante, los tipos de aparejo y redes, edad y tamaño de los peces, exigir la realización de programas de investigación pesquera bajo control del Estado ribereño, información estadística suministrada por la flota sobre las capturas, la descarga de parte o de la totalidad de las capturas en sus puertos… La Convención otorga capacidad a los Estados ribereños para tomar medidas con el objeto de hacer cumplir las leyes y reglamentos dictados al efecto, incluidas la visita, la inspección y el apresamiento y la iniciación de procedimientos judiciales” (artículo 73), lo que implica poderes de sanción. Ahora bien, los Estados ribereños tienen también una serie de deberes frente al resto de los países en el seno del espacio económico exclusivo.
La primera obligación atañe al respeto a las libertades de navegación, sobrevuelo y tendido de cables y tuberías submarinos así como otros usos reconocidos internacionalmente. La segunda obligación es de carácter general, respecto al mantenimiento del medio y sus especies, particularmente las especies altamente migratorias (tanto de índole genética como trófica), las poblaciones anádromas y las catádromas. Otra consideración merecen los denominados Estados sin litoral, que tienen derecho a participar, sobre una base equitativa, “en la explotación de una parte apropiada del excedente de los recursos vivos de las Zonas Económicas Exclusivas de los Estados ribereños de la misma subregión o región”, siempre considerando los intereses y las características geográficas y económicas de unos y otros Estados[20], estableciéndose acuerdos bilaterales, subregionales o regionales, para fijar las condiciones de participación en la explotación de los recursos, en orden a evitar efectos perjudiciales para las comunidades e industrias pesqueras, las necesidades en materia de nutrición de las poblaciones de los estados implicados…Los Estados desarrollados sin litoral sólo tienen derecho a participar en la explotación de los recursos vivos de los Estados ribereños también desarrollados, siempre y cuando pertenezcan a la misma subregión o región, aunque se puede establecer acuerdos preferenciales en igualdad de condiciones.
Similar consideración tienen los denominado Estados en situación geográfica desventajosa, cuyo derecho de participación en los espacios económicos exclusivos es casi idéntico al de los Estados sin litoral. En este apartado se hallan los Estados ribereños, incluidos aquéllos que tienen mares cerrados o semicerrados, o que no dispongan de Zona Económica Exclusiva propia, cuya situación geográfica les haga depender de la explotación de recursos ictiológicos de otras ZEE, pero también en la misma escala que los Estados sin litoral, esto es, en la subregión o región en la que se sitúe, cuyo objetivo es del mismo modo el abastecimiento de pescado para las necesidades en materia de nutrición de su población, estableciéndose entre los Estados interesados los acuerdos bilaterales que lo permitan, siempre en la escala subregional o regional.
El espacio marítimo de las 200 millas, que incluye el Mar Territorial y la Zona Económica Exclusiva supone, tal como se desprende del texto de la Convención de 1982, un grado muy elevado de humanización, de fuerte intervención de la actividad humana, que se manifiesta en la propia delimitación y regulación de la exploración, explotación y ordenación de los recursos biológicos y minerales, con el establecimiento de islas artificiales, instalaciones, etc., que suponen medios de producción para la puesta en cultivo de especies marinas tales como moluscos, crustáceos, originando un espacio con articulación interna propia pero con interdependencias con el espacio terrestre costero(comunidades pesqueras, puertos e instalaciones industriales…). Esta organización del espacio marítimo da lugar incluso a un paisaje que denota y connota una fuerte actividad económica. A ello ese añade el fortísimo tráfico de las flotas pesqueras tanto del propio Estado ribereño como de países extranjeros, que articulan esos espacios marítimos con los espacios portuarios. Es de destacar el fuerte grado de intervención humana que supone el tráfico marítimo internacional de flotas y buques de la marina mercante y militar. El resultado es un espacio marítimo fuertemente humanizado, articulado con el espacio terrestre del que en cierto modo depende y al mismo tiempo genera, que da lugar a un todo terrestre-marítimo muy complejo.
El espacio marítimo de Alta Mar
Según las normas del Derecho Internacional Consuetudinario el espacio de Alta Mar se halla regido por el principio de libertad, que comenzaba antaño donde finalizaba el Mar Territorial de las tres millas. En la actualidad comienza allí donde finaliza el espacio marítimo económico exclusivo de las 200 millas. Del principio de libertad absoluta del Derecho del Mar clásico se pasa al de libertad restringida o controlada que ya dicta la Convención de 1982, regulando su régimen en la Parte VII. En el artículo 86 se define como “todas las partes del mar no incluidas en la zona económica exclusiva, en el mar territorial o en las aguas interiores de un Estado, y en las aguas archipelágicas de un Estado-archipiélago”. Se limita el régimen de libertad absoluta, introduciéndose ciertas restricciones, de tal modo que a las libertades reconocidas en el Convenio de Ginebra de 1958, esto es, libertad de navegación y de sobrevuelo, libertad de pesca, libertad de colocación de cables y tuberías submarinos, el artículo 87 de la Convención de 1982 añade dos más: de un lado, la libertad de investigación científica, y de otro, la libertad de construir islas artificiales y otras instalaciones permitidas por el Derecho Internacional, de manera que esas libertades pueden ser ejercidas por todos los Estados, “teniendo debidamente en cuenta los intereses de otros Estados en su ejercicio de la libertad de Alta Mar, así como los derechos previstos en esta Convención con respecto a las actividades en la Zona”(artículo 87.2). De ahí que por definición el espacio de Alta Mar quede absolutamente excluido de la soberanía de cualquier Estado, de modo que cada país puede ejercer su jurisdicción exclusivamente sobre los buques que en Alta Mar naveguen bajo su pabellón., en otras palabras, ningún “Estado podrá pretender legítimamente someter cualquier parte de alta mar a su soberanía”, explicitándose con claridad que este espacio se utilizará exclusivamente con fines pacíficos[21].
La libertad absoluta de la Alta Mar se hallaba ya restringida desde 1958, en la I Conferencia, que recogía el control en los casos de trata de esclavos, piratería, derecho de visita y derecho de persecución, y en la Convención de 1982 se limita aún más al contemplar la intervención ante la represión del tráfico ilícito de estupefacientes y de sustancias psicotrópicas, y la represión de la transmisiones de radio o de televisión no autorizadas[22]. En cuanto a la conservación y administración de los recursos vivos en la Alta Mar y en particular al derecho de pesca, la Convención admite que todos los Estados tienen derecho a que sus nacionales se dediquen a la pesca en aquella zona, pero también recoge que los Estados deben adoptar medidas para la conservación de los recursos vivos, cooperando incluso entre ellos de cara a establecer organizaciones subregionales o regionales de pesca, e incluso la posibilidad de crear organizaciones internacionales de pesca, que como señala J. L. Meseguer (1982) “constituyen el cauce idóneo para llevar a cabo tal cooperación”. Hay, pues, una libertad de pesca restringida, aunque siga predominando el principio de libertad de los mares. El régimen de pesca en Alta Mar, que posee un 5 por ciento del total mundial de capturas, provoca actualmente una cierta insatisfacción en los Estados que poseen grandes fachadas oceánicas, como Chile y Argentina, que por Ley de 28 de agosto de 1991 y 10 de septiembre de 1991 respectivamente han ampliado la zona de actuación en cuanto a competencias en materia de pesca más allá de las 200 millas, esto es, en zonas adyacentes a la del espacio marítimo exclusivo, sobre todo para la explotación de la especies migratorias o sobre aquellas que intervienen en la cadena trófica de las especies de la Zona Económica Exclusiva. Chile ha introducido la novedosa figura del Mar Presencial, que se puede definir como "la idea y voluntad de estar y permanecer en la Alta Mar antes de delimitarla, para cautelar los intereses nacionales y realizar actividades económicas que contribuyan al desarrollo de la Nación, protegiendo nuestro patrimonio marítimo y, por lo tanto, nuestra seguridad", teoría que se debe Almirante Jorge Martínez Busch, que la define así:
“el espacio de la alta mar adyacente a la zona económica exclusiva en donde Chile debe estar observando y participando en las mismas actividades que en ellas desarrollan otros estados y que actuando dentro del status jurídico de la alta mar establecido por la Convención sobre el Derecho del mar de las Naciones Unidas, constituyan para el Estado de Chile una forma de cautelar los intereses nacionales y de contrarrestar amenazas directas o indirectas a su desarrollo y, por lo tanto, a su seguridad”[23].
Estos conceptos se concretaron en la ley N° 19.080, de 1991, en la que se define el concepto de Mar Presencial de la siguiente manera: "Es aquel espacio oceánico comprendido entre el límite de la Zonas Económicas Exclusivas que generan las islas chilenas al interior de dicho espacio marítimo"[24]. Como añade Mario Calderón:
“Chile, al tratar de establecer normativamente el concepto del Mar Presencial, está simplemente declarando en forma positiva, no imperativa, cuales son sus intereses en la Alta Mar, estableciendo su delimitación dentro de lo que considera Mar Presencial. Así considerado, no se trataría de establecer un nuevo Espacio Marítimo en forma unilateral, sino que precisar y limitar de forma clara y segura sus verdaderos intereses en la Alta Mar, proyectando estas su jurisdicción territorial marítima”.
La pesca en estos espacios marinos de la Alta Mar, adyacente al espacio económico exclusivo, y que se puede definir como Mar Presencial (en realidad es una Zona de ampliación pesquera), queda sometida a las leyes mencionadas, de tal modo que los buques extranjeros que no se atengan a sus normas “se ven expuestos al riesgo de que no se les autorice en puertos chilenos el desembarque de sus capturas” (J. A. Pastor Ridruejo: 1996), pero tales sanciones no son contrarias a derecho. Es posible que nos hallemos ante una nueva figura de espacio marítimo que puede extenderse y ser adoptada, de una forma unilateral o mediante acuerdos internacionales, a otros países, como otrora ocurrió con la Zona Económica Exclusiva.
En la Alta Mar se puede incluir también la Zona internacional de los fondos marinos y oceánicos, situada más allá de la jurisdicción nacional de los Estados. Esta zona se conforma como el lecho y subsuelo de los mares que no se hallan sometidos a la jurisdicción de ningún Estado y que se declara por ello “patrimonio común de la humanidad”, lo que conlleva que los recursos naturales que se encuentran en esta zona pueden ser explotados “pacíficamente en régimen de internacionalización quedando al margen de cualquier reivindicación o apropiación por ningún Estado” (L. I. Sánchez: 1982). Por ello las actividades en la Zona se realizarán en beneficio de toda la humanidad, con independencia de la situación geográfica de los Estados, ribereños o sin litoral, y “prestando consideración especial a los intereses y necesidades de los Estados en desarrollo y de los pueblos que no hayan logrado la plena independencia…” (artículo 140.1). La Zona por lo demás sólo se puede utilizar exclusivamente con fines pacíficos por todos los Estados, constituyéndose en objetivo también de la investigación científica marina en beneficio así mismo de toda la humanidad.
Los espacios marítimos de los archipiélagos: el problema de su delimitación en la posición geopolítica de Canarias
En los últimos años la delimitación de los espacios marítimos de Canarias, como archipiélago de Estado, ha cobrado gran actualidad, aunque ya desde hace décadas el problema siempre se ha planteado como de necesaria resolución. Por un lado, en diciembre de 2000 el Gobierno español de Partido Popular hace una concesión a la empresa Repsol(Real Decreto 1462/2001, BOE de 23-01-2002) para la investigación y prospección de recursos de hidrocarburos y su viabilidad económica en el espacio marítimo entre las islas más orientales del Archipiélago, Lanzarote y Fuerteventura, en el llamado Canal Canario, y la costa occidental africana de Marruecos y el Sahara occidental, espacio territorial ( y marítimo) en litigio por el afán de expansión territorial del reino alauita y la reivindicación de su soberanía por parte del pueblo saharaui y de la República Árabe Saharaui Democrática. La concesión implicaba la arriesgada y tal vez prepotente decisión unilateral del Gobierno español de decidir por primera vez la delimitación del espacio marítimo entre España y Marruecos, esto es, en otras palabras, de fijar la llamada frontera marítima en esta zona del atlántico, mediante la aplicación de facto del criterio de la equidistancia o mediana, sin tener en cuenta la “solución de equidad” que se recoge en el Convenio de 1982 en su artículo 83.[25] Aunque también es cierto que este país había concedido autorizaciones desde principios de la década de los 90 y sobre todo en los últimos años a empresas multinacionales norteamericanas y a una francesa (la estadounidense Kerr-McGee es una de las primeras, y Total-Fina es la gala) para investigar y realizar exploraciones petrolíferas en el mencionado espacio marítimo[26]. También ha autorizado al holding formado por las empresas norteamericanas y británicas, Lone Star Energy, Anschutz, con la Marocco Corporation y la Entreprise Oil Exploration Limited, y también a la española REPSOL y otras empresas petroleras de la misma nacionalidad para que perforen a unas 50 millas de Lanzarote y Fuerteventura, fuera ya del mar territorial de estas islas[27]. De otro lado, la reciente declaración por parte de la Organización Marítima Internacional (OMI) de las aguas de Canarias como Zona Marina Especialmente Sensible (ZMES), en abril de 2004, que abarca unos 30.000 kilómetros cuadrados[28]. Por último, desde los años 90 hay una ofensiva de Coalición Canaria, fuerza política que conforma el Gobierno nacionalista actual, con el objeto de reivindicar la articulación territorial como archipiélago de la Comunidad Autónoma de Canarias, de modo que se incorporen las aguas interiores, y por extensión las exteriores, al territorio de la Comunidad[29].
Para la delimitación de los espacios marítimos y su conformación como archipiélago, y su imposibilidad de acuerdo con la actual legislación, parto de las siguientes proposiciones e hipótesis que demostraré en las siguientes páginas:
1. La situación geográfica del archipiélago[30] y el contexto geopolítico en pleno atlántico medio, cerca de África, pero relativamente lejos de la península, frente a Marruecos y al Sahara occidental, en pleno conflicto, determinan que cualquier resolución en tormo a la delimitación de sus espacios sea de una gran complejidad y de casi imposible aplicación.
2. La legislación marítima de España ha sido escasa y sobre todo no se ha aplicado, porque su situación geopolítica, sobre todo tras la descolonización del Sahara en 1975, más los intereses de la nación en el Mediterráneo, se han convertido en obstáculos para que los gobiernos de la nación afronten la problemática de creación de sus espacios marítimos, tal vez más preocupados por entenderse con Marruecos en materia de pesca. Por su parte, Marruecos se preocupó por desarrollar su legislación y por aplicarla incluso de una forma unilateral, lo que le ha dado buenos resultados. A ello se añade un absoluto desinterés, sobre todo en el pasado, por la conformación archipelágica de la Comunidad Autónoma, y el significado de su articulación territorial.
3. La legislación internacional, sobre todo tras la aprobación de la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, aprobada en 1982, regula de una forma muy clara los Estados archipiélagos pero deja en un vacío jurídico enorme a los archipiélagos de Estado, como Canarias. Dos son los obstáculos derivados de la Convención que impiden todo intento de delimitar los espacios marítimos del archipiélago: primero, el trazado de líneas de base recta que dibujen el perímetro archipelágico, reservado a los Estados archipiélagos, como se recoge en la Parte IV, en el artículo 47, sobre Líneas de base archipelágicas[31], que impiden la configuración de las aguas interiores archipelágicas de la Comunidad Autónoma, y la creación de su espacio marítimo interior o interinsular; segundo, la introducción de la solución equitativa para delimitar tanto la Plataforma continental como la Zona Económica Exclusiva, criterio que se sitúa implícitamente por encima del principio de equidistancia, lo que determina la imposibilidad de la delimitación de la ZEE frente a Marruecos, haciendo que este espacio oceánico, el Canal canario sea en la práctica indivisible, afectando por consiguiente a tres partes: España, Marruecos y la RASD.
4. El Convenio se aprueba y firma en 1982 pero entra en vigor en noviembre de 1994[32], y aún cuando España aprueba ciertas normas jurídicas inspiradas en la III Conferencia, cuya primera sesión se celebra en 1974 en Caracas, no las aplica a pesar de contar con tiempo suficiente, con lo que pierde la ocasión de sentar unilateralmente primero y negociar después con Tratados bilaterales la delimitación de los espacios marítimos, sobre todo los relativos a Canarias, lo que sí realizó, al menos parcialmente, Marruecos e incluso Portugal. La torpeza o el desinterés de los gobiernos de España y de su diplomacia, y su dejadez con respecto al Archipiélago Canario, centrados sus intereses más en el contencioso por Gibraltar, hacen que el problema de la configuración sea en estos momentos insoluble, al menos con la normativa interna aprobada hasta ahora, de manera que es preciso que se busquen nuevas fórmulas.
El contexto geopolítico y las limitaciones de la legislación internacional
La posición geopolítica del Archipiélago es clave, porque en su situación, entre los 27 y 29º de latitud norte en el margen oriental del atlántico medio, se constituye en lugar de contacto, transición, convergencia y encrucijada entre el continente africano (a unos 100 kilómetros de distancia mínima), Europa, relativamente lejana, y en la ruta de América. Estos factores de contacto, transición, convergencia, y sobre todo de encrucijada tricontinental en los espacios marítimos y aéreos, determinan que las islas, en su contexto espacial general, ocupen un lugar destacado desde la perspectiva geoestratégica y sobre todo desde la aventajada posición geopolítica por su pertenencia a la Alianza Atlántica desde 1986, que ha posibilitado la ampliación de su espacio político y militar hacia el sur, esto es, hacia el atlántico medio e incluso meridional pudiendo de esta manera controlar el territorio continental africano. El espacio geográfico de esta zona del atlántico es clave, porque se convierte en vías de navegación muy importantes para las flotas navales y aéreas del imperio y de la OTAN, y es también el principal factor por el que resulta muy difícil que España pueda delimitar el espacio marítimo de su archipiélago atlántico, máxime si se tiene en cuenta que esos mismos intereses geoestratégicos determinan que EE.UU. apoye al mismo tiempo a Marruecos (J. F. Martín Ruiz: 2001). Es así mismo un espacio clave en las rutas oceánicas entre Europa por un lado y América del Sur, África occidental y el Océano Índico a través del cabo de Buena Esperanza, de otro. En este contexto, la pervivencia del conflicto por la delimitación de los espacios marítimos es inevitable.
El concepto fundamental sobre el que bascula toda posibilidad de creación de espacios marítimos en archipiélagos o islas es el de principio archipelágico, registrado explícitamente como tal por la Convención de 1982. Sin embargo, la Convención de Ginebra de 1958 ya reconocía el principio insular para la concreción del Mar Territorial y Zona Contigua, definiendo la isla como una extensión natural de tierra, rodeada de agua, situándose sobre su nivel en la pleamar, esto es, una formación emergida de manera permanente[33]. La Convención de 1982, en su artículo 121.1, la define del mismo modo: “una extensión natural de tierra, rodeada de agua, que se encuentra sobre el nivel de ésta en pleamar”. Las islas han ocupado siempre un lugar importante en el Derecho del Mar (T. Wachiraworakam: 2000), reconociéndose por la Convención de 1958 que las islas tienen el mismo derecho que los territorios continentales a delimitar su Mar Territorial. La Convención de 1982 introduce una gran ambigüedad, aunque la interpretación jurídica más habitual es que las islas “tienen derecho a ambos espacios marítimos y que la delimitación no puede desconocer esta realidad” (J. A. Pastor Ridruejo: 1996). En efecto, el artículo 121.2 recoge que “…el mar territorial, la zona contigua, la zona económica exclusiva y la plataforma continental de una isla serán determinados de conformidad con la disposiciones de esta Convención aplicables a otras extensiones terrestres”. Pero al régimen de las islas sólo dedica la Parte VIII, con sólo tres artículos, y de ahí la indefinición y vaguedad con que se trata, aunque finalmente, tras muchas negociaciones, presididas siempre por los intereses geoestratégicos de las entonces dos superpotencias, las potencias más importantes pero también los países de reciente descolonización,[34] se terminó contemplando como hecho diferencial la situación de los Estados archipiélagos, a cuyo régimen se le dedica la Parte IV, con ocho artículos, quedando los archipiélagos de Estado en una situación de gran desamparo jurídico, por el interés geopolítico en la Confrontación Este-Oeste de no limitar las vías de navegación internacional a que diera lugar un régimen específico para éstos y también por el movimiento de países no alineados.
La afirmación del principio archipelágico lleva a la creación de un espacio marítimo archipelágico, que en principio se debe de contemplar desde la perspectiva de los Estados archipiélagos y los Estados mixtos, es decir, en el primer caso cuando un Estado se constituye exclusivamente por archipiélagos e islas, y en el segundo, cuando aquél descansa en un territorio continental (también peninsular) y archipiélagos, como el caso de España, y también de Portugal. En este sentido la Convención de 1982 hace una distinción clara y explícita, al considerar que los Estados archipiélagos, compuestos de uno o varios archipiélagos[35], ejercen su soberanía sobre sus aguas, aunque el ejercicio de esta soberanía se limita, quedando sometido a una serie de restricciones: respeto de los acuerdos existentes con otros Estados, reconociendo los derechos tradicionales de pesca y otras actividades de los Estados ribereños vecinos, cables submarinos tendidos por otros países, permitiendo su conservación y reemplazo(artículo 51). Ha de permitir también el paso inocente en unos casos y el de tránsito en otros, implantando vías marítimas y rutas aéreas, que se definirán de acuerdo con “líneas axiales continuas desde los puntos de entrada de las rutas de paso hasta los puntos de salida”, al tiempo que se establece que los buques y aeronaves no se apartarán más de 25 millas marinas hacia uno u otro lado. Por su parte, los Estados archipelágicos podrán trazar las líneas de base archipelágica rectas uniendo los puntos extremos de las islas y los arrecifes emergentes más alejados del archipiélago[36], no desviándose de una forma apreciable de la configuración general del archipiélago. La anchura de los espacios marítimos, es decir, del Mar Territorial, Zona Contigua, Zona Económica Exclusiva y Plataforma Continental se ha de medir a partir de las líneas de base archipelágicas cuyo trazado ya se ha explicado en sus bases esenciales; su condición jurídica es la de soberanía, que se extiende al espacio aéreo suprayacente así como al lecho y subsuelo de esas aguas y a sus recursos marinos, biológicos y minerales. Podrá también trazar líneas de cierre dentro de sus aguas archipelágicas para delimitar las aguas interiores, o su espacio marítimo interior.
Ahora bien, el Derecho Internacional positivo vigente (como señala M. del Pilar A. Quesada: 1982) no admite la posibilidad de extender las 200 millas del espacio económico exclusivo a partir del perímetro archipelágico a los archipiélagos de Estado, como el canario en el atlántico y el balear en el mediterráneo en el caso de España. Y ésta es la cuestión clave para Canarias, como ya manifestamos en las proposiciones generales. Los Estados mixtos y los Estados archipiélagos hicieron frente común desde el inicio de la III Conferencia con el objetivo obvio de obtener un régimen especial que tuviera en cuenta la unidad del archipiélago, pero las grandes potencias marítimas por cuestiones estratégicas ya planteadas se encargaron de desunir a este grupo, sobre todo porque la aplicación del principio archipelágico a los archipiélagos de Estado tendría consecuencias negativas en lo relativo a la interferencia referente a amplias zonas de Alta Mar. Así, se premió a los Estados archipiélagos con la concesión de la unidad y negó a los Estados mixtos o a los archipiélagos de Estado la oportunidad de lograr un reconocimiento jurídico internacional y un régimen marítimo adecuado a su problemática, lo que supone un gran obstáculo que sólo se podrá salvar a partir de su revisión en un nuevo Convenio específico de Derecho del Mar de archipiélagos de Estado. De modo que los archipiélagos de Estado no poseerán en absoluto espacios marítimos como el de los Estados archipelágicos, hasta que no se revise o reforme la legislación internacional[37]. Y el problema se agrava aún más para archipiélagos como el canario, porque el Convenio de 1982 establece con claridad cuáles son los criterios de delimitación de los espacios marítimos, sobre todo en lo que afecta a la Zona Económica Exclusiva y a la Plataforma Continental. En el seno de la III Conferencia se constituyen dos grupos de países, uno partidario del método de la equidistancia, a cuyo frente se hallaba España (con el fuerte apoyo de El Reino Unido y Grecia), muy preocupada, como potencia pesquera, por mantener los caladeros en los que su flota faenaba[38], y otro, encabezado por Irlanda, pero con el respaldo muy firme de Francia y Marruecos, que defendía con firmeza el criterio de equidad. El tema fue largamente debatido por las delegaciones de los países de ambos grupos, desde 1975, en que se presenta el primer texto de negociación en Ginebra hasta finales del décimo período de sesiones en 1981[39], cuando ya se incorporó al texto del Proyecto definitivo de Convención el actual contenido de los textos de los artículos 74 y 83 (J. A. Antonio Pastor Ridruejo: 1996), de modo que el último artículo, en su apartado 1, dice:
“La delimitación de la plataforma continental entre Estados con costas adyacentes o situadas frente a frente se efectuará por acuerdo entre ellos sobre la base del derecho internacional, a que se hace referencia en el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, a fin de llegar a una solución equitativa”.
Esta disposición, conocida por fórmula Koh, fue negociada y elaborada casi en secreto por España e Irlanda, cabezas de ambos grupos, y supone sin duda un gran obstáculo para solventar el problema de la delimitación de la ZEE y Plataforma Continental entre Marruecos y España, no sólo en el Mediterráneo, sino sobre todo en el Canal Canario, y todo ello si en el Archipiélago Canario se pudiesen trazar las líneas perimetrales, lo que ha quedado demostrado como imposible, de acuerdo con el actual Convenio, por su condición de archipiélago de Estado. Como señala A. Gómez-Robledo Verduzco (1996), si los Estados en litigio no llegan a un acuerdo en un tiempo razonable deberán recurrir a las instancias jurídicas pertinentes: Tribunal de Derecho del Mar, Corte Internacional de Justicia, Arbitraje, o cualquier otra instancia prevista por el artículo 33 de la Carta de Naciones Unidas. En cualquier caso, es cierto que hay una amplia jurisprudencia sobre delimitación de esos espacios[40], que contemplan el principio de equidistancia[41], que permite llegar a una solución de equidad, a partir incluso de la consideración de “circunstancias especiales”, como la concavidad de la línea de costa, que argumenta Marruecos en la latitud de Canarias, pero que en el caso de esta Comunidad autónoma podría ser los tan alegados ante la Unión Europea, de la lejanía, la fragmentación, su condición ultraperiférica, etc. No obstante, si no hay acuerdo bilateral, lo que es casi imposible por los intereses de ambos países tanto el Mediterráneo como en el Atlántico, no parece que instancia internacional alguna pueda arbitrar a favor de uno o de otro país.
La normativa española y los problemas de delimitación
En el caso de los archipiélagos de Estado, como el de Canarias, el problema radica además en el criterio que se tendrá en cuenta para establecer las aguas interiores y el espacio marítimo territorial, y a partir de ahí los restantes espacios marítimos. España ha desarrollado toda una normativa general, de ámbito estatal[42], tendente a ordenar las “aguas jurisdiccionales”[43], aunque en el caso de sus archipiélagos no sólo es absolutamente insuficiente, sino que además no se ha aplicado. Tal vez la complejidad de la delimitación de los espacios marítimos de España deriva del problema tanto de Gibraltar con el Reino Unido, que ha sido siempre prioritario en la política española, como de la delicada situación en el Mediterráneo, en donde la soberanía española sobre Ceuta, Melilla, Vélez de La Gomera, Alhucemas, Chafarinas e islas de Perejil determina un choque permanente con Marruecos en primer lugar y con Argelia después. En el Atlántico el conflicto con Marruecos es evidente desde la descolonización de Sahara en 1975[44].
El Real Decreto 2510/77, de 5 de agosto, sobre Mar Territorial (que desarrolla la Ley 20/1967, de 8 de abril) y la Ley 10/19977, de 4 de enero, sobre Mar territorial, no hacen referencia alguna a los archipiélagos, razón por la se que toma en consideración la escala insular para el trazado de las líneas de base recta, de manera que cada isla tendría su propio Mar Territorial de 12 millas a efectos de pesca. Pero la Ley 15/78, de 20 de febrero centra su atención en la unidad archipelágica y parte del perímetro de la misma para establecer su Zona Económica Exclusiva y por tanto su espacio marítimo territorial, pero esta unidad comenzaría a medirse desde el conjunto de líneas de base recta que formarán el perímetro archipelágico canario, lo que conlleva que se amplíe el conjunto de masas oceánicas sometidas a la soberanía española. Por lo demás, dicha Ley limita su aplicación a las “costas españolas del Océano Atlántico, incluido el Mar Cantábrico, peninsulares e insulares”, quedando excluidas las costas mediterráneas. En el Atlántico permitió la delimitación de sus espacios marítimos (la ZEE) con Francia en el Golfo de Vizcaya, habiéndose delimitado unos años antes, en 1974, mediante la firma de un acuerdo con aquel país, la plataforma continental (J. A. Pastor Ridruejo: 1996). En el Mediterráneo, se delimitó con Italia la plataforma continental también en 1974(I. Arroyo: 2002), y más tarde en 1978 se llega al principio de acuerdo con Argelia y Marruecos de aceptar como criterio de delimitación el de la línea mediana o equidistante[45]. En la cuenca mediterránea fue necesario esperar al Real Decreto 1315/1997 de 1 de agosto, que se modificó por el Real Decreto, 431/2000 de 31 de marzo[46], por los que se establece una zona de protección pesquera, entre el Cabo de Gata y la frontera francesa, cuya extensión, desde el Mar Territorial, es de 37 millas, pudiendo llegar en cualquier caso hasta la línea mediana o equidistante con los Estados ribereños vecinos (M. Díez de Velasco: 2003). En esta nueva zona España posee derechos soberanos sobre la conservación de los recursos marinos vivos y el control y gestión de la actividad pesquera, lo que significa que dichas aguas han pasado de constituir la Alta Mar a convertirse en aguas comunitarias, porque su creación se ha producido cuando España es miembro de pleno derecho de la Unión Europea, hecho que determina que la ZEE española se someta a la política pesquera común[47].
En la delimitación de los espacios marítimos de Canarias, si se tiene en cuenta la primera Ley de 1967, de 8 de abril (desarrollada por R. D. 2510/77, de 5 de agosto, sobre Mar Territorial) y de la Ley 10/19977, de 4 de enero, sobre Mar territorial, se cae en la paradoja siguiente: como se parte de la entidad isla, o de la escala insular, para el trazado de las líneas de base recta, cada isla tendrá su propio espacio marítimo territorial de 12 millas, y sus aguas interiores, partiendo de estas líneas hacia dentro. (Figura 1). Así, constituyen aguas interiores las que se hallan entre la línea de base, que es la línea recta que “une los puntos naturales de entrada o abra de una bahía cuando dicha línea no exceda de 24 millas”, y a partir de ella se delimita el espacio marítimo territorial de las 12 millas.
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Figura 1:
Mapa de aguas interiores y Mar Territorial (Decreto 2510/1977).
Fuente y elaboración: Servicio de Estructuras Pesqueras de la Viceconsejería
de Pesca del Gobierno de Canarias, en fase de borrador. |
En el Real Decreto se determinan cuáles son las líneas de base que se trazan considerando la entidad isla, con excepción de Lanzarote, Fuerteventura y los islotes que forman una sola unidad, esto es, un perímetro archipelágico limitado a las islas canarias más orientales, dejando fuera a las restantes islas, con mar interior y Mar Territorial propios de cada isla[48], como se aprecia en el mapa de la Figura 1. Si como señala M. del Pilar A. Quesada (1982) se toma como ejemplo las isla de Gran Canaria y Tenerife, las distancia que las separa es de aproximadamente unas 30 millas, y como quiera que cada una tiene su espacio marítimo territorial de 12 millas, hay unas 6 millas que no se sabe bien qué son, pero que parece evidente que constituyen todavía hoy, como se ha demostrado con el tiempo, espacio de Alta Mar. El problema se pudo corregir si la mencionada Ley 10/19977, de 4 de enero, hubiese contemplado la posibilidad de trazar, a partir del Mar Territorial, el espacio de la Zona Contigua de las 12 millas, ya contemplado en el Convenio de Ginebra de 1958, aunque limitada la soberanía a efectos aduaneros, represión del contrabando, etc., aunque su régimen jurídico es el de Alta Mar. Y quizás ello extrañe más por cuanto que ya la normativa interna española contemplaba esta zona en el Decreto 3.281/1968, de 26 de diciembre, en el que se dice que:
“la acción fiscal a efectos aduaneros y en orden a la represión del contrabando se ejerce en las aguas jurisdiccionales que a efectos fiscales, comprende una zona del mar adyacente a las costas españolas de doce millas de anchura”[49].
De este modo, la normativa interna española tiene la posibilidad de desarrollar la Zona Contigua, hasta un total de 24 millas[50], que hoy autoriza el Derecho Internacional, máxime si se tiene en cuenta la nueva dimensión que le confiere a esta Zona el Convenio de 1982, y que desarrolla la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (BOE de 25 de noviembre), que podría resolver el problema de los pasillos de Alta Mar entre Gran Canaria y Tenerife, Gran Canaria y Fuerteventura, y el pasillo múltiple entre La Palma, La Gomera y El Hierro, máxime si se tiene en cuenta que por aplicación del mencionado Convenio al quedar las 24 millas dentro del ámbito potencial de la Zona Económica Exclusiva este espacio ya no sería de Alta mar sino de soberanía propia de aquélla[51]. Pero el problema de desarrollo de los espacios marítimos de los archipiélagos de Estado, y en el caso concreto de los de España, se plantea porque la Convención de 1982, como hemos visto, primero, no permite el trazado de líneas perimetrales y segundo, define con claridad qué criterios deben aplicarse para delimitar el espacio económico exclusivo, esto es, el principio de equidistancia para llegar a una solución equitativa[52].
Por su parte, Marruecos también se adelantó al Convenio de 1982 (como lo había hecho España al elaborar y aprobar la Ley 15/78, de 20 de febrero, sobre Mar y sus playas. Zona económica), con el Decreto Real o Dahir Nº 1.81.179 du 08 avril 1981, sobre Zone Economique Exclusive(ZEE) de 200 milles marines(B.O. du 06 mai 1981)[53], en el que establece en su artículo 11[54]que el criterio de delimitación se realiza a partir del principio de equidistancia pero también del de la equidad, de acuerdo a las circunstancias geográficas o geomorfológicas, lo que es coherente por lo demás con su pertenencia al grupo de países partidarios de la solución equitativa en la III Conferencia del Mar. Esto es, introduce con mucha diligencia el criterio de delimitación, parece que previendo los problemas que podría tener con España, sobre todo en el Atlántico con El Archipiélago Canario, aunque también el Mediterráneo. La habilidad diplomática de Marruecos fue grande y el momento de promulgación del mencionado Dahir también, porque lo hizo cuando ya parecía evidente que triunfaría el principio de equidad por encima de la línea mediana[55]. España, por el contrario se aferra al principio de la equidistancia, en su Ley 15/78, de 20 de febrero, sobre la delimitación de la Zona Económica Exclusiva española y plataforma continental, confiando tal vez en que podría imponer este único criterio, y manifiesta con claridad y de una forma empecinada que la delimitación deberá realizarse por la línea mediana o equidistante a partir del perímetro archipelágico, trazado de acuerdo con las líneas de base rectas que unan los puntos extremos de las islas e islotes, de modo que el perímetro resultante siga la configuración general del archipiélago (Figura 2).
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Figura 2. Delimitación
de los espacios marítimos de acuerdo con la Ley 15/78, de 20 de febrero. Fuente: Gran atlas temático de Canarias. |
La superficie en azul indica el espacio marítimo interior o aguas interiores, delimitadas mediante el trazado de líneas perimetrales. Se ha modificado el trazado (líneas en rojo) entre Gran Canaria, Tenerife y La Palma, por el norte, y entre Gran Canaria, Tenerife y El Hierro por el sur, por entender que las líneas de base recta perimetrales no se ajustan a los puntos más sobresalientes de la costa, como indica la mencionada Ley 15/78[56].
La cuestión, no obstante, es que no se ha desarrollado o apenas se ha aplicado la mencionada Ley, al no haberse trazado las líneas perimetrales de base recta siguiendo dicha configuración, lo que se podría realizar cuando el Gobierno de la nación, haciendo uso de la facultad que le confiere la disposición final transitoria 3ª, dicte las disposiciones necesarias para el trazado de esas líneas perimetrales ((J. A. Pastor Ridruejo: 1996). Y no las ha realizado para ambos archipiélagos españoles, el atlántico y el mediterráneo. Por consiguiente, hasta que España no aplique esta Ley (la 15/78, de 20 de febrero sobre Mar y sus playas) en lo que afecta a los archipiélagos, no se podrá deslindar las aguas interiores ni las exteriores, el espacio marítimo territorial y la Zona Económica Exclusiva[57], lo que es absolutamente necesario para establecer negociaciones con Marruecos y también con Portugal, por las interferencias por el norte del océano con las Zona Económica Exclusiva del archipiélago de Madeiras para llegar a la eventualidad de sendos Tratados bilaterales que permitan que Canarias se articule territorialmente como archipiélago en la vertebración de sus espacios terrestres, marítimos y aéreos. Por lo que respecta a Marruecos, las negociaciones afectan al Frente Polisario, representante de la República Árabe Saharaui Democrática. En este sentido es preciso tener en cuenta que el Tribunal Internacional de La Haya dictaminó el 16 de octubre de 1975 que Marruecos no tiene soberanía sobre los territorios de El Sahara ni, por tanto, sobre sus aguas. Este dictamen se ratifica posteriormente, en 2002, por el Consejo de Seguridad de la ONU, tras denuncia del Frente Polisario, que solicita informe al Departamento de Asuntos Jurídicos que emite un dictamen no vinculante, poniendo en tela de juicio que Marruecos posea capacidad legal para otorgar permisos a las mencionadas empresas para la exploración y explotación de los hidrocarburos en aguas saharauis. Por el problema de las relaciones internacionales, y de la correlación de fuerzas en este ámbito del Atlántico, los diplomáticos del Consejo de Seguridad dejaron ciertos elementos de ambigüedad en el texto del informe para no molestar a Rabat.
La aplicación de esta Ley (la 15/78) conlleva el derecho exclusivo sobre los recursos naturales de la zona; la competencia de reglamentar la conservación, exploración y explotación de esos recursos para lo que se introducirán las medidas necesarias para la preservación del medio marino; la jurisdicción exclusiva para hacer cumplir las disposiciones pertinentes y cualesquiera otras competencias que el Gobierno establezca en conformidad con el Derecho Internacional. No obstante, el problema para desarrollarla radica en que desde 1994 en que entra en vigor la Convención de 1982 y sobre todo desde 1996 en que España se adhiere a la misma, la normativa interna española choca frontalmente con aquélla, en particular la relativa a esa Ley, por cuanto que parte del principio archipélagico en un Estado mixto como es España. Hasta 1994 lo pudo hacer, quizás con ciertos problemas, sobre todo en el trazado y delimitación de la Zona Económica Exclusiva y su fijación por el este con Marruecos, por la cuestión del criterio a aplicar, ya estudiado, y menos con Portugal por el norte, a pesar del argumento, sin fundamento alguno, de las Isla Salvajes, absolutamente despobladas y de soberanía portuguesa. Pero es que incluso el establecimiento de las aguas interiores a partir de las líneas perimetrales presenta dos posibles problemas:
a. La supresión de los pasillos de Alta Mar entre las islas, ya mencionados, de interés vital para las grandes potencias e incluso para la OTAN. Probablemente habría una fuerte oposición de estos Estados, aunque se podría instaurar, como en los estrechos, el nuevo régimen de paso en tránsito. Y ello afectaría también al espacio aéreo suprayacente.
b. Un posible conflicto en materia competencial entre la administración central y la autonómica en el ámbito del espacio marítimo interior, e incluso que:
“la delimitación de las aguas territoriales de las Islas supondría el reconocimiento de Canarias como un "estado archipielágico", según lo ratificado en la Convención de Jamaica, y eso propiciaría lo que se considera como peligrosas aventuras nacionalistas, como, por ejemplo, la autodeterminación del Archipiélago, según las informaciones a las que ha tenido acceso La Gaceta en fuentes de la dirección nacional de los populares. El PP considera que ya funciona de forma "tácita" la mediana marítima Marruecos”[58].
Esta consideración, sin fundamentos reales, tiene relación con las iniciativas parlamentarias del Grupo de Coalición Canaria en materia de delimitación de los espacios marítimo del Archipiélago. De entre ellas cabe destacar dos:
1. Proposición de ley al Senado de modificación de la Ley 15/1978, de 20 de febrero, Sobre zona económica, 29 de octubre de 1993. Básicamente, el objetivo de la misma es que el Gobierno proceda al desarrollo de la mencionada Ley y contemple la totalidad de los espacios marítimos, cuando aún El Convenio de 1982 no había entrado en vigor, sin éxito alguno al menos en su aplicación, porque no dictó las disposiciones necesarias para ello[59].
2. Proposición de ley 122/000048, sobre Delimitación de los espacios marítimos de Canarias, Congreso de los Diputados, Presentado el 06/04/2004, aprobándose con fecha de 23 de abril de 2004, con artículo único, con tres puntos, relativos el 1º al “trazado de líneas de bases rectas de manera que el perímetro resultante siga la configuración general del archipiélago”; el 2º, a las aguas interiores, y el 3º a los “demás espacios marítimos reconocidos internacionalmente serán contados a partir de las líneas de bases rectas que configuran el perímetro archipelágico”. En su Disposición adicional señala el respeto al Derecho Internacional y el reparto competencial, esto es, entre la Administración del Estado y de la Comunidad Autónoma de Canarias, de acuerdo con la Constitución y el Estatuto de Canarias.
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Figura
3. Proposición de Ley sobre Delimitación de los espacios
marítimos de Canarias, aprobada con fecha de 23 de abril de 2004.
Fuente: Elaboración propia[60].
El trazado en rojo es una propuesta que parece más lógica y ventajosa. |
En cualquier caso, esta Proposición de Ley choca frontalmente con el Convenio de 1982, y la Constitución española es clara en este aspecto[61], de modo que para que su aplicación sea viable será necesario revisar la normativa internacional, negociando en el seno de la Unión Europea con el objetivo de crear el marco adecuado para la celebración de un Convenio sobre Derecho del Mar relativo a los archipiélagos de Estado, y llenar el vacío legislativo de aquél[62], para que en un futuro se pueda delimitar los espacios marítimos del Archipiélago Canario.
Conclusiones
El progresivo desarrollo tecnológico y de las fuerzas productivas de las sociedades ha propiciado una fuerte transformación del medio marino, cuyo resultado es un espacio marítimo fuertemente humanizado, articulado con el espacio terrestre del que en cierto modo depende y al mismo tiempo genera, dando lugar a un todo terrestre-marítimo muy complejo. Al mismo tiempo, los Estados ribereños a medida que han ido ocupando y apropiándose de franjas del medio marino, han sancionado esta realidad a través de la elaboración de una normativa internacional (Convenciones, Conferencias…) y nacional, generando nuevos espacios marítimos sobre los que ejerce un mayor o menos grado de soberanía.
La Convención de 1982, al no reconocer a los archipiélagos de Estado los derechos de los Estados archipelágicos de trazado de líneas de base rectas perimetrales, supone un obstáculo casi insalvable para la delimitación de los espacios marítimos del Archipiélago Canario, de modo que tanto el Gobierno de la nación como las fuerzas políticas de Canarias deberán crear el marco adecuado para la convocatoria de una nueva Convención “sectorial”sobre el Derecho del Mar de los archipiélago de Estado para modificar la legislación internacional vigente de cara su reconocimiento jurídico y al derecho de poder delimitar sus espacios marítimos.
Notas
