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Scripta Nova
REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS
SOCIALES
Universidad de
Barcelona.
ISSN: 1138-9788.
Depósito Legal: B. 21.741-98
Vol. IX, núm.
194 (25), 1 de agosto de 2005
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LA
LEGISLACIÓN URBANÍSTICA PARA LA PRODUCCIÓN DE
VIVIENDA DE BAJO COSTO. LA EXPERIENCIA DE
BOGOTÁ [1]
Olga Lucía
Ceballos Ramos
Instituto
Javeriano de Vivienda y Urbanismo
Pontificia
Universidad Javeriana
E-mail: olga.ceballos@javeriana.edu.co
La
legislación urbanística para la producción de vivienda de bajo costo. La experiencia de Bogotá (Resumen)
El fenómeno de
producción de ciudad al margen de las disposiciones urbanísticas en el caso de
Colombia ha estado principalmente ligado a una oferta de vivienda dirigida a
los sectores más pobres de la población.
En la década de los años setenta, el Estado decidió enfrentar este
problema mediante la implementación de un modelo de producción de vivienda de
bajo costo basado en un urbanismo incipiente a cargo de los urbanizadores para
complementar en el tiempo y la construcción de la vivienda a cargo de los
usuarios. En consecuencia, Bogotá asumió
en su legislación urbanística la adopción de disposiciones dirigidas al
cumplimiento de parámetros básicos del modelo con modificaciones en el tiempo
hasta su total desaparición. En la actualidad, con la aprobación del Plan de
Ordenamiento Territorial las condiciones para la construcción de la periferia
urbana y para la producción de vivienda de bajo costo presentan un cambio
radical, sobre el cual no se ha reflexionado.
Palabras claves: legislación
urbanística, vivienda de bajo costo, urbanización por desarrollo progresivo,
planeamiento urbano.
Low income-housing residential development urban
legislation. Bogota`s
practice (Abstract)
The phenomenon of shaping up the
city in spite of government urban policies, is the Colombian main cities
occurrence, due to the fact the urban development has been associated to the
building of residential complexes which target is the poorest section of the
cities population. All through the decade of the 60's, the Colombian Government
settled on facing this problem by means of the implementation of a model based
on a deprived urban code to be developed in a certain period by the land
developers, leaving the building to the dwellers of the future residential
units. As a result, the city of Bogotá
issued an urban legislation focused on the accomplishment of progressive urban
development parameters that would allow certain building improvements to be met
within a certain period. At present time, by means of the declaration of the
City Development Master Plan, the conditions for the shaping up of the city
borders and for the building of low income housing projects calls for radical
changes, even though it has to be reviewed.
Keywords: urban legislation,
low income housing, progressive urban, urban development planning
En Colombia, el
fenómeno de producción de ciudad al margen de las disposiciones urbanísticas ha
estado esencialmente ligado a una oferta de vivienda dirigida a los sectores
más pobres de la población. En la década
de los años setenta, cuando este fenómeno afectaba principalmente a la capital
política, el Estado decidió encaminar acciones tendientes a controlar este
fenómeno, para lo cual fue contratado el “Estudio de Normas Mínimas de
Urbanización, Servicios Públicos y Comunitarios” (ICT, DAPD y DNP, 1972). Resultado de este estudio fue el
planteamiento de un modelo basado en el urbanismo progresivo para su
complementación en el tiempo, a cargo del urbanizador, y una construcción de la
vivienda a cargo de los usuarios, aplicable tanto por el sector público como
privado en la producción de vivienda de bajo costo. En el caso de Bogotá se
reconoce que en un primer momento contribuyó a disminuir la urbanización
espontánea, dado que logró integrar a un sector del mercado en la producción legal de vivienda de bajo
costo. Su vigencia durante un importante periodo de tiempo incidió de manera
decisiva en la conformación de la periferia de la ciudad. Fue el punto de partida para las normas que
expedidas para los nuevos desarrollos urbanos de vivienda de bajo costo, pero
en las sucesivas disposiciones urbanísticas, para lo que se denominó proceso de
urbanización por desarrollo progresivo, es evidente la transformación de varios
de sus planteamientos hasta prácticamente su desaparición. En la actualidad, con la aprobación del Plan
de Ordenamiento Territorial de la ciudad las condiciones para la construcción
de la periferia urbana y para la producción de vivienda de bajo costo presentan
un cambio radical, sobre el cual aún no se ha reflexionado de manera
suficiente. No obstante, una revisión de la legislación urbana referida a la
producción de vivienda de bajo costo en Bogotá durante las tres últimas décadas
permite identificar las limitaciones y las posibilidades que ofrecen los cambios recientes.
La propuesta
de un modelo para la producción de vivienda de bajo costo
El interés en
frenar el avance de la producción espontánea de ciudad y a la vez de corregir
los problemas que este fenómeno estaba generando fue el objeto central del
estudio de normas mínimas. La definición
de los mínimos aceptables en materia de diseño urbano y servicios públicos se
fundamentó en un modelo teórico con criterios tales como el logro de un trazado
urbano con menores costos de urbanismo, el aumento de las densidades urbanas y
la dotación de una estructura urbana que permitiera el desarrollo
progresivo. La viabilidad este modelo y
de las normas propuestas se demostró mediante el estudio de costos según el
cual se disminuían con su aplicación. En lo referido al espacio privado, se
consideró un área básica para el desarrollo de una vivienda aceptable y para el
espacio público reducido en porcentaje respecto al área total de los proyectos
y con especificaciones mínimas que con el tiempo se iría complementando hasta
lograr el nivel de los denominados “desarrollos normales”[i][2].
Como
recomendaciones para la normativa, a nivel de la escala urbana se propuso la
agrupación de vivienda en lo que se denominó superlote. La manzana fue definida como unidad
urbanística básica y se recomendaba la exigencia de crear supermanzanas con
interesantes propuestas de diseño urbano, dado que se consideró que la manzana
tradicional había tenido un manejo “pobre”. Se planteó la definición de
densidades diferenciadas, mínimas y máximas, entre 70 y 100 viviendas por
hectárea y respecto a las vías sólo se
propuso reglamentar las peatonales y permitir a las municipalidades que
definieran las vehiculares. Sobre las
áreas de cesión para espacio público, se planteó un porcentaje del 18 por
ciento del área neta urbanizable.
Adicionalmente, se recomendaron disposiciones sobre su localización y
distribución espacial así: el mayor porcentaje (66.66 por ciento del total del
área de cesión), debía localizarse en un solo globo de terreno, para configurar
un centro comunitario de escala de barrio, en tanto que las restantes debían
distribuirse sin mayores pautas para el efecto.
En lo referido al área de los lotes, propuso un mínimo de 60m2 y un
máximo de 82m2, con frentes entre 4m y 9m.
Adicionalmente, se estipuló que podían existir frentes de 3m, con
aprobación especial de la municipalidad en proyectos de vivienda en agrupación[ii][3].
En lo
relacionado con los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, una
evaluación de costos permitió establecer que significaban entre 30 ciento y 40
por ciento del total de las obras de urbanización debido a un
sobredimensionamiento derivado de la adopción de estándares norteamericanos
totalmente inadecuados frente a la demanda real en países en vías de
desarrollo. Se contemplaron etapas para su dotación, con especificaciones según
el tipo de servicio, con el objetivo de complementarlas en el tiempo hasta
alcanzar estándares normales, estrategia que permitiría una sensible
disminución de los costos en las obras de urbanismo.
En cuanto a las
vías, se consideraron dos rubros importantes como son el de obras preliminares
y el de las estructuras de pavimentos. Se calcularon sus costos posibles para
establecer las especificaciones necesarias según cada tipo. Además, se incluyó el análisis de costos
correspondiente, las recomendaciones de carácter técnico y la manera para
adelantar su construcción por etapas.
Sobre el
servicio de energía eléctrica, se calculó una demanda máxima por lote,
asumiendo el criterio de corto plazo; es decir, para la atención de una demanda
inicial modificable según el crecimiento de la demanda y por ende del consumo. Las especificaciones de los materiales,
complementaban lo definido en el criterio.
Las etapas para la dotación del servicio, se definieron según la
capacidad de los transformadores para cada una.
En cuanto al servicio telefónico, se planteó la localización de
teléfonos públicos estratégicamente para servir a varias viviendas con recibo y
salida de llamadas, a los cuales se les denominó mensajeros, proponiendo un
aparato por cada 80 lotes localizado sobre cruces de vías, lo que redundaba en
una reducción del 90 por ciento en los costos del servicio telefónico
domiciliario.
De esta manera,
en el modelo se revisaron de manera detallada los aspectos de diseño urbano y
de las obras de urbanismo para definir los que podían ser objeto de
reglamentación para lograr una reducción en los costos por lote y a su vez en
el precio final de la vivienda. Pero, igual se cuestionaron en su momento las
implicaciones que en términos de habitabilidad tendría el aumento de las
densidades y las limitaciones que los aspectos sugeridos para reglamentar
generarían en el diseño. Como respuesta a esta inquietudes, el equipo consultor
argumentó que la vivienda multifamiliar no era viable para la población de
bajos ingresos por sus altos costos. En
consecuencia defendieron el urbanismo y construcción de las unidades de
vivienda progresivos como una opción viable para el logro de un aceptable
estándar de 10m2 por habitante, superando así cualquier condición de
hacinamiento.
De lo expuesto
cabe señalar que el modelo propuesto, adoleció de una idea de ciudad y fue
planteado más para intervenir un funcionamiento distorsionado del mercado de la
vivienda de bajo costo que para corregir un fenómeno urbano. Es decir, no se
planteó una idea concreta sobre la configuración de la periferia urbana, en
donde en últimas se aplicaría para los nuevos desarrollos. Esto explica el porqué no se tomaron
decisiones concretas sobre un tamaño mínimo de los desarrollos urbanos que
garantizara cierta estructura urbana básica con dotacionales adecuados a las
necesidades de los habitantes.
La
legislación urbanística inicial de la urbanización por desarrollo progresivo
En Bogotá, dos
reglamentaciones urbanísticas retoman principios básicos del modelo propuesto
por el estudio de normas mínimas. En el Decreto 1259 de 1973, se definieron los
aspectos de diseño urbano que debían tenerse en cuenta, complementando los
escasos parámetros que se plantearon en los reglamentación general de la
ciudad, Acuerdos 65 de 1967 y 20 de 1972, para la urbanización por desarrollo
progresivo. El Decreto 1260 de 1972,
reglamentó todos los aspectos técnicos relacionados con los servicios públicos
de acueducto, alcantarillado, alumbrado público y servicio telefónico.
En el primer decreto
referido, 1259 de 1973, en sus disposiciones reglamentarias se incluyeron
decisiones tendientes al logro de un incremento notable de las densidades en
términos de cantidad de viviendas por hectárea.
En consecuencia con este objetivo, se exigió un frente mínimo de 5m sólo
para loteo individual y un área mínima de 60m2, sin ninguna precisión para las
agrupaciones de vivienda. De igual
forma, se asoció al concepto de “agrupación” el desarrollo de unidades de vivienda
en un área de lote mucho menor, consecuente con lo planteado en el Acuerdo 65
de 1967.[iii][4]
Pese a que para la densidad habitacional se postulaba un máximo de 100
viviendas por hectárea en agrupaciones, se facilitó su aumento con un indicador
distinto de hasta 850 personas por hectárea, previo concepto de la entidad a
cargo del planeamiento urbano de la ciudad (Departamento Administrativo de
Planeación Distrital, DAPD), sin definir un promedio de personas por
vivienda. Con este criterio, se aumentaba
sensiblemente la densidad habitacional estimada en el estudio de normas mínimas
pues si en éste se contempló un promedio de 6 personas por vivienda el
resultado sería una densidad de 141.66 viviendas por hectárea.
El espacio
público aparentemente en compensación con la reducción del área privada y el
aumento de la densidad habitacional fue incrementado respecto al 18 por ciento
recomendado por el estudio de normas mínimas pasando a exigirse un 24.20 por
ciento, distribuido 12.30 por ciento en zonas verdes y 11.90 por ciento en
zonas comunales. Para el área agrupada se estipuló un mínimo del 50 por ciento
en un solo globo de terreno y el resto en áreas de mínimo 1000 m2, con lo que
se superaba de alguna manera el riesgo del manejo “residual” del espacio
público. Es decir, el convertir el
espacio público en el área no aprovechable en términos económicos por sus bajas
cualidades urbanísticas. Aunque en lo
expuesto aparentemente el espacio público ganó en términos cualitativos una
omisión respecto a lo planteado en el estudio de normas mínimas sobre la
conformación de un centro cívico que integrara la comunidad le restó
posibilidades de servir como elemento estructurante de la espacialidad
urbana. Esto, sumado a la ausencia de
disposiciones reglamentarias tanto en el Acuerdo 65 de 1967 como en el Decreto
1259 de 1973 que hicieran la exigencia de equipamiento comunal público,
evidencia un desinterés en cualificar la periferia de la ciudad. Respecto a las vías, se planteó solamente el
perfil mínimo de peatonales y vehiculares, sin considerar una vía principal de
acceso al barrio lo que nuevamente demuestra un bajo interés en dotar de
cualidades urbanísticas la periferia de la ciudad.
En el tema de
los servicios públicos, el Decreto 1260 de 1972 en términos generales no
introdujo modificaciones a la propuesta del estudio de normas mínimas. En lo relacionado con el servicio de energía
eléctrica, se aumentó la capacidad de los transformadores contemplada por el
estudio de normas mínimas, siguiendo sus mismas etapas. Para el servicio de acueducto, se incluyeron
las tres etapas propuestas, estableciendo dos tipos de calles a tener en
cuenta: vías vehiculares pavimentadas y peatonales con sólo un andén
central. Sobre el servicio de
alcantarillado, se adoptó en su totalidad lo propuesto en el estudio en referencia.
Esta revisión de
legislación urbanística para la vivienda de bajo costo que retoma los
principios básicos del estudio de normas mínimas, permite apreciar que el
modelo propuesto fue adoptado parcialmente sin superar su ausencia de reflexión
sobre la ciudad y de manera concreta sobre la conformación de su
periferia. Los cambios adoptados
mediante la restricción de algunos
aspectos, exclusión de otros o incremento de algunos porcentajes, con seguridad
respondieron a demandas concretas de los promotores urbanos relacionadas con el
tema de la rentabilidad de la construcción de vivienda. En consecuencia, resulta altamente factible
que el aumento de las densidades, con la consecuente reducción del tamaño del
lote y el uso de la producción de vivienda por el sistema de agrupación como
medio eficiente para su logro, compensada aparentemente con una mayor área de
cesión para espacio público, estuvo ligado a consideraciones de tipo económico
y no técnico.
En contraste, en
el tema de los servicios públicos se siguieron fielmente sus postulados
seguramente por la contundencia que el resultado de la evaluación de los costos
que demostró una alta eficiencia del modelo convenció tanto a la administración
de la ciudad como a los promotores urbanos sobre la conveniencia de su
aplicación.
La década de los años 80: un nuevo impulso al proceso
de urbanización por desarrollo progresivo.
Sobre el final
de la década de los años 70, la administración de Bogotá expidió el Acuerdo 7
de 1979 con el que se introducen algunos cambios a la urbanización por
desarrollo progresivo aplicable en las áreas de la ciudad localizadas en el que
se denominó “tratamiento de desarrollo”[iv][5]. En
primera instancia diferenció dos categorías: sectores sin desarrollar y
sectores de desarrollo incompleto, retomando los conceptos del estudio de
normas mínimas. En segunda instancia, con el Decreto 2489 de 1980 reunió en una
sola reglamentación todo lo relacionado con la urbanización por desarrollo
progresivo para definir normas tanto de diseño urbano, como de especificaciones
para servicios públicos. Cabe destacar
la decisión de contemplar diferentes niveles de desarrollo progresivo según las
categorías establecidas en el Acuerdo.
En lo que
concernía a los sectores de desarrollo incompleto, se incluyeron tres
modalidades de mejoramiento como son por habilitación, legalización o
regularización, una contribución importante no contemplada en la norma
previa. La primera hacía referencia a la
dotación del desarrollo de los servicios públicos mínimos, provisionales y
colectivos, y de acceso vehicular, considerados como elementos indispensables
para una existencia digna, concepto interesante que tampoco había sido
postulado previamente. La segunda, consistía en la acción coordinada entre el
urbanizador responsable y la administración distrital, una vez se hubiesen
cumplido las normas de saneamiento, para el reconocimiento inicial del
desarrollo mediante resolución expedida por el DAPD. La última, se relacionaba
con la acción concertada entre la comunidad y la administración distrital,
previa legalización, para la complementación de los servicios públicos y del
equipamiento comunitario.
Ahora, en los
que se denominaron sectores sin desarrollar, se definieron tres etapas de
fundación denominadas básica, domiciliaria y mejorada, definidos según los
siguientes criterios: localización en
zonas con estratos socioeconómicos 1, 2, 3 y 4, vecindad a áreas con desarrollo
de origen clandestino, precio de la tierra bajo, características topográficas
de los terrenos y necesidad de análisis técnicos para la construcción de redes
de alcantarillado para instalación inmediata o futura. De conformidad con las etapas referidas, se
definían el tipo de servicios de infraestructura a instalar y las
especificaciones técnicas a cumplir. En
la básica, se contemplaron vías vehiculares y peatonales para el normal acceso
peatonal y vehicular. En cuanto a
servicios públicos, debía contar con teléfonos públicos, alumbrado público, red
para servicio domiciliario de energía, red y suministro de agua potable por
pilas públicas y cunetas de desagües conectadas en lo posible a las redes generales de la ciudad.
En la etapa de
fundación domiciliaria, se exigían vías vehiculares y peatonales que garantizaran
el normal acceso, alumbrado público y red para servicio domiciliario de energía
eléctrica, redes domiciliarias de acueducto y alcantarillado de aguas negras y
cunetas para evacuar las aguas lluvias.
A diferencia de la etapa anterior, además de la telefonía pública, se
contemplaron las construcciones para la red domiciliaria de teléfonos.
Finalmente, para la etapa de fundación mejorada debía cumplir, además de lo
exigido para la domiciliaria, con unas mayores especificaciones viales a ser
determinadas por el DAPD y la Secretaría de Obras Públicas.
En contraste con
el Decreto 1259 de 1973, se exigió la continuidad con el sistema vial urbano y
los desarrollos aledaños, unas distancias máximas determinadas entre
vehiculares (400m), peatonales (120m) y entre viviendas y vías (12m). Como un aporte en cuanto a diseño urbano,
adicional al anterior, se definió la exigencia de una vía principal de acceso,
así como la conexión a vías arterias del plan vial.
Aunque es de
destacar el avance logrado tanto en términos conceptuales como operativos para
el manejo de la periferia urbana conformada en su mayoría por desarrollos de
vivienda con altas deficiencias urbanísticas, nuevamente esta norma abre la
puerta al aumento de la densidad habitacional. En consecuencia, se propuso un
rango de 150 a 180 viviendas por hectárea, con el uso del denominado
bifamiliar. Es decir, el desarrollo de
dos unidades de vivienda que comparten en la modalidad de copropiedad el lote
El área mínima de este tipo de lote era de 60 m2 y la máxima de 90m2 con un
frente mínimo de 5m. Las cesiones para
espacio público, fueron sensiblemente disminuidas respecto a la normativa
previa. Se pasó de 24.20 por ciento a 17
por ciento, distribuidos en 7 por ciento para zonas verdes y 10 por ciento para
comunales. Un tema que de nuevo quedó
sin resolver fue la dotación de equipamiento colectivo, con lo cual se reincide
en la deficiencia acusada en las disposiciones del Acuerdo 65 de 1967 y del
Decreto 1259 de 1973.
Es notoria la
relación entre el aumento de la densidad habitacional con el uso del bifamiliar
y la disminución de las cesiones para espacio público, con pésimas
consecuencias para la calidad de la vivienda (Tarchópulos, Ceballos, 2005)[v][6]. Ya
no se recurrió como en la norma previa a la agrupación de vivienda con lotes
individuales de áreas pequeñas, compensado con mayor cantidad de espacio
público, pero se logró un incremento considerable de la cantidad de viviendas
por hectárea. Sin embargo, el DAPD podía
considerar el sistema de agrupación en proyectos de carácter oficial o a
desarrollarse a partir de la etapa de fundación mejorada.
Según lo
expuesto, en este caso no existió compensación ni en lo privado ni en lo
público respecto al incremento de la densidad habitacional. El área privada quedó reducida con el uso del
bifamiliar y el espacio público perdió un importante 7.2 por ciento de cesión
del área neta urbanizable. Al no
especificar técnicamente la manera de realizar la vivienda bifamiliar en un
lote de propiedad compartida, quedó a instancias del mercado definir aspectos
técnicos de serias implicaciones en la estabilidad y seguridad estructurales de
la vivienda a desarrollar progresivamente.
Se tiene entonces que como aspectos de fácil manipulación para lograr
mayores densidades están el porcentaje de cesión para espacio público, así como
lo referido a frente y área mínimos del lote.
Con relación al loteo, es igualmente efectivo jugar con su manejo para
reducirlo mediante artificios tales como el sistema de agrupación o el uso del
bifamiliar para los cuales se definieron disposiciones que generan ventajas
relacionadas con el logro de un aumento de la cantidad de viviendas por
hectárea.
En esta nueva
experiencia de la legislación urbanística en lo concerniente al desarrollo de su
periferia y de manera concreta para los desarrollos de vivienda de bajo costo,
de nuevo se quedó sin superar la ausencia de decisiones estructurales para una
adecuada conformación de esta parte de la ciudad. Así, no existió ninguna disposición para definir
el tamaño mínimo de los desarrollos, con lo que se continuó con un modelo que
aun cuando ganó en especificidad para su aplicación, mantuvo la flexibilidad
frente a aspectos de planeamiento urbano que a la postre serían determinados
por el mercado.
La década de
los años 90: un cambio de enfoque para el proceso de urbanización por
desarrollo progresivo
La década de los
años noventa se inicia con la formulación de un nuevo planeamiento para la
ciudad concretado en el código urbanístico Acuerdo 6 de 1990. Nuevamente retoma el concepto de “tratamiento
de desarrollo” para el manejo de la periferia de la ciudad en donde de manera
principal se aplicaría el proceso de urbanización por desarrollo progresivo al
que se le introducen cambios sustanciales.
Aun cuando se mantienen las categorías de sectores sin desarrollar y
sectores de desarrollo incompleto, la nueva reglamentación definida en el
Decreto 734 de 1993, correspondiente a la reglamentación del proceso de
desarrollo por urbanización, se unificaron las modalidades normal y
progresivo.
En consecuencia,
se modifica el concepto de la progresividad del desarrollo definido como
una modalidad aplicable según el estado de avance de los planes sectoriales de
las empresas de servicios públicos, que a su vez comprendía dos modalidades a
ser determinadas por el DAPD y las entidades distritales pertinentes
denominadas primarias y de gestión comunitaria.
Para la primera
modalidad, no se hizo alusión a diferentes etapas de progresividad sino
a la construcción de servicios públicos básicos como acueducto, alcantarillado
sanitario, cunetas de desagüe pluvial, alumbrado, redes eléctricas y
transformadores de frontera, redes de gas, vías en macadam o adoquinadas. En la segunda modalidad, hacía referencia a
la dotación de algunas redes de servicios públicos lo que quedaba a cargo de la
concertación de las organizaciones comunitarias o populares con las entidades
distritales. Este cambio en el concepto
de progresividad respecto al postulado en el estudio de normas mínimas,
lo limitó al basarlo en consideraciones desde la gestión y con la aplicación
complementaria de las mismas exigencias mínimas del desarrollo normal con lo
que en el ámbito normativo se unificó el desarrollo por urbanización.
Pero el cambio
no se restringe únicamente al concepto ni al proceso urbano, sino que
adicionalmente trasciende a las disposiciones que incidirían en el diseño
urbano de los nuevos desarrollos de vivienda de bajo costo. En los parámetros generales en materia de
diseño urbano aplicable a las dos modalidades de urbanización, se mantuvo para
el lote de vivienda individual el mismo frente y área mínima (5m y 60m2 respectivamente), en tanto que en la vivienda
en agrupación o conjunto se permitió un lote de 3m de frente por 11m de fondo y
para vivienda unifamiliar o bifamiliar de 6m de frente por 11m de fondo.
Para las áreas destinadas a espacio público
por cesión del área neta urbanizable, se pasó del rango de entre 21 por ciento
y 25 por ciento, adoptado en el Acuerdo 7 de 1979 a entre 17 y 25 por
ciento. Con esto se permitía un área de
cesión menor como mínimo en un 4 por ciento respecto a esa norma. No obstante, se introdujeron nuevos
parámetros dimensionales para estas áreas de cesión, definiendo la relación
frente - fondo según criterios de proporcionalidad. Pero, respecto a su localización sorprende
que aunque en el artículo 431 del Acuerdo 6 de 1990 se prohíbe en zonas con
riesgo de inundación o en terrenos con pendiente superior a 25 por ciento, de
igual manera en sus parágrafos 1 y 2 se deja abierta la posibilidad de que a
criterio del DAPD se permita. Una
determinación de este orden denota la flexibilidad de la administración de la
ciudad para que los promotores urbanos no resultaran afectados en la
rentabilidad de sus proyectos en caso de desarrollar terrenos con este tipo de
problemas.
En el caso del equipamiento comunal
público, pese a que se contempló alguna disposición al respecto, ésta se limitó
a determinar el porcentaje del área de cesión para espacio público que se debe
destinar a su ocupación en un 40 por ciento del total. Ahora, sobre los equipamientos necesarios en
un nuevo desarrollo de vivienda, se limitó a la enumeración de los posibles sin
determinar lineamientos que guiaran la decisión de la administración distrital
sobre lo requerido ni sobre sus condiciones de diseño. Para el sistema viario,
se incluyó la exigencia de continuidad con la ciudad y con los desarrollos
aledaños, con conexión a las vías arterias del Plan Vial mediante las vías
principales locales, importante en términos de conectividad, aunque en últimas
no se reglamentaron parámetros suficientes para concretar estos
postulados.
En lo relacionado
con el desarrollo de las áreas privadas destinadas al uso de vivienda, se
incorporó un nuevo criterio denominado “Área Mínima Básica” (AMB), definido
mediante una determinada cantidad de metros cuadrados por alcoba. De esta manera, se establecía el área mínima
que la unidad de vivienda debía tener según la cantidad de esos espacios. En
consecuencia, para la vivienda popular se determinó un AMB de 18 m2, pero si se
desarrollaba por agrupación sería de 16.2 m2. La densidad habitacional era
autorregulable, igual que en la norma anterior.
Las decisiones que se adoptaron mediante la
reglamentación expuesta nuevamente se encaminaron hacia el incremento de la
densidad habitacional para la vivienda unifamiliar. Los recursos recurrentes para el logro de
este objetivo continuaron siendo la reducción del tamaño del lote y del
porcentaje de las áreas de cesión. De
manera complementaria, se liberó el tema del tamaño del lote en la vivienda
terminada en el sistema de agrupación, lo cual significaba que pasaría a ser
determinado por el mercado con pésimas consecuencias para la habitabilidad.
El cambio de siglo: una
nueva mirada a la legislación urbanística para la vivienda de bajo costo
La expedición de
le ley 388 de 1997 de desarrollo territorial planteó nuevos lineamientos para
el ordenamiento urbano en Colombia.
Introdujo nuevos instrumentos para la gestión y por ende dotó a las
administraciones municipales de mejores posibilidades para actuar sobre el
territorio. Como uno de los ejercicios
mejor logrados en términos de planeamiento urbano se tiene el Plan de Ordenamiento
Territorial de Bogotá, adoptado mediante el Decreto 619 de 2000 (DAPD,
2000b). En esta experiencia, la
administración de la ciudad incorporó nuevos conceptos para lograr un
ordenamiento urbano más eficiente del territorio distrital. Consecuente con lo dispuesto en la Ley 388 de
1997, se partió de considerar la función pública del urbanismo y la necesidad
de lograr una distribución real de las cargas y de los beneficios resultantes
de las acciones de planeamiento.
Se
reconoce como su logro más destacado la definición de un modelo de ciudad, con
diferentes niveles y prioridades de intervención. Incorporó el concepto de sostenibilidad
basado en el cual propende por un crecimiento urbano que mantenga una forma
compacta, para lo que adopta determinaciones encaminadas a corregir las
falencias detectadas en el análisis del crecimiento y de la planeación de la
ciudad (DAPD, 2000a). En lo referido a
la conformación de la periferia de la ciudad, nuevamente regido por el
denominado tratamiento de desarrollo, se exige que los nuevos desarrollos urbanos
tengan un tamaño mínimo, 10ha suelo urbano y 20ha para suelo de expansión, y
que deben realizarse de conformidad con un plan parcial en el marco del modelo
propuesto. Este nuevo instrumento de
planeación facilita el abordaje desde una escala intermedia del proyecto
urbano, para concretar de manera más precisa las determinaciones generales del
Plan. En consecuencia, las normas
específicas de cada nuevo proceso de urbanización adelantado en el tratamiento
de desarrollo serán definidas en los planes parciales. En el tema concreto del urbanismo progresivo,
se deja abierta la posibilidad de decidir cómo se realiza en cada plan parcial.
Por lo tanto, en contraste con las reglamentaciones previas, los parámetros
para el proceso de urbanización por
desarrollo progresivo no
están predeterminados, sino que se precisarán para cada caso particular.
En esta nueva experiencia de planeación urbana, el
modelo inicial del estudio de normas mínimas desapareció totalmente sin una
reflexión suficiente sobre las condiciones de habitabilidad que pueden generar
las nuevas disposiciones. No obstante,
es de reconocer el avance en la definición de lineamientos de diseño que
permitirán una mayor calificación del espacio urbano. De igual manera, que se espera una calidad
homogénea en ciertos aspectos urbanísticos, dado que todo plan parcial deberá
cumplir con los parámetros generales del Plan de Ordenamiento Territorial.
En lo referido a definición del trazado vial, se incorporó como
parte de los sistemas generales, definiendo varios niveles de mallas. Debe
destacarse la definición de una malla vial intermedia, con la cual es posible
superar la deficiencia de conectividad que existía en la periferia, derivada de
la falta de pautas que orientaran los nuevos desarrollos hacia una mejor
articulación con su contexto. El hecho de establecer disposiciones respecto a
las áreas que cada malla deberá enmarcar, adicional a la definición de los
perfiles exigidos según el tipo de vías, aporta unas pautas en diseño urbano
más precisas que contribuirán al logro de nuevos desarrollos bien
estructurados. Para el trazado de las
vías, hay mayor precisión en las pautas definidas por esta norma, definiendo
diferentes jerarquías desde una vía de penetración hasta las locales
principales y peatonales.
Respecto al espacio público, se prohíbe
la localización de cesiones en zonas inundables o de pendientes mayores de 25
por ciento, exigencia obvia que en el Acuerdo 6 de 1990 de alguna manera se
había desechado de manera parcial. Sobre
el porcentaje de cesión para parques y equipamientos exigido se tiene que tanto
en el sistema de loteo individual como en el de agrupación, se aumentó en un 8
por ciento respecto a lo definido en el Acuerdo 6 de 1990 para un mínimo del 25
por ciento de área neta urbanizable. Se
propone una distribución del 8 por ciento para equipamiento comunal público y
el 17 por ciento restante para parques, plazas, plazoletas y alamedas. Como en las normas previas, se exige un 50
por ciento agrupada en un solo globo de terreno y la restante conformando otros
menores de mínimo 1000m2. En cuanto a la
relación entre el frente y el fondo de estos espacios, se definen parámetros
según las diferentes posibilidades de tamaños. En el caso de los parques se
exige que en los de mayor escala (metropolitanos, urbanos y zonales) se
desarrollen planes maestros que definan tanto aspectos de gestión como de
diseño. Para los parques zonales y
vecinales que resulten del proceso de desarrollo por urbanización, será
competencia del urbanizador su diseño y dotación, en el primer caso con la
elaboración del Plan Maestro respectivo y en el segundo según los parámetros
del Plan de Ordenamiento Territorial.
Todas estas disposiciones constituyen un aporte indiscutible hacia una
mejor conformación del espacio público en los nuevos desarrollos de la ciudad,
con lo que se le reconoce su condición de elemento estructurante de la
espacialidad urbana.
En el tema de
los equipamientos, se determinan jerarquías según coberturas y escalas. Su diseño y ejecución, se mantiene a cargo de
la administración distrital, inclusive la determinación del uso y cobertura que
se realiza según los planes maestros de las entidades sectoriales. En lo referido a pautas de diseño, se definen
índices de ocupación y construcción, y la volumetría se establecerá en cada
plan parcial o en normas específicas. Es
de destacar la flexibilidad positiva que ofrece la norma respecto a las
condiciones cambiantes de la demanda al dejar que sean los planes maestros
sectoriales los que definan qué se necesita y en dónde.
Pese a los muy
loables aportes expuestos, la revisión
de lo reglamentado para la vivienda de bajo costo en el tratamiento de
desarrollo, permite identificar una disminución de las áreas privadas y se mantiene
la definición de la densidad habitacional según la aplicación de otras normas,
lo cual puede significar que continúe el uso de un alto rango en detrimento de
las condiciones de habitabilidad. En
cuanto al sistema de agrupación, no se definieron condiciones de lote ni área
mínima para vivienda individual, lo que significa que será determinada por el
mercado. Tampoco se definió un máximo de densidad de viviendas por hectárea,
pero se estableció un índice de ocupación según el tipo de agrupación.[vi][7] En
el caso del sistema de loteo individual el área y frente mínimos del lote se
redujeron en comparación con las dimensiones que en normas anteriores se habían
estipulado. Se pasó de los 5m como
mínimo de frente a 4.5m y de los 60m2 de área mínima a 54m2. Al revisar por separado lo propuesto para el
sistema de loteo individual frente al de agrupación para la VIS se reconocen
ciertas diferencias en este componente.
En el primer caso, es factible que se dé una relación proporcional
equilibrada entre espacio público y privado, aunque no esté estrictamente
regulado de esa manera, debido a la exigencia de un lote mínimo. Esto último, unido al requerimiento de un
porcentaje de cesión para espacio público, indirectamente regula la densidad
habitacional. En el segundo caso, los
índices de ocupación considerados tienen como consecuencia una reducción del
porcentaje de área privada que sumado a la ausencia de exigencia de un lote
mínimo abre el espacio al aumento de la densidad habitacional señalado y a una
reducción dramática del área de la vivienda.
En este sentido respecto a la relación entre espacio público y privado,
especialmente en el caso del sistema de agrupación, el aumento del porcentaje
de cesiones públicas puede resultar insuficiente para garantizar su
equilibrio. Aunque es una determinación
conveniente para la ciudad al proveer de mayor espacio público para
localización de los equipamientos necesarios para cada nuevo desarrollo, según
lo expuesto con la liberación de las densidades puede continuar la falta de
equilibrio entre espacio privado y público que tampoco se logrará compensar con
las cesiones privadas.
Como
una norma común a todos los tratamientos, se propone un índice de
habitabilidad, concepto aparentemente nuevo pero similar en uno de sus
componentes al concepto del Área Mínima Básica del Acuerdo 6 de 1990, también
para definir el área total que debe tener la vivienda respecto a la cantidad de
alcobas únicamente[vii][. Esta dimensión también es reducida, pues de
los 18m2 por alcoba contemplados en el
Acuerdo 6 de 1990 para la vivienda popular, se pasa a 15m2, sin especificar si
se trata de área neta o bruta.
De lo expuesto, se puede concluir que si
bien el Plan de Ordenamiento Territorial propone un modelo de ciudad y en ese
contexto una forma específica para los nuevos desarrollos urbanos, lo que
mejorará varios aspectos de la conformación de la periferia urbana, no elabora
un planteamiento específico para la vivienda de bajo costo. Esta afirmación se basa en la indefinición
reconocible de lineamientos específicos para este tipo de vivienda que
permitieran garantizar condiciones suficientes de habitabilidad. El índice de
habitabilidad propuesto es insuficiente respecto a las frente a las
consecuencias previsibles que genera la liberación del tema del tamaño mínimo
del lote y la densidad habitacional como resultantes en el sistema de
agrupación. En este orden de ideas es
evidente que los promotores urbanos optarán de manera preferencial por el desarrollo
de programas de vivienda por el sistema de agrupación, dadas las reconocibles
ventajas en términos de rentabilidad que genera en cuanto a una mayor
explotación económica del suelo urbano.
Algunas conclusiones
La revisión de
la experiencia de la planeación urbana de Bogotá y de su legislación para la
producción de vivienda de bajo costo durante las tres últimas décadas, permite
apreciar una evolución favorable hacia los intereses económicos de los
promotores urbanos, pero desfavorable para los demandantes de este tipo de
vivienda. Desde el inicio de la
formulación del modelo propuesto por el estudio de normas mínimas, se
identifica cierta intención conciliadora con la situación existente en el
mercado en ese momento. Básicamente, se buscó atraer al mercado de la vivienda
de bajo costo a promotores urbanos ofreciendo unas condiciones que les
facilitara mantener unos niveles de rentabilidad atractivo para ellos sin
reflexionar las consecuencias negativas que en términos de desarrollo urbano
terminaría generando ni en el desmejoramiento de las condiciones de
habitabilidad. La legislación urbanística, que en un primer momento adoptó la
ciudad para darle curso a la aplicación del modelo propuesto, inicialmente fiel
a sus postulados, luego con algunos cambios positivos respecto a la cualificación
de la periferia urbana, terminó por abandonar el modelo y flexibilizar las
condiciones para que el mercado actúe con mayor libertad en detrimento de la
calidad la vivienda de bajo costo.
Notas
