Scripta Nova |
EL PAPEL ORDENADOR DEL ESTADO Y
María Rosa Batalla
Municipalidad de
Pilar
Cristina Carballo
Universidad Nacional de Luján
El papel ordenador del estado y la expresión territorial de las urbanizaciones cerradas (Argentina) (Resumen)
Si bien las urbanizaciones
cerradas existen en el mundo occidental desde principios del siglo XX, en
la Argentina aparece en escena el primer
country club, en el distrito de Pilar, a partir de la década del treinta, como un
hecho puntual, aislado, con propósitos sociales y deportivos específicos.
Cuarenta años después surgen las primeras regulaciones públicas que intentan
ordenar el territorio y la localización de los clubes de campo, el hecho está
consumado. ¿Alcanza esta afirmación para detener el análisis del fenómeno? Muy
por el contrario, hoy, encontramos que los efectos e impactos territoriales se
comienzan a sentir; y por otro lado,
lejos de ser un fenómeno estático surgen nuevas tipologías que ofrece el
mercado inmobiliario. No obstante, estas urbanizaciones no se efectuaron sin
ningún tipo de norma sino que se adaptaron o asimilaron a normas vigentes, inadecuadas
por no ser específicas para su desarrollo. La literatura científica sobre las
UC es abundante, pero cabe destacar, que aún se identifica un vacío en el
análisis del papel de la legislación, en pocas palabras ¿Cuál es el papel de
regulación? El presente artículo propone desenmarañar la compleja trama de la
normativa y el papel del Estado como ordenador del territorio. Sintetizar las
relaciones y las competencias de la legislación -y los efectos directos o
indirectos- que regularon y regulan a las urbanizaciones cerradas, en los tres
niveles jurisdiccionales dentro de
Palabras
claves: Urbanizaciones cerradas,
ordenamiento, regulación,
planificación.
The
state “ordenador” role and the territorial expression of the gated communities
(Abstract)
Though gated communities exist in the western
world from the beginning of the XXth century, in Argentina appears the first
country club, in Pilar's district, from
the decade of thirty, as a punctual, outlying fact, with social and sports
intentions. Forty years later the first public regulations arise that try to
arrange the territory and the location of the Country Clubs, the fact is
concluded. Is this affirmation enough to
stop the analysis of the phenomenon? On the other hand, nowadays we can
appreciate that the effects and territorial impacts are perceived. Otherwise,
the phenomenon is not static, new types of GC that offers the real- estate market arise. Nevertheless, these GC
were constructed following some norm, they have been adapted or assimilated to
effective norms, which were inadequate for not being specific for its
development. The
scientific literature on the gated communities is abundant, but it is necessary
to emphasise that still
a gap exists in the analysis of the roll of the legislation, in other words:
what is the roll of regulation? This article proposes to clarify the complex
plot of the regulation and the roll of the State as organiser of the territory.
To synthesise the relations and the competencies of the legislation - and the
direct or indirect effects - that regulated and regulate to the closed urban
developments, in three jurisdictional levels inside the Republic Argentina: the
Nation, the province of Buenos Aires and the municipality, taking Pilar's
party, paradigm as a case on the subject of closed urban developments.
Key
words: Gated communities, ordering, regulation, planning
El country club: de la práctica deportiva a la urbanización cerrada
En
A finales de la década del ’70 surgen las primeras regulaciones para los clubes de campo. En el caso de los barrios cerrados, si bien también sus construcciones datan desde hace más treinta años, se encuentran reglamentados desde hace muy poco tiempo en el territorio de la provincia de Buenos Aires.
Lo expresado anteriormente, no significa que dichas urbanizaciones se efectuaran sin ningún tipo de norma, pero sí en cambio, que se adaptaran o asimilaran a normas vigentes de la época, que, en líneas generales, no eran las más adecuadas, por no ser las específicas, para el desarrollo de las mismas. Tampoco se fueron realizando los exhaustivos estudios de correlación urbanística e impacto ambiental que es necesario ahora, para obtener la autorización para la construcción de estos tipos de urbanizaciones.
Las primitivas urbanizaciones
cerradas eran enclaves en las afueras de
Sin dudas, comenzaron a tener carácter de negocio inmobiliario, que se fue acrecentado en el tiempo. Cuando los clubes de campo se reglamentaron en la Provincia de Buenos Aires, en su aspecto edilicio, se les requirió tener un mínimo de espacio verde recreativo destinado a la práctica deportiva, poniendo especial énfasis en que se trataba de viviendas de uso transitorio.
Hace aproximadamente diez años era corriente que los propietarios de una parcela en un club de campo tuvieran una vivienda en la cuidad y utilizaran ese predio para su esparcimiento los fines de semana o en temporada de vacaciones. Pero hoy en día es más frecuente ver que cada vez fueron más los que destinan dicha vivienda del country como vivienda permanente.
En este punto nos encontramos ya en el origen mismo de la figura de los barrios cerrados. La situación socioeconómica de la población fue generando un uso distinto a los clubes de campo y se fue dando lugar a ciertos emprendimientos urbanísticos que fueron utilizados como vivienda permanente.
Podemos
afirmar entonces que la regulación fue tardía: el proceso ya estaba
desencadenado cuando las urbanizaciones cerradas fueron prosperando en las
periferias de la metrópolis, sin el marco legal adecuado que regulara la
actividad privada. Sólo unas normas de carácter provincial reglamentaron la
existencia de los clubes de campo. Esta norma contempla algunos aspectos
importantes, pero sin dudas, deja librado al azar cuestiones fundamentales que
hacen al ordenamiento y la planificación urbana. Fueron apareciendo más tarde
otras tipologías, que se apoyaron en la insuficiente reglamentación existente.
Entonces, cabe preguntarse: ¿Cuáles son esos aspectos y cómo
se regulan? Intentar aclarar este punto es el objetivo principal que se plantea el artículo. Es un rastreo en
la legislación, en materia de urbanizaciones cerradas, en los tres niveles jurisdiccionales: la
Nación, la provincia de Buenos Aires y
el municipio de Pilar.
En la Argentina no hay legislación específica para este tipo de emprendimientos de alcance nacional. Se cuenta tan sólo con el régimen de subdivisión fijado por la Ley de Propiedad Horizontal, Ley 13.512, sancionada en 1948. Fue creada para resolver el problema de la indivisión físicamente forzosa de la tierra donde se encontraban construidas más de una unidad de viviendas. La subdivisión de la tierra, originando parcelas de características urbanas residenciales en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, se realizaba en un principio mediante la creación de manzanas que contenían los lotes. Las manzanas (fracciones de cien metros por cien, aproximadamente) estaban rodeadas por calles que pertenecían al dominio público del Estado y normalmente estaban libradas al uso público.
De esta forma se subdividían las grandes fracciones originando barrios a los cuales a medida que transcurría el tiempo se les adicionaban servicios tales como pavimento, agua corriente, cloacas, iluminación pública y se fueron transformando en lo que en la actualidad podrían ser, por ejemplo las localidades de Martínez, Munro, Wilde, Villa Ballester, entre otras dentro del Conurbano Bonaerense.
Esta subdivisión de la tierra (por la cual se originaron urbanizaciones), ya fuesen públicas o privadas, se regían por la Ley n° 3487 (Ley de Creación de Nuevos Centros de Población y Ampliación de Ejidos) del año 1913, donde se establecía en líneas generales que se debería asegurar la existencia de agua potable, que el predio no fuese inundable y que a su vez, debía tener la aceptación municipal.
Anteriormente al dictado de la Ley n° 8912, la aplicación de la Disposición 195/64 de la Dirección de Geodesia de la Provincia de Buenos Aires era el instrumento que se utilizaba para subdividir los clubes de campo, de tal forma que las calles de circulación interna no solamente no fueron libradas al uso público, sino que tampoco se transfieren al dominio público, circunstancia esta que sí ocurría en la subdivisión bajo el régimen de tierras.
De esta forma se dio origen a unidades funcionales, cada una de las cuales una vez construida, conformará una unidad de vivienda y tanto los espacios circulatorios interiores del complejo como los comunes de esparcimiento, pasan a ser patios dentro del régimen de la Ley n° 13.512.
En los casos de división bajo el régimen de la Ley n° 13.512, donde las unidades funcionales se encontraban a construir, se podían constituir o bien transmitir derechos reales en función del art. 6º del Decreto 2489/63, que especificaba que podrían ser inscriptos en el Registro de la Propiedad instrumentos que formalicen los actos referidos en el art. 1º de Decreto si las partes exclusivas y comunes de edificios en construcción y a construir reunían según los casos, las siguientes condiciones:
a) Las unidades de dominio exclusivo a construir o en construcción cualquiera sea el estado de ejecución de la obra, siempre que las mismas constituyan cuerpos independientes de edificación.
b) Las unidades de dominio exclusivo sin independencia constructiva cuando el edificio en construcción tuviera concluidos los servicios y partes comunes necesarios e indispensables para el buen funcionamiento del mismo, pudiendo carecer de los revoques finos, pinturas, solados, cielorrasos, revestimientos y otros detalles complementarios y estéticos que no perturben la seguridad, solidez y funcionamiento del edificio.
Las unidades de dominio exclusivo de un edificio a construir o en construcción que no reunieran las condiciones citadas anteriormente, no gozarían de los beneficios de este instrumento legal.
El concepto fundamental a tener en cuenta para asegurar el cumplimiento de este artículo del Decreto 2489/63, es que deben estar construidas todas las partes comunes del edificio de tal forma que el adquiriente de una unidad en estas condiciones pueda construir la unidad funcional por sí, sin tener que realizar ninguna obra de infraestructura común. Por ejemplo y en forma exagerada, sería imposible transmitir el derecho real de propiedad de una unidad funcional ubicada en la planta cuarto piso cuando no se encuentra construido aún el tercero.
En lo referente a urbanizaciones cerradas tipo club de campo o barrios cerrados, normalmente se encuentran encuadradas en el inc. a) del art. 6º, donde simplemente deben estar concluidas las obras comunes comprometidas por el emprendedor de la urbanización, por cuanto las unidades funcionales proyectadas gozan de independencia constructiva.
Bajo este régimen de subdivisión se originaron diversas urbanizaciones cerradas, algunas de las cuales eran clubes de campo y posteriormente se realizaron otros emprendimientos de pequeñas extensiones, por ejemplo cuatro a diez hectáreas que se denominaron barrios cerrados y que se ubicaban generalmente en zonas urbanizadas o bien periféricas a éstas.
Las urbanizaciones cerradas, en el
ámbito de la provincia de Buenos Aires
Regulación para los clubes de campo. Decreto
Ley 8912: Ley de Ordenamiento territorial y Uso del Suelo
Tal lo expuesto, las urbanizaciones cerradas se dividían bajo el régimen de la Ley n° 13.512 y no tenían reglamentaciones específicas para su emprendimiento y desarrollo hasta el 24 de octubre del año 1977, cuando se dicta el Decreto- Ley de Uso del Suelo 8912, para la Provincia de Buenos Aires, donde se reglamenta, entre otros aspectos de ordenamiento urbano, las bases para ejecución de urbanizaciones denominadas clubes de campo.
En lo que refiere a la categoría de los clubes de campo, los artículos 64 y 65 de dicha ley establecen que se entiende por club de campo o complejo recreativo residencial a un área territorial de extensión limitada que no conforme un núcleo urbano y reúna las siguientes características básicas:
a)-Esté localizada en área no urbana;
b) Una parte de la misma se encuentra equipada para la práctica de actividades deportivas, sociales o culturales en pleno contacto con la naturaleza;
c) La parte restante se encuentre acondicionada para la construcción de viviendas de uso transitorio;
d) El área común de esparcimiento y el área de viviendas deben guardar una mutua e indisoluble relación funcional y jurídica, que las convierte en un todo indescindible. El uso recreativo del área común de esparcimiento no podrá ser modificado, pero podrán emplazarse unas actividades por otras; tampoco podrá subdividirse dicha área ni enajenarse en forma independiente de las unidades que constituyen el área de viviendas.
En cuanto a la creación de Clubes de Campo, estaría supeditada al cumplimiento de los siguientes requisitos: 1) Contar con la previa aprobación Municipal y posterior convalidación técnica de los organismos competentes del Ministerio de Obras Públicas. A estos efectos los municipios designarán y delimitarán zonas del área rural para la localización de clubes de campo, indicando la densidad máxima bruta para cada zona. 2) El patrocinador del proyecto debe asumir la responsabilidad de realizar las obras de infraestructura de los servicios esenciales y de asegurar la prestación de los mismos, de efectuar el tratamiento de las vías de circulación y accesos, de parquizar y arbolar el área en toda su extensión y de materializar las obras correspondientes al equipamiento deportivo, social y cultural.
Decreto Nº 9404/86: Decr. Reglamentario del Decreto
Ley Nº 8912 / 77
El régimen de subdivisión para estas urbanizaciones cerradas fue la ya mencionada Ley de Propiedad Horizontal, Ley nº 13.512, hasta mediados de la década del ´80, más precisamente en el año 1986, cuando se dicta el Decreto Provincial nº 9404, Reglamentario del Decreto- Ley 8912, el cual, al margen de establecer una exhaustiva reglamentación para el emplazamiento de clubes de campo, crea una nueva figura dentro del régimen de subdivisión, el que permite mediante el Derecho Real de Servidumbre, originar parcelas que tienen salida, por medio de vías de circulación que son de uso exclusivo para los titulares de las parcelas que integran el club de campo o quien ellos autoricen. En el artículo n° 1 el Decreto 9404/86, se expresa que los clubes de campo que se constituyan conforme al régimen específico del Decreto Ley nº 8912/77 y en base a la creación de parcelas de dominio independiente, se sujetarán a ciertas disposiciones como el establecimiento de una entidad jurídica que integren o a la que se incorporen los propietarios de cada parcela con destino residencial, que será titular del dominio de las áreas recreativas o de esparcimiento y responsable de la presentación de los servicios generales.
Los estatutos deberán incluir previsiones expresas referidas a la incorporación de los adquirentes de cada parcela; representación, derechos y deberes de los miembros; administración del Club; determinación de las áreas y espacios que conforman su patrimonio inmobiliario, servicios generales a asumir, modos de afrontar los gastos comunes, servidumbres reales y restricciones urbanísticas previstas y todas otra disposición destinada a asegurar el correcto desenvolvimiento del club según el proyecto propuesto. Cuando la entidad promotora sea una asociación civil preexistente, podrá la misma asumir la titularidad de las áreas comunes y prestar los servicios generales. En este caso se exigirá la modificación o adecuación de los respectivos estatutos para contemplar los aspectos consignados en el párrafo precedente.
El área de viviendas, deberá constituirse el derecho real de servidumbre de uso sobre las áreas de esparcimiento, el que deberá constar como restricción en el plano de subdivisión pertinente.
Se Podrá optar por mantenerse en el dominio privado las áreas que configuren la red de circulación interna. En este supuesto, dicha superficies quedan sujetas a la afectación especial que resulte de su destino (espacios circulatorios) y acordes con el uso, trazado y características contenidas en la memoria técnica, proyecto de planta y plano de mensura y subdivisión aprobada.
Regulación para barrios cerrados
Hasta este punto del análisis del marco legal, se puede observar que existía una reglamentación específica para el emplazamiento de clubes de campo, pero no así para barrios cerrados, los que se originaban mediante la aprobación por parte del Municipio de un plano de obra donde se proyectaban viviendas mínimas, de proyecto repetitivo, que el único objeto que cumplían era poder obtener la subdivisión bajo el régimen de la Ley n° 13.512, en carácter de proyecto, una vez terminadas las obras comunes comprometidas con el municipio se procedía a solicitar el cumplimiento del Art. 6º del Decreto 2489/63. La única forma de subdividir dichos emprendimientos era mediante el régimen de la Ley n° 13.512.
Mientras estos emprendimientos se ubicaran en zona extra urbanas y no tuvieran grandes dimensiones, no ofrecían mayores dificultades para su aprobación, pero no contaban con una reglamentación básica provincial general que impidiera, aunque fueran en casos excepcionales un uso indiscriminado del suelo con fines especulativos en su aprovechamiento, en detrimento de la calidad de vida de los adquirientes de predios dentro del emprendimiento.
Decreto Provincial 2568/97
Esta
laguna en la legislación de fondo finalizó
cuando, en cumplimiento de lo establecido en los artículos n° 26 y 27
del Decreto 2815/96, la Secretaría de Tierras y Urbanismo de la Provincia de
Buenos Aires, dicta
Dicha resolución tuvo vigencia muy poco tiempo, hasta el dictado del Decreto Provincial 2568 de fecha 7 de agosto de 1997, que establece la competencia en el tema del Ministerio de Gobierno y Justicia a través la Subsecretaria de Asuntos Municipales e Institucionales.
Este Decreto Provincial, a su vez determina que los municipios no otorgarán aprobación de planos de obra referidos a barrios cerrados, sin contar con la previa intervención de la Subsecretaria mencionada.
Evidentemente, estamos ante la primera norma de fondo que tiende a regular el emplazamiento y desarrollo de barrios cerrados.
Decreto Provincial 27/98
Posteriormente, y como consecuencia del Decreto n° 2568, se dicta el Decreto Provincial n° 27, con fecha 7 de enero de 1998 que reglamenta en sus aspectos normativos de fondo el emprendimiento de barrios cerrados.
Indudablemente, estas dos normas: La Resolución n° 74 y el Decreto Provincial n°27 son las primeras normas que en la Provincia de Buenos Aires regulan los barrios cerrados, que conforme al estado actual se subdividen siguiendo las normas de la Ley 8912, dejando las reservas de espacios verdes y para uso comunitario, como así también respetando las dimensiones mínimas de las parcelas y las obras de infraestructura mínimas obligatorias, con la única diferencia respecto a las urbanizaciones abiertas en que los espacios circulatorios internos del Barrio pertenecen al dominio privado de los titulares de las parcelas del mismo y el régimen de subdivisión a adoptarse puede ser el de Propiedad Horizontal o bien el de Tierras mediante la aplicación de los requisitos legales establecidos en el artículo primero del Decreto 9404/86.
En líneas generales, se puede observar, como pautas fundamentales del Decreto 27 que en primera instancia:
- Define al barrio cerrado.
-
Establece los lugares donde podrá localizarse (según zonificaciones
municipales conforme a la adaptación que tengan según
- Da a los municipios preponderancia respecto del tratamiento de los mismos, especialmente en el impacto urbanístico, reservando a Autoridad de Aplicación Provincial la convalidación final del proyecto.
-
En cuanto a la prefactibilidad y factibilidad se remite a lo exigido en
el Decreto 9404/86. En cuanto a la subdivisión da la posibilidad de adaptarse
al Decreto 9404/86 o bien al régimen de
-
Para las reservas destinadas a espacios verdes y comunitarios, que se
deberán ceder, se remite a lo pautado en
- Presta especial atención a las vías de circulación tanto externas para el ingreso de la urbanización, como así también a las posibles afectaciones futuras en cuanto a la trama circulatoria de vías troncales.
- Permite la ejecución del emprendimiento urbanístico por etapas.
- Habilita la aprobación de los planos de subdivisión al obtenerse la convalidación técnica final (factibilidad) del emprendimiento.
-
Deja bajo responsabilidad exclusiva y solidaria, del
adquiriente y del proponente del emprendimiento, respecto de cualquier obra que
pueda ejecutarse o iniciarse antes de la obtención de
Ley provincial Nº 11.723: “De
protección, conservación, mejoramiento y restauración de los recursos naturales
y del ambiente en general en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires”.
Al recurrir al anexo II, se puede apreciar que la Provincia de Buenos Aires delega en el gobierno municipal, la atribución de someter a Evaluación de Impacto Ambiental el emplazamiento de nuevos barrios o ampliación de los existentes. De esta forma, las nuevas urbanizaciones se ven afectadas por la ley ambiental por excelencia en el distrito bonaerense.
Decreto Provincial 1727/02: “Desregulación de
Gestión de Urbanizaciones Cerradas”
En el
año 2002, se sanciona el Decreto Provincial nº 1727/02. Se trata de la puesta en funcionamiento del Registro
Provincial de Urbanizaciones Cerradas, dentro de la órbita de la Subsecretaría de Asuntos
Municipales. El organismo a cargo será
Algunas consideraciones generales de la
normativa bonaerense
En lo
referente a los distintos sistemas legales para la subdivisión de las
urbanizaciones cerradas, ya sean barrios cerrados o clubes de campo, el Decreto
9404 reglamentario de
Cuadro N° 1
Comparación entre
Ley n° 13.512 - Propiedad Horizontal Decreto n° 2489/63 |
Decreto Ley 8912 /77 y su decreto reglamentario n° 9404/86 |
Se originan unidades funcionales. |
Se originan parcelas. |
Las vías de circulación internas y los espacios destinados al esparcimiento son superficies comunes. |
Las vías de circulación internas de urbanización conforman parcelas independientes al igual que las superficies destinadas a esparcimiento. |
Las normas a cumplir tanto dentro del régimen de convivencia como edilicias se rigen por el Reglamento de Copropiedad y Administración del Edificio. |
Las normas a cumplir tanto dentro del régimen de convivencia dentro del complejo se encuentran dentro de los estatutos de una sociedad. |
Cuando se construyen unidades funcionales se debe modificar el plano de subdivisión y el reglamento de copropiedad a los efectos de ratificar el régimen de la Ley n° 13.512. |
Cuando se construyen las viviendas en las parcelas resultantes de la subdivisión no afectan el régimen de subdivisión.
|
Para la administración se rige el consorcio conforme a lo establecido en la Ley n° 13.512. Para poder transmitir el derecho real de propiedad cada unidad funcional que surge de la subdivisión, es necesario haber cumplimentado que surge de la inspección, conforme a lo establecido en el Artículo n° 6 del Decreto 2489/63. |
Para la administración se rigen conforme a las normas establecidas en los estatutos de la sociedad administradora. Para poder transmitir el derecho real de propiedad de cada parcela que surge de la subdivisión, es necesario se registre la adquisición del dominio de las áreas de esparcimiento y circulación en favor de la entidad jurídica creada según se consigna en el artículo n° 1 del Decreto 9404/86. |
Fuente. Agr.
Pedro Marino
Cualquiera fuese el régimen de subdivisión que se adopte para las urbanizaciones cerradas, se deben cumplimentar requisitos establecidos por normas. En líneas generales, consisten en obtener autorizaciones para su emplazamiento (tanto ante la Municipalidad local como así también ante las autoridades provinciales).
Las referidas autorizaciones se denominan convalidación técnica preliminar y convalidación técnica definitiva (o bien prefactibilidad y factibilidad respectivamente).
Se deben observar en primera instancia y en forma general, los siguientes puntos:
-
Que el predio sea urbanísticamente apto para el aplazamiento de un
barrio cerrado (entiéndase por esto que cumpla con las reglamentaciones
municipales al respecto, conforme a lo establecido en el Artículo n° 2 y los
inc. a) y j) del Artículo 3º del Decreto 27/98) o de un club de campo (lo
que implica cumplir con las
reglamentaciones municipales de zonificación conforme a los términos de
- En el caso de que fuese necesario cambiar la zonificación del predio o consignarle los indicadores urbanísticos, es necesario el dictado de una ordenanza Municipal y su posterior convalidación mediante el dictado de un Decreto Provincial.
- Que no se encuentre afectado por calles o prolongaciones futuras, y supuesto el caso que así fuera, se deberán tomar los recaudos correspondientes.
- Que el predio sea apto hidráulicamente.
- Que exista la posibilidad de abastecer al complejo urbanístico con agua potable.
- Que cumpla con las exigencias que establece el Decreto 27/98 como así las reglamentaciones municipales al respecto.
- Tener en cuenta las reservas que se deberán ceder para "Espacios Verdes y Libres Públicos y Reservas Para Equipamiento Comunitario".
- Que el proyecto admita la posibilidad de ser sometido al régimen de la Ley n° 13.512 o bien el régimen del Decreto- Ley 8912 y su Decreto Reglamentario 9404/86.
Los requisitos necesarios para obtener la convalidación técnica, de una urbanización cerrada, ya sea un club de campo o bien un barrio cerrado bajo el régimen del Decreto 9404 reglamentario del Decreto Ley n° 8912 (Uso del Suelo) o bien del Decreto 2489/63, reglamentario de la Ley n° 13.512 (Propiedad Horizontal) se dará en dos etapas:
a- Convalidación técnica preliminar (prefactibilidad)
b- Convalidación técnica definitiva (factibilidad)
Para obtener la convalidación técnica preliminar se deberá presentar ante las autoridades Provinciales, previa aprobación de la Municipalidad, y en las distintas dependencias según corresponda, Secretaría de Tierras de la Provincia de Buenos Aires (para los clubes de campo) y ante la Secretaría de Asuntos Municipales e Institucionales (en el caso de los barrios cerrados) la documentación técnica que observe los siguientes aspectos de la urbanización:
1. Aprobación de la localización y factibilidad otorgada por el municipio local.
2. Certificado de aptitud
hidráulica del predio otorgado por
3. Certificado de
pre-factibilidad de provisión de agua (cualitativa y cuantitativa) con relación
a la cantidad de usuarios previstos, otorgado por
4. Plano de anteproyecto urbanístico sobre la base de medidas según título y/o catastro, en el que consten todas las características del proyecto.
5. Régimen de subdivisión y de domino a adoptar. De optarse por el régimen establecido en el Decreto 9404, deberá presentarse el anteproyecto del estatuto de la entidad jurídica a formar.
Para obtener la convalidación técnica final de un proyecto de club de campo o bien de un barrio cerrado, deberá presentarse la documentación que se enumera:
6. Certificado expedido por el
Registro de
7. Proyectos aprobados por los organismos correspondientes de todas las obras comprometidas a realizar.
8. Reglamento urbanístico y de edificación a los que deberán ajustarse los edificios a construir, en el que se establezcan: Indicadores urbanísticos, tipos de viviendas, materiales, altura máxima de edificación, retiros y toda otra norma que se considere conveniente para la obtención de una tipología edilicia adecuada al predio, aprobado por la comuna.
9. Plano del proyecto urbanístico definitivo, según mensura, en el que conste: Balance de superficies, densidad bruta (DB), densidad neta residencial (DNR), número de viviendas unifamiliares o multifamiliares, firmados por los profesionales actuantes. De optarse por el régimen específico establecido en el artículo 1º del Decreto 9404, deberá indicarse el derecho real de servidumbre de uso de las parcelas destinadas a esparcimiento.
10. Memoria descriptiva definitiva firmada por los profesionales actuantes, según sus incumbencias.
11. De optarse por el régimen del Decreto 9404/86, deberá acreditarse la constitución o adecuación de la entidad de administración y titularidad de los bienes comunes y el inicio del trámite para la obtención de la personería jurídica o aprobación de la reforma de los estatutos, según correspondiere.
12. Certificado de cumplimiento de normas profesionales otorgadas por las entidades competentes.
Territorio y
Municipio: análisis de la legislación vigente para el caso de Pilar
Expuestos los
niveles nacionales y provinciales, se tratará de analizar, a continuación,
el papel que le cabe al nivel
administrativo municipal. La fisonomía que presenta en el año 2003 el Partido de Pilar lo tornan
particular: un crecimiento acelerado1 de su
población y falta de planificación y
control del Estado municipal.
Ordenanza 10 /85:
El Código de Zonificación
El Código de Zonificación vigente en el distrito de Pilar
data del año 1985; a partir de allí, se ha usado el recurso de las excepciones
de zonificación para las actividades inmobiliarias, industriales, comerciales.
Una de las consecuencias más notorias es que los
emprendimientos inmobiliarios explotan territorios rurales que se fueron
convirtiendo en residenciales. En otras palabras, la dinámica del mercado
generó figuras que se convirtieron en un fenómeno urbanístico de gran significación para el
caso local en términos de inversión económica, con distintas repercusiones en
el medio social y en el medio físico.
Se iniciaron gestiones con la facultad de Arquitectura de
una universidad privada para el diseño
de un nuevo Código de Ordenamiento Urbano, durante el año 1997. Al convenio entre el Municipio y
La convalidación de los proyectos de radicación de
countries y barrios privados en Pilar, como en el resto del territorio
bonaerense, correspondió hasta agosto de
Según estas dos instituciones provinciales, en el caso
específico de Pilar, las convalidaciones iban en muchos casos retrasadas
con respecto a la realidad. Es decir,
que es mayor la cantidad de radicaciones que se hacían efectivas y se
empezaban a comercializarse antes de
estar autorizadas por
En octubre de 1998,
Ese mismo año, la Provincia de Buenos Aires, declaraba que cerca de un 80% de los emprendimientos no está convalidado por la Provincia. A su vez, el Decreto-Ley de la Provincia de Buenos Aires 8912/77, deja en manos del Municipio la aplicación de multas o sanciones a quienes no lo cumplieran.
Ordenanza Municipal Nº 95/00:
“Reglamentación para la instalación de barrios cerrados en el Partido del
Pilar”
Ante la
promulgación del Decreto-Provincial 27/98, se presentó un proyecto de Ordenanza
que cumpliría con la reglamentación en el Partido de Pilar de la instalación de
barrios cerrados, en función del art. 70 del Decreto -Ley 8912/77, que
establece que la responsabilidad primaria de ordenamiento territorial, recae en
el nivel municipal.
La Ordenanza considera que la dinámica del mercado ha generado nuevos fenómenos urbanísticos de gran significación en términos de inversión económica y en materia de empleo, pero que no obstante es imprescindible la preservación de las distintas características urbanísticas.
En el cuerpo de la Ordenanza, se define a barrio cerrado como a todo emprendimiento urbanístico destinado a uso residencial predominante con equipamiento cuyo perímetro podrá materializarse mediante cerramiento.
Por otra parte, señala que las superficies
mínimas de las unidades parcelarias o funcionales no deberán ser menores
de 800 m2. Estos
emprendimientos garantizarán los siguientes servicios esenciales: red de agua
potable, servicios sanitarios3, un sitio
destinado al depósito transitorio de residuos (convenientemente forestado y
libre al acceso municipal). El cableado y los conductos serán subterráneos.
Los cercos perimetrales deberán ser
transparentes, quedando expresamente prohibida la construcción de muros.
Presentarán Estudio de Impacto Ambiental. El emprendimiento no deberá ocasionar perjuicio a terceros respecto de
la trama urbana, ni afectará ejes de crecimiento.
El artículo n° 6 del proyecto de ordenanza
fue vetado por el Ejecutivo. El mismo establecía que se debía cumplir con lo
establecido en el artículo 56º del Decreto 8912/77, en lo referido a la cesión
de espacios verdes y libres públicos y reservas para equipamiento comunitario.
En cambio fue aprobado el artículo siguiente que establecía el cumplimiento del
artículo n° 65, inciso 2.2 del Decreto antes mencionado
Finalmente, indica que los barrios cerrados
deberán gestionarse a través de la Ley Nacional nº 13.512, de Propiedad
Horizontal, pero aclara que no deberán ser vulnerados los indicadores del
artículo n° 52 del Decreto 8912/77 u optar en lo pertinente por el régimen
jurídico establecido por el Decreto 9404/96.
Ordenanza Municipal Nº 135/01: Registro
Municipal de Prestadores de Servicios de Higiene Urbana para Urbanizaciones
Privadas
La Ordenanza Municipal nº 135/ 01, y su respectivo Decreto nº 1594/01, establece el Registro Municipal de Servicios de Higiene Urbana para Urbanizaciones Privadas. La normativa aclara que la totalidad de los establecimientos y predios descriptos como barrios cerrados, clubes de campo y establecimientos similares deberán declarar quién es el prestador de servicios de recolección de residuos sólidos urbanos domiciliarios y poda, barrido y limpieza de las calles dentro de los noventa días a partir de la entrada en vigencia de la ordenanza.
Los requisitos que se exigen a
las empresas contratadas no difieren de los que normalmente se suelen ver en
este tipo de actividad. La Autoridad de Aplicación es la Secretaría de Calidad
de Vida y Medio Ambiente4.
Decreto Municipal 290/03: “Regulación de
viviendas multifamiliares”
De las vistas del Decreto Municipal 290/03 (Regularización de emprendimientos urbanos), se pueden extraer los conceptos esenciales tales como el reconocimiento del vacío normativo que plantea el Código de Zonificación de Pilar en cuanto a la figura de viviendas multifamiliares en su definición, los alcances y otras disposiciones que son específicas en el ámbito del partido.
También reconoce que tanto el decreto-ley 8912/77 de Uso de Suelo en la Provincia de Buenos Aires, y sus respectivos decretos reglamentarios, no plantean en forma concreta disposiciones y /o requisitos específicos para este uso en particular, salvo el caso de algunas disposiciones o decretos especiales que alcanzan a la vivienda de interés social (planes que en Pilar no se han aplicado a la fecha.
A la vez reconoce que ante el desconocimiento del encuadre normativo por parte de los municipios y/o aprovechamiento de los huecos normativos vigentes, hicieron que en un principio (hasta la aparición del decreto 27/98) se aprobaron en el nivel municipal como vivienda multifamiliar, con todo lo que ello significaba. Aparecieron así, emprendimientos afectados al régimen de la Ley n° 13.512, de 200 y hasta 300 unidades funcionales, ubicadas en zonas de ocupación baja, sin que mediaran los estudios técnicos necesarios que avalaran dichas propuestas e incluso al día de la promulgación de la norma, ante la inacción municipal, muchos de estos emprendimientos aún no han efectuado la Rectificación del plano de PH, y por ende también del Reglamento de Copropiedad.
Que muchos de esos emprendimientos que se aprobaron en el ámbito municipal como viviendas multifamiliares, se comercializaron y se venden aún hoy como “Barrios Cerrados”, o “Barrios Privados”, algunos de ellos incluso cuentan con convalidaciones técnicas finales otorgadas por la provincia reconociéndolos como tales, sin que el expediente de Prefactibilidad y Factibilidad hubiera tenido intervención municipal fehaciente.
Como puede apreciarse, el mismo gobierno municipal acepta el vacío normativo y las irregularidades que se produjeron como consecuencia del mismo. La aparición de productos comerciales (emprendimientos urbanísticos, barrios cerrados, clubes de campo, chacras, etc.) ha generado un gran movimiento del uso del suelo considerado Uso Residencial. La figura de viviendas multifamiliares en el nivel provincial, se haya regulada por la Ley n°11723/95 y el Decreto Ley 8912/77. Éste establece que son los municipios los responsables primarios del ordenamiento territorial. En el ámbito de la Municipalidad de Pilar, se dicta en 2003 el Decreto Municipal 290/03 que se propone diferenciar a las viviendas multifamiliares de los barrios cerrados.
El artículo n°1 de esta norma establece la definición y alcance de las viviendas multifamiliares.
Cuadro N° 2
Clasificación de viviendas multifamiliares, según el uso (Decreto Mun. 290/03)
Vivienda permanente |
Vivienda comunitaria |
Vivienda temporaria |
Para los usos permanentes de los grupos familiares. |
Destinadas a usos no permanentes pero estables (residencias de niños, jóvenes, comunidades religiosas, etc) que planteen unidades funcionales autosufucientes para uso residencial. |
Afectadas a casas de retiro de comunidades religiosas, con servicios separados, que no constituyen parte del rubro hotelería.
|
En tanto, el Artículo 2º define las tipologías constructivas. Ellas son:
- Viviendas unifamiliares, aisladas de perímetro libre.
- Viviendas unifamiliares agrupadas en planta o altura.
- Viviendas agrupadas entre medianeras.
- Viviendas en torre de perímetro libre.
Finalmente, el Decreto describe que todas las urbanizaciones conocidas como “multifamiliares”, deberán garantizar la libre accesibilidad a las unidades individuales de funcionarios municipales, bomberos, judiciales, de seguridad, de defensa civil, etc. sea a nivel vehicular como peatonal. Su incumplimiento será considerado falta grave a la seguridad pública, motivando la revocación automática del cerramiento perimetral y de la factibilidad otorgada. También prohíbe el cierre de calles libradas al uso público.
Decreto Municipal 738/03: Registro Municipal de Urbanizaciones
Cerrada5
Sancionado el Decreto Provincial n° 1727/02, en el caso específico de Pilar, una vez vencido el plazo para registrar las urbanizaciones, el Municipio reconoció que sólo 50 de las 154 urbanizaciones, encuadradas en la norma, han presentado la intención de inscribirse en el registro dispuesto por el Decreto Municipal 738/03 (que crea el registro con el fin de regularizar la situación de cada una de las urbanizaciones para lograr la efectiva y total seguridad jurídica que permita resguardar los intereses legítimos de los vecinos).
Inclusive, el
director de Planeamiento de
Urbanizaciones cerradas,
territorios y ordenación: ideas finales
En líneas generales, si se analiza la legislación aplicable a las urbanizaciones cerradas desde el momento de su aparición en la República Argentina, se observa que éstas debieron adecuarse a la Ley de Propiedad Horizontal nº 13.512 (surgida de la necesidad de reglar la subdivisión de los edificios de departamento en un mismo terreno) sancionada en 1948.
Vale decir que para este entonces, el Tortugas Country Club (el más antiguo del país) llevaba prácticamente veinte años desde su creación, y era el año de fundación de Highland Park. Debieron transcurrir otros treinta años más para que apareciera la figura del club de campo en el Decreto Ley n° 8912/77. Esta norma reglamentó la separación entre distintos clubes de campo, la densidad residencial y el tamaño de los lotes.
En 1986, se reglamenta la Ley n° 8912, a través del Decreto n° 9404, el que considera al régimen de propiedad horizontal inadecuado para regular a estas urbanizaciones, y establece una nueva opción de parcelamiento y subdivisión de tierras, acorde al régimen de Geodesia y considera a las calles internas de los emprendimientos, el carácter de privadas.
Mientras tanto, veinte años más tarde de que apareciera el concepto de “clubes de campo” aparece el de “barrio cerrado”. Ocurre en el contexto de la Resolución provincial 74/97 de la Secretaría de Tierras y Urbanismo. Además de establecerse la diferencia entre ambas tipologías, autoriza el cerramiento perimetral.
Acordamos con Sonia Vidal Koppmann en el sentido de que la promulgación del Decreto Provincial 27/98, no deroga a la Resolución anterior, y que por el contrario, aumenta la confusión.
De tal forma que, por un lado, la Resolución 74/97 habilita a los barrios cerrados a instalarse en zonas urbanas cumpliendo con los requisitos urbanísticos, sin obligarlos a respetar la legislación de los clubes de campo: mientras que, por otro lado, el Decreto 27/98 les permite acogerse al marco legal de los clubes campo (Ley n° 8912).
En tanto que para finalizar el análisis en el nivel provincial, cabe mencionar el Decreto Provincial n° 1727/02 que deja en manos de los municipios las convalidaciones técnicas preliminares y definitivas de los emprendimientos cerrados.
En el distrito de Pilar, en tanto, el Código de Zonificación data de 1985. A través del mismo se han aprobado las habilitaciones de las urbanizaciones mediante excepciones a dicho Código, que no considera dentro de los usos de suelo el destinado a las urbanizaciones cerradas.
Pilar también cuenta con un registro de servidores de higiene urbana. Pero en cambio, ha derogado la norma que daba cumplimiento a la Descentralización Administrativa a favor de los municipios de la Provincia de Buenos Aires, mediante el Registro Municipal de Urbanizaciones Cerradas.
La Ordenanza 95/00 reglamenta los barrios cerrados pero sin resolver la ambigüedad que quedara planteada anteriormente. Debemos reconocer, no obstante, que establece las pautas y condiciones que deberán reunir los barrios privados de modo de preservar las características urbanísticas ante el avance del mercado como regulador del territorio.
El Decreto Municipal 290/03: “Regulación de viviendas multifamiliar” viene a cubrir un vacío normativo en materia de una de las tipologías especiales de urbanizaciones cerradas, estableciendo tres categorías a las viviendas multifamiliares: permanente, temporaria y comunitaria. También los requisitos técnicos para su habilitación, el área máxima para ser considerada vivienda multifamiliar, como la distancia mínima con respecto a otras urbanizaciones.
Es de destacar el hecho de que esta normativa presenta una particularidad: ser la única que se dedica especialmente a esta tipología: viviendas multifamiliares. Ninguna norma lo hace en el nivel provincial. Como se mencionara anteriormente, sólo la Ley de Propiedad Horizontal, de alcance nacional, afecta a este tipo de urbanizaciones.
Cuadro N° 3
Antecedentes y reglamentaciones vigentes según las distintas tipologías de
urbanizaciones cerradas.
|
Legislación nacional
|
Legislación provincial
|
Legislación municipal
|
Clubes de campo |
-
(1913)Ley Nacional 3487 “Ley de Creación de
Nuevos Centros de Población y
Ampliación de Ejidos”
- (1948)Ley Nacional 13.512 ”Ley de Propiedad Horizontal”
- (1963)Decreto 2489 Reglamentario de la Ley 13.512
|
- (1964) Disposición
195 de la Dirección de
Geodesia de la Pcia. de Bs. As.
- (1977) Decreto- Ley 8912 “Ley de Uso de Suelo”.
-(1996)
Decreto-9404 Regl. de la
Ley 8912/77 - (1996 ) Decreto 2815 de la Secretaría de Tierras y Urbanismo de la Pcia de Bs. As.
- (1995) Ley Nº 11.723 “Ley Integral del Medio Ambien- te “ - (2002) Decreto 1727/02 “Regularización Pcial de Urbanizaciones Cerradas”. |
- (1985) Ordenanza Mun. 10/85 “Código de Zonificación”
-(2001) Ordenanza Mun. 135 y el Decreto 1594/01: “Registro Municipal de Prestadores de Servicios de Higiene Urbana para Urbanizaciones Privadas”
- (2003) Decreto Municipal 738/03“Registro Municipal de Urbanizaciones Cerra- das”. |
Barrios cerrados |
- (1948)Ley Nacional 13.512 ”Ley de Propiedad Horizontal” - (1963)Decreto 2489 Reglamentario de la Ley 13.512
|
- (1977) Decreto- Ley 8912 “Ley de Uso de Suelo”.
- (1996 )Decreto- 9404 Reglamentario de la Ley 8912/77.
- (1995) Ley nº 11.723 “Ley Integral del Medio Ambiente”.
- (1997)Resolución 74/97
- (1998) Decreto Provincial 2568 deroga la Res. 74/97.
- (1998) Decreto 27 “Reglamentación para barrios cerrados”.
- (2002) Decreto 1727/02 “Regularización Provicnial de
Urbanizaciones Cerradas”. |
- (1985) Ord. Municipal 10/85 “Código de Zonificación”
-(2001) Orden. Municipal 135 y el Decreto 1594/01: “Registro Municipal de Prestadores de Servicios de Higiene Urbana para Urbanizaciones Privadas”
-(2003) Decreto Municipal 738/03“Registro Municipal de
Urbanizaciones Cerradas” |
A esta altura del análisis, quedan planteados algunos interrogantes, sin respuestas efectivas: ¿Qué papel le cabe al Estado en el ordenamiento territorial? ¿Seguirá el mercado inmobiliario adecuando las normas a sus intereses?
El crecimiento de la población y
la ampliación del espacio urbano se da con la aparición de nuevas funciones
urbanas en Pilar, que responde a una
práctica urbanística dentro de un contexto dinámico y cambiante, con
características tales como la agudización de la segregación urbana, conflictos
ambientales, privatización de la ciudad, pérdida de los espacios públicos, y el
empobrecimiento del casco histórico de la ciudad.
El territorio expresa las diferentes políticas sobre el
crecimiento de la población y además,
es la respuesta material de la insuficiencia en la ordenación y planificación
urbana.
El Municipio bonaerense de Pilar, intenta cubrir el vacío normativo, con la posibilidad de promulgar un nuevo Código de Zonificación y con varias normas ambientales que ordenen el actual estado de la cuestión.
El verdadero trabajo está por comenzar: la tendencia actual muestra el aumento de conflictos pero el camino, para afrontarlos no es protegerse ni encerrarse, sino fortalecer al Estado y su capacidad de hacer política justa, implementando soluciones adecuadas a los valores adquiridos, y de orientar los procesos en términos del bien público.
1 En el caso particular de
2 Artículo
publicado el 10 de octubre de 1998 en el
diario
ordenamiento urbano”. En el mismo se registraban las
opiniones del entonces intendente municipal, Alberto Alberini, y distintas
partes interesadas. El suplemento “Pilar” se entregaba junto con la edición
nacional del diario en los partidos de San Miguel, José C. Paz, Malvinas
Argentinas, Exaltación de
3 En caso de que el emprendimiento supere las 50 unidades, deberá contar con planta depuradora. Si concesionara el servicio deberá contar previamente con el contrato con la empresa concesionaria. Al momento de la finalización de este artículo, la Secretaría de Calidad de vida y Medio Ambiente de la Municipalidad de Pilar, intentaba reformar la Ordenanza 135/01. Dicha reforma consiste en exigir a las empresas recolectoras, registradas en esa Secretaría, a presentar el certificado del CEAMSE (Coordinación Ecológica del Area Metropolitana Sociedad del Estado) donde se acepte la disposición final de residuos.
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MUNICIPALIDAD DEL PILAR. Ordenanza
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Municipal 1971/00
MUNICIPALIDAD
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MUNICIPALIDAD
DEL PILAR. Decreto Municipal Reglamentario 290/03 para las Viviendas
Multifamiliares.
PODER
EJECUTIVO DE
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EJECUTIVO DE
PODER EJECUTIVO DE
PODER EJECUTIVO DE
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LEGISLATIVO DE
PODER LEGISLATIVO DE
SECRETARIA DE POLITICA
AMBIENTAL DE
VIDAL, S. Countries y barrios cerrados: Nuevas formas de segregación urbana. Una
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(Argentina). Revista Geodemos, 2003, nº6.
© Copyright María Rosa Batalla y Cristina Carballo, 2005
© Copyright Scripta Nova, 2005
Ficha bibliográfica:
BATALLA, M.; CARBALLO, C. El papel ordenador
del estado y la expresión territorial de las urbanizaciones cerradas
(Argentina). Scripta Nova. Revista electrónica de geografía y ciencias
sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2005, vol. IX, núm. 194 (58). <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-194-58.htm>
[ISSN: 1138-9788]
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