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Scripta Nova
REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS
SOCIALES
Universidad de Barcelona.
ISSN: 1138-9788. Depósito Legal:
B. 21.741-98
Vol. IX, núm. 194 (61), 1 de agosto de
2005
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INVERSIONES
EN SERVICIOS PÚBLICOS Y DINÁMICA DEL ESPACIO URBANO
Silvia Beatriz Grippo
Universidad Nacional del Sur. Argentina, Departamento de Geografía.
E- mail: sgrippo@uns.edu.ar
Stella Maris Visciarelli
Universidad Nacional del Sur. Argentina, Departamento de Geografía.
E- mail: smviscia@criba.edu.ar
Inversiones
en servicios públicos y dinámica del espacio urbano (Resumen)
El estudio de los servicios
públicos constituye un campo en el que pueden examinarse la forma como la
población satisface sus necesidades, los problemas y conflictos que se generan
en el modo de producción, distribución y consumo, la relación entre el rol del
Estado y las inversiones privadas en la satisfacción de esas necesidades y la
construcción del espacio urbano. El estudio retrospectivo permite identificar
las etapas de expansión urbana, los momentos de crisis del suministro de agua y
energía, las soluciones técnicas
encontradas, así como los actores sociales involucrados, políticos e
institucionales. Se analizan las múltiples relaciones entre los procesos de construcción
y expansión de las redes técnicas urbanas, los cambios en los modos de gestión
y en los marcos regulatorios y la producción de nuevos espacios urbanos en la
ciudad de Bahía Blanca.
Palabras claves: servicios públicos, actores sociales, gestión,
espacio urbano.
Investments in public
services and the urban space dynamics (Abstract)
Public Services studies allow us to examine the
way a population satisfies its requirements and the problems and conflicts
coming from production, distribution and consumption methods, the relationships
between the state and private investments in order to satisfy those
requirements and to make the expansion of the urban space. There was a
retrospective research that allows us to recognize the steps of the urban
expansion, the conflicts based in the water and energy supplies, the technical
solutions found, as well as the social actors involved, from both politic and
institutions. Multiple relationships
between the construction and expansion processes of the urban technical
networks, the changes in the management methods and the urbanization of new
spaces in Bahía Blanca
city are analyzed.
Keywords: public services, social actors, management,
urban space.
Introducción
Las redes de infraestructura, energía, agua y saneamiento, transporte y
comunicaciones, poseen una lógica de expansión territorial consistentes en
redes materiales o virtuales por las que se distribuyen o circulan los
servicios. En sus modos de gestión, tanto
en la planificación como en la producción y distribución, tienen un
significativo y creciente protagonismo el sector privado y la lógica del
mercado. En cuanto a la lectura territorial la cobertura de las redes no se
caracteriza por la homogeneidad ya que no siempre la red técnica se corresponde
con prestaciones del servicio de igual tipo y calidad introduciendo un factor
de diferenciación espacial en el desarrollo urbano.
Ante una nueva crisis de abastecimiento de agua y energía en la ciudad de
Bahía Blanca (Argentina) se consideró oportuno realizar un estudio
retrospectivo que permitiera identificar las etapas de expansión urbana, los
momentos de crisis del suministro de agua y energía, las soluciones técnicas
encontradas, así como los actores sociales involucrados.
En el contexto de diferentes modelos de gestión se analizaron las
múltiples relaciones entre los procesos de construcción y expansión de las
redes técnicas urbanas, los cambios en los modos de gestión y el proceso de
urbanización en el espacio local. En el análisis se detectaron cambios en el
marco regulatorio y en los modos de producción, distribución y consumo, así
como en el rol y el protagonismo de los actores sociales involucrados,
políticos e institucionales. Teniendo en cuenta estas pautas se distinguieron
tres modelos de gestión de los servicios de agua y energía
en Bahía Blanca, de acuerdo con la clasificación que establece Pedro Pirez en
sus estudios para el área metropolitana de Buenos Aires (Pirez, 1999):
· Descentralizado-privado:
desde de la instalación de las primeras redes de servicios de agua y energía a
principios del siglo XX hasta mediados del siglo.
· Centralizado-estatal:
desde mediados del siglo XX hasta finales de los años 80
· Centralizado-privado:
a partir de la década de 1990.
La ciudad de Bahía Blanca
Bahía Blanca se funda en 1828 como fuerte
de avanzada de la frontera sur. Localizada en un área marginal en el proceso de ocupación de la región pampeana y aislada
de los centros principales, se vio amenazada frecuentemente por los malones que
dificultaban aún más la vida cotidiana. Uno de los problemas más graves que
ocasionaban a la población era el acceso al curso de agua más cercano, con lo
cual debió recurrirse como medida de emergencia a la perforación de pozos y
construcción de aljibes.
El agua, antes que el alumbrado, pasó a constituirse en uno de los
principales problemas para los habitantes debido a la permanente contaminación
de los pozos y a las condiciones climáticas restrictivas del área (sequías
recurrentes) que limitaba la cantidad de agua disponible en los aljibes y que
suponía en los meses de estío la presentación de epidemias que, como la del
tifus, diezmaban la población en forma implacable. Las tasas de mortalidad del
20,47 por mil (Salubridad: 1902) eran superiores a otras poblaciones de la
región. El primer censo nacional en 1869 demuestra lo poco que había avanzado
demográficamente Bahía Blanca: 1472 habitantes.
Con respecto al suministro de energía las dificultades no fueron menores.
Entre 1828 y 1853 no
hubo intentos de alumbrado público de la población, sólo existían algunos pocos
faroles a aceite. El kerosene posiblemente significó un progreso en el
alumbrado, aunque no demasiado eficiente teniendo en cuenta que se multaba a
los comerciantes que no colaboraban en la iluminación, colocando un farol en la
puerta del local.
El medio urbano, hasta ese momento primitivo y estático, comienza a
registrar un acelerado ritmo de crecimiento y niveles de comercio que marcan
una de las etapas de mayor expansión. Esto se produce en el contexto de la
apertura de las grandes inversiones de capital extranjero en el país que
permite el avance de los ferrocarriles y la construcción de puertos marítimos
que cambian la estructura, el funcionamiento y la articulación del territorio
y, sobre todo, la incorporación de regiones marginales –como era el caso de
Bahía Blanca- al espacio nacional e internacional, con la exportación de
cereales y subproductos. También influye en el rápido crecimiento la expansión
y afianzamiento de las fronteras internas y la consolidación del sistema legal
y político nacional. En 1886 queda incluida en la Ley Orgánica de las
Municipalidades. Dotada de gobierno propio, ve aumentar notablemente su
población, por lo que en 1895, con 14.238 habitantes, es elevada al rango de
ciudad.
Si se tratara de construir una espacialización urbana de la ciudad en ese
momento, veríamos un centro poco
consolidado, con algunas obras de poca magnitud, al que se le suman las
primeras obras ferro-portuarias, aisladas en el amplio entorno que todavía
presentaba. La precariedad de
los servicios, por no decir la ausencia de los mismos, se pone en evidencia cuando Bahía Blanca queda unida por la vía férrea al
resto del país en 1884. Sin embargo, el problema no obtiene la repercusión
política necesaria para ser tratado en el ámbito del gobierno provincial lo que
demuestra la debilidad de los gobiernos locales en esta etapa para responder a
las necesidades de una población en crecimiento. La satisfacción de las demandas de servicios básicos urbanos
serán resueltas, años más tarde, por las empresas privadas ferroviarias
localizadas en la ciudad.
Los servicios urbanos
en el período 1906 - 1948
A principios del siglo XX el Estado concede a la Waterworks Company
Limited de Bahía Blanca, formada en Londres con capitales
británicos, la prestación del servicio de agua corriente para Bahía Blanca,
puerto de Ingeniero White y Punta Alta. La Compañía se constituye por iniciativa de las
empresas ferroviarias: Ferrocarril Sud y Ferrocarril Bahía Blanca-Noroeste. A
nivel local estaba representada por una comisión presidida por el
Superintendente del Ferrocarril Sud[1].
El agua, extraída del río Sauce Grande mediante dos bocas
tomas situadas a unos 80
kilómetros de la ciudad de Bahía Blanca, se conducía a
la planta de filtrado a diez kilómetros del centro urbano, donde era tratada
según las técnicas más avanzadas de la época. Para la conducción del agua a
Bahía Blanca y Punta Alta se encontraban constantemente en servicio
aproximadamente 160
kilómetros de cañerías maestras, mientras que en las
calles del municipio se colocaron 84 kilómetros de tuberías que formaron el
sistema de distribución original al cual se conectaron, en el mismo año
2965 instalaciones domiciliarias. La
instalación completa de la red de agua
significó una gran inversión de capital en
relación a la población que abastecía. El elevado costo (12.000.000 de
pesos) se debió a la apreciable distancia a que se encuentra el punto de
extracción. (Coleman, 1947, 342).
Instalada la red de agua en 1908, la empresa perfecciona el servicio con
la finalidad de asegurar la mejor calidad y el caudal necesario para Bahía
Blanca y demás centros urbanos. La situación sanitaria mejora
considerablemente. La mortalidad tiene
un pronunciado decrecimiento, y en las defunciones por tifoidea el
decrecimiento es aún más evidente: en 1908 con 36.100 habitantes la mortalidad
por esta enfermedad representó un porcentaje anual de 4,7%; en 1923 con 70.000
habitantes fue de 0,8%.
El servicio de energía eléctrica se inaugura a
principios del siglo XX con la construcción de la primera usina en el área
central de la ciudad. La empresa South
American Light and Power Company Limited explota el servicio con muchas
dificultades y accidentes. En 1906 la empresa Ferrocarril Bahía Blanca Noroeste
(FCBBNO), que ya había sido adquirida por la del Ferrocarril al Pacífico (FCP),
ambas de capitales británicos, se hace
cargo de la administración y explotación de la South American
Light and Power Company Limited y se
normalizan los servicios. Para ello se construye una nueva planta generadora,
que se levanta en terrenos del mismo ferrocarril, dotándola de maquinaria
adecuada y apta para brindar un servicio eficiente.
Al mismo tiempo una compañía
inglesa: Compañía de Gas de Bahía Blanca Limitada, dependiente del
Ferrocarril Buenos Aires al Pacífico, se constituye en Londres y en Bahía
Blanca en 1907 y adquiere la concesión
para el alumbrado público a gas que se inaugura a fines del mismo año.
La empresa era propietaria de un terreno de
grandes dimensiones (6
hectáreas, divididas en cuatro cuadrantes) en Villa Rosas,
uno de los primeros barrios suburbanos de la ciudad. Sobre uno de los
cuadrantes se instaló la fábrica de gas, los talleres, los depósitos y las
oficinas; los restantes fueron destinados para parque y club de tenis, con el
fin de crear las mejores condiciones urbanas –de acuerdo a los ideales de la
época- para que las familias se establecieran
definitivamente. Poseía además un edificio con las oficinas de la
administración, salón de exposición y venta de artefactos en el centro de la
ciudad.
El gas producido en la fábrica, que contaba con
los más adelantados sistemas de producción, se almacenaba en un gasómetro de 7000 m cúbicos de capacidad
y se distribuía por una red de cañerías de 75 km de longitud para el
suministro de gas de alumbrado y calefacción en la planta de la ciudad y sus
suburbios. La producción de gas a través del carbón de piedra y del petróleo
tuvo grandes dificultades durante el transcurso de la primera guerra mundial y aún un tiempo
después, ya que la importación de esos materiales fue imposible. Sin embargo,
el suministro no fue interrumpido. Para ello se hicieron varios e interesantes
experimentos de sustitución, empleando entre otras materias primas, las
mazorcas de maíz, el afrecho, el aserrín, varias clases de aceite y de leña. Se
comprobó que ciertas clases de leña, empleada conjuntamente con el petróleo
crudo, eran adecuados para sustituir al carbón de piedra, aunque la calidad no
era la misma. Finalizada la guerra, las dificultades continuaron para la
compañía a causa del aumento de los combustibles. La consecuencia fue la
considerable disminución de las ventas destinadas a alumbrado.
La ciudad entra en una etapa de gran expansión, de crecimiento general,
muy relacionado a la actividad de exportación e importación, que la convierte
en un centro regional de abastecimiento.
La expansión física se refleja en las obras de infraestructura y el
equipamiento institucional ( sociedades de colectividades extranjeras, clubes,
periódicos, teatro, establecimientos educativos), comercial, industrial y de
espacios públicos, que le otorgan una
nueva jerarquía urbana. En conjunto constituían un equipamiento de los más
completos para la época: adoquinados en calles céntricas y camino al puerto,
alumbrado eléctrico público y domiciliario, tranvías, telégrafo, teléfono, gas,
agua corriente, servicios de ómnibus, desagües y servicios sanitarios, parques
y paseos públicos. Un dato que, en un aspecto particular, reafirma la
importancia que tenía Bahía Blanca y su puerto hacia 1910, lo da el hecho de
que el Instituto Geográfico Militar (IGM) edita ese mismo año una carta
geográfica a escala 1:25.000 que abarca la ciudad, el puerto y los principales
ramales ferroviarios e instalaciones portuarias. Este tipo de cartas estaba
realizándose por primera vez en el país
para el área de Buenos Aires y los alrededores.
La eficiencia del servicio eléctrico y el
crecimiento urbano y demográfico de la ciudad contribuyeron a que la demanda
aumentara mucho y en forma continua. A esto se une la electrificación de los
tranvías y el aumento del consumo en los talleres de las empresas ferroviarias
y en los puertos, como consecuencia de la intensificación del tráfico,
principalmente, por la exportación de cereales, por lo que se resuelve
construir una nueva planta, con maquinaria moderna y mayor potencia, en
terrenos próximos al área portuaria. Para transportar la corriente de alta
tensión y su correspondiente distribución a los radios de la ciudad, se
construyen cinco sub-usinas dentro de la ciudad de acuerdo a los últimos
adelantos en la materia.
En 1925 se transfiere la administración de las
líneas del FCBBNO y sus empresas subsidiarias, entre ellas la
South American Light and Power Company
Limited y la Bahía Blanca Waterworks
Company Limited, a la empresa Ferrocarril del Sud. Las redes de agua y
energía eléctrica se extienden a toda el área urbana y suburbana de la ciudad;
el alumbrado a gas, que se mantenía aún en algunos sectores suburbanos, fue
sustituido definitivamente. El progreso del servicio realizado por ambas
empresas para acompañar la expansión física y demográfica de la ciudad se pone
de manifiesto a través de los siguientes datos comparativos: el número de
usuarios del servicio eléctrico pasa de 212 en 1906, a 2267 en 1916 y a
6500 en el año1926. (ver cuadros Nº 1 y Nº 2)
Cuadro Nº 1
Venta mensual de corriente eléctrica en kw/h
|
Año
|
Alumbrado público
|
Alumbrado particular
|
Fuerza motriz, calefacción
|
Total kw/h
|
|
1903
|
7 728
|
12 150
|
------------------
|
19 878
|
|
1907
|
7 728
|
17 960
|
------------------
|
25 688
|
|
1926
|
58 886
|
167 961
|
215 453
|
442 300
|
|
1927
|
64 852
|
202 043
|
214 139
|
481 034
|
Fuente: La
Nueva Provincia (1928):
Centenario de Bahía Blanca.
Cuadro Nº 2
Expansión de la red y
consumo de agua potable
|
Año
|
Consumo (metros3)
|
conexiones
|
Kilómetros
|
|
1909
|
567343
|
2965
|
84
|
|
1919
|
928000
|
------
|
------
|
|
1926
|
-------
|
------
|
202
|
|
1931
|
4102000
|
15800
|
245
|
Fuente: La Nueva Provincia (1928): Centenario de Bahía
Blanca, y Coleman (1947).
En 1927 se hace cargo de los servicios de
alumbrado eléctrico, gas y tranvías la compañía Empresas Eléctricas de Bahía
Blanca (EEBB). El contrato reporta a la comuna y al público ventajas
considerables en las tarifas y en la calidad del alumbrado público. Dos años
más tarde la empresa construye una nueva planta termoeléctrica. Dada la
vinculación de la firma local con la Italo Argentina de Electricidad,
los capitales para la obra fueron enteramente italianos, a diferencia de todas
las usinas anteriores de capitales británicos.
El nuevo edificio se levanta en el área
portuaria de Ingeniero White, localización de la empresa del Ferrocarril del
Sud, cuya zona presentaba uno de los mayores perfiles industriales. Para
construirlo hubo que ganarle tierras al mar y sus cimientos levantados sobre
pilotes de hormigón, ya que el terreno era un lodazal que se cubría con las
mareas altas. La obra, a cargo de una empresa alemana, se termina en 1932 y su
silueta se hace inconfundible en el paisaje portuario. La procedencia de los
capitales fue decisiva para el cambio en la expresión edilicia de la usina,
denominada posteriomente General San Martín, pero identificada por la
población como “El Castillo”, por sus características arquitectónicas.
Esta obra constituye un hito en el estilo imperante de las plantas productoras
de energía para la ciudad ya que rompe con la tradicional arquitectura
ferro-industrial británica de todas las usinas anteriores.
En síntesis, durante el
período 1906-1948 se evidencia una preocupación constante de las empresas que
tuvieron a su cargo la provisión de los servicios de agua y energía a la ciudad
para responder a la demanda creciente del medio urbano y solucionar con eficiencia
los problemas que se plantearon. Se produce una innovación en el modo de
producción, distribución, y consumo de la energía eléctrica y el agua potable,
así como en la administración, gestión y control de dichos servicios.
En este modelo de gestión, descentralizado privado, las empresas (concesionarias) fueron
responsables de la construcción de la infraestructura y la operación de los
servicios, desde la planificación hasta la atención de los usuarios.
El Estado determinaba la política, los lineamientos
de la planificación y el control, sin embargo no cumple acabadamente con ese
rol por el peso social, económico y político de las empresas y por la falta de
control real y la subordinación (politización) de la gestión de los servicios.
Los habitantes de la ciudad eran usuarios-ciudadanos frente a las empresas y al
Estado; consumidores de los servicios y actores políticos a través de sus
representantes locales en comisiones y órganos de gobierno.
Al final del período comienzan a plantearse problemas de escasez de agua como
consecuencia del crecimiento urbano y deficiencias en la calidad de los
servicios. Estos se caracterizan por la desinversión, ineficacia y mala calidad
en la prestación y por un cambio en la política económica y en el rol del
Estado, crecientemente interventor, que llevó a la estatización de los
servicios planteando un nuevo modelo de gestión. Dichas modificaciones
adquieren forma legal en la reforma constitucional de 1949 al incorporarse el
artículo 40, según el cual, los servicios públicos solamente debían ser
prestados por el Estado y las empresas privadas serían expropiadas según el
valor histórico de las instalaciones (Pirez, 1999).
Los servicios urbanos
en el período 1948 - 1990
En 1948 el Estado Nacional compra los
ferrocarriles británicos, y la
Compañía de Aguas Corrientes como empresa subsidiaria del
F.C.S, pasa a depender del Ministerio de Transporte de la Nación, disolviéndose la Comisión local. El
Gobierno de la Provincia
de Buenos Aires dispone la expropiación de los bienes de Empresas Eléctricas
de Bahía Blanca. El acontecimiento es registrado por los periódicos locales como “un acto de
trascendental importancia para la ciudad”... y ...“se espera, ha de traducirse
en amplios beneficios colectivos” (La Nueva Provincia,
15 de noviembre de 1948). Comienza
a configurarse un modelo centralizado-público.
Centralizado porque los servicios pasan del ámbito local al Nacional/Provincial
y público porque se crean empresas de propiedad del estado que se hacen cargo
de ellos.
La ciudad entra en un período caracterizado por una nueva etapa urbana de
expansión y crecimiento cuantitativo y cualitativo. La población llega a
182.000 habitantes en 1970 y las dos terceras partes de la población activa se
dedican al comercio y los servicios. El nivel económico de la población es
alto. La actividad portuaria intensa y diversificada, incorpora a su
tradicional exportación de cereales, la de frutas provenientes del valle del
río Negro y del Colorado (50% del total exportado en el país). Se expande la
actividad industrial (metalúrgica y textil) y comercial. La industria de la
construcción adquiere dinamismo debido al auge de la edificación en altura,
marcando el comienzo de la verticalización
del área central de la ciudad. Bahía Blanca
recibe el aporte de migraciones internas y externas, principalmente de
población chilena, por su proximidad a la Patagonia. En
consecuencia, la ciudad se expande horizontalmente, localizándose en la
periferia las primeras villas de
emergencia. Algunos de los hechos que marcan un cambio cualitativo en el
desarrollo urbano y regional son: la creación de la Universidad Nacional
del Sur, la inauguración del aeropuerto y la decisión del gobierno provincial
de declarar a Bahía Blanca: Polo de
desarrollo.
En poco tiempo comienzan a manifestarse los
problemas, tal como lo atestiguan las continuas notas periodísticas que
aparecen en los años siguientes.[2] Según el Plan de Desarrollo de Bahía
Blanca del año 1971 “la carencia de suficiente agua potable junto con el de
provisión de energía eléctrica constituyen los dos problemas básicos que
limitan las actividades actuales de Bahía Blanca y frenan su desarrollo,
especialmente, el posible desarrollo industrial”. En otro apartado del mismo
documento se manifiesta lo siguiente: “las limitaciones inherentes a la
provisión de agua potable en la ciudad han sido hasta la fecha uno de los
factores indirectos poderosos que han contenido la indiscriminada dispersión
poblacional. Al respecto cabe reflexionar que una vez solucionadas las
restricciones imperantes en la distribución de agua corriente será imperioso
ejercer un estricto control sobre la extensión del área edificada con el fin de
mantenerla dentro de los límites de densificación aceptables para una económica
construcción de todos los servicios de infraestructura”.
Con el fin de solucionar definitivamente el problema, el gobierno de la
provincia de Buenos Aires resuelve, en 1968, la construcción de un dique y
embalse sobre el río Sauce Grande en Paso de las Piedras, a 57 kilómetros de la
ciudad. Su objetivo principal era posibilitar el desarrollo urbano e industrial
de Bahía Blanca, elegida como polo de desarrollo. El dique comienza a
construirse en 1970 y se inaugura en 1978. El complejo incluye, además, un
acueducto, un establecimiento de
potabilización en el noreste de la ciudad y una red de distribución con
un acueducto al futuro Parque Industrial, y a otras localidades vecinas
(General Cerri, Punta Alta y Puerto Belgrano). Su capacidad fue prevista para
una población de hasta 500.000 habitantes.
El aumento considerable de la
demanda debido al incremento poblacional, pero fundamentalmente a la demanda
industrial, plantea nuevos problemas que se estudian en un Plan Integral de Abastecimiento de Agua para Bahía Blanca y el Gran
Bahía Blanca en 1978, con el fin de evaluar
fuentes alternativas de provisión de agua. Este plan se revisa en 1990
en una comisión conformada por miembros del Ministerio de Obras Públicas, la Universidad Nacional
del Sur y la CIC
(Comisión de Investigaciones Científicas de la Provincia de Buenos
Aires) con el propósito de dar respuesta a los problemas estructurales y
coyunturales que se presentan. Ninguna de las alternativas propuestas se
concretan. La falta de inversiones del sector público, como consecuencia del
desfinanciamiento del Estado en la década del ochenta, provoca el deterioro de
la infraestructura existente y de la calidad del servicio, que se agrava con la
aparición de algas en el embalse, agregando un problema ambiental que planteará
nuevos conflictos.
Un diagnóstico de la situación puso en evidencia que desde fines de años
70 y durante los 80 se produjeron en forma paralela dos procesos de fuerte
impacto. Uno sienta las bases para el desarrollo industrial del sector químico
y petroquímico con la radicación de la planta Petroquímica Bahía Blanca (1981),
la habilitación de la
Central Termoeléctrica Luis Piedrabuena (1989) y la
construcción del gasoducto Neuquén-Bahía Blanca - Buenos Aires. Estas
inversiones vinculadas directamente al Estado generan el soporte de crecimiento
para los años venideros. El otro proceso se relaciona con una pérdida de la
importancia relativa del rol que desempeñaba la ciudad en la región sur del
país, debido a la retracción del puerto Ingeniero White en el espacio
norpatagónico y al notable crecimiento de las ciudades de esa región. (Plan
Estratégico Bahía Blanca, 2000: 22)
La construcción de la termoeléctrica Luis Piedrabuena se inicia en 1979
con el fin de solucionar el problema del suministro de energía a la ciudad y la
región. La empresa provincial a cargo del servicio (ESEBA) recurre al
financiamiento del Banco de la Provincia de Buenos
Aires y a préstamos del exterior. El complejo se levanta en el área contigua a la Usina General San
Martín, en el puerto Ingeniero White, sobre 60 hectáreas que
debieron ganarse al mar.
Al iniciarse los trabajos, los
movimientos de tierra producen resquebrajaduras en varias viviendas de la
población portuaria, dando lugar a numerosas situaciones conflictivas entre las
empresas constructoras, ESEBA, el municipio y los pobladores. Les siguieron
otros problemas ambientales (ruidos molestos, temblores del suelo, emanaciones
contaminantes) al ponerse en funcionamiento la planta, finalmente, en 1989. La central, cuya capacidad instalada es de
640 megavatios, fue afectada también por otra cuestión adicional: la
modificación del sistema energético, con la habilitación de la línea
Alicurá-Abasto (1986), que pasa por la ciudad, y la puesta en marcha del
Sistema Interconectado Nacional (SIN). De este modo la usina se convierte
en un “complemento de alivio”, que sólo se utiliza cuando se producen
inconvenientes en otros sistemas del país. En 1996, la energía que generaba era
tan costosa que sólo ingresaba al SIN en casos de extrema necesidad. La obra
resultó ser la más onerosa y problemática para la provincia de Buenos Aires. La
deuda generada en su construcción es transferida para ser absorbida por el
erario público provincial.
A fines de 1995 se lleva a cabo un proceso de reestructuración del Polo
Petroquímico de Bahía Blanca como consecuencia de la privatización de las
empresas Estatales que, luego de varias transferencias de acciones, quedan bajo
el control de dos multinacionales: Dow Chemical Co. y Solvay. A partir de este
hecho se desencadenan una serie de inversiones, principalmente extranjeras
(aproximadamente dos mil millones de dólares), que incluyen al Polo
Petroquímico, y le imprimen una nueva dinámica a la economía local. Las nuevas
radicaciones industriales en este sector, pusieron en evidencia las
deficiencias de la infraestructura, constituyendo un grave obstáculo a la
productividad de la inversión. Al respecto el Plan estratégico de Bahía Blanca
prevee, en su diagnóstico de 1998, la probabilidad de rotura del único
acueducto de transporte del agua desde el dique Paso Piedras a Bahía Blanca.
En síntesis, en este período se observa una marcha discontinua,
ambivalente entre la concreción de importantes proyectos y el desarrollo de
infraestructura de base, seguido por situaciones críticas que eclosionaron a
partir del modelo macroeconómico de los años 90.
En este modelo de gestión centralizada-estatal los servicios son
el resultado de relaciones entre dos tipos de actores: los actores estatales
(gobierno nacional, gobierno provincial, el Congreso, instituciones
político-administrativas del gobierno y las empresas públicas de servicios) y
los usuarios. El gobierno es responsable y garante de la prestación de los
servicios. Asume el papel de regulación y control al mismo tiempo que es propietario de las empresas productoras del
servicio. Por lo tanto el Estado desempeña roles diferentes y contrapuestos. Garantiza la efectiva prestación por
medio de subsidios explícitos o implícitos y si no logra garantizarlo apela a
otras formas (asociaciones con ciertos usuarios o permisividad frente a la
clandestinidad). El rol del usuario es doble: usuario-consumidor frente
a las empresas de servicios y usuario-ciudadano frente al gobierno, aunque su papel político se diluye. Los
sindicatos de los empleados de las empresas del estado y las empresas privadas
vinculadas con la producción de los servicios (subcontratistas del Estado), son
las organizaciones con capacidad de interlocución con los aparatos técnicos del
Estado y con las empresas públicas de servicios. El municipio y las
asociaciones locales tienen poca o ninguna
injerencia. (Pirez,1999).
El modelo no logra garantizar la continuidad en
la gestión de los servicios. Las empresas no cumplen con su verdadero objetivo:
la satisfacción de las necesidades de los usuarios; no logran seguir el
crecimiento urbano y son incapaces de atender los problemas de la ciudad. Las
consecuencias más graves de la mala gestión de las empresas públicas se
manifiestan hacia fines de la década de 1980 en cortes y racionamientos de
energía eléctrica y agua y una parte de la población excluida de los servicios.
El modelo llega al límite de sus posibilidades.
Los servicios urbanos en la década de 1990
Los cambios estructurales en el sistema económico argentino en la década de 1990,
repercuten sensiblemente en el ámbito local. La reforma económica y del Estado
a través de la ley 23.696 establece las reglas y procedimientos para la
privatización declarando la emergencia de los servicios públicos. Entre 1991 y
1999 se privatizan de manera muy rápida teléfonos, energía eléctrica, agua,
gas, ferrocarriles, etc. generando un modelo centralizado-privado de gestión. Centralizado porque los servicios
son conservados o reasignados al nivel central, y privado ya que se ejecuta por
medio de empresas capitalistas.
En el nuevo modelo se destacan tres tipos de
actores: el Estado, las empresas y los usuarios. El Estado actúa a través de
sus órganos legislativos y ejecutivos y los Entes reguladores que se crean para
cada servicio privatizado. Las empresas se hacen cargo del servicio por dos
vías principales: por compra de los activos de la empresa pública o por
concesión de la prestación del servicio y el uso de los activos, que continúan
siendo de propiedad estatal. El servicio puede ser otorgado a una o más
empresas y puede ser sectorial (generadores, transportistas, distribuidores) o
territorial, por zonas. Los usuarios se comportan como clientes contractuales
frente a las empresas y como usuarios-ciudadanos frente a los aparatos
estatales. La relación usuario- gobierno es sumamente mediada.
Este nuevo modelo, por sus características, por
el contexto en que se lleva a cabo y por los procesos que le dan lugar, produce
importantes cambios en el ámbito local. La privatización de empresas públicas
modifican la situación ocupacional de la ciudad elevando las tasas de
desempleo. A fines del siglo XX, Bahía Blanca se encuentra concertando la
capacidad de los poderes públicos y de los actores privados para revertir los
efectos negativos y aprovechar las nuevas oportunidades que se presentan. Esta
actitud se manifiesta en la formulación del Plan Estratégico de Bahía Blanca,
(1997/1999): “las transformaciones en la organización jurídico-administrativa
del puerto, el proceso de ampliación y radicación de nuevas industrias en el
complejo petroquímico y las inversiones en el sector comercial y de servicios,
resultan elementos que caracterizan el presente panorama económico de la ciudad
y que interactúan a favor del posicionamiento de Bahía Blanca en el horizonte
regional extra-nacional, a partir del desarrollo de sus ventajas competitivas.”
El mismo documento sostiene que: “La ciudad se encuentra en una situación
favorable desde el punto de vista del abastecimiento y acceso al suministro de
energía eléctrica, ya que conforma un nodo del Sistema Argentino de
Interconexión de 500 kilovatios. Cabe señalar que la usina Luis Piedrabuena
funciona a pleno y se ubican localmente dos nodos de la red provincial de 132
kilovatios.” ... “Sin embargo esta buena
disponibilidad no se complementa con una oferta de calidad y precio que pueda
atraer emprendimientos en los que la energía incida significativamente en los
costos de producción. El porcentaje de población servida ascendía al 95% en
1995, siendo los principales consumidores las empresas del Polo Petroquímico.”
(Plan Estratégico Bahía Blanca, 2000: 54)
Para 1997, después de haber transcurrido seis
años del inicio del proceso de privatizaciones, la termoeléctrica Luis Piedrabuena
se vende al grupo formado por Camuzzi,
Cei Citicorp y Pacific Enterprise por un monto aproximado al 1,5 % de lo
que invirtió la provincia en su construcción. En junio de 2004, luego de la
crisis política, económica e institucional
del país en el año 2002 y en el
momento más álgido de una crisis energética nacional, la planta es adquirida
por el grupo Albanesi, de Rosario por un monto aún menor que el anterior. La central tiene un plantel promedio de 170
empleados que mantiene en guardia para cuando la Compañía Administradora
del Mercado Mayorista Eléctrico solicita sus servicios. En los últimos cinco
años, sólo estuvo en marcha un total de 18 meses y, en ese lapso de tiempo,
distintas ONG ambientalistas han manifestado inquietud por las cenizas y asbestos
generados y preocupación en relación a aspectos del funcionamiento de la usina,
señalando que la misma tiene tecnología anticuada. (La Nueva Provincia,
15/8/2004: 8). Mientras tanto, su chimenea de 180 metros es un hito
para la ciudad.
El servicio de agua potable a la ciudad de Bahía Blanca
A fines del año 1999, el gobierno de la provincia de Buenos Aires
transfiere el servicio de agua potable al sector privado. Debido al carácter
estratégico del recurso, el Estado se reserva su participación a través de las
tareas de regulación con la creación de un organismo destinado a tal fin: el
ORAB (Organismo Regulador de Aguas Bonaerenses). Uno de los temas importantes
de su función es el referido a la regulación de las inversiones comprometidas
por la empresa, especialmente cuando se trata de firmas que actúan en un
mercado no competitivo. Otro, es el de la regulación y supervisión de las
tarifas y calidad en la prestación de los servicios, así como garantizar que
las demandas futuras serán adecuadamente atendidas con un nivel de
actualización tecnológica razonable. Este nuevo contexto creará situaciones de conflicto acentuadas por la inexperiencia de las nuevas
instituciones reguladoras ya que el nuevo modelo deja vacíos normativos,
aumentando las insuficiencias regulatorias.
En el Plan Estratégico de la
ciudad quedaron explicitadas las incertidumbres con respecto a la eficiencia de
los organismos públicos de control y regulación que se le impondrá al
concesionario; a las tarifas que
pudieran afectar tanto a los sectores
pobres como a las pequeñas y medianas empresas y a la continuidad de las
inversiones del Estado provincial en grandes obras de base comprometidas con el
concesionario, que originaría un debilitamiento del sistema, en caso de que estas
se vieran suspendidas.
La ciudad presenta problemas en la provisión de agua: falta de capacidad
de transporte y probabilidad de rotura del único acueducto desde el dique Paso
Piedras; problemas infraestructurales en el dique, problemas ambientales en el
lago y en la calidad del agua. Esta situación se agrava en abril del 2000 con
la proliferación de algas en el embalse, y desemboca en una sucesión de graves
acontecimientos que tienen un gran impacto sobre la ciudad, y muestra la
complejización de la administración del recurso así como la desadaptación de
las estructuras administrativas locales. El malestar de los ciudadanos se
traslada rápidamente a los actores tanto
de la administración como a los legislativos, lo que hizo que, durante varias
semanas, la comunidad de Bahía Blanca se convirtiese en una crítica revisora de
las modalidades de concesión de los servicios públicos y de los sistemas de
control. A partir de las privatizaciones se produce una relocalización de los
ámbitos de gerenciamiento que provoca la fuga de las cabeceras de las empresas
hacia otros puntos del territorio Nacional o del exterior. Ante la falta de los
poderes de decisión de las empresas en el ámbito local, las quejas de los
vecinos se manifiestan ante el Municipio, que se convierte en el principal
receptor de los problemas y en el intermediario entre los organismos de
gobierno superior, la empresa y los ciudadanos.
El suministro de agua destinada al consumo, la industria y otros usos
ingresa en una franja de creciente preocupación debido al notable aumento de la
demanda, especialmente por la instalación de nuevas plantas industriales, en
relación al estancamiento de la provisión y a la falta de cumplimiento de los
compromisos contraídos. Se plantea aquí un conflicto de uso entre el área
industrial y la ciudad con respecto a la cobertura de la red y a la prestación
de un adecuado servicio en cantidad y calidad. Esta nueva crisis del sistema
requiere encontrar soluciones técnicas e incorpora a las empresas involucradas
como nuevos actores sociales.
La
preocupación del sector empresario industrial ante la conflictiva situación
convoca por primera vez a una reunión a todos los actores involucrados:
representantes de las empresas del Polo Industrial, de la Autoridad del Agua, de
Osba residual, del ORAB, de Azurix Buenos Aires, de la Subsecretaría Provincial
de Servicios Públicos y de la
Municipalidad de Bahía Blanca, para analizar los temas en
discusión: el dique Paso de las Piedras; fuentes de provisión alternativas;
necesidades de la industria; calidad del agua; capacidad de transporte; consumo
de agua; plan de inversiones. Entre los escenarios posibles para la resolución
del conflicto aparece la alternativa de la municipalización del servicio,
opción sustentada desde los gobiernos comunales: “La explotación
pública-privada a través de una empresa mixta es la herramienta adecuada para
lograr objetivos que compensen un servicio de claro contenido social con
rentabilidad”[3] La posibilidad de regionalización del servicio implicaría
una descentralización, no como parte de una nueva política de administración
del territorio sino como alternativa ante el posible fracaso de una gestión
compleja y conflictiva debido a la cantidad de actores y a la dilución de
responsabilidades.
La empresa Azurix, concesionaria del
servicio desde 1999, y el organismo regulador entran en una dura polémica donde
ambas partes se recriminan la no concreción de obras comprometidas. El
conflicto finaliza con el retiro de la empresa Asume la responsabilidad del
servicio la provincia de Buenos Aires, a través de una empresa del Estado
provincial dando inicio, en este caso, a un nuevo modelo de gestión
centralizado-público.
Consideraciones
finales
En el análisis del proceso de
provisión de los servicios de agua y energía eléctrica a Bahía Blanca se
observa que la alternancia entre empresas públicas y privadas a cargo del
servicio, se evidencia la notable incidencia de las empresas extranjeras en la
construcción del espacio urbano en las primeras etapas de su desarrollo. Frente
a gobiernos locales débiles, sin poder de decisión, son estas empresas las que
organizan las redes de servicios y responden a las demandas de la creciente
población, convirtiéndose en uno de los principales agentes de la dinámica del
desarrollo urbano.
En cambio, cuando los servicios
son producidos y distribuidos por el Estado, la relación entre la empresa
estatal proveedora y los usuarios se plantea sin intervención del sector
privado. Esto se refleja en una dinámica de construcción del espacio urbano
fuertemente ligada a las políticas públicas, en la cual los gobiernos locales
continuaron teniendo poca o ninguna injerencia en la formulación y ejecución de
tales políticas.
En el último período, en el que
el servicio de agua potable vuelve a estar a cargo de una empresa privada, los
problemas adquieren alta conflictividad. Ponen en evidencia las deficiencias
del marco regulatorio y las dificultades de la empresa para responder a las
necesidades de la población y a las demandas del sector industrial en
expansión. Sin embargo, es necesario tener en cuenta el estado de degradación y
deterioro en que se encontraba la empresa pública y la infraestructura en el
momento en que se privatizó.
El servicio de energía eléctrica
queda solucionado por el acceso al sistema interconectado nacional (SIN)
conformando la ciudad un nodo importante de la red. La generación, transporte y
distribución de la energía queda a cargo de empresas privadas. La usina Luis
Piedrabuena, construida por el Estado a un altísimo costo, se conecta
ocasionalmente en la red, ingresando solo en casos de extrema necesidad por el
alto costo de la energía que genera.
Las usinas constituyeron en todas
las etapas el elemento símbolo de la producción, dado precisamente por su
función dinámica. Las chimeneas fueron los puntos más precisos, jugando como
organizador espacial de todo el conjunto edilicio del que formaba parte y como
un hito en el espacio urbano y suburbano de Bahía Blanca e Ingeniero White.
La evolución de estos edificios
nos da una pauta del movimiento y crecimiento de la ciudad y constituyen un
elemento de interés para el análisis del proceso de desarrollo de la misma. Ellos forman parte
hoy del paisaje urbano. La sociedad, reconociendo su valor, los ha incorporado
recientemente a su patrimonio histórico y arquitectónico, no sólo como simples
testimonios del pasado sino otorgándoles una nueva función.[4]
Notas
