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Scripta Nova
REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS
SOCIALES
Universidad de Barcelona.
ISSN: 1138-9788. Depósito Legal: B. 21.741-98
Vol. IX, núm. 194 (72), 1 de agosto de 2005
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ELEMENTOS JURÍDICO-NORMATIVOS DE LA PRODUCCIÓN URBANA
SOSTENIBLE EN ARGENTINA. LÍMITES Y POTENCIALIDADES PARA LA ORDENACIÓN DEL
TERRITORIO
Alicia
N. Iglesias
CONICET-Universidad
Nacional de Luján.
E-mail:
alicia_iglesias@ciudad.com.ar
Adriana
N. Martínez
Universidad
Nacional de Luján y Universidad de Buenos Aires.
E-mail:
anmart@sinectis.com.ar
La visión interdisciplinaria provista por la
geografía y la ciencia jurídica, respecto de la producción ecológicamente
sustentable del espacio urbanizado en Argentina, descubre la existencia de
frenos y potencialidades contenidos en el marco jurídico normativo. En
particular, los relativos al proceso de planificación urbana conocido como
ordenación ambiental del territorio.
Palabras
clave: Ordenación
del territorio, derecho ambiental, territorio.
Law
elements of sustainable urban production in Argentina. Limits and
potentialities for ordination of territory (Abstract)
Interdisciplinary vision
provided by geography and law science, regarding ecologically sustainable
production of urbanized space in Argentina, discovers the existence
of troubles and potentialities contained in the law framework. Specially, those
connected with the process of urban planning well-known as environmental
ordination of territory.
Key
words: Environmental ordination of territory, environmental law, territory.
Potencialidades
y frenos de la producción urbana sostenible
El principio de territorialidad impuesto por las
transformaciones relacionadas con la globalización, plantea retos en cuanto a
la importancia de proveer vías genuinas para pensar y actuar en términos del
desarrollo ecológicamente sustentable de la ciudad. En particular, para
enfrentar en mejores condiciones la gran paradoja de nuestro tiempo, como la
definiera M. Castells, esto es, la crisis cultural de la ciudad en un mundo
crecientemente urbanizado. Tal situación asigna a las disciplinas científicas
capaces de articular sus saberes relativos a los procesos socio-territoriales y
ambientales, un papel estratégico. Ello deriva de la emergencia de la relación
sistémica entre lo local y lo global, que especifica la “espacialidad” de
nuestro tiempo, al concentrar la población y sus actividades, transformando a
la ciudad, como forma cultural y política específica, en un desafío particular
para los gobiernos locales (municipales).
A semejanza de Latinoamérica, Argentina ofrece una
nueva imagen del municipio, circunscripta a la de un territorio donde, además
de realizarse un conjunto de intercambios y actividades, de carácter
socioeconómico, que pueden ser incentivadas y promovidas, se plantean “demandas
sociales y ambientales”. Existe entre ciudad, municipio y municipalidad una
interdependencia relacional y constitutiva, más allá de sus diferencias
conceptuales. Estas, señalan a la ciudad como una realidad social, territorial,
económica y política; al municipio, como una entidad surgida del reconocimiento
atributivo de carácter jurídico respecto de esos elementos; y a la
municipalidad, como la representación institucional del municipio. Así, la
ciudad se percibe en la actualidad como una sociedad integrada también a partir
de sus relaciones territoriales que, en la organización municipal, superan su
mera condición de unidad espacial, sus relaciones con otros territorios lo
configuran y constituyen y el entorno del municipio forma parte de él.
En tal escenario dinámico, el gobierno local aparece
ahora responsable de la promoción del desarrollo ecológicamente sostenible de
su territorio, como un subproducto de los nuevos roles emergentes de los
procesos de descentralización política, económica y fiscal (transferencia de
competencias y funciones del nivel central a los niveles provincial y
municipal). A través de los mismos se busca aumentar la eficiencia de la
gestión pública, condicionada a la capacidad para compatibilizar un crecimiento
económico de aptitud ecológica con la calidad ambiental de vida de la población.
Se parte de la idea que, a la escala local de realización, no hay un modelo
único de ciudad y que las sociedades locales son capaces de construir en forma
autónoma, aún dentro del dinamismo de las “redes” globales, sus propios
proyectos de gestión, a partir del sentir y de la representación de sus
ciudadanos, de la identidad local y de la democracia municipal.
Las categorías territorio y ambiente como nueva función del Derecho
Para
el Derecho las unidades territoriales operan como objetos virtuales, en tanto
el hombre constituye el eje de la problemática jurídica, que debe ser captado
por el ordenamiento en toda su dimensión y realidad, inserto en un medio
natural y construido que lo condiciona y que, a la vez, es condicionado y
modificado por su acción.[1]
En el caso del
ambiente, el objetivo final del derecho es lograr el pleno reconocimiento de
las nociones,
principios e instituciones ambientales, de modo tal que se diluyan en él, puesto
que parece ya poco discutible que todo el derecho deberá ser ambiental, como
todo el derecho es social, dado que la problemática ambiental atraviesa todas
las disciplinas y categorías jurídicas y requiere un esfuerzo de síntesis y
unidad, que más allá de las
especializaciones, impregne todo el
espectro del derecho. El mismo ha significado la creación de normas específicas
de protección del bien ambiental, que atiende a un proceso gradual de
transformación de las instituciones jurídicas, para adecuarse a la magnitud,
complejidad, gravedad y perentoriedad de dicha problemática. Lo que significa,
además, el reestablecimiento de un sistema de valores y el cambio de pautas
socioculturales subyacentes a todo el sistema.[2]
En la búsqueda de respuesta a la visualización y reconocimiento de problemas de compleja implicación territorial y
ambiental, la ciencia jurídica ha reconocido categorías –como territorio y
ambiente- que contribuyen a su conceptualización dentro del campo de las
ciencias sociales. El territorio,
definible como espacio geográfico adscrito a un ser, a una comunidad o ente de
cualquier naturaleza, física o inmaterial, por su atribución a grupos complejos
de individuos (pueblo, nación, sociedad), requiere de un cierto orden para su manejo, necesariamente
reflexivo, como de la administración sana, para bien de los individuos, de la
comunidad y de su patrimonio natural. En su perspectiva ambiental contiene una
concepción espacial que alienta una doble condición. Por una parte, alude a una
porción del espacio, simbólicamente delimitada desde el punto de vista
jurídico, institucional y legal, que es el resultado de procesos históricos de
vinculación de una sociedad con su medio pues, las organizaciones sociales “están
en el espacio” y a menudo son “territoriales” en el sentido de su identidad y
pertenencia a cierto medio. Por otra, la dinámica sistémica del ambiente se
proyecta en ámbitos político-administrativos ajenos a numerosas perturbaciones
ambientales generadas e ignora tanto las delimitaciones geográficas (cuencas
hídricas) y administrativas (región) como las temporalidades políticas.
En cuanto al concepto de ambiente, no supera la alusión a fines,
metas y buenos propósitos sobre una nueva visión del desarrollo humano, capaz
de reintegrar los valores y potenciales de la naturaleza con la complejidad del
mundo social. Ello ha implicado por parte de la ciencia jurídica, la
realización de esfuerzos permanentes, tendientes a una readecuación de sus
principios e instituciones tradicionales y el reconocimiento de nuevos
paradigmas. El resultado ha sido el aporte de herramientas adecuadas para la
organización, tutela y protección de categorías territoriales, atendiendo a sus
particulares características, tales como el medio ambiente o el territorio
regionalizado.
El orden jurídico del ordenamiento
sostenible del territorio
El examen primario de los términos componentes de la
expresión ordenación ambiental del
territorio[3]
-que aun carecen en Argentina, al
igual que en otros países, de significado biunívoco[4]-
atribuye a la expresión el ejercicio de una política para la función pública,
compleja y de escasa implantación. Dicha acción política se apoya en
instrumentos jurídicos (que abarcan, desde convenios internacionales, hasta
leyes y decretos) y prácticas administrativas (de planificación física). Ambas
dependen del progreso del conocimiento científico instalado, necesariamente, en
el campo transdisciplinario, dada la naturaleza “compleja” del fenómeno ambiente,
al cual va dirigida. En esencia, la ordenación ambiental del territorio es
instrumental, y se coloca al servicio de objetivos ligados a promover una
racionalidad ecológicamente adecuada en el uso de los recursos naturales
aplicados a la mejora en la calidad de vida de la población. Ello parte, de la
admisión como idea fuerte, que, tanto la disposición en el espacio geográfico
de los fenómenos naturales (estructuras geológicas, red hidrográfica, tipos de
suelo, formaciones vegetales, etc.) y humanos (localización de los
asentamientos, trazado de las redes de comunicación, etc.) poseen una capacidad
estructurante, son significativos para el conocimiento y utilización del
territorio.
Cualquiera sea el orden buscado o existente en un territorio dado,
el mismo comprende la descripción y comprensión que sus integrantes poseen del
mismo y que lo expresan a través de una percepción o valoración cualitativa de
su distribución y de la organización del espacio de ella derivada. Tal
apreciación varía geográfica, social, histórica y culturalmente, en función del
poder de los grupos sociales para conocer, utilizar y apropiar el territorio en
cuestión. Por consiguiente, su práctica consiste, básicamente, en establecer
para un determinado espacio (municipal, provincial, nacional, regional y
macro-regional), extensivo a los ámbitos de planificación sectorial, la
distribución de los usos del suelo y la localización de las estructuras y los
sistemas que posibilitan la mayor integración funcional de todo el territorio
planificado, respetando las competencias jurisdiccionales de orden superior. En
el caso de la ordenación del territorio municipal, la misma debe contemplar los
lineamientos de política que superan a lo local.
La
natural sinergia entre esas escalas espaciales (y los ámbitos jurisdiccionales
correspondientes a los niveles local, regional, nacional e internacional, de
actuación) y las perspectivas de los problemas ambientales (natural,
socioeconómica, cultural y ética, básicamente), implicadas en los procesos de ordenación
ambiental del territorio, depende del juego de “condiciones” y “condicionantes”
que sobre su cometido pesan. Las condiciones refieren la dimensión
socio-natural del territorio, su estado, en el que se inscriben diferentes
problemas ambientales e influyen, de forma ineludible y diversa, en el nuevo
orden territorial que se busca y que remite a un acontecimiento futuro e
incierto. Los condicionantes, tanto jurídico-normativos como convencionales
(metodológicos), controlan la eficacia de las acciones emprendidas y la posible
resolución de los mencionados problemas.
En
Argentina la cuestión normativa vinculada con la ordenación ambiental del
territorio funciona como condicionante de peso para su realización. Con demora
respecto del mandato constitucional sobre éste y otros aspectos ligados al
tratamiento de la problemática ambiental en el país, la Ley General del
Ambiente (LGA) No. 25.675 es promulgada en el año 2002. Dentro del contexto de
los instrumentos, dedica un tratamiento específico al Ordenamiento Ambiental
del Territorio. Así, el Art. 9, establece que "El ordenamiento ambiental
desarrollará la estructura de funcionamiento global del territorio de la Nación y se generan
mediante la coordinación entre jurisdicciones, entre los municipios y las provincias,
y de éstas y la ciudad de Buenos Aires con la Nación, a través del Consejo Federal de Medio
Ambiente (COFEMA); el mismo deberá considerar la concertación de intereses de
los distintos sectores de la sociedad entre sí, y de éstos con la administración
pública."[5]
Por su parte, el Art. 10 estatuye que "El proceso de ordenamiento
ambiental, teniendo en cuenta los aspectos políticos, físicos, sociales,
tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad
local, regional y nacional, deberá asegurar el uso ambientalmente adecuado de
los recursos ambientales, posibilitar la máxima producción y utilización de los
diferentes ecosistemas, garantizar la mínima degradación y desaprovechamiento y
promover la participación social, en las decisiones fundamentales del
desarrollo sustentable.” (A. Martínez, 2003).
Asimismo,
la citada ley establece, respecto de la localización de las distintas
actividades humanas y del desarrollo de los asentamientos humanos, que deberá
considerarse en forma prioritaria -además de la conservación y protección de
los ecosistemas significativos- tanto la vocación de cada zona o región, en
función de los recursos ambientales y de la sostenibilidad social, económica y
ecológica perseguidas por el ordenamiento del territorio, como la distribución
de la población según sus características particulares y también las de la
naturaleza, en correspondencia con los diferentes biomas, incluyendo sus
alteraciones por efecto de los asentamientos humanos, de las actividades económicas
o de otras actividades humanas o fenómenos naturales.
Como práctica política, la ordenación territorial es expresión de la
acción pública para mejorar la localización y disposición de los hechos en un
espacio geográfico propio. En particular, de aquellos a los que se les atribuye
mayor capacidad organizadora, respecto de las necesidades y condiciones de vida
de quienes lo habitan. Ello es teórica y técnicamente traducible como la acción
y la práctica de disponer con orden, en el espacio de un país y, desde una
visión prospectiva, de los asentamientos humanos, sus actividades,
equipamientos socioeconómicos, infraestructura y medios de comunicación. Dicha
disposición espacial toma en consideración las limitaciones naturales, humanas,
económicas y estratégicas, necesarias para promover, a futuro, las
modificaciones del orden territorial
existente, en la búsqueda del que se desea; ello requiere del suficiente nivel
de desarrollo institucional, administrativo y político para poder llevar a cabo
en Argentina una política de ordenación del territorio que a la fecha configura
un déficit sustancial para el país. No es ajena a dicho
déficit la complejidad representada por los niveles o escalas de la ordenación en
un territorio constitucionalmente concebido en un orden federal. Ello es así,
dado que cada nivel político de la organización territorial del Estado tiene
atribuidas competencias propias respecto a un espacio geográfico que es común a
todos. De allí, que el manejo territorial del municipio, tradicionalmente
asignado al poder local, a dado lugar, en los hechos, a la práctica limitada de
un cierto urbanismo, y en la actualidad requiere ser
sustituido por la ordenación ambiental
municipal, tal cual es recogida en los instrumentos legales[6].
¿Una ordenación ambiental
federalista del territorio?
La esencia de la ordenación ambiental del territorio, en un país
federal como Argentina, parece estar, más que nada, destinada a coordinar la
integración de los aspectos espaciales o territoriales de la gestión pública.
Lo cual configura un desafío a la hora de articular políticamente, entre otros
componentes destacables de la ordenación territorial, sus aspectos
científico-técnico, institucional (político-administrativo) y democrático,
necesariamente, participativo.[7] Los tres aspectos
indicados –institucional, científico-técnico y democrático-participativo- están
escasamente desarrollados y evaluados en Argentina, en particular lo
institucional y lo participativo. De su tratamiento depende que lo formulado
normativamente en la LGA
mencionada, con respecto a la ordenación el territorio, llegue efectivamente a
construirse como una práctica de bases científicas, acción política y técnica
administrativa, cuyo objetivo es promover la una organización del espacio
ambientalmente sostenible, es decir, del hombre habitante con un control mayor
sobre el tiempo y el espacio que posee.
En Argentina la Constitución Nacional
(CN) ha adoptado la forma de estado federal, lo cual implica un modo de ejercer el poder en relación con el territorio. Junto con la
población, el poder y el gobierno, el territorio es un elemento constitutivo
del estado que ha sido estructurado estableciendo en él niveles fundamentales
de gobierno: gobierno Federal y gobiernos de las Provincias, a los que se
agrega un tercer nivel, el municipal, cuyo régimen y autonomía debe ser
asegurado por las provincias en sus respectivas constituciones (Art. 5 y nuevo
texto del Art. 123 de la C. N.).
Se puede interpretar que “… ha existido un reforzamiento del régimen federal y
en especial de la autonomía municipal, al menos, como principio.
Particularmente, esto se ve plasmado en el texto del Art. 123 de la CN. A tal punto se consagra
al Municipio de autonomía que la falta de garantía de la misma por parte de los
Gobiernos Provinciales es causal de intervención” (Rosatti, 1988).
El principio general sobre cuya base se deslindan las
competencias entre la Nación
y las Provincias es el establecido por el artículo 121 de la CN, según el cual las
provincias conservan todo el poder no delegado a la Nación. De ello surge
que la Nación
posee una competencia de excepción, ya que ella debe surgir de una delegación
expresa, efectuada por las provincias a su favor, mientras que las provincias
poseen una competencia general, constituida por todas aquellas atribuciones
remanentes, es decir, las que no le han sido reconocidas en forma expresa a la Nación.[8] A ese esquema original se ha incorporado, luego de la última Reforma
Constitucional, la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a la cual el Art. 129
reconoce un particular estatus de autonomía.
El análisis
del municipio y las potestades locales, fue abordado por la doctrina
municipalista mayoritaria desde su origen y génesis, partiendo de la afirmación
de una esencia natural o universal del municipio. Desde la óptica de esa
esencia, se deducía automáticamente cuáles eran los poderes municipales y su
autonomía. Otra posición, encuentra razones para sostener la
autonomía municipal y el municipio mismo, basados en otras causas, ligadas al
enfoque sistémico (Marciano, 2000), que
parte del concepto mismo de ciudad y territorio como sistemas de
dinámica abierta (ciudad) cuyo crecimiento desempeña un papel distinto al de décadas
pasadas. En el marco de la globalización, los territorios locales se
transforman en nodos del sistema urbano desde los cuales se gesta el
desarrollo, dando inicio a un proceso abierto, ambiguo y desigual jugado por
las ciudades, que no puede ser explicado desde las teorías política, económica
y política, basadas en paradigmas clásicos de interpretación.
La estructura
sistémica de la ciudad descansa en la forma jurídica representada por el
municipio, como entidad en relación con una unidad superior, que es el estado.
Así, siempre que se habla de ciudad libre o de ciudad independiente o soberana,
cesa la idea del municipio, dada su correlación político-administrativa o, la
menos política, con el poder superior del Estado, al que la municipalidad queda
sometida, aún dentro de la autonomía local. (F. Carrera Jústiz en Albi, 1966).
De acuerdo con Marachesano, más allá de su interdependencia relacional y
constitutiva, existen diferencias conceptuales entre ciudad, municipio y
municipalidad. Tal como se señala ut supra, la ciudad es una realidad social,
territorial, económica y política; el municipio surge del reconocimiento
atributivo de carácter jurídico respecto de esos elementos; y la municipalidad
es la representación institucional del municipio (Rosatti, 1988).
En el sentido señalado, la ciudad actual
implica una sociedad urbana integrada en sus relaciones territoriales que, en
la organización municipal, superan su mera condición de unidad territorial. Sus
relaciones con otros territorios (entorno) configuran y constituyen el
municipio (a través de la retroalimentación que perturba su organización
(estructura).
Tal vinculación estratégica -del sistema con su entorno- es selectiva,
solo algunos de sus elementos se relacionan con lo externo; de allí que, al
analizar las transformaciones experimentadas en los roles de ciudad y
municipio, se debe recordar que todo cambio que se quiera imprimir (al sistema)
sólo es posible desde un sector del mismo. Cambios generados en lo económico y
social, han mostrado correlato en lo político y viceversa. Sin embargo, tales
cambios necesariamente deberán acompañarse en lo jurídico, ya que la
estabilidad del sistema en su conjunto depende de que el nuevo rol de los
poderes social y económico se traslade al plano jurídico, lo que se producirá
desde la propia lógica jurídica, restableciéndose así un nuevo equilibrio entre
el rol extra-jurídico y el jurídico.
El fundamento de las potestades locales:
Los nuevos roles del municipio
Las potestades locales se sustentan en forma casi hegemónica en dos
tópicos: Uno, la corriente democratizadora que actualmente sostiene una postura
neoiusnaturalista de recuperación de lo comunitario o en el papel de lo local
en los procesos constitucionales, según sostienen los procedimentalistas; otro,
la eficacia, del nuevo rol promotor del
municipio.[9] A
estos dos, se suma el tópico transversal de la subsidiariedad, tradicionalmente
sostenido por la doctrina social de la Iglesia Católica,
posteriormente “juridizado” en ordenamientos nacionales que, con la Carta Europea de las
Autonomías Locales de 1985, adquiere reconocimiento a nivel del derecho
comunitario. El principio reconoce la multiplicidad de miembros de la sociedad
y divide funcionalmente el poder negativa o positivamente.
El nuevo rol del municipio, notorio desde finales del siglo XX,
encuentra su explicación en el marco de un gran fenómeno jurídico, de vasto
alcance, producido por una nueva
relación entre estado-sociedad-derecho. Subyace al mismo, un cambio profundo de
paradigma y, consecuentemente, se asiste a una crisis, ya que el paso del viejo
al nuevo no se da paulatinamente. Los nuevos fenómenos no pueden explicarse
mecánicamente, menos con una teoría general. Sólo se puede recurrir a teorías
parciales, que tal vez contengan una nueva cosmovisión aún no definida. Es
dable percibir un desajuste del sistema jurídico con relación a los demás
componentes del sistema social.
La primera transformación, advertida sólo desde lo económico, se
produce con el cambio de las jerarquías territoriales. La economía mundial
globalizada, desde una visión transversal, pone su acento en los factores
inmateriales, con lo que se configura una nueva dinámica de relaciones
empresa-región. Así, entran en declive algunos centros y surgen otros,
generándose nuevas pautas de ocupación del territorio. De tal modo que el
espacio ha dejado de concebirse como un mero soporte físico de las actividades
y procesos económicos y se concibe como el lugar de articulación de las
relaciones sociales y técnicas de la producción con los agentes de
transformación social.
El proceso de descentralización -económica e institucional, pública y
privada, nacional e internacional, se transforma en una condición de
supervivencia en el nuevo contexto referenciado, el cual, necesariamente, debe
ser direccionado por la racionalidad jurídica. En tal contexto, el desarrollo
local, su esquema, y la importancia asignada a los gobiernos locales, debe
correlacionarse con los otros órdenes gubernamentales, acorde con el carácter
del municipio, como entidad en relación con otra unidad superior. De allí que
deba atenderse al rol actual del estado nacional, que a pesar de las profundas
modificaciones y desgajamiento de su poder y al surgimiento de nuevos actores
sociales o territoriales, debe alentar para sí un rol fundamental, el de
garante de la solidaridad, tanto social como entre los territorios que componen
la Nación.
Provincias
y municipios comparten en Argentina el ejercicio del poder de policía dentro
del marco de sus respectivas competencias, por lo cual “El alcance de tal
potestad varía de una Provincia a otra y está directamente relacionada con la
magnitud de las atribuciones que le han sido confiadas a los municipios, en uno
u otro régimen. Se sabe además que nuestros municipios presentan una naturaleza
jurídica que oscila entre la autonomía y la autarquía” (Sabsay, 1994).
Aunque
no es ajeno al contexto internacional, el proceso de
cambio de los municipios tiene características propias y aspectos negativos. En
tal sentido, no debe olvidarse que el proceso descentralizador originariamente
se vinculó a una crisis fiscal del estado, produciendo una desconcentración de
competencias no coincidente con una auténtica descentralización -es decir, en
la que exista reconocimiento de potestades plenas y asignación de recursos
suficientes-. Por otra parte, muchas de las municipalidades y comunas mantienen
sus viejas prácticas de gestión que no les permitirán posicionarse en el nuevo
esquema y otras se verán relegadas por
falta de asistencia provincial o nacional, dificultando o impidiéndoles generar
nuevas condiciones para sus territorios. El modelo de gestión municipal en el
que se basa el nuevo rol del municipio argentino constituye “un paso del modelo
burocrático al gerencial, de la administración local del gobierno local, del
rol pasivo al rol activo en el desarrollo local, del concepto público-estatal a
un nuevo sentido y lugar de lo público (Marchiaro, 2000).
En la práctica, los municipios argentinos (aún con anterioridad a la
reforma Constitucional que reconociera expresamente la autonomía municipal)
proporcionan importantes antecedentes que se adecuan a las características
señaladas. Muestra de ello ha sido la introducción de la planeación
estratégica, la programación económica local, el ejercicio del asociacionismo.
Entre los modos mediante los cuales se esta sistematizando este nuevo modelo de
gestión se encuentra la figura del “Estado relacional”. Se entiende por tal al
modelo que reconoce las limitaciones de los modos anteriores, si dejar de
valorar por ello sus avances y virtualidades, un modelo que pone en evidencia
la necesidad de replantearse las relaciones entre lo público y lo privado y
entre el Estado y la sociedad, dado lo difuso de las fronteras entre ambos. La Administración
correspondiente a este modelo deberá gestionar, orientar o liderar redes de
organizaciones, públicas y privadas, en una nueva dinámica relacional. Tal
modelo organizativo, complementario a los modelos burocrático y gerencial,
reconoce a la red la capacidad organizativa para dar cuenta del complejo
entramado de relaciones que sostiene la gestión pública actual.
La nueva vinculación en los elementos gobierno-sociedad y
estado-derecho-mercado es fundamental para el redimensionamiento del poder de
policía municipal. En Argentina las potestades municipales se ejercen en el
marco de la región y del estado federal, acorde con la actual concepción del
federalismo de concertación que pone el énfasis en las funciones de gobierno.
Así, “... el espacio de intervención del Estado y del Derecho, a la vez que se
reduce, tiene mayor impacto y, paradójicamente, termina aún ampliándose”
(Marchiaro, obra citada).
La Ley General del Ambiente
En materia ambiental, las facultades son
concurrentes entre la Nación
y las provincias, con un criterio de complementariedad por el cual, corresponde
a la Nación el
dictado de la normativa que incluya niveles mínimos de protección y a las
Provincias las facultades de complementar y enriquecer dicha normativa, no
pudiendo legislar por debajo de estos niveles mínimos de protección.[10] La determinación del
quantum de esta nueva delegación de facultades desde las provincias a la Nación (léase, el dictado
de las leyes de presupuestos mínimos en materia ambiental), no resulta fácil[11] y debe ser interpretado
con sentido restrictivo, de modo tal de no alterar las jurisdicciones locales.[12]
La
Ley 25.675 (LGA), señala en su artículo 1º: "La presente
ley establece los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable
y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad
biológica y la implementación del desarrollo sustentable". Se trata pues,
de una ley marco en materia de
presupuestos mínimos de protección ambiental - dado que constituye el andamiaje
institucional básico de interpretación de las leyes sectoriales, tanto dictadas
como las que se dicten en el futuro- que establece los objetivos, principios e
instrumentos de la política ambiental nacional. Estos deben entenderse como criterios
y herramientas fundamentales para el efectivo cumplimiento, por parte de las
autoridades competentes, de todas las jurisdicciones y niveles del deber
constitucional de velar por la protección ambiental.
Sus instrumentos
La aspiración al logro de un
desarrollo sostenible, en términos temporales y ecológicos, justifica las
acciones de política en torno a la ordenación del territorio, como una tarea
vinculada íntimamente a un desarrollo socioeconómico que contemple su dimensión
ambiental e institucional. En tal sentido, la elaboración y ejecución de
cualquier Plan de Ordenamiento Territorial va de la mano de las de un Plan de
Desarrollo Económico y Social, con vistas a garantizar la sustentabilidad del
crecimiento económico, la equidad social, la protección ambiental y la
gobernabilidad. En consonancia, el sentido político estratégico de
crear cierto orden dinámico territorial, descansa en la posibilidad de promover
la localización, selección y regulación de las actividades humanas, en la
búsqueda de diversas concordancias: institucional, espacial (a través de la
compatibilidad territorial de los usos del suelo), social (en lo que se refiere
a las necesidades y expectativas de la población), ecológica (entre los
sistemas naturales y los productivos).
Por lo señalado, los
objetivos fundamentales de un proceso de ordenamiento ambiental del territorio
persiguen básicamente dos cuestiones: a) garantizar la utilización razonable de
los recursos naturales y la protección ambiental en el largo plazo, a través de
la gestión del desarrollo socioeconómico equilibrado en el territorio; b)
obtener una calidad de vida adecuada, en términos ambientales, para la
generalidad de la población, en todo el espacio involucrado. La Nación Argentina ha previsto al respecto, distintos instrumentos de gestión
ambiental contenidos en la legislación específica, que aluden a diferentes
órdenes territoriales, que se analizan a continuación.
Instrumentos de
escala nacional
El ya
mencionado Art. 1 de la LGA
-que establece “los presupuestos mínimos para el logro de la gestión
sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la
diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable”- se
complementa en su Art. 2, con los siguientes objetivos: “a) Asegurar la
preservación, conservación, recuperación y mejoramiento de la calidad de los
recursos ambientales, tanto naturales como culturales, en la realización de las
diferentes actividades antropogénicas; b) Promover el mejoramiento de la
calidad de vida de las generaciones presentes y futuras, en forma prioritaria;
c) Fomentar la participación social en los procesos de toma de decisión; d)
Promover el uso racional y sustentable de los recursos naturales; e) Mantener
el equilibrio y dinámica de los sistemas ecológicos; f) Asegurar la
conservación de la diversidad biológica; g) Prevenir los efectos nocivos o
peligrosos que las actividades antropogénicas generan sobre el ambiente para
posibilitar la sustentabilidad ecológica, económica y social del desarrollo; h) Promover cambios en los valores y conductas sociales que
posibiliten el desarrollo sustentable, a través de una
educación ambiental, tanto en el sistema formal como en el no formal; i)
Organizar e integrar la información ambiental y asegurar el libre acceso de la
población a la misma; j) Establecer un sistema federal de coordinación
interjurisdiccional, para la implementación de políticas ambientales de escala
nacional y regional; k) Establecer procedimientos y mecanismos adecuados para
la minimización de riesgos ambientales, para la prevención y mitigación de
emergencias ambientales y para la recomposición de los daños causados por la
contaminación ambiental.”[13] Los instrumentos de
política y gestión ambiental contenidos en su Art. 8 prevén: “El ordenamiento
ambiental del territorio, la evaluación de impacto ambiental, el sistema de
control sobre el desarrollo de las actividades antropogénicas, la educación
ambiental, el sistema de diagnóstico e información ambiental, y el régimen
económico de promoción del desarrollo sustentable.”
El
ordenamiento ambiental del territorio, previsto en su Art. 9, establece que el
mismo “... desarrollará la estructura de funcionamiento global del territorio
de la Nación y
se genera mediante la coordinación interjurisdiccional entre los municipios y
las provincias, y de éstas y la ciudad de Buenos Aires con la Nación, a través del
Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA); el mismo deberá considerar la
concertación de intereses de los distintos sectores de la sociedad entre sí, y
de éstos con la administración pública.” Por su parte, en el Art. 10, se inscribe al ordenamiento ambiental del territorio como
un proceso que tiene en cuenta “... los aspectos
políticos, físicos, sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y
ecológicos de la realidad local, regional y nacional, deberá asegurar el uso
ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la máxima
producción y utilización de los diferentes ecosistemas, garantizar la mínima
degradación y desaprovechamiento y promover la participación social, en las
decisiones fundamentales del desarrollo sustentable. Asimismo, en la
localización de las distintas actividades antropogénicas y en el desarrollo de
asentamientos humanos, se deberá considerar, en forma prioritaria: a) La
vocación de cada zona o región, en función de los recursos ambientales y la
sustentabilidad social, económica y ecológica; b) La distribución de la
población y sus características particulares; c) La naturaleza y las
características particulares de los diferentes biomas; d) Las alteraciones
existentes en los biomas por efecto de los asentamientos humanos, de las
actividades económicas o de otras actividades humanas o fenómenos naturales; e)
La conservación y protección de ecosistemas significativos.”
Resultan
complementarios al proceso de ordenación ambiental del territorio las
instancias normativas contenidas en la citada norma, referidas a la Participación
ciudadana (Art. 19, 20 y 21)[14]
y al Sistema Federal Ambiental (Art. 23) que establece dicho sistema “... con
el objeto de desarrollar la coordinación de la política ambiental, tendiente al
logro del desarrollo sustentable, entre el gobierno nacional, los gobiernos
provinciales y el de la Ciudad de Buenos Aires. El mismo será instrumentado a
través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA)”, como organismo permanente para la concertación y elaboración
de una política ambiental coordinada entre los Estados miembros. Asimismo, la
norma reconoce el Pacto Federal Ambiental establecido en el año 1993, por el
cual Nación y Provincias acuerdan la promoción de cuestiones vinculadas al
ordenamiento ambiental del territorio, tales como: a) la promoción de políticas
ambientalmente adecuadas en todo el territorio nacional, estableciendo para
ello Acuerdos Marcos entre los Estados Federales y entre estos y la nación (que
agilicen y den mayor eficiencia a la preservación del ambiente teniendo como
referencia a los postulados del Programa 21 aprobado en la CNUMAD ’92), la unificación
y/ o coordinación, entre provincias, de todos los organismos que se relacionen
con la temática ambiental, concentrando en el máximo nivel posible la fijación
de las políticas de recursos naturales y medio ambiente; b) compatibilización
de acciones, para lo cual los Estados signatarios reconocen al Consejo Federal
de Medio Ambiente como un instrumento válido para la coordinación de la
política ambiental en la
República Argentina y, asimismo, se comprometen a
compatibilizar e instrumentar en sus jurisdicciones la legislación ambiental;
y, c) el desarrollo de una conciencia ambiental, mediante el impulso y adopción
de políticas de educación, investigación científico-tecnológica, capacitación,
formación y participación comunitaria que conduzcan a la protección y preservación
del ambiente.
Instrumentos de
escala provincial
Vale mencionar, a modo ejemplo de normativa
relacionada con acciones para el desarrollo de un proceso de ordenación
ambiental del territorio, el caso del mayor estado provincial argentino, en
diversos órdenes, la provincia de Buenos Aires. La misma ha contenido tal
propósito en la Ley
11.723 que, en su Art. 1, establece como objeto “... la protección,
conservación, mejoramiento y restauración de los recursos naturales y del
ambiente en general en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, a fin de preservar la
vida en su sentido más amplio; asegurando a las generaciones presentes y
futuras la conservación de la calidad ambiental y la diversidad biológica”.
En cuanto a
los Instrumentos de la
Política Ambiental referidos al Planeamiento y Ordenamiento
Ambiental, los mismos son contemplados en su Art. 7, referido a “... la
localización de actividades productivas de bienes y/ o servicios, en el
aprovechamiento de los recursos naturales y en la localización y regulación de
los asentamientos humanos deberá tenerse en cuenta: a) La naturaleza y
características de cada bioma; b) La vocación de cada zona o región, en función
de sus recursos, la distribución de la población y sus características
geoeconómicas en general; c) Las alteraciones existentes en los biomas por
efecto de los asentamientos humanos, de las actividades económicas o de otras
actividades humanas o fenómenos naturales.”
Lo prescripto
en el anterior artículo será aplicable (Art. 8) a propósitos que hacen al
desarrollo de actividades productivas de bienes y/ o servicios y
aprovechamiento de recursos naturales y realización de obras públicas. Para
ello se establece, por una parte, la necesidad de autorizaciones relativas a:
construcción y operación de plantas o establecimientos industriales,
comerciales o de servicios; uso del suelo para actividades agropecuarias,
forestales y primarias en general, financiamiento de actividades mencionadas en
el inciso anterior a los efectos de inducir su adecuada localización,
otorgamiento de concesiones, autorizaciones o permisos para el uso y
aprovechamiento de aguas, otorgamiento de concesiones, permisos y
autorizaciones para el aprovechamiento de las especies de flora y fauna
silvestres; y por otra, todo lo referente a la localización y regulación de los
asentamientos humanos. En este caso, la norma contempla tal requerimiento en
las siguientes instancias: fundación de nuevos centros de población y la
determinación de los usos y destinos de suelo urbano y rural; programas del
gobierno y su financiamiento destinados a infraestructura, equipamiento urbano
y vivienda; y, determinación de parámetros y normas de diseño, tecnologías de
construcción, uso y aprovechamiento de vivienda.
La región en
el marco del federalismo argentino
El Art. 124 de
la C N, inserto
en un proceso de iniciativas de regionalización gestadas a partir de 1983,
faculta a las provincias a celebrar convenios internacionales con fines de
desarrollo económico y social, y también a crear regiones, con la misma
finalidad, y a establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus
fines. En todos los casos, se trata de crear ámbitos interjurisdiccionales de
concertación de políticas y acciones, así como entes de gestión de carácter
específico para determinados problemas comunes. La base ideológica de estas
políticas, corresponde al ejercicio del denominado “federalismo de
concertación”[15]
que otorga al concepto de “región” características
diferenciales a la de los sistemas unitarios. Al respecto, el Art. 126
-anterior Art. 108- veda a las provincias la celebración de tratados parciales
de carácter político y, en tal sentido, no pueden crearse nuevas estructuras de
gobierno. Por tanto, las regiones no constituyen un nuevo nivel político de
gobierno, sino que la provincia sigue siendo el centro de redistribución
territorial del poder, y la región está constreñida al logro de objetivos de
carácter económico y social.
El contexto regional internacional remite al Acuerdo
Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR (aprobado por Ley 25.841 de 2004), a
partir de las ideas contenidas en su Preámbulo, establece en el Capítulo III, que hace a la Cooperación en Materia
Ambiental, en su Art. 6, entre otras cuestiones, que “... Los Estados Partes
profundizarán el análisis de los problemas ambientales de la subregión con la
participación de los organismos nacionales competentes y de las organizaciones
de la sociedad civil, debiendo implementar, entre otras, las siguientes
acciones: b) incentivar políticas e instrumentos nacionales en materia
ambiental, buscando optimizar la gestión del medio ambiente; c) buscar la
armonización de las legislaciones ambientales, considerando las diferentes realidades
ambientales, sociales y económicas de los países del MERCOSUR...” A propósito
de ello, considera en el Anexo de Áreas Temáticas, en su punto 3, diversos
instrumentos de política ambiental.
Notas
[1] Entendido como el orden social justo, el derecho es el conjunto de normas
ajustadas a la naturaleza humana que posibilita el mejor desarrollo integral
del hombre, su consecución de fines intermedios o naturales, en la
interrelación propia de la vida en sociedad. El logro de tales propósitos
supone, para el derecho, captar una naturaleza sobre-conformada por lo social
que incrementa de modo continuo de su complejidad. Ello determina cambios en
las relaciones y fenómenos socio-productivos que se proyectan sobre los
territorios y demandan de la ciencia jurídica la elaboración de respuestas que
impidan que el sujeto último de su tutela, el ser humano, vea vulnerados sus
derechos primordiales y el derecho pierda, así, su razón de ser.
[2] El
artículo 41, introducido en Argentina en la Constitución
reformada de 1994, en el Capitulo II, titulado “Nuevos Derecho y Garantías”,
incluido en la parte dogmática de nuestra Carta Fundamental, consagra el
derecho de todos los habitantes a gozar de “un ambiente sano, equilibrado apto
para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las
necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras”, como
así también el deber de su preservación. Así se recepta expresamente en el
texto constitucional el mencionado derecho fundamental o derecho humano de
tercera generación, comprendido en la categoría de derechos basados en la
solidaridad, sustentado en los principios elaborados a partir de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Ambiente Humano –Estocolmo 1972- y desarrollados
ampliamente en la Cumbre
de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo –Río 1992-. Se
destaca, expresamente, puesto que tanto nuestra doctrina como jurisprudencia
eran contestes en que el derecho al ambiente tenía raigambre constitucional con
anterioridad a la reforma, puesto que se hallaba incluido en los derechos
implícitos (Art. 33 de la C. N.).
El segundo párrafo del artículo establece claros
mandatos respecto a las autoridades nacionales, provinciales y municipales
respecto a la protección a los bienes ambientales. El tercer parágrafo del art. 41 establece la competencia de
la Nación para
el dictado de “las normas que contengan los presupuestos mínimos de
protección”, sin que dichas normas alteren las jurisdicciones locales y de las
provincias para completar las normas que sobre la materia dicte el Congreso
Nacional.
[3]
Tradicionalmente, en el ámbito conceptual, se han distinguido dos criterios: El
concepto estricto de ordenación del territorio o alemán, que es un concepto
cercano a la planificación física del territorio con independencia de otras
consideraciones como la política de intervención económica, y el concepto
amplio de ordenación del territorio o francés, que es una visión económica,
amplia y global, de la ordenación del territorio, el amenagenent du territorie, desvinculado del urbanismo clásico, que
se encuentra más cercano a la utilización del territorio, de sus recursos
naturales, de la planificación económica.
[4]
Aunque frecuentemente se cita la Carta Europea de la Ordenación del Territorio
(CEOT) como fundamento de los enunciados. Declaración de principios aprobada en
1984, bajo los auspicios del Consejo de Europa, por el Comité de Ministros.
Ello, pese a que su valor conceptual es relativo, dado que mueve a confusión
entre los resultados e instrumentos, en la medida en que define tal práctica
como una expresión espacial de la política económica, social, cultural y
ecológica de toda sociedad, a la vez que disciplina científica, técnica
administrativa y práctica política.
[5] Al respecto, Pigretti entiende que con la definición adoptada por la
ley "los intereses de la naturaleza recién se receptan como un proceso de
ordenamiento y no como un valor de lo natural como posible sujeto de derecho,
teoría en larga discusión entre los especialistas."
[6] En niveles de administración
correspondientes a escalas supra-locales, la ordenación territorial no aparece
como política diferenciada, expresa y continuada recién irrumpe durante el
primer tercio del siglo actual, con desigual implantación y éxito, Europa y
América del Norte; pero, mantiene su falta de continuidad hasta las décadas
posteriores a la
Segunda Guerra Mundial. En España, durante la última
dictadura, la ordenación territorial se consolida a partir de la versión de
1975 de la Ley
del Suelo, que la reimpulsa con un mayor sesgo económico, sustanciándose en la
figura del Plan director territorial de coordinación, ideado como instrumento
intermedio o de planificación física y económica, simultáneamente Poco después
la nueva organización territorial del Estado definida por la Constitución de 1978
y la asignación de competencias a las comunidades autónomas dan un nuevo giro a
una política siempre más teórica que realmente practicada. El artículo 148 de la Constitución Española
establece que las comunidades autónomas "podrán asumir competencias",
entre otras (en su punto 3), en "ordenación del territorio, urbanismo y
vivienda". La norma fundamental fija por tanto, la escala o nivel de esta
política distinta a la de la ordenación municipal y necesariamente sub-estatal.
Todos los estatutos de autonomía aprobados posteriormente han incluido dicha
competencia, matizándola a veces. Más tarde la mayoría de las comunidades han
legislado sobre esta materia y, recientemente se han aprobado los primeros
planes o directrices, primeras propuestas que concretan una práctica efectiva
de la ordenación del territorio en el nuevo y vigente régimen político. Se
entiende la ordenación del territorio como política supra-municipal a realizar
en dos escalas o niveles: regional y sub-regional. Sus objetivos principales
son establecer condiciones de equidad en todo el territorio, mediante una
correcta distribución y accesibilidad de las dotaciones y los equipamientos y
la utilización racional de los recursos de todo tipo existentes en el
territorio, mediante la localización adecuada de los usos del suelo y de las
actividades.
[7] De la cuestión institucional depende la eficacia del
conjunto del proceso de ordenación del territorio, dada su influencia sobre los
flujos de información, los procedimientos, la distribución de competencias y la
capacidad de toma de decisiones. Del aspecto científico-técnico, comúnmente considerado como labor profesional,
depende la elección de las metodologías y técnicas relacionadas con los
objetivos de futuro trazados en el plan, no siempre identificables con posturas
de pluralismo teórico y procesos de
decisión técnica abiertos y democráticos, deseables para una ordenación
territorial que le otorgue un papel fundamental a la búsqueda del máximo
beneficio social. Finalmente, el carácter democrático
y participativo que la misma debe tener, descansa en razones de eficacia,
frente a la existencia de numerosos poderes de decisión individuales e
institucionales que influyen de una manera u otra en la organización del
territorio y en la calidad ambiental. Por ello, es básico considerar una
participación de la población, convenientemente informada y comprometida con el
tema, conjuntamente con sus representantes sociales y políticos.
[8] El marco de análisis se completa con artículos contenidos
en la parte orgánica de la
Constitución reformada. El artículo 75, que reemplaza al
antiguo artículo 67, en sus diversos incisos es clave en el reparto de
competencias: el inciso 17, reconoce facultades concurrentes de la Nación y las provincias con
relación a los pueblos indígenas. Se les reconoce la posesión y propiedad de
las tierras que ocupan. El Congreso y las Legislaturas provinciales podrán
regular la entrega de otras tierras aptas para su desarrollo y es competencia
de ambos poderes asegurar la participación de los pueblos indígenas en la
gestión de los recursos naturales y demás intereses que los afecten; el inciso
19, reitera y explícita la cláusula de progreso, que contenía el artículo 67 inciso16
anterior a la
Reforma Constitucional de 1994 -cuyo carácter programático
brinda sustento constitucional a la elaboración de políticas ambientales
nacionales- otorga el carácter de Cámara de origen al Senado, en todo lo
referido a: crecimiento armónico de la Nación y poblamiento de su territorio y promoción
de políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo
relativo de provincias y regiones. El inciso 30 consagra el reconocimiento
expreso de las facultades provinciales municipales, en materia de poder de
policía y de imposición sobre los
establecimientos de utilidad nacional. En materia de organización
interna de las provincias: el artículo 123 establece que deben asegurar, el
régimen y la autonomía municipal. El artículo 124 in fine reconoce,
expresamente, a las provincias el dominio originario de los recursos naturales
existentes en su territorio y consecuentemente corresponde a los estados
provinciales su administración.
[9] Asimismo, organismos
internacionales ponen el acento en la gestión local, a través de diversas
asociaciones públicas y privadas.
[10] Según se desprende de la reseña de las normas
constitucionales pertinentes -nota al pié 6- en especial la correlación entre
el inciso 19 del artículo 75 y el último párrafo del artículo 124, eje que
articula la materia.
[11] Al respecto debe destacarse que la norma del artículo 124
debe ser considerada con sumo cuidado ya que la regla general indica que
corresponde al titular del dominio de un bien el ejercicio de la jurisdicción
sobre el mismo. En el caso bajo examen: los recursos naturales, sobre los
cuales en virtud de la delegación efectuada a los efectos de la determinación
de “presupuestos mínimos de protección ambiental”, éstos deberán ser aplicados
necesariamente respecto del uso de los que se encuentran ubicados en
jurisdicción provincial.
[12] Los términos en los cuales la reforma constitucional abordó la cuestión de la distribución o delimitación de las competencias entre la Nación y las Provincias en
la materia, dio lugar a un intenso
debate doctrinario acerca de la conveniencia de la incorporación de la
categoría de "legislación de bases”, “presupuestos mínimos” o de "ley
marco", que destacados especialistas calificaron como “extraña al Derecho
Público argentino”. (Dr. Alberto R. Dalla Vía). En ese momento la problemática giraba en torno
a los siguientes cuestionamientos: cuáles deben ser los presupuestos mínimos de
protección, cuándo la legislación
dictada por la Nación
altera las jurisdicciones locales, es decir avanza sobre sus competencias o
jurisdicción, cuál debía ser el sentido de la complementariedad de la
legislación a dictarse por las provincias y, finalmente, si se trataba de una
ley marco general o de leyes sectoriales
de presupuestos mínimos. La clarificación de tales aspectos comenzó a saldarse
en el transcurso del año 2002,
a más de ocho años de la sanción de la reforma
constitucional, con la sanción de varias normas que en sus primeros artículos
estatuyen disposiciones que establecen los presupuestos mínimos en las
temáticas específicas.
[13] En su Art. 3 se
establece que la norma regirá “... en todo el territorio de la Nación, sus disposiciones
son de orden público, operativas y se utilizarán para la interpretación y
aplicación de la legislación específica sobre la materia, la cual mantendrá su
vigencia en cuanto no se oponga a los principios y disposiciones contenidas en
ésta.”
[13] En relación con lo expresado, vale consignar antecedentes del Pacto Federal
Ambiental, suscripto entre la
Nación y las provincias (1993) que propició el establecimiento de acuerdos-marco entre los
Estados federales y entre éstos y la
Nación, con el fin de promover políticas de desarrollo
ambientalmente adecuadas en todo el territorio nacional, enfocadas a la
agilización y mayor eficiencia para la preservación del ambiente y el Consejo
Federal del Medio Ambiente (COFEMA) - encargado de coordinar la política
ambiental nacional-, instrumentos actualmente incorporados como anexos a Ley
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© Copyright Alicia N. Iglesias y Adriana N. Martínez, 2005
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