Número extraordinario dedicado al IX Coloquio de Geocritica

GESTÃO TERRITORIAL COMPARTLHADA EM ESPAÇOS NÃO-METROPOLITANOS

Angela Maria Endlich
Departamento de Geografia
Universidade Estadual de Maringá
amendlich@hotmail.com

Gestão territorial compartilhada em espaços não-metropolitanos (Resumo)

As reflexões deste trabalho focalizam, como proposta, a gestão territorial compartilhada nos denominados espaços ‘não-metropolitanos’, especificamente entre municípios com pequenas cidades. O estudo vincula-se concretamente a um amplo conjunto de municípios com pequenas localidades do Noroeste do Paraná (Brasil). Destacam-se as preocupações com estas espacialidades (várias em processo de declínio demográfico) no que se refere ao problema do provimento de equipamentos e serviços públicos onde escasseiam ainda mais os recursos financeiros e cujas demandas em cada unidade administrativa costumam ser menos densas, ainda que indispensáveis. A gestão compartilhada nesses casos, justifica-se, entre outros motivos, pela soma de recursos e de demanda, evitando estruturas obsoletas. Compõem estas reflexões as possíveis contribuições que a Geografia pode trazer em ações e reflexões pautadas por essas preocupações.

Palavras-chave: Pequenas cidades, Municípios, Supramunicipalidade, Gestão, Planejamento.

Shared management of territory in non-metropolitan areas (Abstract)

This paper focuses on the shared management of non-metropolitan areas, more specifically in small towns. It approaches a large group of municipalities, which have small localities, in northwestern Paraná ( Brazil ). We are concerned with these areas because several of the are having a demographic decline. There is also a lack of financial resources for indispensable public services and equipments provided by government in each one of these small administrative units. In these cases, shared management is the best way to avoid obsolete structures, supply demands and increase resources. Geography along with the above reflections may contribute to mitigate said problems.

Key words: Small towns, Municipalities, Supramunicipality, Management.

A detecção de insuficiências de serviços e equipamentos em pequenas cidades remete ao debate sobre as articulações entre municípios, com o escopo de somar esforços no sentido de viabilizá-los, já que de maneira isolada seria, senão impossível, dificultoso suprir determinadas necessidades nestes espaços. Desta forma, soma-se a demanda, além dos recursos, evitando estruturas obsoletas.

A dificuldade em atender as necessidades da população que vive nestas áreas, de maneira suficiente e adequada, está relacionada ao processo concomitante de concentração urbana e formação de áreas de esvaziamento. Ainda que a dinâmica de declínio demográfico não possa ser completamente generalizada, corresponde à realidade encontrada em diversos países. A escassez de recursos e a baixa pressão social são os principais fatores da não instalação ou falta de manutenção de equipamentos e serviços.

Embora sejam áreas com menor tamanho e densidade demográfica, estagnadas ou em esvaziamento (mas não esvaziadas), constituem espaços concretos e cotidianos de parte significativa da sociedade e, como tais, devem ser reconhecidos. Nesse sentido, as políticas supramunicipais podem representar possibilidades de viabilizar e suprir necessidades sociais.

Com base nesta perspectiva é que se propõe o estudo deste tema. São incursões iniciais que o desenvolvimento de pesquisa em municípios com pequenas cidades trouxe para reflexão. No Brasil, são restritas as experiências concretas, bem como as avaliações e estudos sobre o tema da cooperação intermunicipal. Então, procurando ampliar o referencial, o estudo inclui experiências concretas de outros países, especialmente da Espanha e França, países onde a experiência de cooperação intermunicipal é bastante difundida. Apesar disso, faltam apreciações críticas sobre os resultados alcançados. As referências encontradas são da área de direito, conforme poderá se conferir ao longo do texto. Elas contemplam preocupações como a adequação ou não de instrumentos jurídicos existentes. Preocupado com a dimensão geográfica no processo de cooperação intermunicipal, Diry (1998) também destaca o fato desse tema ser comumente abordado apenas na perspectiva política e jurídica.

Outra observação necessária para que se compreenda a finalidade dessa análise e seus limites é que, embora se faça referência a experiências de outros países, a preocupação que motiva a elaboração do texto é da realidade brasileira, em específico a da região de estudo. No âmbito das Ciências Sociais e Humanas do Brasil, recomenda-se sempre, pertinentemente, muita cautela na busca de ‘modelos’ de países desenvolvidos. Por isso, não se considera as experiências encontradas como um ‘modelo’, mas como fonte de idéias e de referências para se pensar possibilidades de resolução para os problemas encontrados nas pequenas cidades. Tendo presente esse cuidado, mas ao mesmo tempo, a necessidade de intercâmbio de experiências, sem sentimento de inferioridade, é que se procura pensar e sistematizar um pouco sobre o tema.

As necessidades são diferentes de acordo com a formação econômica e socioespacial. No caso das cidades estudadas na região Noroeste do Estado do Paraná, os principais problemas apontados pela população[1] foram a geração de emprego e renda, os subempregos, acesso ao atendimento médico e hospitalar, deficiências na educação básica e dificuldade de acesso ao ensino superior, atividades lúdicas e culturais. Estas são as necessidades mais prementes, sobre as quais é necessário agir, cujas soluções podem ser pleiteadas de forma conjunta.

As articulações supramunicipais, com a finalidade de resolver os problemas mencionados, têm um significado social, já que as pequenas cidades brasileiras são cidades constituídas basicamente por população de renda mais baixa. Assim, Oliveira (2000, p. 34) entende ao estudar as pequenas cidades da Amazônia que expõe sobre uma Geografia dos mais pobres. Dados sobre a distribuição da renda no Brasil mostram essa diferença social e sua dimensão espacial, tal como constatam Pochmann e Amorim (2003, p.10-11 e 38), ao procurarem parâmetros adequados para mensurar as desigualdades brasileiras, que cerca de 42 por ciento dos municípios brasileiros estão associados à situação de exclusão social e, entre os Estados do Sul, o Paraná é o que apresenta maior proporção de municípios com os piores indicadores.

A necessidade de somar esforços é maior entre os municípios menos populosos e com pequenos núcleos urbanos. Os dados referentes aos consórcios intermunicipais de saúde do Estado do Paraná referendam essa afirmação, pois o percentual de participação nessas experiências está inversamente relacionado à população municipal (Nicoletto; Cordoni Jr; Costa, 2005, p. 32). O tema da supramunicipalidade igualmente aparece vinculado às pequenas cidades em estudo da Association des Petites Villes de France (2004), no qual avalia-se, com base em enquetes com prefeitos este tipo de experiência. Os principais objetivos da cooperação intermunicipal naquele país são relativos à moradia, cuidados ambientais, equipamentos culturais e esportivos, entre outros.

Entes locais complexos formam parte das necessidades atuais de gestão política, tanto em áreas não-metropolitanas como em áreas metropolitanas. Inicialmente, procurou-se estudar um pouco as relações entre a natureza do ordenamento territorial e as propostas de supramunicipalidades, para depois buscar os referenciais de experiências intermunicipais.

O supramunicipal e o município

A proposta de ações no âmbito supramunicipal vincula-se à realidade municipal ou à espacialidade político-administrativa de âmbito local existente. Essa frase justifica-se com base numa observação do parcelamento territorial em países cuja fragmentação municipal é considerada excessiva, principalmente o caso francês, mas também o espanhol. É pertinente, então, abordar a questão municipal com o objetivo específico de contextualizar o surgimento das articulações municipais.

Na Europa, a possibilidade de contar com espaços produzidos historicamente sob outros marcos jurídicos, econômicos e sociais, anteriores ao capitalismo e sem que as formações espaciais pretéritas tenham sido apagadas de maneira tão brutal como ocorreu na América Latina, promove a identificação de diversas localidades que hoje constituem municípios ou instituições administrativas locais equivalentes. Assim, apesar dessas instituições subordinarem-se aos interesses capitalistas com o Estado liberal, há a herança de um denso parcelamento territorial, e combinado com esse processo, intensos debates sobre a escala local, seus alcances e limites.

Martin Mateo (1987, p. 42), bem como Diry (1998, p.299) apresentam dados do que consideram como o problema dos municípios e seu crescimento numérico: a Itália contava em 1961 com 8.035 municípios, dos quais 6.000 tinham menos de 5.000 habitantes; a Alemanha dispunha de 11.028 municípios com menos de 500 habitantes; na Espanha, de seus mais de 8.000 municípios, três quartos não passavam de 2.000 habitantes, enquanto na França, onde o problema se apresenta com traços mais agudos, contava-se com 35.000 municípios, a maioria com menos de 2.000 habitantes e média de 400 habitantes. Estes países conservam hoje aproximadamente os mesmos números de municípios.

Enquanto alguns seguem reconhecendo no município uma dimensão apropriada, outros contestam a espacialidade político-administrativa nele baseada, nestes moldes de parcelamento territorial. Estes defendem formas supramunicipais como necessárias, não para reforçar o município, mas porque esta dimensão de governo não é mais vista como adequada. As experiências supramunicipais consistem, nesta perspectiva, a possibilidade não só da articulação com o objetivo de atender necessidades, mas como um processo mais amplo de reordenação de estruturas locais, promovendo quiçá um mapa mais ajustado (Barrero Rodríguez, 1995, p. 111). Portanto, o debate sobre as possibilidades supramunicipais está articulado a uma avaliação da estrutura municipal e às dimensões locais de poder.

A idéia de articulação intermunicipal não é nova, mostra Diaz de Arcaya (1919). Na Espanha, desde fins do século XIX e início do século XX, há registros de associação intermunicipal. Na França, o mesmo ocorre desde 1890, quando já se falava de Sindicatos de Prefeituras e na Alemanha consta, desde 1911, uma lei sobre articulações locais. Portanto, já existe uma certa tradição de associativismo municipal. Para o autor, há um consenso positivo sobre as articulações, visto que independente da composição política, tais associações são sempre consideradas como convenientes. Alguns reconhecem nelas tendências democráticas e outros destacam atributos relativos à eficácia na gestão. Já no começo do século passado, o referido autor revelava preocupações em relação à fragmentação municipal excessiva e sinalizava para as articulações municipais como forma de atenuar a situação, argumentando que propor autonomia diante dessa excessiva compartimentação municipal é ‘ficção’, advertindo que se têm ‘caricaturas’ de municípios ou municípios de ‘brinquedo’.

Dados recentes da Espanha mostram uma relativa redução no número de municípios. Em 1842, eram 11.271, já em 2001 eram 8.108 municípios, cifras que ainda caracterizam o que Burgueño Rivero (2001, p. 192) denomina de ‘minifundismo municipal’ reclamando reformas na ‘geografia administrativa’. Entretanto, conforme ele relata, a questão do mapa municipal pode ser considerada como um tabu no país, já que as reações políticas às propostas de fusões de municípios são sempre negativas.

Estas referências ao número dos municípios são necessárias para se compreender o contexto em que surgem as experiências de articulação intermunicipal em países europeus. Contudo, as associações supramunicipais vêm sendo difundidas como forma de resolver problemas de gestão em áreas com menor densidade demográfica, como forma de aproveitar os recursos da melhor maneira. Por exemplo, em Portugal, Gaspar (1998, p. 32) relata a implementação de novos equipamentos e infra-estruturas, de âmbito ‘supralocal’, como hospitais distritais, universidades, entre outros. São equipamentos coletivos que se distribui em âmbito regional, conformando uma relação de complementaridade entre centros urbanos.

Do mirante da rede urbana, essas práticas correspondem a busca de relações de cooperação e de horizontalidade, ao invés de competitividade, entre núcleos de uma mesma dimensão, contíguos ou não. Ganau Casas e Vilagrasa Ibarz (2003, p. 56), ao estudarem as cidades médias na Espanha, ressaltam outros pontos que destacam a relevância do supramunicipal, como evitar duplicidade de serviços urbanos e a necessidade de uma planificação em uma perspectiva territorial mais ampla.

Experiências supramunicipais

Tanto quanto existem municípios na França e na Espanha, existem experiências associativas entre estas instituições locais. Conforme Orduña Rebollo (2003, p. 724), as figuras associativas municipais surgiram quase simultaneamente aos primeiros municípios. Persistem com adaptações de acordo com a legislação vigente em cada período. Segundo o referido autor, a persistência dessa figura decorre da economia e eficácia mais elevada do que se pode obter em iniciativas isoladas.

São consideradas como precursoras instituições denominadas Comunidades de Villa y Tierra, dos séculos XI e XII, cujos detalhes podem ser encontrados em Orduña Rebollo (2003, p. 725). Elas foram, no período medieval, instituições de grande influência política e econômica. De acordo com o mesmo autor, tiveram no início um caráter popular, mas depois se converteram em instrumentos de poder, controlados por minorias oligárquicas que as governavam sem participação. Ressurgem no século XIX por causa da crise econômica dos municípios.

Enquanto na Espanha difunde-se a figura da mancomunidade, respondem aos mesmos propósitos: Syndicats de communes franceses e belgas, Consorzi intercomuni italianos, Gemeindeverbande alemãs, além dos Joints comitees ingleses. De acordo com Martin Mateo (1987, p. 42), diversos países possuem instrumentos similares.

Estas experiências não prosperaram até que os cidadãos recuperassem a liberdade pública, a democratização das estruturas locais, reconhecimento e autonomia, o que ocorreu na Espanha depois da década de 1970, após as primeiras eleições municipais. Os primeiros governos locais tiveram que dotar os municípios de serviços locais, o que impulsionou a articulação. Os dados encontrados respaldam essa afirmação, visto que, em 1977, eram 39 mancomunidades e, em 2003, já somavam 984 (Orduña Rebollo, 2003, p. 745). Na França conta-se, atualmente, mais de 2,5 mil comunidades intermunicipais que ‘reagrupam’ aproximadamente 32 mil municípios.

Mancomunidades

A figura jurídica mais utilizada na Espanha é a mancomunidade. Numa definição básica, as mancomunidades consistem num agrupamento de municípios para a realização de objetivos comuns. No caso espanhol, são voluntárias e compostas por personalidades jurídicas homogêneas – os municípios. Os participantes comprometem recursos e outros esforços em projetos que não poderiam, ou que seria desvantajoso ou desnecessário, realizarem sozinhos. Não é preciso continuidade territorial entre os municípios que decidem formar uma mancomunidade, desde que os objetivos não a exijam. Martin Mateo (1970, p. 160) define as mancomunidades como associações de municípios para realização de determinados fins, articulando assim a cooperação de várias prefeituras para resolver suas limitações para a realização de obras e prestação de serviços.

O crescimento dessas articulações, de acordo com López Menudo (1995, p. 31), talvez possa se explicar pelo contexto de hegemonia do partido governista nos últimos anos no âmbito local, evidenciando um clima de confiança que parece se estabelecer apenas nestas circunstâncias. É certo que, entre segmentos que se opõem politicamente, as negociações são mais difíceis e este é um fator a se ponderar ao se trabalhar com a possibilidade de articulações municipais.

As mancomunidades são regidas de acordo com estatutos, nos quais devem estar definidos municípios participantes, objetivos que contemplem obras e serviços de competência municipal, denominação e domicílio, recursos financeiros e compromissos, direitos e deveres dos municípios afetados, período de vigência, funcionamento e outros detalhes.

Algumas dessas iniciativas, contam com apoio institucional de uma escala de poder mais ampla. Para citar um exemplo, a Mancomunidade do Bajo Guadalquivir, cujo projeto está voltado a uma Operação Integrada de Desenvolvimento (OID), foi aprovada pela União Européia e contou com o apoio político-administrativo da Andaluzia e do governo central espanhol. Relatos destacam que, com esse apoio, foi possível construir e melhorar a infra-estrutura de serviços e comunicações, a atração de investimentos que incrementaram paulatinamente os níveis de emprego, dotação de solo industrial, abastecimento de água, modernização dos portos pesqueiros, promoção do segmento turístico, entre outros. Quanto ao problema do emprego, foram realizados programas de formação, melhorando a qualificação e profissionalização da população da comarca, sobretudo de jovens. Este programa foi dirigido não só a desempregados, mas também aos que já trabalhavam e aos empresários, com o objetivo de melhorar a formação de maneira geral. Portanto, mais do que soma de iniciativas locais, foi significativo o apoio de instituições cujo poder refere-se a escalas mais amplas.

O reverso dessa articulação institucional mais ampla é de que possuem também a finalidade de controle, porque, conforme argumenta Martin Mateo (1987, p. 69) “Las Comunidades Autônomas no pueden adoptar, sin embargo, una postura meramente pasiva ante la incorporación de nuevas entidades al mundo de la administración local de su territorio”. Apesar de se compreender como positivo que as comunidades sejam criadas de maneira voluntária, não se admite que isso se faça sem marcos jurídicos admitidos e aprovados nas referidas instâncias superiores de poder político e territorial. Então, a autonomia local é sempre posta em ‘xeque’, é uma autonomia concedida e vigiada.

Não há regularidade na organização das mancomunidades, já que decorrem de iniciativas voluntárias e manifestam pluralidade em relação aos objetivos e número de participantes. Quanto aos objetivos, existem mancomunidades com objetivos exclusivos e outras com diversos objetivos. Algumas surgem com objetivos exclusivos e com o tempo são ampliadas. Várias surgiram com o objetivo exclusivo de abastecimento de água[2] e depois incorporaram outros. Também é freqüente que um município esteja em mais que uma mancomunidade, procurando atender diferentes finalidades.

Longe da pretensão de querer efetuar um inventário das mancomunidades existentes, mas como parte do exercício de buscar nas experiências concretas referenciais para as possibilidades de articulações municipais, registra-se de forma mais ou menos agrupada os objetivos das mancomunidades:

· Desenvolvimento socioeconômico: respaldo à criação de empresas e apoio às existentes, com atenção especial às pequenas e médias empresas e diversificação econômica de zonas rurais;

· Formação de recursos humanos para melhorar possibilidades de emprego. Para tanto, desenvolvem-se programas de formação e inserção profissional; estímulo à cooperação transfronteiriça e desenvolvimento turístico (inclusive turismo de eventos e competições esportivas).

· Infra-estrutura: construção e melhora de infra-estruturas e comunicações; melhora e manutenção de estradas rurais; parques de máquinas conjuntos; melhorias no abastecimento e conservação de água, com controle da concessão dos serviços de abastecimento à empresa privada bem como atividades relativas ao saneamento, ou seja, depuração da água já utilizada.

· Gestão ambiental: informação ao consumidor e campanhas educativas sobre a reciclagem e limpeza pública; recolhida e tratamento de resíduos sólidos e limpeza viária.

· Cultural e educativo: construção de centros educativos; circuito cultural; dinamização esportiva;afacilitar acesso da população a serviços telemáticos.

· Médico-sanitários: programas antinarcóticos e prevenção de riscos no trabalho.

· Outros: serviço social; políticas para faixas etárias específicas; residências para terceira idade e assistência jurídico-administrativa.

Algumas articulações que possuem múltiplos objetivos também contemplam aqueles das exclusivas. Enfim, são muitas as finalidades com que os municípios se associam. O levantamento dos objetivos pode ser uma fonte de idéias do que pode se resolver de maneira conjunta. Mesmo que não represente tudo o que é possível, amplia horizontes.

Observa-se que algumas mancomunidades possuem objetivos bem definidos. Outras possuem objetivos mais genéricos como “Melhorar a vida do cidadão” e “Bem-estar social”. Quanto mais genérico, mais difícil de estimar os resultados. Na regulamentação jurídica, prevê-se que a revisão de competências pode ocorrer tanto para adicionar como para reduzir objetivos. Da mesma forma, pode ocorrer mudança no número de componentes para mais ou para menos.

Outros entes locais complexos

Os consórcios, denominação mais usual na Itália e no Brasil, na Espanha são compreendidos como forma de cooperação entre entes locais e de outros níveis escalares, podendo ser de natureza jurídica heterogênea, caracterizando um instrumento mais flexível e adequado a este momento em que se estimula uma gestão baseada na cooperação público-privado. Assim se diferenciam os consórcios e as mancomunidades. A diferença não está na estrutura associativa, mas nos entes que os compõem. Significativa parte dos consórcios espanhóis resulta da integração entre prefeituras e províncias, portanto com presença de administrações públicas extralocais. Embora, por definição, os consórcios possuam componentes mistos, necessariamente não precisam ser assim, e freqüentemente, na prática, não são (Martin Mateo, 1970).

Ao analisar as experiências da Andaluzia, referentes aos consórcios, López Menudo (1995) deduz que estes, em geral, possuem objetivos específicos[3], que ele diferencia das mancomunidades, caracterizadas por maior pluralidade nos objetivos. Entretanto, essa não é uma diferença tão consistente, pois depende das entidades que se toma por referência na comparação, já que também existem diversas mancomunidades com finalidades exclusivas, como se constatou na Catalunha. A média de entidades integradas nos consórcios é de dez. O que possui maior número agrupa 57 municípios (Consórcio Provincial de Prevenção e Extinção de Incêndios e Proteção Civil de Córdoba). Em outro extremo, há outros onze consórcios com apenas dois membros. Ocorre a mais diversa mostra de possibilidade associativa, já que há casos em que um dos elementos é um município que se associa com outras entidades, como instâncias político-administrativas setoriais ou organizações não-governamentais (López Menudo, 1995).

Experiências supramunicipais no Brasil

As experiências brasileiras no âmbito da cooperação intermunicipal são ‘embrionárias’ e têm como denominação usual o termo utilizado na Itália: consórcios intermunicipais. Embora haja registros de que já estavam previstos na Constituição de 1937 e que, em 1960, fora implantado o primeiro do Brasil, na região de Bauru voltado à promoção social (Nicoletto; Cordoni Jr; Costa, 2005, p. 30), apenas nas últimas décadas difunde-se esta forma associativa, tendo em vista a possibilidade de melhor aproveitamento de recursos e a oferta de serviços que um município de maneira isolada teria maiores dificuldades para disponibilizar.

O surgimento destas experiências está relacionado à Constituição de 1988, aclamada como registro de um momento em que se concede maior relevância à instituição municipal. Os municípios passaram a responder por prestação de serviços que antes não eram da sua competência, como as políticas públicas de caráter social, notadamente, saúde e educação. Em um dos poucos estudos brasileiros sobre o tema, Barros (1995), ao analisar experiências paulistas, confirma a década de 1980 como o período de origem de maior número de experiências, por iniciativa sobretudo das prefeituras, governos estaduais e organizações não-governamentais.

Perante as novas responsabilidades, os consórcios intermunicipais surgiram como forma de viabilizar os novos papéis municipais. A regulamentação ocorreu dez anos depois das novas referências constitucionais.

Conforme definição legal, os consórcios intermunicipais consistem na sociedade de municípios que fazem parte de um mesmo aglomerado urbano ou de uma microrregião, portanto contíguos territorialmente. Deve ser previamente autorizado por lei aprovada no legislativo local. Depois de constituído, deverá estar regido por um estatuto, aprovado por um conselho diretor. Os objetivos previstos podem ser diversos: execução de serviços públicos de interesse comum ou obras, aquisição de bens, produtos e equipamentos e realização de eventos.

Os recursos financeiros dos consórcios intermunicipais são provenientes das contribuições comprometidas formalmente por cada município que deles façam parte. As unidades federativas podem, por meio de convênios, destinar parte do orçamento aos consórcios. As contribuições dos municípios associados podem ser padronizadas, ou seja, o mesmo valor para todos os participantes, ou pode oscilar de acordo com a receita municipal, população e demanda de uso dos bens e serviços oferecidos ou, ainda, algum outro critério pertinente. Após percorrer os trâmites necessários para sua aprovação, o consórcio adquire personalidade jurídica[4], passando a ter orçamento próprio e podem constituir patrimônio próprio para a realização de suas atividades.

Quanto aos objetivos, no Brasil a maior parte das experiências está focalizada na área da saúde. O primeiro com essa finalidade foi o de Penápolis-SP em 1986. De acordo com dados, em 1999 eram 143 no Brasil, abrangendo 1.740 municípios, ou seja, 30 por cento do total dos municípios brasileiros. Com a municipalização dos serviços de saúde no Brasil, a articulação municipal tornou-se uma necessidade para gerar os recursos necessários para tal atendimento, diante das dificuldades financeiras dos municípios.

Além disso, a fragmentação da estrutura de fornecimento dos serviços de saúde com a municipalização pode acabar gerando ociosidade de equipamentos. Um exemplo dessa ociosidade, mencionada por Mendes apud Teixeira et al (2003), é o caso de uma microrregião cearense (Baturité), composta por oito municípios que possuem oito hospitais, com taxa de ocupação média de 22 por ciento. Além do edifício, há o equipamento hospitalar e clínico, que exige cara manutenção. Isto se repete pelo Brasil, ainda que o mais comum seja a ausência dos equipamentos.

Freqüentemente, os consórcios intermunicipais de saúde realizam atendimentos de complexidade média, já que aqueles mais corriqueiros e menos complexos devem ser feitos no âmbito municipal. Nicoletto, Cordoni Jr. e Costa (2005, p. 30) contaram vinte experiências no Paraná em 2000. A história do surgimento dos consórcios neste Estado é explicada pelos autores pela dificuldade que o governo tinha em contratar recursos humanos. A começar dos primeiros anos da década de 1990, os consórcios assumiram, onde foram implantados, essa responsabilidade de organizar o atendimento de complexidade média.

Além dos consórcios de saúde, registram-se outras experiências no Brasil. Os principais setores, que segundo Barros (1995) motivaram a cooperação intermunicipal no Estado de São Paulo, foram a preservação de bacias hidrográficas, educação, saúde, desenvolvimento, pavimentação, alimentação e aterro sanitário. Quanto às prioridades sistematizadas pelo autor, para orientar novas cooperações intermunicipais, baseiam-se fundamentalmente na educação, na saúde e na geração de postos de trabalho.

Outras orientações do mesmo autor, retiradas das experiências concretas por ele analisadas, dizem respeito ao melhor arranjo para os consórcios, como o número de municípios envolvidos, que não deve nem ser demasiado pequeno pela fragilidade e falta de recursos, nem demasiado grande para não dificultar a cooperação e eficiência. Ele recomenda que seja entre seis e vinte e quatro municípios, e que se respeite a homogeneidade de características geográficas, ou seja, que se permaneça nos limites regionais. Também é sinalizada como desejável a participação da sociedade na definição dos objetivos e controle do cumprimento dos mesmos. Seria melhor que as prefeituras envolvessem outros atores, democratizando a estrutura e melhorando a condição para a eficácia organizacional e legitimidade social. Falta, segundo o mesmo estudo, visão de médio e longo prazo.

Os empecilhos encontrados no funcionamento das experiências supramunicipais brasileiras estão relacionadas à falta de repasse de recursos. A extrema dificuldade financeira de municípios demograficamente menores e a possibilidade de obter algum recurso extra por meio dos consórcios é que tem motivado algumas experiências supramunicipais. No entanto, é justamente esta dependência uma das maiores causas de fracasso dos consórcios, mas, há outros problemas como a dificuldade de operacionalização e dificuldades político-partidárias (Barros, 1995, p. 57).

Novas propostas vêm surgindo no Brasil, como os consórcios na área de cultura. Muitas expectativas podem ser criadas com essa possibilidade, especialmente para pequenas cidades onde o acesso à cultura é freqüentemente precário. Além do objetivo de facilitar o acesso cultural à população, a instituição de consórcios poderia garantir continuidade política neste setor, em geral negligenciado pelas administrações locais.

Seguidamente a necessidade de investimentos na área cultural supera a capacidade do município em recursos financeiros e humanos. Por exemplo, uma cidade pequena não pode construir um teatro, porque não tem público efetivo para assegurar o retorno do investimento. Então, o planejamento e o estabelecimento de uma agenda cultural conjunta, além de maior aproveitamento, evitariam a competição entre os municípios para suas atividades culturais. Desta maneira, os consórcios vêm sendo considerados como uma alternativa, já que muitas atividades poderiam ser desenvolvidas como a promoção de eventos e atividades, instalação de equipamentos culturais móveis ou fixos, de maneira que se torne acessível para a sociedade de municípios associados.

Considerações finais

A dificuldade de pequenas cidades em oferecer serviços e equipamentos suficientes e adequados, somada à atual relativa facilidade de deslocamento provocam, freqüentemente, a busca destes em cidades maiores. Contudo, quando ocorrem emergências que demandam soluções rápidas, em especial, quando se trata de atendimentos na área de saúde e de defesa civil, as distâncias ganham um peso maior. São desafios que exigem o planejamento adequado e ações eficazes no sentido de resolvê-las.

Como qualquer instrumento, o resultado da cooperação intermunicipal dependerá dos agentes envolvidos, suas intenções e o alcance de suas ações, e da maneira de conduzir sua implantação. Por si só não opera ‘milagres’. Como qualquer instrumento, o resultado da cooperação intermunicipal dependerá dos agentes envolvidos, suas intenções e o alcance de suas ações, e da maneira de conduzir sua implantação. É uma idéia a ser cuidada, constantemente avaliada, para que possa atingir os fins estipulados. Pode ser tanto um fórum político a mais para o exercício da democracia, como também poderá se converter em mais uma instância de apropriação de poder e, neste caso, os objetivos serão dificilmente alcançados.

Foi possível aprender das poucas referências que sinalizam para a história destas instituições, se não pautadas pela participação, poderão se converter em mais um canal do autoritarismo, controle ou abertura para privatização de serviços. Apesar disso, é fundamental o apoio financeiro oriundo de outras escalas de governo até que se consiga uma distribuição tributária mais adequada. Falar de autonomia financeira para os municípios sem isso é engodo, que consiste na prática em abandono.

Deve-se observar, ainda, que agrupamentos entre municípios extremamente heterogêneos quanto aos aspectos econômicos, demográficos e sociais poderão não apresentar um bom resultado para o conjunto dos municípios. O ideal é agrupar municípios com necessidades comuns, mais ou menos semelhantes.

Contam como elementos favoráveis para as cooperações supramunicipais na região Noroeste do Paraná, além da proximidade física das cidades, os fluxos intermunicipais impulsionados pela sociabilidade, como a freqüência a festas por parte de moradores entre municípios vizinhos. Isto mostra uma significativa predisposição de mobilidade espacial, entre localidades por parte da população. E como pode se perceber, são muitas as possibilidades de articulações municipais, tanto no que se refere à multiplicidade de instrumentos que podem ser criados, quanto aos objetivos que podem ser perseguidos.

Estudos geográficos podem contribuir para se resolver questões relativas aos locais de instalação de equipamentos e prestação de serviços, resultantes destas articulações. Devem ser avaliados que implicações têm essa localização nas dinâmicas interurbanas e nos papéis desempenhados por cada localidade, bem como examinar se é adequada, ou não, para a sociedade que utiliza os serviços e equipamentos e se há outras maneiras de distribuir os mesmos. Conforme Diry (1998) que, igualmente, procura traçar as contribuições da Geografia em relação as experiências de supramunicipalidade, é fundamental que as cooperações criem compartimentações territoriais correspondentes ao espaço vivido. Deve-se considerar que este espaço de vida é alargado e muda de escala devido a facilidades de circulação e difusão do modo de vida urbano.

Pensar a supramunicipalidade conduz ao questionamento sobre a ‘arquitetura administrativa’ existente, especialmente no que diz respeito a institucionalização da escala local, seus alcances e limites no momento atual. Esse tipo de reflexão é parte das atribuições dos geógrafos. São fundamentais os aportes da geografia ao parcelamento do território com a finalidade de gestão e planejamento. É igualmente pertinente à geografia a reflexão, no interior de cada conjunto espacial resultante da cooperação, sobre a mais acertada distribuição dos equipamentos e serviços na perspectiva da sociedade tendo em vista o espaço de vida alargado pelos novos fluxos.

Por fim, deve-se assinalar a possibilidade de superação dos limites administrativos tradicionais e a gestão espacial em rede e cooperativa, que conforma uma nova tendência, segundo Bruneau (1998), uma vez que dessa maneira os problemas são repartidos e resolvidos de maneira coletiva pelas unidades territoriais.

No caso brasileiro, tomando por referência as dimensões territoriais e o número de municípios existentes (5.507), o mapa municipal não tem a mesma condição que existe no ordenamento territorial de alguns países como anteriormente mencionado. Isto é, não existe uma situação de ‘minifundismo municipal’. Somente em algumas áreas existe uma maior fragmentação. Assim, as propostas de associações intermunicipais poderão ocorrer sem outras intenções, ou seja, sem preocupações de reordenamento territorial, mas sim como uma forma democrática e voluntária das comunidades locais buscarem melhorar sua vida cotidiana.

Para encerrar, reitera-se a necessidade de pesquisas sobre estas iniciativas, no sentido de ponderar os seus resultados. Sem isso, há o risco de se acreditar cegamente em promessas que as cercam, enquanto instrumentos, e nas avaliações administrativas sobre as mesmas.

Notas