Número extraordinario dedicado al IX Coloquio de Geocritica

PROPUESTAS   GEOGRÁFICAS  PARA  UN  URUGUAY  EN  PROCESO  DE  CAMBIO

Álvaro López Gallero
Departamento de Geografía
Universidad de la República, Uruguay
lopezga@fcien.edu.uy

Propuestas geográficas para un Uruguay en proceso de cambio (Resumen)

La comunicación hace una reflexión sobre algunas propuestas geográficas para el proceso de cambio político, social, económico instalado en Uruguay desde la elección del gobierno progresista de izquierdas (2005). Los principales problemas del país: la cuestión social, la cuestión regional, la excesiva centralización del Estado, la cuestión de la emigración y el desarrollo económico sustentable son debatidos en este ensayo donde son presentadas propuestas de basadas en las formulaciones de geógrafos sobre estos temas.    

 Palavras-clave: propuestas geográficas, proceso de cambio, gobierno de izquierdas, Uruguay.

Geographical proposal to an Uruguay in change process (Abstract)

The communication aims to make a reflection on some geographical proposal in order to help the process of political, social and economic change occurring at Uruguay since the start of progressive left-wing government (2005). The leading problems of the country: the social question, the regional question, the excessive centralization of the State, the question of the emigration and the sustainable economic development are discussed in this paper, wich offered some proposal founded in geopraphic approaches about these issues.

Key-words: geographical proposal, change process, left-wing government, Uruguay.

Campo para un ejercicio del análisis escalar y de situación

Pequeñez mediante, en ciertos momentos históricos, el Uruguay se ha constituido en un laboratorio de ensayo y aplicación de nuevas experiencias en el terreno político, social, cultural. Por momentos se anticipa en la recepción de propuestas y, en otras instancias, queda rezagado, trabado por sus propias contradicciones que también se amplían con el marco de su escala. A través del tiempo, su situación estratégica se ha convertido en un gran recurso para propios y extraños. Tierra de transición y disputas  por ser campo apto para áreas de influencia desde la colonia hasta la globalización, transitando por las intervenciones extranjeras -que no eran ajenas a las guerras civiles-, durante el Siglo XIX. En la actualidad, sigue siendo un objetivo de atención geopolítica para quienes se proponen incidir, de algún modo, en el proceso de integración expresado en el MERCOSUR.

Los propios desencuentros regionales como los surgidos a través de la no consideración de las desigualdades productivas o el bloqueo de los puentes sobre el Río Uruguay, fundamentado en la futura presencia en su territorio de plantas de fabricación de pasta de celulosa transnacionales (que todos los países tienen) han permitido el acercamiento de las potencias del Primer Mundo. La historia enseña que cuando el estado uruguayo es presionado por uno de sus dos vecinos y no es respaldado por el otro país, no tiene otra salida que recurrir a amparos externos. Por contar con una superficie reducida, presenta un perímetro limítrofe relativamente mayor y desarrolla una economía externa decisiva a efectos de compensar las carencias de recursos propios. Además, Uruguay debe nivelar un déficit de más de 1.000 millones de dólares  en su comercio con la región en base a la obtención de exportaciones extra regionales y eso es lo que explica los contactos con Estados Unidos y la alianza comercial con Chile.

Así como es importante  su ubicación, a través del tiempo, han incidido en la creación de atractivos económicos, la implantación de leyes y reglamentos diferenciales respecto a las realidades próximas aspecto que atrajo capitales financieros, por ejemplo. Hasta 2002, el país cumplió un rol de plaza financiera que atraía principalmente el dinero (no siempre bien habido) proveniente básicamente de la República Argentina el que también evaluaba positivamente la característica estabilidad institucional y la continuidad en las políticas. Lamentablemente, esos depósitos de “no residentes” eligieron, mayoritariamente, como destino los establecimientos bancarios extranjeros, entre los cuales se encontraron algunos provenientes del vecino platense que entró entonces en grave crisis. Ese negocio bancario se sustanciaba, en primer lugar, en la ciudad de Montevideo y, luego, en un mismo plano, en Punta del Este y en Colonia, vinculadas al turismo y las residencias secundarias de los argentinos.  

Contrariamente a lo que los defensores del capital afirmaban previamente a la instalación del gobierno progresista (2005), no se presentó en el país la fuga de capitales, la reducción de las inversiones, la carestía, las devaluaciones, la reproducción del desempleo y de la emigración. El país que había sufrido tres años antes su más catastrófica crisis financiera, conserva desde entonces un ritmo de crecimiento que lo destaca en América Latina.

Como la economía también depende de la cultura, del estado de ánimo, del descrédito o la confianza política a que dan lugar las estructuras y las coyunturas, si el escepticismo facilitó la retracción demográfica, las nuevas políticas sociales y de derechos humanos, la reducción del desempleo, la recuperación del Estado como mediador y articulador, la ampliación de la democracia dan paso a un optimismo dinámico en propuestas que se reflejan en el producto interno.  La que fuera calificada como la “Suiza de América”, tiene la tardía oportunidad de alcanzar un crecimiento continuo, de avanzar hacia un mejor nivel de vida y con una paralela mayor equidad. Para ello, del punto de vista cuantitativo y cualitativo, deberá encarar una política nacional de población y de poblamiento.

Desde comienzos del siglo XX, la llegada de veraneantes provenientes particularmente de la ciudad de Buenos Aires deparó que la actividad turística se convirtiera en un aspecto característico de la economía externa del país. Por la calidad del recurso buscado, su incidencia se ha extendido, en tiempos de estío desde Montevideo hacia el Este hasta arribar al límite con Brasil. En la mayor parte del año, la capital, Colonia y la zona termal encabezada por Salto son lugares destacados. Como sucede en todas parte, los flujos turísticos son afectados por la inestabilidad monetaria de los países de origen de los viajeros habituales y, lo más lamentable, por la situaciones tensas del punto de vista político. Para el Cono Sur de América, que no es el Caribe, no es tarea fácil atacar los segmentos de relativa accesibilidad de Primer Mundo. En esa labor, pueden jugar un rol apreciable los emigrados uruguayos que, entre otras cosas, constituyen una de las principales fuentes de ingreso turístico, principalmente en tiempos de reencuentro familiar.

Por otra parte, el país ha usufructuado el grado de centralidad continental de su capital a los efectos del asentamiento de organismos internacionales, caso de ALALC,  ALADI,

Sede Administrativa del MERCOSUR y aspira a jugar en América del Sur un rol similar a Bruselas. Naturalmente, esta aspiración se hace compleja cuando el centro geopolítico del continente tiende a trasladarse en dirección hacia el Norte, con la participación de la República Bolivariana de Venezuela y la inminente incorporación de Ecuador y Bolivia. Otro aspecto fundamental es el paulatino crecimiento de la terminal portuaria de Montevideo, puerta de ingreso al Río de la Plata y con condiciones naturales muy superiores a las que pueden ofrecer los puertos situados en la margen opuesta afectada por la sedimentación de limos y arcillas del Paraná y el Uruguay. Evidentemente, esto ha sido visualizado por las empresas navieras internacionales que llevan a una cada vez mayor extensión del área de contenedores. El tráfico crece al mismo tiempo que los movimientos de Río Grande y con menor dinamismo que el puerto de Santos.

Se trata de un territorio con una escasa densidad de población y un crecimiento demográfico similar a los países europeos en que, además,  un número significativo de personas, las tradicionales capas medias reproducidas en los pretéritos tiempos de prosperidad,  se han vinculado a través del tiempo por lazos familiares, educativos, profesionales políticos y/o recreativos posibilitando las mediaciones entre actores sociales discrepantes. Esto, es profundizado debido a que todos las posibilidades más allá de los estudios medios han tendido a finalizar en Montevideo, sede de todos los establecimientos financieros, de casi todos los centros de salud especializados y, ni que considerar, de todas la administración, gestión y comercio importador.

La escala de población y del mercado facilita la formación de monopolios o, al menos, realidades oligopólicas en sectores productivos fundamentales. De ahí que, en ciertas circunstancias, la incorporación del capital extranjero a ciertas áreas económicas tiene un impacto, en cuanto al poder económico y social,  superior al que a priori pueda otorgar la simple enunciación de cifras absolutas en millones de dólares.

Con fuentes de generación hidroeléctrica en los dos ríos de mayor caudal y extensión -el Río Uruguay y el Río Negro-, estableciendo flujos alternados con Argentina y Brasil, carece en absoluto de hidrocarburos. Sobre un comercio externo en que se exportan 4000 millones de dólares, más de 1000 millones son volcados a las importaciones de petróleo y 900 millones significan los pagos de amortizaciones derivados de 14.000 millones de dólares de deuda externa. 

Con la mitad de la población asentada en el área metropolitana capitalina y con un crecimiento muy lento. Presenta una media luna de  fertilidad económica, acompañada de una densidad algo más destacada que se extiende desde Punta del Este hasta la ciudad de Salto, es el área pautada por la cercanía de la ciudad de Buenos Aires y la región Litoral argentina.  El macrocefalismo se reproduce en casi todos los departamentos del Interior a través de una cabecera municipal que instrumenta sus mayores lazos con la capital nacional y que facilita el rezago de los demás centros poblados.

La ocupación predominantemente perimetral deja un área central del país dominada por la ganadería extensiva que se encuentra prácticamente despoblada. En el NE y Este, la frontera uruguayo brasileña conserva un cierto atractivo para migrantes de bajos recursos por la expectativa derivada de la doble oportunidad de acceso a empleos, trabajo informal y mercaderías más económicas.

La centralización del país fue la respuesta del movimiento que encabezó José Batlle y Ordóñez a comienzos del siglo anterior, modernista, portuaria e industrialista, por momentos estatista, que se opuso a una descentralización caudillista autonómica de base agropecuaria y terrateniente. De esa forma, el territorio que más había reivindicado el federalismo regional en tiempos de la federación artiguista acentuó, casi un siglo después,  el ejercicio del sistema unitario.

La Constitución de la República, ampliada en 1997, en su artículo 50, establece que el Estado impulsará políticas de descentralización, de modo de promover el desarrollo regional y el bienestar general, sin embargo, diez años después ha dado continuidad a una estructuración del territorio en la que la gestión tiene dos niveles, el nacional y el intermedio constituido por los gobiernos departamentales pero en el que no se reconocen, ni el nivel regional ni el local.  Sólo tres localidades presentan juntas locales electivas que no siempre han sido ejemplos de democracia participativa.

Entendemos que no habrá desarrollo sin una corriente inmigratoria positiva. Uruguay no alcanza al 3% de extranjeros y en su mayoría se trata de los sobrevivientes de las corrientes migratorias de la primera mitad del siglo pasado que aportaron esfuerzo, capacidad técnica y experiencia en luchas sociales a un país próspero.

La emigración iniciada en los 60´ como una respuesta social al estancamiento económico, que se continuó en la década siguiente y hasta el término de la Dictadura Cívico-Militar (1985) con un predominio del exilio político y que se reproduce nuevamente desde los 90´, con la búsqueda de empleo o de mejores ingresos, ha llevado a que un 15% de la población uruguaya resida en el exterior, entre ellos se encuentra un número importante de intelectuales y técnicos especializados. Naturalmente, se han desarrollado las redes familiares y de amistad que crean mecanismos de comunicación y que facilitan, entre otros,  las remesas de dinero, alguna inversión en previsión de regreso, los apoyos a instituciones sociales y las redes de académicos. La obtención de la sede del Instituto Pasteur para América del Sur guarda relación con esos lazos.

La emigración robustece el peso relativo de la tercera edad en la pirámide de población, particularmente en Montevideo y afecta el perfil de los cuadros de gestión pública y privada. Si bien la población residente recibe –en menor medida que otros pueblos emigrantes- los aportes de las remesas financieras o en especies, ello no se canaliza en emprendimientos nacionales de significación.

Si la mayor proporción del poblamiento fue llevado adelante por la colonización defensiva española y la extensión de las vías férreas inglesas, es hora que los diferentes sectores de la sociedad reanalicen su territorio y lo proyecten hacia el futuro en base a los intereses nacionales y con una visión integradora respecto a América Latina. Se requiere una política pobladora que comprometa a la diáspora (espiritual y materialmente) pero que también se abra a una nueva inmigración que aporte una mayor dinámica y la actualización en el campo tecnológico.

En su anterior prosperidad, el país se acostumbró a apoyarse en corrientes inmigratorias mejor preparadas técnicamente. Se distinguía en Latinoamérica porque en 1875 había establecido, en plena vigencia de una dictadura militar, una reforma educativa liberal que se sustentó en la obligatoriedad, la gratuidad, la laicidad de la enseñanza escolar y, más tarde, en una Universidad pública democrática y cogobernada por docentes, estudiantes y egresados. Entonces,

En el país, ha existido una tradicional ausencia de Políticas Territoriales estratégicas: nunca se puso en práctica una regionalización nacional, desde hace 13 años está en discusión los proyectos de Ley de Ordenamiento Territorial y la legislación ambiental no ha alcanzado el desarrollo deseable. En la actualidad esas carencias son compensadas por una gestión responsable en el control de los procesos reterritorializadores, principalmente externos por parte del Ministerio de Vivienda. Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.

Si bien la ciudad de Montevideo, tiende a concentrar la población y las actividades productivas claves para la economía del país, como sucede en la mayor parte de América Latina también presenta desniveles sociales muy marcados. La actividad económica siempre acerca más individuos en busca de empleo que las fuentes de trabajo real Entre 1996 y 2004, el número de habitantes que habitan asentamientos irregulares de las zonas periféricas, creció un 10%, alcanzando las 133.400 personas –algo más de la décima parte de la población del departamento, entre ellos, la mayor proporción de menores de 15 años, dando lugar a la reproducción de los problemas sociales más inquietantes. Esa realidad tiende extenderse hacia otros sectores del Área Metropolitana, incrementando los números en el vecino departamento de Canelones. Desde el 2005, el nuevo gobierno ha desarrollado una importante política nacional de emergencia, a través del Ministerio de Desarrollo Social, por la vía de un salario mínimo, la atención médica, la educación, la documentalización, el empleo ciudadano y la proyección futura de una política de equidad.

El panorama que presenta el Interior del país es notoriamente más inquietante que el de la capital. En los informes del Programa de Nacional Unidas para el Desarrollo acerca de la realidad regional del Índice de Desarrollo Humano (2002) que como se sabe es una medida sintética que comprende, la dimensión salud, medida a través de la esperanza de vida; la dimensión educación en la que se toman en cuenta la tasa de alfabetización de adultos y la tasa bruta de matriculación y la dimensión del nivel de vida, considerada a través del PIB per cápita, ajustado por paridad de poderes adquisitivos, se han puesto en evidencia las disparidades sociales de las distintas áreas del país. Los índices de desarrollo inferiores se presentan en la región Norte, NE y en menor medida el Este lindante con Brasil. En un segundo nivel se sitúa el Oeste, limítrofe con la República Argentina, luego el Sur con el eje de la capital y, finalmente, el centro del país que se caracteriza por permanente emigración hacia lugares que ofrecen mayores posibilidades de empleo.

La simplificación urbana  mediante las nuevas tecnologías de comunicaciones y transportes ha llevado a la desaparición del versátil y pequeño comercio situado en la proximidad de las áreas productivas que es relevado por los grandes representantes comerciales (cadenas nacionales) ubicados en la ciudad principal..

La información derivada de las Encuestas Continuas de Hogares que prepara el Instituto Nacional de Estadística ha revelado los desniveles en las remuneraciones a favor del departamento de Montevideo con respecto al Interior, el mayor índice de empleo y las mayores posibilidades de acceso a los centros de estudio y a la atención de la salud que se presentan, en general, en el primero.  Los altos precios en el mercado internacional de las commodities producidas por Uruguay, sumado a los avances en la legislación social llevados adelante por el actual gobierno progresista (instauración de Consejos de Salarios tripartitos, registro en el Banco de Previsión Social, regulación de las condiciones de trabajo en general y fijación del salario para el trabajador rural) han posibilitado una superación de los ingresos y de las relaciones laborales en general del Interior. 

Por otra parte, el territorio es atravesado por ciertas iniciativas de “modernidad” agrícola: la extensión de los cultivos arroceros en el extremo Noroeste, en la que inciden inversores brasileños provenientes de Río Grande del Sur; el proceso de forestación que predomina en ángulo recto que va desde el Oeste hacia el Centro y de éste hacia el norte, en que son protagonistas empresas internacionales principalmente de origen norteamericano, finlandés y español; finalmente, la dinámica propagación de la soja desde el SW con rumbo NE y en la que cumplen un papel destacado inversores argentinos que adquieren y rentan tierras de la zona. La más discutida es la expansión de la forestación que actualmente apenas supera el 4% de la superficie del país, que inquieta por sus consecuencias ambientales y que el gobierno actual ha acotado en cuanto a los suelos permitidos, la eliminación de subsidios, la inducción de actividades pastoriles asociadas, el control de las relaciones laborales y el estímulo a manufacturas generadoras de empleos que no se refieran a la pasta de celulosa.

Laurnaga ha resumido ajustadamente los objetivos políticos de las diversas lecturas de la región acerca de la descentralización: la descentralización como un requisito para la gobernabilidad o manutención de la estabilidad política, atendiendo a la representatividad y legitimidad del estado; la descentralización como condición necesaria  para la democratización, preocupación de los debates de los 70´ y que demuestra que no necesariamente descentralización es sinónimo de democracia y que, en muchas oportunidades se convierte en un recurso utilizado por cacicazgos, caudillismos y regímenes clientelísticos en general; desde una perspectiva neoconservadora, la descentralización parece ser funcional en lo político a la reducción del ámbito de articulación de conflictos y consensos y a la transferencia de costos de coacción hacia la esfera de lo local, además de reducir la participación del estado en el control de la economía;  por último, la búsqueda de la mayor eficiencia adiministrativa.

A comienzos de 2007, el Poder Ejecutivo dio un fuerte impulso a la Reforma del Estado, entre otros mecanismos, a través de un cambio de responsabilidades en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, organismo de asesoramiento de la Presidencia en materia Presupuestal (Art. 214 de la Constitución) y en la formulación de planes y programas de desarrollo, así como en la planificación de las  políticas de descentralización que serán ejecutadas (Art. 230).

Desde comienzos de los 90´, hasta el 2005, la Reforma del Estado era , a partir de una visión neoliberal, equivalente a reducción de funcionarios públicos por la vía de mecanismos de incentivos para su alejamiento, desaparición de organismos de asesoramiento técnico y contralor en diversos ministerios, la subcontratación de servicios anteriormente cumplidos por el Estado, acompañados de una tendencia a la reducción salarial y a la creación de desniveles de remuneración entre cargos con tareas similares.

Para todo poder central no es fácilmente accesible alcanzar una descentralización que no sea meramente una desconcentración de los problemas que más afectan la gestión de los gobiernos. La voluntad política puede modificar estos parámetros, en tanto la equidad social, de grupos, géneros y territorios, sea el objetivo de sectores que anteriormente habían sido postergados en sus aspiraciones.

El nuevo Director de la OPP ha señalado: que no se busca el achique del Estado ni su desguace, sino que se lo quiere fortalecer como instrumento de la sociedad. No es la visión estatista clásica del Estado por sí mismo, es la visión del Estado desde la sociedad civil, es la política vista desde la sociedad (...) acá hay un interés que va del lado de la sociedad y del ciudadano que busca bastante eso: busca descentralizar, democratizar y participar. Esto quiere decir que haya posibilidades de participar en las políticas públicas, es un desafío que creo que se va a poder realizar con mucha fuerza principalmente en el Interior, porque allí hay entidades locales. (Semanario Brecha)

De modo que las intenciones son claras, no solamente se apunta a un Estado ágil y servicial sino al protagonismo de la población en su gestión, por lo tanto, se hace necesario evitar el mayor número de errores en su aplicación, para lo cual es decisivo el conocimiento profundo del territorio y su gente y ahí se nos crea a los geógrafos una gran carga de responsabilidad.

¿Cómo lograr un repoblamiento ineludible que renueve las energías de su economía y de su población?

¿Cómo puede un país de menor desarrollo relativo atraer otros pueblos en el Siglo XXI?

A la luz de la experiencia histórica, entendemos que en cualquier destino, el inmigrante desarrolla aportes cualitativos y cuantitativos que se encuentran sobre la media del conjunto de la población receptora. Los inmigrantes son protagonistas de las economías más dinámicas, incrementando notoriamente en términos de plusvalía; en este sentido, Harvey ha señalado cómo ese trabajador era preferido por Ford.

Se deben crear estímulos materiales e institucionales que favorezcan la repatriación de individuos y familias que han alcanzado estadios de acumulación de capitales ofreciendo proyectos activos, de ser posible, con financiamiento de los países de destino de esa emigración, como ha acontecido en otras oportunidades mediante programas de la Unión Europea u otros organismos internacionales[1]. Es lo que acontece, por ejemplo, con programas de estímulo a la formación de conglomerados tomando en consideración la potencialidad de recursos y de organizaciones empresariales. Internamente, no se puede pensar en trasplantes forzados de población sin un auténtico proyecto estratégico, sin la debida preparación en la conformación de la conciencia en torno de los objetivos planeados tanto en los futuros emigrantes como en la población receptora.

La visión predominante en los técnicos económicos se apega, principalmente a la atracción de las inversiones porque mide el crecimiento a través del producto. Los antropólogos y quienes se centran en el desarrollo local tienden a pensar en términos de macroescala y los sociólogos generalmente buscan discernir las diversidades regionales en base a instrumentos indicativos de generalizaciones sociales. Por su parte, los geógrafos tienen la obligación de compaginar las reflexiones entre los diversos tramos de escalas, al mismo tiempo que alcanzar una propuesta que tenga un fundamento válido. Por ejemplo, el Uruguay deberá analizar a pequeña escala la búsqueda de una inmigración con destino al medio rural.

El país cuenta con el mecanismo establecido por una Ley de Colonización agraria (Ley 11.029 de 12.1.48) que en este período de gobierno comienza a ser accionado en función de las demandas de tierras. El directorio del Instituto Nacional de Colonización se integra con técnicos afines de reconocida capacidad y que, en la actualidad, permiten avanzar en una nueva filosofía de gestión. Parece oportuno estrechar la relación entre las políticas agrícolas y una puesta al día de la legislación de centros poblados que permita revertir los vacíos de poblamiento actuales. En estos momentos, el Instituto de Colonización aspira a concentrar la cartera de tierras rurales, con el objetivo de brindar a los productores necesitados tierras en usufructo -expresamente no en propiedad-, que les permita superar esa limitante.

El país tiene necesidad de superar la dependencia económica de las transacciones de toda naturaleza con un reducido número de países y la inequidad en el plano territorial.

Se deberán completar políticas que, si bien reconozcan la existencia del sistema capitalista y sus exigencias a nivel mundial, tengan como eje el estímulo a las iniciativas de trascendencia en la superación de los niveles sociales actuales.

De no mediar una pujante iniciativa de gestión territorial, con el transcurrir del tiempo se va a acentuar la desigual distribución de la población actual, haciendo de Montevideo, Punta del Este y Colonia centros de trascendencia casi excluyente.

El país debe reflexionar estratégicamente acerca de la totalidad del territorio anticipándose y estableciendo reglas a la inversión, encarando con relativa urgencia un poblamiento, que canalice corrientes inmigratorias y supere problemáticas de empleo y vivienda.

Una auténtica descentralización debe abarcar el estímulo de procesos de crecimiento del empleo y de la acumulación porque, como ya se ha afirmado al menos desde los tiempos de Keynes, el mercado, de por sí no va a plasmar los objetivos de equidad.

La descentralización de la educación -que comienza a desarrollarse-, la inducción de la inversión en el interior, la demarcación de nuevas ciudades y pueblos y la concentración de otros, la extensión de servicios de diversa naturaleza, deben estar en una agenda participativa que no supere el mediano plazo. A esa tarea deben aportar los geógrafos críticos.