PLANEAMIENTO URBANO EN BOGOTÁ 1994-2007. LA CONSTRUCCIÓN DE UN MODELO

Isabel Duque Franco
Doctoranda en Geografía Universidad de Barcelona
isadufra@yahoo.es

Planeamiento urbano en Bogotá 1994-2007. La construcción de un modelo (Resumen)

Durante los últimos trece años Bogotá ha vivido un importante proceso de transformación; ha dejado atrás la imagen de ciudad caótica, desordenada e insegura, ha ganado visibilidad internacional y se ha convertido en un referente para otras ciudades debido a las “soluciones creativas” utilizadas para atender los problemas urbanos.

La comunicación hace referencia a los factores que han resultado determinantes en la transformación de Bogotá: primero, el cambio en la cultura política de los bogotanos; segundo, la continuidad en las políticas de planeación y gestión de la ciudad; tercero, la diversidad de enfoques que han orientado la gestión urbana y finalmente, la intervención sobre temas fundamentales como cultura ciudadana, transporte y espacio público.

Palabras clave: planeamiento urbano, espacio público, participación ciudadana, cultura ciudadana.

Urban planning in Bogotá 1994-2007. The construction of a model (Abstract)

During the last thirteen years Bogota has lived an important process of transformation; has left behind the image of chaotic, disorderly and insecure city, has gotten international visibility and has become a referent for other cities due to the "creative solutions" used in order to attend the urban problems. 

The communication refers to the factors that have been determinant in the transformation of Bogota: first, the change in the political culture of the citizens; second, the continuity in the politics of planning and management of the city; third, the diversity of foci that have oriented the urban management and finally, the intervention on fundamental themes as civic culture, transportation and public space. 

Key words: urban planning, public space, citizen participation, civic culture.

Durante los últimos catorce años, Bogotá no sólo ha cambiado físicamente sino que ha experimentado transformaciones en las formas de vivir, percibir, planear y gobernar la ciudad. No significa que en los años anteriores no se hubieran producido cambios y tampoco que haya una fecha o un hecho determinante o desencadenante; más bien podría decirse que durante las décadas de los setenta y ochenta Bogotá vivía cambios de tipo cuantitativo dados por el crecimiento urbano y de población, mientras que ahora la ciudad está viviendo cambios que podríamos denominar cualitativos. Prácticamente todas las transformaciones se están dando sobre la ciudad existente. El centro como espacio y concepto es más amplio, complejo e incluso se multiplica a través de las denominadas nuevas centralidades; cada vez son más los proyectos de espacio público que destacan por su calidad arquitectónica; los discursos sociales e institucionales hacen referencia a la cultura ciudadana, a los derechos y a la inclusión social y en términos generales, se perciben mejoras en la calidad de vida urbana. 

Bogotá, una ciudad que cuenta hoy con 6.778.891 habitantes, parece estar descubriendo, con algo de retraso, la aventura de la modernidad que supone acortar distancias a través de medios rápidos de transporte, lo que se traduce en una disminución del tiempo dedicado a los desplazamientos entre el hogar y el lugar de trabajo, ganando horas para el descanso y para la realización de otras actividades.  Sin embargo, este tiempo que se gana representa un nuevo reto para la ciudad: ofrecer alternativas, condiciones y espacios de calidad que permitan al ciudadano ocupar ese nuevo tiempo libre; y ahí nos encontramos nuevamente con las transformaciones físicas de la ciudad por la vía de los centros comerciales y los multicines como una forma de responder y fomentar nuevas dinámicas de ocio y consumo; pero al mismo tiempo nos encontramos con los espacios públicos recuperados para el disfrute colectivo y para las actividades y programaciones culturales cada vez más frecuentes y variadas.

Con las transformaciones de los últimos años, Bogotá parece estar sacudiéndose de sus propios demonios –la no planeación, el crecimiento desbordado, el caos urbano, la imagen de ciudad inhabitable[1], insegura y ajena a su historia y patrimonio-, y parece haber asumido la necesidad de encontrarse a sí misma, potenciar y desarrollar su papel en el nuevo contexto de las ciudades. Un proceso reflexivo que ha tenido como punto de partida la búsqueda y construcción de una o varias identidades, el aprendizaje de la convivencia y el descubrimiento del espacio público.

Se ha producido una recuperación económica en relación con la crisis que vivía la ciudad a finales de la década de 1980 y algunos  analistas han llegado a hablar de la “locomotora bogotana”[2].  Durante los últimos cinco años el Producto Interno Bruto (PIB) de la ciudad ha crecido a una tasa promedio del 5,4 por ciento anual y continúa siendo, con respecto a otras regiones del país, el de mayor participación en el Producto Interno Bruto (PIB) nacional.  Los sectores de mayor participación en el PIB de Bogotá durante el 2006 fueron los servicios financieros, los servicios sociales y personales, industria y comercio.

Sin embargo, Bogotá continúa siendo una ciudad excluyente y con altos niveles de pobreza. En términos de distribución del ingreso aún existe una gran inequidad, el coeficiente de Gini para el 2006 era de 0.53; la línea de pobreza aunque ha disminuido continúa siendo alta, en 1997 era del 40,5 y en 2006 pasó a ser del 23,8 por ciento[3]. La tasa de desempleo que durante la crisis económica generalizada del país a finales de los años 1990 llegó a ser del 20,3 por ciento, ha ido disminuyendo hasta el 11 por ciento en el primer trimestre de 2007, aunque a medida que baja el desempleo crece el subempleo[4].

De todas maneras, en el contexto internacional Bogotá ha ganado visibilidad, así lo demuestran los premios y reconocimientos conseguidos por la ciudad durante los últimos años como el León de Oro de la X Bienal de Venecia en 2006 y las visitas de delegaciones de otros países que quieren conocer de primera mano lo que se ha hecho en la ciudad. Bogotá, parece haber entrado en el selecto conjunto de ciudades consideradas como “modelo”[5] a partir de sus elementos urbanísticos, estrategias de gestión o de las llamadas “soluciones creativas” para los problemas urbanos.

Factores determinantes del proceso de transformación de Bogotá

La transformación que ha sufrido Bogotá durante los últimos años puede atribuirse fundamentalmente a tres aspectos: en primer lugar la continuidad en las políticas de planeación y gestión de la ciudad; en segundo lugar, la riqueza y variedad de enfoques con los cuales ha sido abordada la gestión de la ciudad y finalmente, la intervención sobre temas fundamentales como cultura ciudadana, transporte y espacio público.

La continuidad como opción

La transformación de Bogotá ha sido posible por la continuidad en las políticas fundamentada de un lado, en el comportamiento político de los bogotanos y de otro, en la cultura de la planificación de la ciudad. 

Como se ha visto, en el proceso de transformación de Bogotá entre 1994-2007 los alcaldes han sido figuras determinantes. Con la elección de Antanas Mokcus como alcalde, los bogotanos marcaron los derroteros de la transformación de la ciudad y al mismo tiempo pusieron de manifiesto que se estaban produciendo cambios en su comportamiento político, optando por candidatos de partidos independientes, esto es fuera de los partidos tradicionales liberal y conservador, y dando pasos para superar las prácticas clientelistas como vía de resolución de los problemas de la ciudad.

El comportamiento electoral de los bogotanos (cada vez votan más y las victorias son más contundentes) sumado a la correspondencia entre los programas inscritos por los candidatos a la Alcaldía y las acciones posteriores, permiten hablar de una creciente legitimidad de los gobiernos de la ciudad, lo que no necesariamente ha supuesto la ausencia de conflictos.

Ciudades como Barcelona, Curitiba o Guayaquil han mantenido la continuidad en las políticas gracias a la permanencia de un mismo partido en el gobierno de la ciudad. Bogotá, en cambio, a pesar del contexto de fragmentación total del sistema de partidos políticos, la continuidad se ha dado porque los alcaldes a pesar de provenir de partidos diferentes, han reconocido los logros de sus antecesores y han asumido, en mayor o menor medida, la conformación de sus equipos de gobierno con criterios técnicos y no de cuotas partidistas y en esa medida han mantenido en sus despachos funcionarios de anteriores administraciones[6]. 

Pero como decíamos antes, la continuidad también ha sido posible a partir de los cambios en la cultura de la planeación de la ciudad en donde conceptos como mediano y  largo plazo empiezan a adquirir sentido. Actualmente, Bogotá se define como una de las ciudades con más instrumentos de planificación; el reto sin embargo, ha sido armonizar y hacer coherentes los lineamientos de los diferentes planes sin asumirlos como camisas de fuerza pero tampoco con una flexibilidad extrema que los convierta en marcos inútiles.

A pesar de que Bogotá formuló el Plan Estratégico Bogotá 2000, como tal nunca llegó a implementarse. Sin embargo, la experiencia sirvió, entre otras cosas, para que la ciudad tomara atenta nota de las directrices dadas por los consultores catalanes en relación con todo aquello de “la confianza ciudadana, la atractividad y la competitividad”, aspectos que junto a otros han estado presentes en la planeación y gestión de la ciudad en la última década.

La verdadera carta de navegación para la ciudad ha sido el Plan de Ordenamiento Territorial que con todo y su revisión, ha sido determinante en la formulación de los planes de gobierno de los tres últimos alcaldes que deben apostar por su cumplimiento lo que en gran medida ha servido como una forma de aterrizar sus propuestas especialmente en planeación urbanística.  Podría decirse, entonces, que las transformaciones que ha tenido Bogotá durante los últimos años son el resultado de un ejercicio de planeación con criterios estratégicos aunque sin la existencia de un plan estratégico en sentido estricto.

Variedad de enfoques para abordar la gestión de la ciudad

Uno de los aspectos que más llama la atención de la experiencia de Bogotá es la variedad, diversidad e incluso creatividad en los enfoques con los cuales se ha abordado la gestión sin ir en detrimento de la continuidad y resultando incluso complementarios.   Asumir la ciudad como un problema cultural e intentar resolver muchas de las problemáticas cotidianas por la vía de los comportamientos ciudadanos sin invertir en infraestructura y equipamientos, resultaba escandaloso en una ciudad con tantos déficit como la Bogotá de comienzos de los años noventa,  sin embargo, posteriormente este enfoque no solo adquirió más sentido sino que fue avalado nuevamente por los bogotanos por la vía de las urnas. 

El divorcio entre ley, moral y cultura, al que hemos hecho referencia tantas veces en esta Tesis, pareciera en principio un enfoque más propio de un ámbito como la academia que no una política urbana. Sin embargo, con base en este enfoque se orientó el gobierno de Bogotá durante seis años y tuvieron lugar muchas de las transformaciones que le han dado una nueva imagen a la ciudad en temas como seguridad y convivencia o uso intensificado del espacio público.

Además del enfoque está también la creatividad con la que ha sido puesto en marcha, fundamentado en la pedagogía, en campañas llamativas llenas de analogías y simbolismos que han implicado a los ciudadanos, como la hora zanahoria, la campaña para el ahorro en el consumo del agua, los planes de desarme o la llamada noche de las mujeres. 

Otro enfoque novedoso y en primera instancia muy sugerente, fue el de la perspectiva de los derechos civiles, económicos, sociales y culturales (DESC). Con este enfoque el alcalde Luis Eduardo Garzón pretendía insistir en la condición de los bogotanos como ciudadanos y no como usuarios, beneficiarios o consumidores de servicios. Sin lugar a dudas, se trataba de toda una opción política que tuvo sus implicaciones en las políticas públicas y el énfasis en algunos derechos más que en otros.

Los resultados de este enfoque aún no han sido valorados de una manera juiciosa. Es necesario plantearse hasta qué punto el tema de los derechos fue más un aspecto formal que de garantía real. Las criticas a programas bandera de la administración como Bogotá sin hambre, con el que se pretendía garantizar el derecho a la alimentación de los sectores de menores ingresos en la ciudad, señalan que primaron más las criterios de tipo asistencialista y que en el mediano y largo plazo el programa no contribuye a resolver el problema de la pobreza en la ciudad.

En términos generales podría decirse que la transformación de Bogotá obedece a tres enfoques o perspectivas para abordar los problemas de la ciudad: la cultura asociada al comportamiento, es decir, la cultura ciudadana; la ciudad a escala humana con proyectos urbanísticos visibles y finalmente, lo social referido a la garantía de los derechos civiles, económicos, sociales y culturales (DESC). 

La intervención sobre temas fundamentales

En tercer y último lugar, las transformaciones de Bogotá se explican por las prioridades de intervención, que a su vez están asociadas a los enfoques a los cuales hacíamos referencia antes.  La Bogotá de hoy día, no podría entenderse sin los cambios en los comportamientos de los bogotanos en relación con el uso y apropiación del espacio público o en la llamada “cultura tributaria” que disminuyó los índices de evasión de impuestos y ha permitido captar importantes recursos para la inversión tanto en infraestructura como en proyectos sociales.

La intervención sobre el tema de transporte no sólo ha supuesto cambios en el sistema de movilidad sino que también ha ido acompañado de una importante transformación urbanística que ha contribuido a ordenar la ciudad a partir de las troncales de Transmilenio, sus estaciones y portales.  En este sentido, Transmilenio ha creado un nuevo paisaje urbano, le ha dado una nueva imagen a Bogotá y ha contribuido a disminuir los tiempos, la incertidumbre y el azar en relación con la movilidad. Si bien, el sistema parece haberse quedado corto frente a las características de la demanda es evidente que ha incidido poderosamente en la transformación de la vida de los bogotanos.

Las políticas de construcción, recuperación y mantenimiento del espacio público con todas sus luces y sombras en la polémica con los vendedores ambulantes ha sido también un gran aporte para la ciudad.  La diversidad en las tipologías de espacios  públicos con bibliotecas, ciclo-rutas, alamedas, plazas y parques de diferentes escalas han enriquecido el tiempo libre y los hábitos de los ciudadanos; asimismo la implementación del Plan Maestro de Espacio Público es todo un reto para una ciudad que ha definido el tema como una prioridad para la calidad de sus habitantes y para su proyección exterior.

A partir de la identificación de estos aspectos determinantes en la transformación de Bogotá, ¿podría hablarse realmente de la existencia de un modelo Bogotá, de una experiencia Bogotá reproducible en otras ciudades? Durante los últimos años Bogotá ha alcanzado una visibilidad nacional e internacional en dos escenarios que aunque parecen diferentes se alimentan entre sí y se constituyen en los espacios más adecuados para la fluidez del diálogo global-local en materia de políticas públicas.

Estos escenarios son, de un lado, el de los estudios especializados, los ranking de ciudades y los eventos para la exposición y reconocimiento de los atractivos de las ciudades de cara a determinados intereses empresariales o turísticos; y de otro lado, el de los eventos de entrega de premios y distinciones a las ciudades de las “buenas prácticas”, las “soluciones creativas” y las “estrategias innovadoras de gestión”. 

Sin embargo, la existencia de estos escenarios obedece en gran medida a que en el diálogo entre tendencias globales y discursos locales, no basta con probar fórmulas innovadoras para resolver problemas urbanos y que éstas funcionen, sino que además es necesario difundirlas y postularlas para ser reconocidas internacionalmente por, entre otros, las agencias multilaterales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o la Organización de las Naciones Unidas (ONU). De hecho, la difusión del Modelo Barcelona en América Latina está estrechamente relacionada con el encargo hecho por la Agencia Hábitat a Jordi Borja y Manuel Castells de producir un documento de análisis y propuestas para la Conferencia Hábitat II de Estambul en 1996; tampoco es gratuito que la gran mayoría de planes estratégicos formulados se hayan hecho con recursos del BID.

Las ciudades presentan sus “buenas prácticas” como una forma más de proyectarse y “reforzar el modo en que la ciudad está siendo ‘hablada’, ‘nombrada’, ‘visitada’, y, sobre todo, ‘imitada’ en todas las partes”[7]. También adaptan y reproducen las “buenas prácticas” de otras ciudades; a manera de ejemplo, el programa “salud a su hogar” implementado por la Administración de Lucho Garzón en Bogotá y que ha sido tan positivamente valorado en su gestión, es una adaptación del programa cubano “Médico de familia”.

El banco de “buenas prácticas para un futuro más sostenible” de las Naciones Unidas patrocinado por Dubai, es un escaparate en el que lucen varias de las iniciativas promovidas por la Administración de Bogotá y que han sido replicadas en otras ciudades como el sistema de transporte masivo Transmilenio o la recuperación de espacios públicos.

Ahora bien, una de las razones por las cuales varias ciudades colombianas han adaptado algunas de las soluciones impulsadas en Bogotá en temas como el transporte o cultura ciudadana, obedece en gran medida al hecho de que Colombia no cuenta con una verdadera política urbana, se han definido una serie de políticas sectoriales en materia de vivienda –sustentada en los subsidios a la demanda-, medio ambiente o servicios públicos, pero no se ha enfrentado el tema de las ciudades de manera integral y en toda su complejidad; como resultado Bogotá en calidad de ciudad capital ha terminado marcando la pauta en determinados temas.

La denominación de “ciudades modelo”, conforme lo señalan Sánchez y Moura es, de un lado, una expresión de la “ciudad del pensamiento único”, de las soluciones estándar y de los patrones de acción a seguir por los agentes locales; de otro lado, es una forma más de competencia y promoción en el ámbito internacional, de manera que las “soluciones urbanas” ganan en importancia no sólo por sus calidades intrínsecas, sino por su lugar de origen. Adicionalmente, ciudades como Barcelona o Curitiba, que han sido ampliamente publicitadas como modelos, son un claro ejemplo de lo que podríamos llamar el “peso de la fama”, en la medida en que deben mantenerse vigentes y actualizadas y para conseguirlo terminan repitiendo las mismas formulas en un contexto cambiante, o preocupadas por generar estrategias que les permitan mantener su condición de modelo, lo que no siempre incide en la calidad de vida de los ciudadanos.

Si entendemos los modelos como formulas que pueden ser replicadas en otros contextos, es evidente que Bogotá no es un modelo y que en último término ninguna ciudad debería serlo. La experiencia de los planes estratégicos en América Latina es una clara muestra de que en materia de planeación y gestión urbana no existen las soluciones magistrales y menos aún si son tomadas de la experiencia de otras ciudades y que las condiciones de oportunidad particulares pesan más que el ejercicio disciplinado de seguir el paso a paso de un manual.

Sin embargo, podría decirse que lo que ha pasado en Bogotá, es que a través de los diferentes ejercicios de planeamiento (Plan de Ordenamiento Territorial y Planes de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas) y de las estrategias y políticas de gobierno, la ciudad está intentando construir más que un modelo un proyecto de ciudad, un referente para sí misma –eso si, pendiente de responder a las exigencias globales- y en el proceso los diferentes gobiernos de la ciudad han ido estableciendo formas de hacer y soluciones en torno a determinados temas.

Algunas de estas soluciones han funcionado y han sido ampliamente divulgadas como el tema de cultura ciudadana; otras, a pesar de haber dado muestras de agotamiento o haberse quedado cortas frente a la magnitud de la problemática que pretendían atender, como el sistema masivo de transporte Transmilenio, no sólo han sido ampliamente difundidas sino además replicadas sin mayores adaptaciones; otras soluciones urbanas han sido difundidas aunque no han representado ninguna solución como el caso del proceso de renovación del Parque Tercer Milenio en el centro de la ciudad.

En otros casos se trata de adaptaciones creativas de experiencias de otros países como el programa “Bogotá sin hambre” que toma como referencia el “fome cero” promovido por Inacio Lula Da Silva en Brasil; otras a pesar de sus fortalezas prácticamente no han sido difundidas o han sido eclipsadas por otras experiencias ya asumidas como el modelo a seguir; este es el caso de la planeación participativa con los Encuentros Ciudadanos y los Presupuestos Participativos de Porto Alegre.

A manera de conclusiones

El Informe de Desarrollo Humano[8] presentado a finales de 2007, que básicamente se concentra en el periodo 2003-2007, señala como los indicadores sociales muestran un mejoramiento en las condiciones de vida de los bogotanos, una disminución histórica de la pobreza en la ciudad al bajar de 38,3 por ciento en 2002 a 23,8 por ciento en 2006.

Sin embargo, la disminución de la pobreza per se no es garantía de equidad. Bogotá continúa siendo una ciudad inequitativa y segregada, la imagen de ciudad de ricos en el norte y de pobres en el sur se mantiene, ricos y pobres no se encuentran en el espacio urbano y hasta el momento no se han tomado decisiones orientadas a cambiar esta situación.  La disminución de la segregación pasa necesariamente por dos tipos de medidas.

En segundo lugar, el crecimiento económico que está viviendo en ciudad, mediante medidas distributivas debe contribuir a la disminución de la brecha entre ricos y pobres.  Solamente así el afán por la competitividad y la productividad tendrían sentido.  Para ambos tipos de medidas, resulta fundamental la implementación de instrumentos de planeamiento como los planes zonales definidos en el Plan de Ordenamiento Territorial tanto por la posibilidad de generar mezcla social y construir equipamientos de acceso para todos como por la gestión financiera del suelo mediante el cobro de plusvalías y la distribución de cargas y beneficios.   

Además de la segregación socio-económica y espacial, hay otros temas fundamentales para la ciudad, pero para los cuales aún no se han encontrado o no se han planteado verdaderas alternativas de solución.  Uno de esos temas es el del hábitat; a pesar de que durante la administración de Luis Eduardo Garzón mediante la reforma administrativa se creó la Secretaría del Hábitat como una forma de integrar las diferentes entidades con responsabilidades en la materia (una propuesta que se venía diseñando desde la primera administración de Antanas Mockus), la ciudad no cuenta con una política de hábitat a pesar de que se han hecho varios intentos uno durante la segunda administración de Mockus y luego con la de Lucho Garzón en 2007 para la cual se conformó la Misión Hábitat por Bogotá: inclusión y derecho a la ciudad.

Vale la pena insistir nuevamente en el hecho de que desde la administración se debe asumir seriamente el tema de la participación en el planeamiento y gestión de la ciudad, no como una fórmula de conveniencia ni en el marco del discurso de lo políticamente correcto, sino desde el convencimiento de que la complejidad de la ciudad requiere de múltiples miradas, de que la noción del ciudadano experto es tan válida como la del técnico experto, en último término, de que el derecho a la ciudad no sólo tiene que ver con el derecho a vivir en ella, sino con el derecho a tomar decisiones sobre el presente y futuro de la ciudad como proyecto colectivo.