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Índice de Scripta Nova

LA REFORMA DE LA PAC 2003: DESACOPLAMIENTO, CONDICIONALIDAD, MODULACIÓN, DESARROLLO RURAL

Eugenio Cejudo García
Dpto. de Geografía Humana – Universidad de Granada

Juan Carlos Maroto Martos
Dpto. de Geografía Humana – Universidad de Granada

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La reforma de la PAC 2003: desacoplamiento, condicionalidad, modulación, desarrollo rural (Resumen)

La Política Agraria Comunitaria se encuentra en un proceso de transformación constante desde su configuración inicial hasta la vigente reforma implantada en 2003. Camino que ha venido marcado, especialmente desde 1992, tanto por las presiones  y negociaciones internacionales como por las sucesivas ampliaciones de la Unión Europea. A pesar del poco tiempo transcurrido desde la última, es inminente una nueva modificación que se está gestando en estos momentos y que terminará diseñando una política agraria muy diferente a la actual.

Palabras clave: Política Agraria Comunitaria, Unión Europea, mundo rural, agricultura, desarrollo rural.

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The reform of CAP 2003-2007: decoupling, cross-compliance, modulation, rural development (Abstract)

The Common Agricultural Policy is in a process of constant transformation since its initial configuration to the current reform implemented in 2003. This process has been determined, especially since 1992, both because of international pressure and negotiations for the successive enlargements of the European Union. Despite the short time that has elapsed since the last, is imminent a new amendment one that is developing at the moment and ending designing an agriculture policy very different from the current one.

Key words: Common Agricultural Policy, European Union, rural world, agriculture, rural development.

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La aprobación en 1999 de la denominada Agenda 2000 establecía que la Comisión realizara una revisión de la PAC en 2003. Por ello presentó, en julio de 2002, un documento que suponía, más que una revisión, su reforma en profundidad. La propuesta, que cosechó un amplio rechazo, fue retirada un  poco antes de ser debatida por imposición de Alemania y Francia. Sin embargo, el Comisario de Agricultura Franz Frischler, en enero de 2003, volvió a presentar otra, muy recortada respecto a la anterior, que será aprobada en junio de 2003 y aplicada a partir abril de 2004 a las principales OCM (Organizaciones Comunes de Mercado), la última en diciembre de 2007. En el año 2008 está previsto su “chequeo médico”.

La reforma de 2003, heredera de las pautas marcadas en 1992, es la más importante hasta el momento -en modo alguno última- suponiendo una ruptura definitiva con el modelo instaurado con el Tratado de Roma y la posterior Conferencia de Stressa en 1.962. No en vano, la historia de la PAC está marcada por un interminable proceso de negociación política producto de las contradicciones internas a las que se enfrenta desde su origen, al papel que desempeña la Unión Europea en el concierto internacional y a la permanente búsqueda de su legitimación social (Tió, 2003, p. 64-5). Por ello, su aprobación final debe entenderse como el fruto de complejas negociaciones por los intereses contrapuestos existentes así como el punto de partida en el diseño de una nueva estrategia para las zonas rurales europeas, en general,  y para el sector agrario, en particular. Y todo ello, en una Europa de 27 países en la que las diferencias socio-territoriales se han acrecentado espectacularmente como consecuencia de su ampliación al Este.

Si bien las razones esgrimidas por la Comisión para su aprobación fueron similares a las esgrimidas en 1992 y 1999, conviene no perder de vista que su desarrollo, aplicación y las modificaciones que sufra se van a producir en un contexto muy diferente al de su aprobación. La aparición de nuevos actores en la escena política europea con la incorporación de 12 nuevos Estados miembro (sin perder de vista las negociaciones con los países balcánicos de la antigua Yugoslavia o Turquía). La existencia de un nuevo Parlamento Europeo (2004), una nueva Comisión (presidida por Durao Barroso), una nueva Comisaria de Agricultura (la danesa Mariann Fischer Boel) y la aprobación el 13 de diciembre de 2007 del Tratado de Lisboa[1] tras el fracaso del proyecto de Constitución Europea. A todo lo anterior se unen unas nuevas perspectivas financieras para el periodo 2007-13; la concreción de la Política de Desarrollo Rural europea a través del FAEDER; el acuerdo/fracaso de la ronda Doha de negociaciones de la OMC; los acuerdos bilaterales EE.UU&UE-27 y las negociaciones euromediterráneas en el marco de la política europea de cooperación con los países vecinos. En definitiva, el futuro de la PAC está ligado a la evolución de dos grandes fuerzas que son el papel de la Unión Europea en el contexto internacional marcado por  el liderazgo de EE.UU. y su estructura política interna que cada día apunta más a procesos de repliegue que de construcción europea.

Lo que pretendemos en este trabajo es, por un lado, valorar los grandes aspectos aprobados en 2003 tras varios años de aplicación. No conviene olvidar que su diseño vino marcado, por un lado, por las presiones internas derivadas de la inminente ampliación al Este de la UE como por las restricciones financieras a las que se está sometiendo al Presupuesto comunitario global y aún más al destinado la PAC; por otro, por las presiones derivadas de las negociaciones multilaterales, especialmente, dentro de la OMC. Desde esta perspectiva las actuaciones diseñadas en la reforma que comentamos se plantearon como una “estrategia de negociación” que permitiera marcar el ritmo y la intensidad de las mismas en un seguro contexto de liberalización y reducción de las ayudas agrarias. El diseño surgido se enfrenta, tras varios años de  aplicación, a la necesidad de introducir modificaciones derivadas de las “urgencias” de su elaboración, de la imposibilidad de llevar a la práctica alguna de las actuaciones diseñadas, de la reciente dinámica del mercado, de las incongruencias e inoperatividad de las algunas actuaciones puestas en marcha, etc. Por otro, nos proponemos apuntar las nuevas orientaciones que previsiblemente va a tomar dicha política a la luz de los interrogantes apuntados y que se manifiestan en los documentos comunitarios disponibles hasta los primeros días de 2008. En ellos es evidente la inminencia de una nueva reforma coincidiendo con el “cheque médico” de este año aunque, teniendo en cuenta la forma de actuar en estos casos, es más que previsible que se reduzcan algunas de las medidas que ahora se apuntan.

En qué consiste la reforma. Su aplicación  en España

Los aspectos más relevantes y novedosos, de forma muy sucinta, son.

Desacoplamiento

Es en la reforma de 2003[2] en la que definitivamente las ayudas se desacoplan (desvinculan) de la producción. Los agricultores percibirán ayudas, no por producir o por retirar tierras de cultivo de ese fin, sino simplemente por contar con una explotación agraria. Éstas serán al productor[3] y no a la producción, y se calcularán a través del Régimen de Pago Único (RPU)[4] sobre las obtenidas en los últimos tres años (campañas 2000-2002). Si bien en 2003 se establecía  éste para los cultivos herbáceos, vacuno de carne, leche, ovino y caprino, en el 2004 se amplía a producciones mediterráneas como el aceite de oliva[5]. En 2006 y 2007 le ha tocado el turno al plátano[6], al azúcar[7], a las frutas y hortalizas[8], al vino[9] y se ha propuesto por parte de la Comisión la del algodón una vez que  el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas anulara, por deficiencias en la evaluación de impacto realizada por la Comisión, el anterior régimen de ayuda propuesto en 2004[10]. La resultante de este cambio es que el agricultor orientará su producción sólo pensando en el mercado y no en la subvención, como hasta entonces ocurría. Se autoriza la transferencia de derechos[11], el cobro por separado de derechos por retirada de tierras[12] así como la creación de una reserva nacional[13].

Con el propósito de que en determinadas zonas, con rendimientos bajos, no se abandone la actividad agraria, se permite que los Estados miembro conserven una cierta vinculación de las ayudas a la producción, vinculación que en algunos casos (vacuno) puede llegar al 100 por ciento de determinadas primas. En  España, tal y como señala la Ministra del ramo, “el criterio básico ha sido la prudencia (…). En consecuencia se ha concebido un modelo español de aplicación de la reforma en el que las ayudas se han mantenido, con carácter general, lo más acopladas posibles” (Espinosa, 2007, p. 5).

Existe una enorme flexibilidad para que los Estados miembro fijen las fechas de entrada en vigor[14] -en España se aplica a partir de 2006-, los niveles de disociación y de regionalización de las nuevas ayudas[15].

Condicionalidad

Para beneficiarse del RPU o de otros pagos directos no es obligatorio que los agricultores produzcan, pero sí lo es que respeten las normas de condicionalidad[16] en una doble vertiente:

• Buenas condiciones agrarias y medioambientales. Todos los agricultores que deseen beneficiarse de los pagos directos, tanto si dedican realmente sus tierras a la producción como si no lo hacen, deben ajustarse a las normas que establezcan los Estados miembro en este sentido a fin de evitar el abandono de las tierras agrarias y sus consecuencias medioambientales.

• Requisitos legales de gestión. Se han establecido con arreglo a 19 Directivas y Reglamentos de la UE relativos a la protección del medio ambiente, la salud pública y la sanidad animal y vegetal y el bienestar de los animales[17].

La condicionalidad no es una idea nueva. Los Estados miembro la han aplicado con carácter voluntario y únicamente en lo que respecta a las exigencias medioambientales.  Lo novedoso es su obligatoriedad y no debe confundirse con las “buenas prácticas agrarias” de los programas agroambientales de carácter voluntario en los que los agricultores pueden recibir ciertos pagos a cambio de proporcionar servicios medioambientales superiores a los requisitos obligatorios básicos.

Como principales administradores de la PAC, los Estados miembro son quienes lideran la aplicación de la condicionalidad[18]. El control del cumplimiento de los requisitos en materia de condicionalidad se llevará a cabo sobre la base del actual SIGC (Sistema Integrado de Gestión y Control para los pagos directos[19]. Cuando un agricultor no respete los requisitos legales de gestión o las buenas condiciones agrarias y medioambientales, se reducirá o anulará el importe total de los pagos directos que deban abonarse en el año natural en que se produzca el incumplimiento[20]. Para ayudar al agricultor a cumplir estos requisitos se implanta el denominado sistema de asesoramiento a las explotaciones[21].

Como bien señala Massot (2004, p. 42), con la condicionalidad se refrenda la pérdida del monopolio regulador que sobre la agricultura ostentaba la PAC, y, de refilón, la cada vez mayor imbricación del conjunto de políticas comunes con la actividad primaria y el mundo rural mediante la progresiva aparición en el Tratado de objetivos genéricos de carácter horizontal[22] que se superponen a los objetivos específicos de la PAC.

Modulación

La nueva regulación establece que aquellas explotaciones que perciban un montante de ayudas directas superior a 5.000 € anuales verán reducidas sus subvenciones en un 3 por ciento en 2005, un 4 por ciento en 2006 y un 5 por ciento en 2007. Las regiones ultraperiféricas de la UE estarán exentas de la modulación. Las reducciones de la modulación en los pagos directos no se aplicarán a los países candidatos a la adhesión hasta que los pagos directos alcancen los niveles comunitarios (circunstancia prevista para 2013).

Los recursos detraídos como consecuencia de la modulación se destinarán a cubrir el desarrollo rural y en un 80 por ciento los fondos irán destinados al país en el que se hayan obtenido mientras que el resto se distribuirá entre todos los países en función de criterios como la superficie agraria, el empleo y la renta per cápita. A diferencia de las propuestas de 1992 y 1999[23], estamos ante una medida obligatoria que conlleva una redistribución de los recursos del primer pilar al segundo de la PAC a la vez que introduce un matiz de cierta equidad en el reparto social de las transferencias públicas procedentes de la PAC; bien es cierto que la penalización establecida es mínima y su efecto será despreciable ante la evidencia de las desigualdades socio-territoriales de dicho reparto. Este aspecto será abordado con detenimiento posteriormente.

Desarrollo rural

El desarrollo rural constituye desde la aprobación de la Agenda 2000 el segundo pilar de la PAC. La apuesta que por él viene haciendo la Comisión ha sido, hasta la fecha más verbal que real, pues ni se han diseñado unas líneas directrices claras, ni se han aportado los recursos suficientes para que éste deje de ser la cenicienta de la PAC.

La nueva regulación de la Política de Desarrollo Rural europea se concretó en 2005 a través del Reglamento (CE) 1698/2005 y de la Decisión del Consejo 144/2006[24]; bien es cierto que sus pautas ya fueron establecidas en la II Conferencia Europea de Desarrollo Rural (Comisión Europea, 2004a), celebrada en Salzburgo entre los días 12-14 de noviembre de 2003. En la nueva normativa algunas de las medidas ya existentes referidas a este pilar se han reforzado y se han incorporado otras como la concesión de ayudas a las explotaciones que se encuentran en zonas comprendidas dentro de la Red Natura 2000, más recursos para la instalación de jóvenes agricultores, mayor apoyo a la aplicación de medidas agroambientales sin olvidar aspectos novedosos como la mejora del bienestar de los animales, la calidad de los productos alimentarios y el cumplimiento de las normas de condicionalidad (Cejudo y Maroto, 2007).

El modelo adoptado se basa en tres “Ejes” temáticos: competitividad agraria, medio ambiente y gestión de tierras y calidad de vida y diversificación económica; a los que se añade uno metodológico: Leader. Dicha estructura refleja la lucha de poder y de intereses[25] contrapuestos entre la corriente más agrarista ligada a la PAC tradicional, defendida esencialmente por las organizaciones agrarias, y la territorialista proveniente de la política regional en la que se han implantado actuaciones de desarrollo rural –Leader es el ejemplo más emblemático-, siendo los Grupos de Acción Local (GAL) sus máximos valedores. Estas tensiones se resolvieron sin la victoria completa de ninguna de las partes por lo que ni continuación ni revolución; se ha optado por lo que ha sido denominado por algún autor como desarrollo rural “agro-territorial” (Compés, 2005, p. 56). Ahora bien, está por ver si estos Grupos son “capaces de ir más allá de una simple estructura de gestión de fondos públicos como ha sido Leader y Proder; sobre todo tienen que superar la concepción y/o visión entre la comunidad local como un conjunto de actores más interesados en utilizar el GAL como instrumento de poder, de influencia en las comunidades locales o de proyección personal en el ámbito de las organizaciones de carácter político, económico o social” (Esparcia 2006, p. 89).

Las razones de la reforma: presiones internas y externas

En los primeros años del siglo XXI la PAC se enfrenta a un cambiante contexto interno y externo que aconseja su reforma. Por un lado, la existencia de unas ingentes ayudas a grandes productores agrarios, sin modulación alguna, las cuestionaba socialmente al haberlas hecho, tras la reforma de 1992, cada vez más “visibles”. Por otro, existía el temor de que el potencial productivo de los países que se iban a incorporar a la Unión Europea se incrementara en el largo plazo lo que pondría en dificultades a la actual regulación agraria. Además, era necesario consolidar un escenario de equilibrio financiero en una Unión ampliada, por lo menos hasta 2013. Finalmente, era preciso que la PAC para veintisiete miembros fuera compatible con los compromisos de liberalización comercial que se estaban negociando en el marco de la Ronda Doha de la OMC. Si nos paramos a analizar las razones para la modificación actual de la PAC, recordaremos urgencias parecidas que llevaron en su día a acometer anteriores reformas tales como la de 1992 ante las exigencias para cerrar la ronda Uruguay del GATT o las restricciones a las producciones subvencionadas antes de la incorporación de España y Portugal, por poner sólo dos ejemplos.

Las cuestiones internas

La legitimidad social

No cabe duda de que la nueva PAC responde mejor que la anterior a las crecientes demandas sociales en favor de una agricultura sostenible, capaz de preservar un medio rural vivo, respetuosa con el medio ambiente y el bienestar de los animales así como garante de la salubridad y calidad alimentarias. La generalización de la condicionalidad, la obligación de la modulación, aunque a niveles claramente insuficientes, y el reforzamiento del desarrollo rural han sido los principales instrumentos utilizados para ello.

Ahora bien, una de las razones –al menos así se manifestó por parte de sus promotores- que impulsaron la reforma de 1992 fue la constatación de que el 20 por ciento de las explotaciones agrarias europeas recibían el 80 por ciento de las ayudas comunitarias. La reforma aprobada en aquellos años –mantenida sin cambios esenciales en la Agenda 2000-, al sustentarse en los rendimientos históricos, lejos de modificar esta situación la mantuvo y además la hizo socialmente más visible. Ello supuso el cuestionamiento no sólo del sistema sino de las propias ayudas agrarias. Tema especialmente relevante ya que una política que se considere ilegítima está condenada a su desaparición. Es por ello que “el debate sobre la legitimidad social de la PAC se ha vuelto un debate político, un debate democrático” (García Azcárate, 2007, p. 62).

Como ya hemos afirmado, la desigual distribución de las ayudas agrarias se sigue manteniendo y el sistema de disociación basado en las ayudas recibidas durante el periodo de referencia 2000-02 no lo va modificar.  En efecto, con datos de los ejercicios 2002-04 (Comisión Europea, 2003; 2004b), los perceptores que cobraron ayudas anuales medias  inferiores a 10.000 € para el conjunto de la UE-15 fueron el 86,91 por ciento acaparando el 25,7 por ciento de los fondos. El 28,12 por ciento de los fondos fueron a parar al 1,56 por ciento de los perceptores que recibieron como media del periodo más de 50.000 € mientras que los que recibieron entre los 10 y 50.000 € fueron el 11,53 por ciento y acapararon el 44,4 por ciento de los fondos. Estos valores son similares a los observados para nuestro país con un importante matiz: la mayor significación de los pequeños perceptores frente a la media europea en detrimento de los que cobraron más de 50.000 €. En efecto, los pequeños perceptores eran casi el 90 por ciento del total (88,88% dos punto más que en la UE-15) y obtuvieron el 34,08 por ciento de las ayudas (6,5 puntos más que la UE-15) mientras que los máximos perceptores se reducen a un escaso 1 por ciento (medio punto menos que en UE-15) y el 21,74 por ciento de las ayudas (6,5 puntos menos que en Europa) (ver Figura 1 y 2).

 

En este mismo sentido la ayuda media por perceptor para ese mismo periodo es muy diferente entre los distintos países. Así, frente a los 5.456 € que recibe cada perceptor de la UE-15 nos encontramos situaciones como la del Reino Unido en el que se alcanzan casi los 20.000 € (19.734) frente a los 1.507 de Grecia o los 2.082 de Italia que se configuran como los valores más bajos, lo que supone una relación 1:13 y 1:10 respectivamente entre las distintas magnitudes. La situación de España se aproxima a la media de la UE-15 con 5.527 € de media (ver Figura 3). Los diversos mecanismos de protección  y ayuda a las diferentes producciones (cultivos continentales frente a los mediterráneos) y la dispar especialización productiva de los países europeos ésta en el origen de dichas diferencias (Cejudo, 2001; Cejudo y Maroto, 2000). Estos mismos mecanismos se reproducen e nivel interno en nuestro país como consecuencia del diferente grado de especialización de cada región en aprovechamientos intensivos o extensivos, regadíos, secanos y ganadería (Molinero, 2006) y explican, en parte, la apatía por parte de nuestras autoridades a la hora de plantear incrementos de ayudas para las producciones mediterráneas frente a las continentales.

 

Figura 3. Ayuda media por perceptor en los países de la UE-15 (media 2002-04). Fuente Elaboración propia a partir de datos de la Comisión Europea (2003; 2004b, 2005).

 

Lo mismo ocurre con el reparto de las ayudas y el número de perceptores entre los diferentes países -Figuras 4 y 5-. En relación con los últimos destacan los procedentes de los países  mediterráneos con el 55 por ciento del total -Italia 30%, Portugal y España con más del 17 cada uno-. Por el contrario en relación con las ayudas sobresale Francia con el 25.41 por ciento, Alemania 15,92 y España e Italia con el 14,34 y 11,79 por ciento, respectivamente. Es de resaltar el caso del Reino Unido ya que con sólo el 3 por ciento de los perceptores acapara el 11 por ciento de las ayudas; este hecho es el que explica, como ya se dijo, que sea el país en el que más ayuda media se recibe por perceptor (Andúgar, y Cebrián, 2004).

 

Pero lo que hace más insostenible aún el sistema, si los datos aportados no fueran suficientes, es el comprobar que se han incorporado nuevos beneficiarios entre los que destacan “las compañías de ferrocarriles, los clubs de equitación/cría de caballos, los clubs de golf/ocio y los ayuntamientos en el Reino Unido, Alemania, Suecia y Dinamarca. La asignación de derechos a propietarios que no han ejercido nunca la actividad agrícola y que simplemente conservan las tierras en buenas condiciones agrarias y medioambientales ha dado lugar a una redistribución importantes de las ayudas comunitarias que han pasado de los agricultores a los propietarios” (Tribunal de Cuentas., 2007, p. 123). Pueden verse ejemplos concretos de esta realidad en el trabajo de Compes (2006).

La respuesta más importante dada por la Comisión a lo que se está planteando viene de la mano del incremento de la modulación y de la propuesta de la degresividad de las ayudas –luego se comentará-, por un lado, y, por otro, incrementar la trasparencia en la relación a los perceptores de las ayudas PAC. No en vano, y si bien es cierto que ya en 2005 en el Reglamento sobre la financiación de la PAC[26] (art. 44) se obliga a los Estados miembro a publicar cada año y a posteriori los beneficiarios y los importes recibidos tanto del FEAGA como del FEADER, se ha desarrollado algunos de los aspectos del mismo a través del Reglamento 259/2008 de 18 de marzo[27] en el que se establece que cada país publique la información antes referida en un sitio web con la posibilidad de buscar los beneficiarios por nombre, municipio, o importes recibidos o según una combinación de estos tres criterios así como la de extraer la información en forma de un conjunto único de datos. Todos deberán estar disponibles antes de abril de 2009 y se deberán mantener dos años desde su publicación.

El debate presupuestario

Antes de centrarnos en los aspectos financieros establecidos para la PAC, no conviene perder de vista que los acuerdos alcanzados para el presupuesto de 2007-13 en diciembre de 2005 -bajo Presidencia británica- contempla una clara apuesta por “menos Europa” o, si se quiere, por  menos dinero para las políticas comunitarias en una Europa ampliada. Sólo recordar que se aprobó un volumen de gasto del 1,045 por ciento del PIB de la UE-25 con presiones muy fuertes por parte de los países aportadores netos para su reducción hasta el 1 por ciento. Este dato es significativo si se tiene en cuenta que supone un gasto similar al que se tenía en 1.985, muy alejado del propuesto por la Comisión -1,24%-, que casi nunca se suele alcanzar realmente –para el periodo 1999-2006 los gastos no pasaron del 1,14%-, en clara tendencia descendente desde la década de los 90, y a abismal distancia con respecto a los niveles presupuestarios que serían necesarios mantener para generar “impactos relevantes a escala europea en la provisión de bienes públicos europeos, la estimulación del crecimiento sostenible o promover la cohesión social y territorial que debería oscilar, según autores, entre 5-7 por ciento del PIB” (Etxezarreta et al., 2005, p. 29).

La primera decisión sobre la cuestión presupuestaria se estableció antes de su debate y se cimentó en las restricciones financieras establecidas en 2002 para los gastos de la PAC (Consejo Europeo, 2002). Ello supone que la reforma que se acomete en 2003 se debe ajustar a unos límites presupuestarios estrictos para el período 2007-13 y a una férrea disciplina financiera pactada por el Consejo en su Conclusión 12. En ella se establece que los recursos asignados a esta política no se verán modificados (salvo el incremento de un 1 por ciento para compensar la inflación), reduciéndose las ayudas directas, si fuera necesario, para respetarla. Y todo ello con unos fondos que, aunque asegurados hasta 2013, se congelan al nivel de gasto previsto para 2006 (previsión con datos para la UE-15). Los límites presupuestarios establecidos así como el mecanismo de disciplina financiera, sólo se aplican a los gastos del primer pilar. Los gastos de las medidas de desarrollo rural, segundo pilar, no están regulados por estas medidas. El mecanismo de disciplina se aplica a todos los Estados miembro de la UE, salvo a los adherentes hasta que los pagos directos hayan alcanzado los niveles comunitarios en 2013. Todas estas imposiciones se reflejaron en los documentos sobre las perspectivas financieras aprobadas para el periodo 2007-13 (Comisión Europea, 2004c, 2004d, 2004e). Las perspectivas financieras aprobadas en 2004 presentaban  serias dudas en cuanto a su funcionamiento durante el periodo de programación –de hecho las cifras que se recogen en los Cuadros siguientes proceden de los ajustes establecidos en 2006  en el Acuerdo Interinstitucional (Parlamento Europeo, Comisión, Consejo, 2006).

Tal y como se comprueba en el Cuadro 1, la agricultura se integra dentro de una nueva rúbrica 2 (preservación y gestión de recursos naturales), al lado de la política de medio ambiente y la pesquera. Lo anterior supone no sólo visualizar en un documento tan significativo como es el del presupuesto el creciente sesgo medioambiental y ruralista que se le quiere dar a la reforma de la PAC sino que facilita enormemente los traspasos de créditos dentro de esta rúbrica 2. El segundo hecho destacable es que mientras que la mayor parte de los fondos en 2006 se concentraban en la PAC que acapara el 45 por ciento del total, en 2013 reducirá su peso al 39 por ciento. Medido en términos de PIB comunitario el gasto agrario que en 1993 equivalía al 0,61 por ciento -hoy representa un 0,43%- pasará a significar el 0,40 por ciento al final de las nuevas perspectivas financieras, con una Unión ya a 27 miembros. Otra cuestión a tener en cuenta es que para el conjunto del actual periodo de programación la PAC pasará a ser la segunda política financieramente hablando, superada por las actuaciones ligadas a la competitividad y cohesión recogidas en la rúbrica 1 (crecimiento sostenible): 44,21 por ciento frente a 42,96. Dentro de esta inversión en el orden de prioridad, las ayudas ligadas al primer pilar de la PAC también serán inferiores a las destinadas a las actuaciones de Cohesión: 32,61 por ciento -una vez descontados los montantes de la modulación- frente al 35,64 por ciento.

 

Si nos detenemos en el siguiente Cuadro –el número 2- se puede observar con mayor detalle otras dos cuestiones de sumo interés. El peso de las políticas dedicadas al desarrollo rural se incrementa en términos absolutos en torno a los 1.000 M€ cada año (a precios constantes de 2004) hasta alcanzar los 7.150 para el conjunto del periodo, si bien en 2013 sólo se destina a esta política 563 M€ más que en 2006 a repartir entre 27 países y no entre 15 como ocurría en ese año. Además gana importancia internamente dentro de la PAC al llegar a representar el 21 por ciento de ésta en 2013  -el 21,6% para el conjunto del periodo- frente al 19 del 2006. Este incremento de fondos tiene su origen en el trasvase del primer al segundo pilar de la PAC como consecuencia de la aplicación de la modulación de las ayudas directas ya que sin ella los fondos asignados al desarrollo rural serían todos los años inferiores al de 2006. El aspecto más negativo del desarrollo rural es que su peso dentro del conjunto del presupuesto será para 2013 el mismo valor, porcentualmente hablando, que en 2006: 8,74 por ciento. Bien es cierto que para el conjunto del periodo los fondos asignados representan el 9,37 por ciento, el 1,30 por ciento procede de la modulación. La última de las cuestiones a tener en cuenta es que todos estos cambios restrictivos que estamos comentando recaen sobre los gastos de mercado y pagos directos de los países de la UE-15. Mientras en el presupuesto de 2006 estos países tenían asignado un total de 41.347 M€ en este apartado se pasa a 31.972 en 2013. Se pasa del 34,26 por ciento del presupuesto al 25,16 por ciento en 2013, lo que supone una disminución de cerca del 10 por ciento o, lo que viene a ser lo mismo, su reducción en un tercio.

 

La urgencia ante una Europa ampliada

Es más que evidente que las medidas de restricción presupuestaria en materia agraria suponían un claro elemento de conflicto entre los países más beneficiados por la PAC frente a los que son aportadores netos al presupuesto comunitario. Este enfrentamiento hubiese sido imposible de resolver si el debate se hubiese producido una vez incorporados los países PECO en los que el sector agrario, en todos sus componentes, tiene una importancia capital -no en vano este capítulo fue uno de los últimos en cerrarse-. Aspectos como la reducción de precios institucionales en algunos productos en los que ellos son máximos productores, con la consiguiente compensación de ella derivada, o la instauración de los pagos directos disociados de la producción en cuanto a su cronología o cantidad, son dos aspectos de la máxima importancia y que habrían tenido una casi imposible solución tras su adhesión. Ello es así en la medida en que la ampliación se ha traducido, además de en un incremento poblacional y territorial, en un reforzamiento de las desigualdades socioeconómicas así como en “la incorporación de nuevos problemas y dinámicas claramente alejados de los niveles de expansión y desarrollo emergentes que conocen las regiones mediterráneas, noroccidentales y perialpìnas” (Plaza, 2003, p. 114).

Una vez establecida la necesidad de la reforma antes de que los nuevos socios formasen parte de la UE, el siguiente paso era determinar la forma. No podía ser conservadora con el estatus quo en la medida en que las negociaciones internacionales iban a seguir obligando a reducir nuestro sostén al sector  a la vez que un alto apoyo a las producciones continentales y al sector bovino y lácteo provocarían un importante incremento en los países PECO con un enorme potencial productivo. La opción contraria de liberalización total, eliminando las restricciones  a la producción así como la protección exterior manteniendo las rentas agrarias sobre la base de ayudas ligadas al desarrollo rural, en el más amplio sentido del término, respetuosas con la protección medioambiental y social y territorialmente reequilibradoras del mundo rural europeo, simplemente, era implanteable políticamente.

La opción más asumible, y por la que se optó, fue una disminución progresiva de algunos precios de intervención en productos lácteos y cultivos herbáceos; sectores en los que -como ya se dijo- la capacidad productiva de los países adherentes era muy elevada. En efecto, se ha suprimido el sistema de intervención para el centeno y se han reducido los precios de intervención de la mantequilla y la leche en polvo. Además, la introducción de pagos directos será gradual hasta alcanzar su plena implantación en 2013 si bien dichos países no están sujetos a las reducciones impuestas por la modulación hasta dicha fecha.

 

Nos encontramos, por tanto, con la paradoja de que los agricultores de los 12 países de la Europa Oriental, recientemente incorporados, siendo más pobres en promedio, recibirán menos ayudas hasta 2013 mientras que desde su incorporación tienen que asumir las medidas relacionadas con mecanismos de regulación de ciertas producciones así como la de sus precios en sectores especialmente sensibles para sus economías fuertemente agrarias. Los datos de las ayudas recibidas por los diferentes países en 2005 así lo demuestran (Figura 6). En efecto, los nuevos socios sólo recibieron ese año el 4,54 por ciento frente al 95,46 por ciento que se repartieron los antiguos socios. De entre los primeros destaca la “significativa” ayuda recibida por Polonia, Hungría y la República Checa, países todos ellos en los que el sector agrario, ligado a las producciones más protegidas dentro de la UE, adquiere una singular importancia. Si utilizamos los datos de todo el periodo de programación de los 281.896 M€ -reducida ya la modulación- previstos para la rúbrica 2.a. 246.316 serán para la UE-15 y 34.600 para los otros 12; siete veces menos. Lo mismo ocurre con los fondos de la rúbrica 2.b. ya que de los cerca de 81.000 M€, 48.000 serán para la UE-15.

Presión externa. La Ronda Doha de la OMC “estancada”

Como es conocido, la actual Organización Mundial de Comercio (OMC) surge en 1995 a instancias de los acuerdos tomados en la Ronda Uruguay del GATT, al que sustituye. De igual modo es bueno tener presente que la aparición del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) se impulsa por EE.UU. y que fue dicho país el que en la Ronda Tokio consiguió que la agricultura fuera considerada como una de las excepciones permanentes. Mientras la por entonces CEE no fue competidor en el comercio mundial de productos agrarios se mantuvo dicha excepción. Será en la década de los 80 del siglo XX con la caída de los precios de los cereales, oleaginosas y lácteos y la irrupción de la CEE como potencia mundial agraria cuando, principalmente, EE.UU. promovió la negociación de reducciones a las subvenciones agrícolas en la agenda del GATT. Los acuerdos en materia agraria se alcanzaron después de un forcejeo áspero entre los dos principales protagonistas, donde la UE se mostró a la defensiva ante la presión de EE.UU., apoyado por el llamado “Grupo Cairrns” -países exportadores que no emplean subvenciones para exportar-. Finalmente se negociaron en 1993 entre los dos protagonistas, más Canadá y Japón, los Acuerdos de Blair House y a ellos se plegaron el resto de los países, pues el poder de aquéllos y la dinámica de la organización así lo permitieron.

En este contexto, ante la necesidad de convocar una nueva Ronda de negociaciones para proseguir el proceso de liberalización de los mercados -entre ellos el agrario-, en 1996 se celebró la primera Conferencia Ministerial en Singapur. La UE y EE.UU. propusieron como temas de negociación la cláusula social y medioambiental en la agricultura así como temas de política de competencia, comercio e inversiones y de transparencia en las compras públicas. Dicha agenda, especialmente en lo concerniente a los dos primeros aspectos fue rechazada de plano por los países en desarrollo (PED). La Conferencia Ministerial de Ginebra, de 1998, y la de Seatle en 1999 sólo sirvieron para evidenciar el enfrentamiento, que se mantendrá a partir de ahora, entre el norte –representado por EE UU y la UE- y el sur –que agrupaba a los PED y PMA (países menos avanzados)-. Finalmente, en noviembre de 2001 la Conferencia Ministerial de Doha, Qatar, logra el lanzamiento de una nueva Ronda de negociaciones, denominada “Ronda de Desarrollo”.

Esta nueva Ronda se inició con la retirada de las negociaciones por parte de los países del norte de la cláusula social y con los continuos ataques de los países del sur por el incumplimiento de los acuerdos adoptados en la Ronda Uruguay a través de ciertos mecanismos arancelarios. En efecto, la laxitud extrema de los métodos que se aplicaron en relación al periodo de referencia –lo que permitió elegir aquellos años en los que las subvenciones fueron mayores- propició la denominada como “arancelización sucia”, para seguir protegiéndose de la competencia externa con aranceles que se ubicaron por arriba de los niveles del período de referencia (Fritscher, 2004, p. 120). Del mismo modo, la indefinición de reglas sobre créditos a la exportación, que pueden ser utilizados como una forma encubierta de subvención a la exportación, o el preservar de estas reducciones a los productos agrícolas industrializados, fueron mecanismos que permitieron a la UE y a EE.UU, entre otros, mantener un alto nivel de protección agrícola, muy superior a la pactada en Marrakech (Compés, 2001, p. 51).

En septiembre de 2003 se celebró la Conferencia Ministerial de Cancún (ya se había aprobado la reforma de la PAC unos meses antes). Su desarrollo sólo sirvió, además de significar un nuevo fracaso en las negociaciones, para poner de manifiesto de forma más evidente aún el enfrentamiento entre el norte y el sur. El primero liderado por EE.UU. y UE y el segundo por el denominado G-20 ó G-26[28] así como la fortaleza de dicho grupo a pesar de los progresivos abandonos de algunos países latinoamericanos ante las presiones de EE.UU.  La negociación del tema agrícola siguió avanzando hasta alcanzar un acuerdo modesto en diciembre de 2005 en la Conferencia Ministerial de Hong Kong (Flores, 2006).

Los mínimos compromisos agrarios alcanzados deberían haberse ratificado y completado en el verano de 2006, lo que no ocurrió ya que ni en las reuniones negociadoras mantenidas en julio de 2006, ni la del G20 en Río de Janeiro en septiembre, ni los llamamientos al acuerdo por parte de la Cooperación Económica de Asia y Pacífico (APEC), reunida en noviembre en Hanoi,  sirvieron para alcanzarlo. Para terminar de llevar la situación al actual estancamiento -fracaso sin paliativos para otros- en julio de 2007 el presidente estadounidense Bush perdió el Fast Track –autorización por la que el Congreso le permitía negociar acuerdos comerciales en bloque sin poder introducir enmiendas-. La situación política de EE.UU. marcada por la campaña para las elecciones presidenciales y un Congreso controlado por los demócratas hace imposible plantear que las conversaciones dentro de la OMC puedan avanzar sustancialmente durante el 2008.

Para complicar aún más este proceso se ha resucitado un viejo proyecto de una “Nueva Asociación Económica Transatlántica” entre EE.UU. y la UE que incremente  la integración económica birregional entre las dos potencias responsables del 60 por ciento del comercio global, de la generación 75 por ciento de las inversiones directas extranjeras mundiales y una producción combinada de más de 23 billones de euros en 2007 lo que representa el 60 por ciento del PIB mundial (Steimberg, 2008). Dicho proyecto fue impulsado por la canciller alemana Merkel durante su presidencia de la UE (Consejo Europeo, 2007, Conclusión 11) y recibió el visto bueno del Senado norteamericano para su estudio. La idea central es establecer un área de libre comercio y un mercado único así como avanzar en la armonización reglamentaria que permita reducir los costes de transacción, aumentar la seguridad jurídica e incrementar la eficiencia y competitividad de las exportaciones en un contexto de fuerte crecimiento de economías como la de China o India –las estimaciones más optimistas señalan que la integración total podría elevar entre 2 y 3 puntos el PIB conjunto-. Así las cosas unos ven en esta estrategia “sólo” un intento de “presionar” para imponer sus criterios en el seno de la OMC otros un ataque frontal al multilateralismo que dicha organización encarna en defensa del regionalismo (Steimberg, 2007). No conviene tampoco perder de vista que el regionalismo es algo común en las relaciones internacionales y que desde nuestro país se impulsa, por poner sólo un ejemplo,  la alianza de los países en torno al Mediterráneo que algunos ven como “un campo de exploración formidable para atemperar la mundialización e inscribir la exigencia de progreso y competitividad en un proyecto que aúne la apertura al mundo y conservación de la diversidad y riqueza de su patrimonio. Con esta perspectiva, la agricultura puede cohesionar y revelarse como palanca de acción eficaz para estimular la convergencia en el Mediterráneo” (Hervieu y Abis, 2006, p. 33).

A nuestro entender, el escenario más probable para el camino que queda por delante dentro de la OMC es que las dos principales potencias lleguen a un acuerdo por separado respecto a la reducción moderada de aranceles y subvenciones, a cambio de que los PED acepten una mayor liberalización del comercio de bienes no agrícolas y servicios. No conviene olvidar que el G-20 está liderado por dos de las potencias intermedias del mundo en desarrollo (Brasil e India), que podrían resultar beneficiadas de un acuerdo en estos términos, y podrían contar con el apoyo de otros países agro-exportadores del mismo grupo, como Argentina, Chile y México (García Álvarez-Coque, 2007). A ello habría que unir la importancia  que las empresas transnacionales están teniendo indirectamente en la negociación a través de su participación, en el contexto de globalización que vivimos, en las redes de producción, transformación y comercialización agrarias en todos los países, especialmente en los PED. Un papel absolutamente marginal en esta negociación tienen los denominados, eufemísticamente, Países Menos Avanzados en los que la actividad agraria –incluida la pesca- es la principal fuente de aportación de riqueza al PIB así como de su crecimiento, el 32 por ciento, siendo las zonas rurales de estos países, mayoritariamente subsaharianos- con más de 417 millones de habitantes las que concentra el 70 por ciento de sus pobres (Banco Mundial, 2008, p. 3-9). Poco más que el título  compartimos con el Informe. La filosofía que subyace en él basada en la creencia, defendida por la Ciencia Económica, de que el crecimiento económico es un vehículo válido para la convergencia social y territorial -los territorios periféricos se encontrarían en una situación de “atraso” en relación con los centrales- olvida que ésta “se debe a las posiciones que aquéllos  ocupan en un juego en el que las reglas están definidas desde y a favor de unos territorios en contra de otros” (…) “en este contexto podría hablarse con más propiedad de territorios “enriquecidos” y territorios “empobrecidos”, porque la riqueza de unos es a costa del empobrecimiento de otros” (Delgado, 2006, p. 124-124; Berzosa, 2006, p. 6)[29].

Luces y sombras de la reforma

Desde el nacimiento de la PAC a mediados del siglo pasado, las constantes modificaciones fueron la tónica dominante en concomitancia con los –casi nunca resueltos- problemas de fondo existentes. Pero en modo alguno supusieron un cambio de rumbo en la línea marcada en su origen ligada al apoyo al sector agrario basado en la regulación del mercado a través una férrea política de precios y de mecanismos muy diversos. Esta trayectoria se rompe en 1992 con la introducción de la reforma MacSharry, se continúa con la Agenda 2000 –con la formalización del desarrollo rural como segundo pilar de la PAC-  y desemboca en 2003 con la reforma que estamos comentando. En esta larga trayectoria, en la que algunos autores ven una falta de “plan determinado y claro” (García Grande, 2005, p. 49), lo que sí parece evidente es que, de existir el mismo, no se da a conocer a los principales implicados en el proceso, los agricultores, y, lo que nos parece más grave aún, se les somete a una constante incertidumbre provocada por un interminable cambio normativo que supone un incesante papeleo administrativo que supera, en muchas ocasiones, la capacidad que el agricultor tiene para asimilar los cambios.

Lejos de que esta reforma sea la última, como ahora desarrollaremos, es la culminación de la senda iniciada en 1992 marcada por la imparable liberalización del sector, la casi desaparición del apoyo institucional a través de la política de precios y mercados y de exportaciones subvencionadas. Frente a esa vía, se abre un nuevo camino de apoyo al sector sustentado en las nuevas funciones que la sociedad del siglo XXI le asigna: producciones agrarias seguras y de calidad obtenidas mediante el respeto al bienestar animal y la  preservación del medio ambiente, del territorio y del patrimonio a él ligado. Ayudas que sólo podrán ser defendibles y asumibles socialmente si se asignan con criterios de reequilibrio social y espacial y cuya aplicación indiscriminada a todas las explotaciones es inasumible. Difícilmente se pueden seguir sosteniendo socialmente el trasvase a manos de grandes propietarios de ingentes cantidades de dinero cuando son responsables de empresas bien dimensionadas y capitalizadas. La justificación del pago único y su legitimación social estará en la remuneración de externalidades positivas, en la producción de bienes públicos y en el cumplimiento de funciones sociales y ambientales. “Hay que pasar del acoplamiento a la producción al acoplamiento al territorio” (Moyano, 2007, p. 18).

A pesar de todo lo que aquí afirmamos y defendemos, según reflejan los últimos datos aportados por el Eurobarómetro sobre la opinión que los ciudadanos tienen sobre la PAC, los europeos consideran positivas las ayudas directas y el incremento de los fondos a favor del desarrollo rural (un 52%). Del mismo modo, existe casi unanimidad – 90%- cuando se valoran como positivas la condicionalidad, el bienestar animal o el papel básico que debe seguir jugando el mundo rural para el futuro de Europa (Comisión Europea, 2008). Ahora bien, estos datos deben ser puestos en “cuarentena” o, si se quiere, en relación con que el 53 por ciento de los europeos jamás han oído hablar de la PAC (“plus de la majorité des Européenns n’ont jamais entendu parler de la PAC”, p. 14).

El camino marcado parece conducir a una política en favor del mundo rural – “amplio proveedor de recursos territoriales y medios humanos, a nuestro entender –los que firman estas líneas también lo suscriben-, con el que nos hemos portado mal. (…) con un pretexto común: la existencia de mejores oportunidades en los núcleos urbanos” (Cànoves, Villarino, y Herrera, 2006, p. 200-201)- en la que su componente sectorial, la actual PAC, deberá seguir existiendo en la medida en que es y seguirá siendo capital en estos espacios, pero que será un elemento más, y no el más importante, de esta nueva política. La introducción de los fondos agrarios dentro de la rúbrica “preservación y gestión de los recursos naturales” de las nuevas perspectivas financieras 2007-13 así como la aparición de dos fondos diferentes para gestionar los dos pilares de la PAC, son atisbos de lo que decimos. En definitiva, un “nuevo paradigma rural” basado en dos principios fundamentales: “la prioridad otorgada al territorio, en lugar de a los sectores y a la atención prestada a la inversiones, en lugar de  a las subvenciones” (OCDE, 2006, p. 67). En esta nueva formulación dentro de los países de la OCDE tres factores han influido: el aumento de prioridad otorgada a los atractivos naturales y culturales; el reconocimiento de los límites de la política agraria y las presiones internacionales para su reforma y la descentralización y las nuevas tendencias de la política regional.

Si nos detenemos en los aspectos más relevantes de la reforma, se pueden señalar aspectos que podrían ser entendidos como “positivos” así como otros más problemáticos y discutibles.

Por lo que al desacoplamiento de las ayudas se refiere entrarían dentro de la primera categoría los siguientes.

a. El que el agricultor adopte sus decisiones tomando como referente el mercado y no en función de las subvenciones que recibe debe entenderse como una necesidad. Las explotaciones agrarias están obligadas a ser competitivas. Otra cuestión muy distinta es si todas podrán serlo, cuáles son las vías para conseguirlo o qué ocurre con las que no puedan alcanzarlo.

b. Configura una PAC más respetuosa con el comercio internacional, una demanda largamente sostenida por los países terceros -especialmente los de menor nivel de desarrollo económico-, a la vez que facilita la posición negociadora de la UE en la inacabada ronda Doha de la OMC. Una de las grandes razones de la reforma.

c. Igualmente, el desacoplar las ayudas va acompañado de una reducción de los precios de los productos agrarios a la vez que transfiere, en una parte cada vez más importante, el apoyo al agricultor del consumidor al contribuyente, lo que redunda de forma directa en el bolsillo de éste. La actual escalada de los precios agrarios demuestra que su fijación en el mercado mundial trasciende de los aspectos de diseño de políticas agrarias concretas.

d. El pago único supone un elemento importante en la seguridad de las rentas agrarias, hecho éste especialmente significativo para producciones sujetas a importantes variaciones cíclicas -el olivar.

e. Cuando termine el proceso de implantación es evidente que se simplificarán los procedimientos en el cobro de las ayudas y se podrán controlar mejor las mismas a través del SIGC.

f. El desacoplamiento parcial en algunas producciones puede contribuir a que zonas con muy bajos rendimientos agrarios mantenga su actividad productiva y con ello su tejido rural (Elfkih y Sánchez, 2005, p. 34-39).

No obstante, el desacoplamiento de las ayudas también presenta aspectos bastante cuestionables.

a. Como ocurrió con la reforma de 1992, se pierde otra oportunidad para lograr una cierta equidad social y territorial en el reparto de las ayudas al establecer su cobro en función de los derechos históricos (2000-02). Las ayudas del futuro dependen de las percibidas en el pasado. Como ya escribimos al comentar la reforma MacSharry, ni en aquél momento ni en éste la reforma se concibió con una finalidad de justicia social sino de derechos adquiridos a los que los no se está dispuesto a renunciar.

b. El traslado de la ayuda de la producción a la tierra mantendrá, cuando no elevará, el precio de ésta así como de su arrendamiento, dificultando el ajuste estructural del sector.

c. Se ha detectado por parte del SIGC un “número de errores que, pese a su tendencia a disminuir sigue siendo significativo”; “varios Estados miembro no han aplicado correctamente algunos elemento clave del régimen de pago único: Austria, Irlanda y Reino Unido ampliando la consolidación de derechos”; “una cuarta parte de los pagos controlados a nivel de beneficiario final puso de manifiesto la existencia de pagos excesivos, si bien el impacto financiero global es limitado”; “por quinto año consecutivo se expresa una reserva especial para el caso de Grecia relativa a la ineficiente aplicación del SIGC ya que siguen sin aplicarse controles básicos sobre los 850 millones de euros que se abonan en estas condiciones de control insatisfactorias” (Tribunal de Cuentas, 2007, p. 108 y 123).

d. El desacople parcial de las ayudas retrasará el siempre anhelado ajuste estructural de las explotaciones del medio rural. Compaginar producción y ayudas, si bien puede ayudar a mantener la población del mundo rural en algunas zonas, dificulta la reestructuración de las explotaciones agrarias en otras.

e. El desacoplamiento parcial introduce complejidad y asimetría en la aplicación de la reforma, al ser los países los que deciden si esa desvinculación de las ayudas va a ser total o parcial, como así ya ha ocurrido[30].

Uno de los elementos más positivos de la reforma de 2003 es el establecimiento de la condicionalidad de las ayudas, bien es cierto que los aspectos medioambientales establecidos han servido a la estrategia europea de intentar incluir las ayudas directas dentro de la caja verde de la OMC en la ronda Doha (Poux, 2004, p. 16); objetivo a nuestro entender prioritario. Sea como objetivo central sea como subordinado, es de destacar:

a. Tanto por su carácter obligatorio para los perceptores de ayudas como por el hecho de incluir, junto a la defensa del medio ambiente, criterios relativos a la seguridad alimenticia y al bienestar de los animales.

b. Las prácticas productivas agrarias respetuosas con el medio ambiente se vienen convirtiendo, y ahora aún más, en alternativas para la dinamización de la actividad productiva tradicional,  insustituible e indisociable territorialmente del mundo rural: la agricultura (Armesto, 2007, p. 169).

c. Supone el reconocimiento de la multifuncionalidad de nuestra agricultura y con ello la producción de bienes y servicios de interés general que deberán ser recompensados socialmente. Multifuncionalidad que, además de ser un concepto aquejado de una cierta ambivalencia -“intencionadamente ambiguo y polisémico en la medida en que no se explicita si de lo que se habla es de la actividad agraria como sector o de los espacios rurales en tanto territorios; o si cuando ésta se aborda se hace desde un enfoque positivo o normativo” (Moyano y Garrido, 2006, p. 73)-, ha sido usada como elemento estratégico de negociación dentro de la OMC utilizándose o desapareciendo de los documentos oficiales de la UE según se desarrolla dicho proceso. De hecho, tras el rechazo que supuso su propuesta dentro de la agenda de las negociaciones de la  Ronda Doha, el término se abandona en documentos tan significativos como los de la Conferencia de Salzburgo o sólo aparece una vez y en los textos de la reforma de 2003 (Díez y Trueba, 2006, p. 52).

Por el contrario, también surgen bastantes sombras sobre este aspecto.

a. Los criterios de condicionalidad comportan un incremento en los costes de las explotaciones lo que supone una reducción de su margen de beneficio aunque no falta quienes opinan que además son “oportunidades de construir el futuro” (García Azcárate, 2003, p. 234). El modesto apoyo financiero que en la reforma se aprecia a este respecto puede, en muchas ocasiones, no compensar aquél y generar el abandono de explotaciones poco competitivas donde la agricultura genera importantes externalidades ambientales positivas (Grupo de Brujas, 2005).

b. Las medidas previstas de apoyo a la adaptación de las legislaciones que le dan cuerpo dependen del interés que muestren los poderes públicos en su fomento. De tal forma que la rigurosidad en la aplicación generan importantes contrapartidas burocráticas y administrativas mientras que la laxitud en su puesta en marcha desvirtúa una de las bases sustantivas del pago único. Así lo corrobora que en “las medidas agroambientales se encuentran expuestas a una elevada incidencia de errores, dado que los agricultores no cumplen las condiciones de subvencionalidad, que a menudo son complejas” (Tribunal de Cuentas, 2007, p. 123).

c. Ahora bien, si esto es así -y se ha de reconocer que la lista de obligaciones y requisitos a cumplir fijados es impresionante y su control es o bien imposible o muy costoso-, que se cambie la normativa y si ello no se hace que se cumpla la ley. Es inaceptable reglamentar con exhaustividad y luego no poner los medios necesarios para su control y cumplimiento.

d. Todo ello sin omitir el riesgo de que algunos países aprovechen la ecocondicionalidad para favorecer de manera visible o encubierta prácticas de dumping medioambiental.

e. Finalmente, no conviene olvidar que en los documentos preparatorios la Comisión planteó la “condicionalidad social” o, lo que es lo mismo, el respeto a ciertas condiciones de seguridad laboral, higiene y trabajo para los trabajadores rurales. Desapareció en los reglamentos y debería ser recuperada.

El establecimiento de la modulación obligatoria es positiva al igual que ocurre con su no aplicación a los primeros 5.000 € de ayudas. Del mismo modo es defendible –no podría haber sido de otra manera- el eximir de tal obligación a los países adherentes hasta 2013. Es, sin lugar a dudas, el intento por parte de la Comisión de dar respuesta a una necesidad imperiosa socialmente.

Pero pocas cosas más se pueden decir positivas de ella.

a. La fórmula finalmente aprobada no sólo es ridícula (un 5% en el mejor de los casos) sino que además será insostenible socialmente a medio plazo en la medida en que no se ha impuesto un límite superior a su cobro. Lejos de su necesaria degresividad –para lo que la modulación debería ser mayor, limitada en el tiempo y condicionada a ciertos ajustes estructurales, además de la ecocondicionalidad-, se pierde, de nuevo, la oportunidad de aprovechar la política agraria como elemento de cohesión social y territorial manteniéndose los desequilibrios ya existentes en los países de la EU-15.

b. Se consagra además un nuevo “derecho” para la percepción de las ayudas  como es el de haber sido “beneficiario de la PAC en el pasado”.

c. Las diferencias socioterritoriales se ven incrementadas tras la incorporación de los PECO que, además de contar con una situación de partida infinitamente peor, tardarán varios años más en alcanzar los niveles de protección de sus socios europeos.

Es más que positivo que lo que sólo fue una declaración de principios con respecto al desarrollo rural como segundo pilar de la PAC en la Agenda  2000, ahora se consagre como tal.

a. En la medida en que existe una apuesta clara a favor de incrementar el volumen de recursos económicos destinados a ella, especialmente en un contexto de fuerte reducción global de las ayudas a la PAC, así como a través del trasvase de fondos del primer a su segundo pilar.

b. La creación de un fondo propio para su gestión va en el mismo sentido así como una estructura formalmente más coherente a través de diversos Ejes en los que se incluyen los aspectos agrarios, medioambientales y los ligados a la diversificación productiva y calidad de vida.

c.  La apuesta clara por la perspectiva de género dentro de la nueva estrategia de desarrollo rural es otro elemento a destacar. No sólo se reconocen las aportaciones específicas que la mujer hace al desarrollo rural sostenible sino que la reducción de los desequilibrios de género existentes en las zonas rurales se plantea como uno de los objetivos del desarrollo rural (Sabaté, 2004, p. 82).

Por el contrario, son muy discutibles otras cuestiones.

a. Los aún insuficientes recursos a él destinados sobre todo después de que el trasvase de fondos aprobado entre los dos pilares sea del 5 por ciento frente al 20 por ciento inicialmente previsto (ver Figura 7). Especialmente si se pretende solventar no sólo los problemas estructurales de estos territorios sino también las propias distorsiones que siguen generando las inversiones derivadas del primer pilar.

b. Más allá de su coherencia formal, la actual formulación sigue lastrada por su pasado. Ello es así en la medida en que, al igual que antes, se conforma como “una sucesiva adición de medidas, con racionalidades diferentes e introducidas en distintos periodos –como consecuencia de los problemas del momento- más que del resultado de un diseño deliberado de política” (Delgado, 2004, p. 303).

c. Esta histórica falta de coherencia en la política de desarrollo rural, grave en sí misma, ha conllevado que existan serias dudas sobre su capacidad para resolver eficazmente los problemas del mundo rural. No en vano, durante el periodo 2000-06 una parte importante de las inversiones en desarrollo rural se han ejecutado en zonas que no son predominantemente rurales por lo que, en relación con el periodo de programación anterior, las realizadas en zonas rurales han disminuido considerablemente; se ha carecido de condiciones efectivas y de procedimientos de selección para canalizar la financiación hacia las zonas geográficas y los beneficiarios más necesitados; los objetivos perseguidos han sido demasiado generales y faltan estrategias para aplicar dicha política por lo que los programas de los Estados miembro se concentra en gran media en el sector agrícola y no tienen suficientemente en cuenta las características de la zona geográfica destinataria de la ayuda. Estas son algunas de las conclusiones a las que llega el Tribunal de Cuentas (2006) en su informe especial sobre la política de desarrollo rural aplicada en el UE durante el periodo 2000-06. 

d.  Otra cuestión es la desconexión existente no sólo entre los dos pilares, más allá de lo citado anteriormente, en relación a las medidas propuestas sino de este con las políticas estructurales y de cohesión comunitarias (Etxezarreta, 2006, p. 130-131). La necesaria implicación de la agricultura en la dinámica de desarrollo de las áreas rurales que ahora se formula en el Eje 1 se presenta como un escollo difícil de salvar con un agricultura acostumbrada a las subvenciones y protegida bajo el inmenso paraguas del FEOGA-Garantía (Calatrava, 2007, p. 81).

e. La exigencia de la cofinanciación de los Estados miembro puede conducir, como el propio devenir histórico de la UE ha demostrado, a que los países que más necesitan de estos programas encuentren más dificultades administrativas y presupuestarias para su desarrollo. Una problemática que se agudiza en los adherentes (por el volumen de recursos a gestionar y su —hoy por hoy— limitada capacidad administrativa) y en aquellos Estados (como España) que, a causa de la ampliación, deberán hacer frente a una caída de los porcentajes de cofinanciación comunitaria en las zonas no declaradas como Objetivo de Cohesión así como a una reducción global de los fondos procedentes de la UE. Todo ello es importante en la medida en que “son las empresas de menor tamaño las que atribuyen mayor utilidad al sistema de apoyo como elemento para conseguir el éxito de sus iniciativas” y por ello” que, en buen medida, la capacidad de apoyo a las iniciativas empresariales dependa más de los calendarios de programación de los fondos estructurales o del estado de las finanzas autonómicas que del interés u oportunidad de las demandas” (Rosell, Vaillant y Viladomiu, 2006, p. 175-176).

 

El “chequeo médico” de 2008. ¿se apunta la siguiente?[31]

Se ha comparado, y no sin razón, al proceso de construcción europea acontecido en los últimos 50 años con una carrera en la que el ciclista sólo puede avanzar si continúa pedaleando, de lo contrario se cae. No cabe un parón que no signifique un fracaso de dicho proceso. La política agraria no es una excepción. Cada etapa de su reforma significa un avance pero también evidencia nuevas dificultades que afrontar y nuevos retos a los que responder. Como señaló Albert Massot (2005, p. 4) “las decisiones del Consejo de 2003 marcan un punto de inflexión en un proceso de reforma inacabada de la PAC que va a proseguir”.

Los primeros pasos ya se dieron a finales de 2007 y se concretarán en el presente año cuando la Comisaria presente lo que se ha denominado como “chequeo médico” de la PAC. En espera de ese chequeo –que con los precedentes de 2003 no se descarta que pueda suponer una nueva reforma o al menos una profundización en los mecanismos instaurados- a finales de 2007 se presentaron varios informes relativos a la condicionalidad de las ayudas,  a las consecuencias de la regionalización de las mismas así como a los pagos parcialmente acoplados. A ellos se une la Comunicación que prepara el “chequeo” de la reforma de la PAC 2003, documento en el que –al día de hoy- se concretan los aspectos que se abordarán en el siguiente proceso de reforma. Todo ello sin olvidar que, a pesar de que el acuerdo presupuestario acordado en 2006 da estabilidad financiera hasta 2013, en 2009 la Comisión debe presentar un informe sobre la revisión a medio plazo de los principales  componentes del presupuesto común en el que, como es lógico, se incluye la PAC como elemento estrella.

Así las cosas, en la COM (2007a) 722 final encontramos los planteamientos sobre los que se orientarán las propuestas que se realicen para la PAC a partir de 2008. Su título deja poco lugar a la duda: “Preparándose para el “chequeo” de la reforma de la PAC”.

Que se avecinan nuevos cambios tendentes a profundizar en los mecanismos diseñados en 2003, se evidencia en las dos primeras páginas del texto. La PAC reformada ha cumplido los objetivos que se había marcado pero en la medida en que “no fue posible alcanzar el consenso acerca de todos los mecanismos de dicha reforma” se previó el establecimiento de cláusulas de revisión que “sin constituir una reforma drástica de las políticas existentes” permita adaptarlas. El objetivo que se plantea no es otro que el de avanzar en el proceso de adaptación de la PAC a los nuevos retos del siglo XXI respondiendo a tres grandes preguntas.

1. ¿Cómo conseguir que el régimen de pago único sea más efectivo, eficaz y sencillo?.

Para ello se propone la instauración de un sólo modelo, el territorial, que se aplicaría a una sola OCM permitiendo, además de una importante simplificación administrativa, una mayor aceptación social –especialmente con respecto al modelo histórico-. Otro de los aspectos propuestos es la simplificación del sistema de condicionalidad en aras al equilibrio entre los costes y los beneficios en relación a los requisitos legales de gestión y a las buenas prácticas agrarias y medioambientales impuestas, tal y como se desprende del informe recientemente elaborado por la Comisión (2007b). En el mismo sentido se revisará la aplicación de las ayudas parcialmente acopladas para convertir su uso en un hecho excepcional y para un contexto específicamente regional. Finalmente, plantea la reducción gradual de las ayudas -de hasta el 45% por encima de los 300.000 €- que cobran los grandes beneficiarios –por encima de 100.000 €- así como la exigencia de una superficie o cantidad mínima para su cobro, evitándose así su percepción a personas que no son auténticos agricultores así como el gasto administrativo de su gestión.

2. ¿Cómo garantizar la pertinencia de instrumentos de apoyo al mercado diseñados para 6 miembros en un mundo cada vez más globalizado y con una UE de 27 miembros?.

Se considera que es necesario encontrar un sistema de intervención apropiado que funcione como red de seguridad y que pueda utilizarse sin recurrir a ventas subvencionadas. La reducción de la intervención sólo se aplicaría al trigo blando. Se apuesta por la progresiva supresión de las cuotas lecheras en 2014/15 para lo que habría que preparar un “aterrizaje suave” a través de un incremento de las cuotas y de medidas concretas para regiones específicas como las montanas. Finalmente, se plantea la supresión de la retirada obligatoria de tierras lo que exigirá la adopción de medidas dirigidas a mantener los beneficios medioambientales de este régimen.

3.  ¿Cómo hacer frente a nuevos desafíos como la gestión de riesgos, el cambio climático, la gestión del agua, la protección de la biodiversidad, el segundo pilar, etc.?

En el apartado de gestión de riesgos se propone ampliar los fondos, obtenidos de la modulación, en este tipo de actuaciones en el marco de la política de desarrollo rural y siempre que cumplan con los criterios de la “caja verde” de la OMC. En relación con las cuestiones medioambientales se señala la necesidad de profundizar en las medidas incluidas en la reforma –modulación, condicionalidad, desarrollo rural- y que ya contribuyen a la consecución de dichos desafíos aunque en algunos aspectos se plantean serias dudas en cuanto a la consecución de los objetivos contraídos, como es el caso del compromiso de poner fin a la pérdida de biodiversidad antes de 2011. Finalmente, se plantea la necesidad de reforzar el segundo pilar pero, teniendo en cuenta que el presupuesto de la PAC ya está fijado hasta 2013, el aumento de fondos sólo se puede conseguir a través de la cofinanciación aumentando la modulación obligatoria en un 2 por ciento para los ejercicios 2010-2013 a la vez que se analizaría la aplicación de la modulación obligatoria en la UE-10, respetando la distribución actual de la ayuda al desarrollo rural entre los Estados miembro.

Está por ver la profundidad de los cambios que se acometen en esta inminente reforma pero, si observamos la dinámica llevada hasta ahora por parte de las instituciones europeas así como la deriva que están tomando algunos de los aspectos básicos de la PAC reformada (modulación-legitimidad social; condicionalidad-imposibilidad de su control; recorte presupuestario-renacionalización de las ayudas; multilateralismo-apoyo al desarrollo rural; etc.), no es aventurado prever que a partir de 2008 entraremos en un segundo ciclo de reformas que servirá de antesala a una redefinición de la PAC una vez terminado en actual periodo de programación y las perspectivas financieras aprobadas para él. Replanteamiento que afectará a la propia concepción de los espacios rurales europeos en el siglo XXI en el que “su futuro está asociado a sus aciertos, aunque no se han de olvidar las actuaciones pasadas y presentes, que vienen preñadas de sombras y de luces” (Maya, 2004, p. 47). En este contexto, María Luisa Frutos reclama –citando a Astolfi- la necesidad de que los actores locales “emprenda y aborden la verdadera revolución rural (…) porque al medio rural le han faltado a lo largo de la historia pequeñas revoluciones en su momento, peldaños de una larga escalera a la que no podemos subir a grandes saltos (…) es precisamente en el mundo rural donde se ha hecho siempre las cosas con lentitud  y así habrá que afrontar esta revolución” (2006, 29). Revolución rural capaz de fomentar su “capital social” entendido como “una medida que representa la capacidad de una comunidad cualquiera para producir valor, esto es, para definir y comprometerse en alcanzar objetivos y bienestar de interés individual y colectivo” (Márquez, 2006, p. 73).

Unos días antes de entregar este texto para su publicación la Comisión acaba de presentar un primer borrador para la revisión de la PAC –“chequeo médico”-. De ese borrador, que ha sido enviado a consulta inter-servicios para en mayo ser sometido al Colegio de Comisarios, se puede extraer una conclusión general básica: no introduce grandes modificaciones respecto de la Comunicación presentada en diciembre de 2007. Sin embargo, existen dos aspectos que conviene comentar. Se mantiene la propuesta de incrementar la modulación obligatoria en un 2 por ciento en favor del desarrollo rural al igual que la degresividad de las ayudas a los perceptores de más de 100.000 €. Ahora bien, en el borrador se reducen los porcentajes a aplicar ya que frente al 45 por ciento que se alcanzarían para los beneficiarios de más de 300.000 € -dato que se recoge como ejemplo en la nota 1 de la página 6 de la citada Comunicación- ahora se propone el 17 por ciento. Lo mismo ocurre con el intervalo anterior: del 25 se queda en el 14 por ciento para los que reciban ayudas entre 200 y 300.000 €. Por el contrario, para las ayudas comprendidas entre los 100 y 200.000 € la propuesta eleva el porcentaje 1 punto. Que lo esperásemos, a la luz de la dinámica que se utiliza en las negociaciones comunitarias, no deja de ser frustrante. El segundo es la intención de suprimir la ayuda a los cultivos energéticos, establecida en 45 €/ha. Nos parece cuanto menos un contrasentido hacer bandera de la PAC y sus ayudas en favor del medio ambiente y de las bioenergías  y ahora plantear la eliminación de estas ayudas. La prudencia, hasta conocer la propuesta definitiva, nos hacer pensar que dicho cambio de actitud tenga relación con la elevación de los precios de los productos agrarios de los últimos meses (Vida Rural, 2008).

A modo de reflexión final

Sólo una pequeña reflexión final, lejos de cualquier intento de repetir conclusiones ya conocidas por quien haya llegado hasta aquí en la lectura del presente trabajo.

Nos encontramos ante una reforma, la iniciada en 2003, precipitada por la inminente incorporación de los nuevos socios de la UE; condicionada a una fuerte reducción financiera por la presión sufrida por parte de los países aportadores netos pero que garantizaba sus fondos hasta 2013; realizada para partir con cierta ventaja en la estancada Ronda Doha de la OMC; que supone el punto de llegada de la senda marcada en 1992 por la reforma MacSharry; expectante ante las inconclusas y cada vez más enrevesadas negociaciones internacionales; cuestionada por los problemas no abordados así como los detectados tras varios años de implantación. En fin, inacabada ante una nueva modificación.

Sea como fuere lo que sí parece atisbarse cada vez con mayor fuerza es una nueva política para el mundo rural europeo muy distinta a la que hemos conocido. En ella la agricultura se configura como una actividad ligada a la dinámica de un mercado cada vez más competitivo y globalizado, condicionada por normas sanitarias, medioambientales y de respeto a los animales que aseguren  la calidad y seguridad de sus producciones. Por otro lado, el mantenimiento del apoyo institucional, a la vez que necesario, se ligará tanto a la financiación de actuaciones de desarrollo rural como al mantenimiento de la actividad agraria a través de ayudas que compensen las externalidades positivas –producción de bienes y servicios públicos-que su continuidad genera en zonas amenazadas por la despoblación, la desertización o la desaparición del patrimonio histórico.

 

Notas