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Índice de Scripta Nova

Scripta Nova REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES Universidad de Barcelona. ISSN: 1138-9788. Depósito Legal: B. 21.741-98 Vol. XIV, núm. 331 (26), 1 de agosto de 2010 [Nueva serie de Geo Crítica. Cuadernos Críticos de Geografía Humana]

 

OPORTUNIDADES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA A PARTIR DE LA ORGANIZACIÓN COMUNITARIA EN LAS ZONAS PERIFÉRICAS DE LA REGIÓN METROPOLITANA DE BUENOS AIRES

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Oportunidades de la planificación estratégica a partir de la organización comunitaria en las zonas periféricas de la Región Metropolitana de Buenos Aires (Resumen)

La dimensión de “lo local” viene adquiriendo relevancia en los últimos años dentro del debate de la planificación para el desarrollo. Parte de ese debate se aboca al análisis de los procesos participativos en la planificación del territorio. En esa dirección resulta relevante estudiar la potencialidad de la organización comunitaria para dar sustento y viabilidad a proyectos de desarrollo urbano como contribución al desarrollo local mediante procesos de planificación estratégica. Se pretende analizar particularmente el papel de las organizaciones sociales de base en el desarrollo local de áreas subdesarrolladas de la periferia de la Región Metropolitana de Buenos Aires, haciendo foco en un proceso de planificación en marcha.

Palabras clave: planificación estratégica, organización comunitaria, urbanismo, participación, periferia.

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Opportunities for strategic planning stemming from community organization in the peripheral areas of the Metropolitan Region of Buenos Aires (Abstract)

The dimension of local scope is gaining increased significance in recent years within the discussion of development planning. A part of that discussion focuses on the analysis of participatory processes in planning the territory. In such direction, it is relevant to study the potential of community organization so as to provide sustainability and viability for urban development projects as a contribution to local development through strategic planning processes. The intention is to analyze particularly the role of social grassroots organizations in local development in underdeveloped areas of the periphery of the Metropolitan Region of Buenos Aires, by focusing on a planning process underway.

Key words: strategic planning, community organization, urbanism, participation, periphery.

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El proceso histórico de urbanización de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) se produjo de forma desequilibrada en cuanto a la distribución de los componentes de urbanidad que dan status de ciudad a los territorios. En tal sentido, se verifican bastas zonas periféricas desprovistas de los beneficios que poseen las áreas centrales. Estas carencias se evidencian en déficit de infraestructura, de equipamientos, de calidad ambiental y del espacio público, de conectividad, etc., que sumados a altos niveles de pobreza, presentan un cuadro crítico de baja calidad de vida urbana.

En este escenario caracterizado además por  la escasez de iniciativas por parte del estado, cobran relevancia las acciones comunitarias como alternativas de gestión y de presión para la mejora de la calidad de vida en el ámbito local, sobretodo por la importancia que ha ido adquiriendo en los últimos años la dimensión de “lo local” en cuanto a la potencialidad de la organización popular.

El presente trabajo es un avance del proceso de formulación de la Tesis de Licenciatura en Urbanismo del autor[1]. En esta oportunidad, teniendo en cuenta el escenario descripto, se centra el estudio en un área específica del segundo cordón de la RMBA. Se trata de un sector ubicado en el límite intermunicipal entre los partidos de Moreno y José C. Paz conocido popularmente como Cruce Derqui. El territorio en cuestión posee las características propias de la periferia pobre subdesarrollada, y se toma como caso paradigmático porque posee un complejo entramado de actores y una nutrida trayectoria de acción comunitaria con base en el territorio local, con posibilidades de articulación para el emprendimiento de proyectos consensuados para la transformación del territorio.

Es de destacar la presencia territorial de varias organizaciones técnicas e instituciones académicas que acompañan el accionar comunitario. Dando cuenta de esa articulación, se hará especial hincapié en un trabajo realizado en 2007, en el  marco de colaboración entre la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS) y dos organizaciones sociales que promueven el desarrollo local de la zona de Cruce Derqui, la Fundación Pro Vivienda Social (FPVS) y la Asociación Civil Madre Tierra (ACMT).[2] Dichas organizaciones y la UNGS forman parte del grupo promotor de la iniciativa de desarrollo para la zona, que se completa con la participación del IIED-AL (Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo – América Latina) y el Culebrón Timbal.[3]

La principal hipótesis de este trabajo es que la organización comunitaria en barrios pobres de la periferia subdesarrollada de la RMBA puede ser una condición potencial para el desarrollo de una planificación estratégica del territorio.

Para dar sustento a esta presunción, se comenzará por presentar las líneas conceptuales que entendemos prioritarias para caracterizar la planificación estratégica. En segunda instancia, describiremos las características sobresalientes de las áreas críticas de la periferia subdesarrollada de la RMBA, tomadas como marco de análisis. En tercera instancia, nos abocaremos a describir el área de estudio en particular y a analizar su estructura urbana y la configuración del entramado de organizaciones sociales que allí tiene lugar. En cuarto lugar, daremos cuenta, por un lado, del proceso que dio lugar a la conformación del grupo promotor para el desarrollo local de Cruce Derqui, y, por otro lado, de las distintas instancias de planificación y de gestión desarrolladas a partir de la incorporación de la UNGS al grupo promotor hasta la actualidad. En quinto y último lugar, delinearemos los ejes sobre los cuales, entendemos, debería estructurarse un proyecto de desarrollo urbano para la zona. Esto es, un proyecto que articule a la mayor cantidad de actores posibles con injerencia en el territorio, y que tome como principal insumo la potencialidad de la capacidad autoorganizativa de la población local. Una potencialidad que brinda alternativas para la satisfacción de necesidades y que permite pensar en la organización comunitaria como una oportunidad para desarrollar procesos de planificación estratégica en áreas críticas de la periferia metropolitana.

La planificación estratégica participativa. Ejes fundamentales

La planificación estratégica participativa implica un modelo que integra tres componentes íntimamente relacionados e inseparables. En primer lugar, la planificación entendida en términos de Matus y Rovirosa; en segundo lugar, el enfoque estratégico; y, en tercer lugar, el carácter participativo inherente a la planificación estratégica.

Sintetizando los dos primeros componentes, Reese (2007:15-16) los conceptualiza de la siguiente manera:

“La planificación es una actividad cuyo propósito es intervenir deliberadamente en el proceso de cambio social para acelerarlo, regularlo y orientarlo en función de una imagen-objetivo definida por los diferentes actores que intervienen en los procesos urbanos”.

“La planificación es una actividad técnico-política en la que participan diversos actores con distintas lógicas y racionalidades y por lo tanto una de sus funciones principales debe ser la búsqueda de mecanismos de concertación de intereses contrapuestos. De esta manera, "planificar" no es sólo un problema técnico, tampoco una tarea del Estado o de los gobiernos regionales o locales, sino más bien una actividad de diálogo, entendimiento y acuerdos de acción conjunta o coordinada protagonizado directamente por actores públicos y privados”.

“La planificación adquiere un enfoque estratégico en la medida que incorpora estos conceptos: que se gobierna siempre en situaciones de poder compartido y que el entorno es siempre una realidad cambiante (a una velocidad que no siempre es correspondida por la rigidez de los planes)”.

Habiéndonos referido a la interrelación entre los dos primeros componentes (planificación y enfoque estratégico), es necesario ahora definir el concepto de participación como componente esencial de la planificación estratégica.

“La participación puede entenderse como la capacidad y la posibilidad que tienen las personas y los grupos sociales de influir en las condiciones que afectan sus vidas. De tal forma, la noción de participación hace referencia a un acto voluntario de interacción social dirigida a tener parte en alguna actividad pública de modo de intervenir en su curso y beneficiarse de ella.” (Reese, 2007:19).

De la definición que antecede surge la necesidad de definir a las personas y los grupos sociales, que intervienen en la conformación de las condiciones que afectan sus vidas, como actores en el siguiente sentido:

“Se denominan actores a todas aquellas personas e instituciones que tienen algún tipo de vinculación con las problemáticas a abordar. Como plantea Criara (2004) “un actor se constituye en ‘actor de lo local’ en la medida en que actúa de manera comprometida en relación a cuestiones socialmente problematizadas en la escena local. En ese sentido, consideramos como ‘actores’ de procesos de desarrollo local al gobierno local, a organismos provinciales y nacionales, a una ONG de desarrollo de alcance regional o provincial, a organizaciones sociales de base, sindicatos, todos ellos preocupados, comprometidos y actuando en relación con esos procesos locales” (Reese, 2007:19).

Hechas las definiciones, es importante señalar que en este trabajo partimos del supuesto  de que los procesos participativos constituyen un vehículo mediante el cual los planes estratégicos adquieren legitimidad social, viabilidad operativa y sustentabilidad en el tiempo, ya que al apropiarse la comunidad de los objetivos perseguidos, es más factible que la implementación del plan se desarrolle en un ámbito de presión y control social.

En base a lo antedicho, en un entorno que se presenta vertiginoso en cuanto a los cambios producidos, se considera que la planificación participativa y con enfoque estratégico promueve el desarrollo equitativo de las políticas locales de las ciudades. Frente a la improvisación, en la cual los problemas dominan a las situaciones, la previsión de los cambios supone el dominio de los problemas y de las situaciones (Reese, 2007).

La periferia subdesarrollada de la Región Metropolitana de Buenos Aires

La Región Metropolitana de Buenos Aires sufre un doble proceso de consolidación: desde el centro de la región hacia la periferia y, a su vez, de los centros de los municipios hacia sus propias periferias. Esto genera la formación de grandes áreas que comparten características socioeconómicas e infraestructurales deficitarias en los fondos de los municipios periféricos. La suma de concentración de pobreza y el déficit de infraestructuras produce estas áreas críticas en el Conurbano Bonaerense.

A continuación, se presenta una síntesis del estudio “Barrios informales en la Región Metropolitana de Buenos Aires: Los efectos de la regulación del suelo en el bienestar de los hogares de menores ingresos” (Goytia y Lanfranchi, 2007). Este estudio da cuenta de la correlación entre el déficit de infraestructura en barrios y las condiciones de bienestar, determinadas a través de indicadores como condiciones de vida, educación, calidad y propiedad de activos y modelos de ocupación.

El estudio tomó como base de análisis para la correlación de datos, los radios censales urbanos de 40 partidos de la Región Metropolitana de Buenos Aires, sin incluir la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ni los radios censales con una densidad de población inferior a 10 habitantes por hectárea. Así, se llegó a considerar una población objetivo final de 9.891.241 habitantes, distribuidos en 9.173 radios censales que ocupan una superficie equivalente a 173.815 ha.

Déficit de infraestructura en los barrios

El umbral de desarrollo de infraestructura mínimo para detectar si un barrio es o no deficitario en cada caso fue fijado a partir de la existencia de redes de agua, cloacas, gas y calles pavimentadas. Los resultados que se presentan a continuación representan el total de población que vive en barrios que requieren acciones de mejoramiento de sus infraestructuras (y no solamente la cantidad de hogares que padecen la falta del servicio).

Se seleccionaron las siguientes variables censales que determinan la cobertura de los servicios de infraestructura para establecer los niveles de consolidación urbana de los barrios (por radios censales):

1. Existencia de agua corriente (afuera y adentro de la vivienda)
2. Existencia de cloacas (afuera y adentro de la vivienda)
3. Existencia de red de gas natural (afuera y adentro de la vivienda)
4. Existencia de calles pavimentadas
5. Existencia de alumbrado público

En los casos de los servicios de agua, cloacas y gas se procedió a analizar no solamente la cobertura de la red sino también la efectiva conexión a la misma, contemplando como barrio deficitario a todos aquellos con bajos valores en ambas variables. De este modo, se calcularon los siguientes indicadores (ver Cuadro 1) que dan cuenta de la cantidad de población que habita barrios con problemas de acceso a los servicios previamente mencionados.

 

El análisis de la cobertura infraestructural en el Conurbano Bonaerense arrojó un panorama alarmante, debido a que se detectó que casi la mitad de la población tiene problemas en relación al acceso a agua corriente, y más del 60% no tiene cloacas. En términos de superficie, la dotación de servicios básicos como de agua corriente, cloacas o gas es deficitaria en más de la mitad del territorio estudiado (total = 173.815 ha).

Condiciones de Bienestar

En el caso de la pobreza no es sencillo definir, como para las infraestructuras, umbrales mínimos. La pobreza es siempre relativa al tiempo y al contexto donde se la mida. Una familia pobre del Gran Buenos Aires es muy distinta a una familia pobre del interior del país o de otros países. Por lo tanto, se procedió a definir los barrios deficitarios en relación a sus pares de la misma región (sin incluir a la CABA). Desde esta perspectiva, se definieron  como barrios con problemas en sus condiciones de bienestar a todos aquellos que se ubican por debajo de la media regional en los cinco indicadores siguientes: calidad de sus viviendas, hacinamiento, tenencia precaria, educación y desempleo.

El análisis de la correlación espacial de los barrios pobres y los barrios con déficit de infraestructuras arrojó como resultado que las variables están fuertemente correlacionadas. Es decir que las áreas donde se detectan mayores niveles de pobreza coinciden en un 72% con las áreas donde se ubican los mayores déficits de infraestructura. Este hecho no indica causalidad (no por ser pobre no se tiene infraestructura o viceversa), pero, sin lugar a dudas, evidencia que si se desea dotar de infraestructuras a los barrios habrá que hacerlo con mecanismos que tengan en cuenta la condición de pobreza de la mayoría de los hogares.

 

La conclusión a la que arribó el estudio es que, desde un punto de vista territorial, la gran mayoría de los barrios críticos se concentran en 12 áreas de la RMBA (ver Figura 1).

El área de Cruce Derqui

Estructura urbana

El área que nos ocupa forma parte del conjunto de áreas críticas descripto en el apartado anterior. Se encuentra ubicada en la periferia del AMBA, en un perímetro interjurisdiccional entre los municipios de José C. Paz y Moreno, pertenecientes a la segunda corona metropolitana (ver Figura 2).

 

El Área de Proyecto (en adelante AP) comprende una superficie de 2.767 has. Está delimitada al noroeste por el eje del Arroyo Pinazo, al noreste por la Av. Croacia, al sudoeste por la calle Richieri y al sudeste por el eje de la calle Rivadavia (límite entre José C. Paz y el Partido de San Miguel), con baricentro aproximado en el cruce de la Ruta Provincial Nº 24 y la Av. Saavedra Lamas (conocido como Cruce Derqui). Es un ámbito de borde del eje noroeste de expansión de la RMBA, asociado al suburbio lindante al Ramal del Ferrocarril General San Martín.

El AP se encuentra próxima al área central de José C Paz, a una distancia de 6 Km., mientras que otras, como Moreno y Pilar, se encuentran a 12 y 15 Km. respectivamente, característica geográfica que la vincula fuertemente a la primera en el ámbito de la cotidianeidad. Otro núcleo urbano de referencia es el centro del Partido de San Miguel. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) se encuentra a 40 Km., siendo el largo tiempo de traslado, la mala calidad y el alto costo del transporte público factores que repercuten negativamente en la calidad de vida de la población.

El sistema viario regional que conecta a los núcleos mencionados entre sí y con el AP está compuesto por la RP Nº 25, que vincula a Moreno y Pilar; la RP Nº 24, que conecta al centro de José C. Paz con la ruta antes mencionada; la RP Nº 23 que une Moreno y San Miguel; y el eje conformado por la RN Nº 8 y las vías del FGSM, que cose los centros de San Miguel, José C. Paz y Pilar. Finalmente, los accesos Norte y Oeste, que si bien no intersectan directamente todos los nudos mencionados, son las dos vías de accesibilidad metropolitana más próximas al AP (Ver Figura 3).

 

Figura 3. Estructura Urbana. Fuente: Bustos, Sardo y Shoffler, 2007.

 

El AP se encuentra en tierras altas asociadas a una divisoria de aguas. Hacia el sudeste se ubica la cuenca del Río Reconquista y al noroeste la del Río Luján. La zona de la RP Nº 24 que la atraviesa coincide con la cota de divisoria de aguas, con 32 msnm. Desde allí, la altura desciende hacia el sudeste hasta los 23 metros y al noroeste hasta 18 metros en las proximidades del Arroyo Pinazo.

Organización comunitaria

Como ya se ha dicho, dentro del área de estudio ejercen su accionar  un gran número y variedad de organizaciones comunitarias de base con fuertes vínculos entre sí, y con ONGs, fundaciones donantes, universidades, e incluso organismos internacionales como el Banco Mundial.

Particularmente en Cuartel V (Moreno) la organización comunitaria comienza a gestarse a mediados de la década de los ochenta. A partir de entonces, son tres las experiencias de organización popular que han logrado tener un alcance regional a través de la articulación de organizaciones de base: el Consejo de la Comunidad, la Mutual El Colmenar y Comunidad Organizada.

El Consejo de la Comunidad tiene sus orígenes en el año 1985 cuando un grupo de jóvenes de una capilla comenzó a contactarse con los miembros de las capillas de cada barrio así como con otras personas interesadas en las actividades comunitarias. Este grupo promovía reuniones abiertas en las que participaban integrantes de las organizaciones comunitarias de base de cada barrio, existentes o en formación, abocadas a resolver problemas locales, tales como la mejora de calles de tierra de un barrio o la organización de actividades deportivas para los niños. También participaban representantes de cooperadoras escolares, iglesias y partidos políticos (Forni y Longo, 2004).

Así, la movilización de los vecinos con el apoyo del intendente de Moreno (Ernesto Lombardi) llevó a la resolución exitosa de un número de demandas coordinadas por el Consejo de la Comunidad. Durante los años 1987 y 1988 se construyeron una capilla y la comisaría, se inauguraron dos escuelas, se pavimentaron y mejoraron varias calles, y se consiguió una ambulancia para transportar a los enfermos y accidentados desde Cuartel V a hospitales distantes en Moreno y José C. Paz. El logro más relevante para el Consejo fue la creación de la delegación municipal en Cuartel V con el fin de atender cuestiones administrativas e impositivas, así como de recibir quejas de los vecinos.

Según Forni y Longo (2004), un factor importante que posibilitó los logros del Consejo fue el apoyo inicial del entonces intendente de Moreno. Sin embargo, hacia fines de la década esta situación cambió a raíz de un realineamiento político que los distanció del gobierno municipal. Por otra parte, el Consejo ganó enemigos más poderosos al enfrentar a empresas prestadoras de servicios públicos. Un conflicto en torno a la recolección de residuos los enfrentó con la intendencia que apoyó a la empresa prestataria y provocó el vaciamiento y la posterior disolución del Consejo.

Continuando con el “espíritu del Consejo de la Comunidad”, en marzo de 1989 ex integrantes del disuelto Consejo realizaron un encuentro en el que se concluyó que el problema más importante de Cuartel V era la falta de transporte público y de comunicación en general. En consecuencia, se dio impulso a dos iniciativas: la instalación de una FM comunitaria (que aún funciona) y el desarrollo de un ambicioso y original proyecto de servicio comunitario de transporte de pasajeros adecuado y accesible para la población del territorio (Forni y Longo, 2004).

Los miembros del Consejo se asesoraron con diferentes ONGs y organizaciones comunitarias, tras lo cual optaron finalmente por constituir la mutual llamada El Colmenar, a fin de poder brindar el servicio de transporte público. Una mutual es una organización sin fines de lucro cuyo objetivo legal es proveer servicios y productos a sus miembros, por lo tanto, todos los que utilizaran el servicio serían socios y dueños del mismo. El financiamiento inicial, así como el asesoramiento legal y contable, fue brindado por la Fundación Vivienda y Comunidad. El accionar previo del Consejo de la Comunidad y de las diferentes organizaciones comunitarias de base les permitió contar con cuatrocientos asociados antes de inaugurar el servicio, el 1º de mayo de 1990.

El Colmenar no fue bienvenido ni por la empresa privada de transporte de pasajeros (monopólica en Moreno hasta la creación de la mutual) ni por las autoridades del municipio. Los primeros años de la mutual estuvieron signados por agresiones y severos conflictos en los cuales la misma supervivencia de la organización comunitaria estuvo en juego más de una vez (Forni, 2002). Sin embargo, gracias a la fuerte inserción de la organización en el territorio, el apoyo de instituciones tales como la parroquia local, la FPVS y, fundamentalmente, la fidelidad de los vecinos de Cuartel V que pagan su cuota mensual y utilizan el servicio, la mutual pudo seguir funcionando. La membresía es un hecho crucial en El Colmenar, porque solamente los miembros pueden utilizar los servicios de transporte de la mutual. Esta última ha crecido gradualmente a través de los años hasta llegar a más de 80.000 socios registrados en la actualidad.

La última de las organizaciones que mencionaremos de Cuartel V es Comunidad Organizada. Esta es una red de organizaciones comunitarias caracterizadas por una gran heterogeneidad, que surge por la iniciativa de dos instituciones de gran trayectoria y prestigio en la zona, la Mutual El Colmenar y la FPVS. Ambas, como promotoras, comienzan a convocar a organizaciones comunitarias más pequeñas con las que se habían relacionado en calidad de prestatarias de distintos servicios (el transporte público y otros servicios El Colmenar, y créditos para mejoramiento de la vivienda la FPVS).

Forni y Coniglio (2003) señalan que la red está compuesta por organizaciones de diferentes orígenes, niveles, tareas y estructuras organizativas (desde organizaciones de base, hasta escuelas, cooperadoras, fundaciones, clubes deportivos, iglesias y de otro tipo) que se articulan y funcionan con una misma lógica en red.

Si bien Comunidad Organizada actualmente está abocada a la construcción y extensión de una Red de Distribución de Gas Natural en cinco barrios de Cuartel V, la red interorganizacional tiene como propósito crear espacios alternativos de participación y generar otros proyectos comunitarios que permitan mejorar la calidad de vida de los habitantes de estos barrios carenciados (Forni y Coniglio, 2003).

En cuanto a la organización comunitaria en el partido de José C. Paz, una experiencia a destacar es la de la  Mutual Primavera. Similar al proceso de conformación de El Colmenar en Moreno, la Mutual Primavera se constituyó legalmente el día 14 de abril de 2002, aunque las gestiones se iniciaron durante la crisis de 2001 cuando los vecinos del Barrio Primavera comenzaron a organizarse para pensar en la posibilidad de resolver los problemas de transporte que sufría el barrio. Al igual que en Cuartel V, en el Barrio Primavera una sola empresa de transporte colectivo (La Primera de Grand Bourg) circulaba por la zona y con poca frecuencia (Burghi Cambón y otros, 2005).

La Mutual Primavera se conformó inspirada en y apoyada por la Mutual El Colmenar, con la que formó sólidos lazos de cooperación. Con el tiempo, el apoyo se volvió mutuo y comenzaron a prestarse diversos servicios entre ellas. Destacar esta cooperación no resulta menor, ya que refuerza la elección de la zona de estudio. La refuerza en el sentido de que se trata de un  territorio conformado por áreas de distintas administraciones políticas, pero que funciona como un todo a partir de la cotidianeidad de los vínculos sociales interjurisdiccionales.

En cuanto al funcionamiento de la Mutual Primavera, la puesta en marcha del servicio de transporte privado implicó conflictos similares a los de El Colmenar. Entre ellos mencionaremos diversas disputas con el gobierno municipal, con la empresa de transporte que retiró su recorrido por el barrio, con el gremio del transporte automotor, entre otras. Estos conflictos resultaron muchas veces en la suspensión temporal del servicio a causa de actos de violencia y operativos maliciosos contra las unidades de la mutual. No obstante, siempre logró volver a prestar el servicio de transporte, y con el tiempo diversificó sus prestaciones hacia otras áreas como servicios de farmacia, comedores comunitarios, apoyo escolar y otras actividades de desarrollo social (Burghi Cambón y otros, 2005).

La gestión local del territorio. Articulación multiactoral y proceso de planificación

En 2006,  dos organizaciones con amplia experiencia de trabajo en el área del entorno de Cruce Derqui, la FPVS y la ACMT, comienzan a gestar la idea de promover un proceso de desarrollo local en la zona. Posteriormente, en 2007, el IIED-AL, el Culebrón Timbal y el Instituto del Conurbano (ICO) de la UNGS se suman a la iniciativa aportando cada una distintas perspectivas y recursos a la idea original.

Específicamente, el proyecto consiste en lanzar un proceso de Planificación Participativa en pos de alcanzar el Desarrollo Local en la zona del Cruce Derqui. Su principal objetivo consiste en  contribuir a la promoción de procesos asociativos y autogestionarios de Desarrollo Local, que utilicen como instrumento la Planificación Estratégica y Participativa. Se pretende que el estudio y las propuestas de intervención accionen como disparadores que permitan pensar en la replicabilidad de este tipo de procesos. Hasta tanto el proyecto se afiance en el área, estas instituciones están actuando como una suerte de “grupo promotor” o impulsor del proyecto.

Cuando se habla de gestión local, se piensa en una serie de “actores” definiendo estrategias de acción social comunes y llevando a cabo proyectos que permitan resolver problemáticas identificadas en la comunidad. Por esto, un proyecto de desarrollo local, como el que aquí se propone, es una iniciativa esencialmente multiactoral en la que las instituciones del Estado, las organizaciones barriales y las organizaciones técnicas trabajan en conjunto para impulsar un diagnóstico de manera integral. En este sentido, se trata de identificar oportunidades, se procura articular recursos y promover iniciativas de desarrollo, que permitan instalar y construir una nueva noción de lo “público” (Reese, 2009).

Así, la planificación participativa es una forma de entender y abordar los procesos de desarrollo mediante la concepción de los participantes como agentes activos de una construcción social y no como simples receptores de políticas. La planificación participativa es una herramienta que permite fortalecer la organización, contribuye a elevar el nivel reflexivo de las instituciones, posibilita una visión integral del entorno (es decir, ayuda a superar las visiones segmentadas de la realidad) y colabora en la utilización de los recursos con mayor eficiencia y eficacia. A través de la participación, las organizaciones pueden apropiarse de conocimientos que les permiten, como se acaba de señalar, transformarse en sujetos activos, críticos y conscientes en la construcción del desarrollo del territorio.

El trabajo realizado en 2007 entre la UNGS y dos de las organizaciones promotoras (FPVS, ACMT) consistió en realizar un diagnóstico preliminar del área de estudio y proponer distintas alternativas de desarrollo urbano que sirvieran como insumo base para formular un plan de desarrollo local en conjunto con las organizaciones comunitarias del territorio en cuestión.

Se comenzó sistematizando la información aportada por cada organización. Los resultados de esta primera instancia diagnóstica se formularon y presentaron en talleres de trabajo conjunto. La finalidad  de concensuar un diagnóstico preliminar fue la de conformar un documento que pueda ser utilizado en el posterior proceso de planificación participativa junto a la comunidad. La formulación del diagnóstico se desarrolló básicamente a través del análisis bibliográfico de estudios hechos sobre la relación entre planificación, desarrollo local y participación comunitaria; el análisis de fuentes secundarias sobre la conformación del territorio en estudio (entre ellas fuentes estadísticas); estudios preliminares de las organizaciones promotoras y distintas visitas de campo (entrevistas con referentes comunitarios y con dirigentes de las organizaciones de apoyo, recorridos y entrevistas en asentamientos informales, recorridos fotográficos, etc.).

Este cúmulo de relevamientos y análisis dio por resultado una ponderación de cuestiones críticas que las organizaciones consideran claves para pensar en el desarrollo del territorio (ver Figuras 4 y 5). Entre ellas destacan:

• Agravamiento de la condición de aislamiento de los barrios a causa del déficit de transporte público.
• Conectividad interna dificultosa por déficit de pavimentos y falta de jerarquización de la red vial.
• Bajo nivel general de escolaridad. Escasa oferta de educación media.
• Conformación del área como “ciudad dormitorio” con escasos servicios de centralidad, bajo nivel de diversidad de usos y de actividades económicas.
• Grave déficit en la cobertura de las redes de agua potable y  cloacas.
• Alto nivel de irregularidad en la tenencia de la tierra evidenciado por estudios previos, tanto en los loteos urbanos como en las parcelas que están dedicadas a las actividades rurales intensivas en el AP.
• Altas tasas de informalidad en la tenencia de la tierra.
• Alto porcentaje de familias en situación de pobreza y con NBI. Alto nivel de desempleo y escasas oportunidades de creación de oportunidades de trabajo local.
• Contaminación del Aº Pinazo por descargas cloacales.
• Contaminación de napas freáticas
• Anegamiento de calles, falta de desagües pluviales y obstrucción de canalizaciones con residuos.
• Insuficiencia de espacios verdes y recreativos. Espacios existentes con escaso equipamiento y forestación.
• Incipiente formación de corredores comerciales en RP 24, Croacia y Saavedra Lamas.
• Agravamiento de los problemas de inseguridad en el área en los últimos tiempos en coincidencia con la falta de métodos de prevención eficaces.

 

A partir de las cuestiones críticas identificadas se procedió a discutir cuales serían los objetivos principales a los cuales se debería arribar al finalizar las acciones en el territorio. De ese debate surgieron las siguientes metas:

• Mejorar los niveles de seguridad.
• Garantizar el acceso al suelo a los sectores populares.
• Promover la inserción educativa.
• Promover nuevas actividades dinamizadoras del tejido socio – económico.
• Mejorar la accesibilidad a las áreas centrales. Romper el aislamiento.
• Garantizar la organización y participación ciudadana, y la integración social.
• Aumentar la oferta de parques y espacios abiertos para esparcimiento.
• Proteger la ribera del Arroyo Pinazo.
• Reducir la contaminación de aguas subterráneas y superficiales.
• Reducir los riesgos de anegamiento.

Para cumplir con los objetivos planteados, las intervenciones en el territorio y la gestión de los recursos disponibles  deberían estar orientadas por directrices que le den un horizonte de sentido. Se busca, de esta manera, establecer una serie de ejes propositivos estructurantes, capaces de generar un efecto multiplicador en cuanto a la solución de los problemas identificados y al impacto local y regional esperado. Es decir que las estrategias de desarrollo urbano propuestas para el área de estudio puedan ser tomadas como herramientas para adecuarlas a contextos similares como los identificados en la periferia de la RMBA[4]. A continuación, se presentan los lineamientos estratégicos:

• Provisión de infraestructura básica.
• Gestión de un plan integral de residuos sólidos.
• Creación de espacios recreativos.
• Reconfiguración y fortalecimiento de corredores comerciales.
• Promoción de usos productivos.
• Promoción de nuevos equipamientos de escala local.
• Confección de una malla jerarquizada de ejes de accesibilidad.
• Fortalecimiento y optimización del servicio de transporte público.
• Aprovechamiento de los activos subutilizados.
• Provisión de equipamiento educativo y promoción de una política educacional integradora.
• Regularización dominial.
• Protección de la actividad rural.

El producto final del trabajo conjunto fue una propuesta de desarrollo territorial que sirvió de base para organizar y profundizar diferentes iniciativas locales.

A fin de 2008, las entidades promotoras, con el apoyo del ICO de la UNGS, toman la decisión de elaborar un plan de Desarrollo Local (a realizarse mediante un proceso de planificación participativa) con financiamiento parcial de entidades externas (Misereor). Desde entonces, las acciones estuvieron dirigidas a la consecución de financiamiento, siendo la última (2009) un pedido de financiamiento a la Agencia de Cooperación Española, actualmente en evaluación. En este proceso, la UNGS se ha ido perfilando como un agente técnico-estratégico que contribuye a ampliar las posibilidades de promoción de la iniciativa en diferentes ámbitos, conforme a su vocación de trabajo con la comunidad.

A esta altura, es necesario recalcar el carácter preliminar y tendencial del diagnóstico elaborado y de los lineamientos de acción propuestos. Son preliminares porque se pretende “abrir el juego” y ponerlos a consideración del resto de los actores con injerencia en el territorio. Al avanzar en este sentido es dable esperar que el diagnóstico del área se profundice, se prioricen los problemas de un modo distinto y se redireccionen las líneas de acción. Estos serán resultados lógicos y esperados de un proceso de planificación que articulará diversos intereses, niveles de poder y estrategias de actuación diferenciales de un conjunto de actores que deberán ceder y conceder en un proceso de negociación constante. Por lo tanto, el trabajo parcial hasta aquí realizado por el grupo promotor se irá consolidando a medida que la participación de todos los actores le vaya imprimiendo al proyecto progresivos grados de viabilidad económica y operativa.

Planificación estratégica y organización comunitaria: un vínculo vital para el desarrollo urbano local

En este trabajo se parte del reconocimiento que todo proceso de planificación y de gestión territorial se realiza siempre en un contexto de conflicto entre intereses contradictorios. Por esta razón, la construcción de canales de participación y consenso se plantea desde una perspectiva que reconoce y se mueve dentro del conflicto social. En esta línea, se pretende aportar herramientas flexibles que permitan planificar en situaciones de poder compartido.

Dado el enfoque participativo, ya no es posible seguir pensando en los actores del territorio por separado, debido a que todos tienen recursos y carencias que pueden complementarse y satisfacerse en el marco de un proceso de colaboración que respete las identidades y las diversidades de intereses de cada uno. La cooperación se plantea entonces como un desafío, tanto en el interior de las organizaciones como entre las organizaciones. La calidad de las organizaciones y sus ventajas dependen en gran medida de que puedan ser organizaciones con capacidad de cooperación (Reese, 2009).

La planificación, cuando tiene un enfoque participativo, es un proceso de construcción de consensos, de aprendizaje y de fortalecimiento tanto de la sociedad civil como de la administración municipal. La cultura de la negociación y la aceptación del conflicto es un aspecto básico en la planificación del desarrollo local que aquí se propone. ¿Qué duda cabe de que el territorio (sus necesidades y sus potencialidades) es percibido de manera diferente por los distintos actores y que estos no viven en armonía y en cooperación permanente? Sin duda, éste es un componente de “riesgo” que, desde otras miradas, puede bloquear o “retrasar” el proceso planificador, pero que se constituye en el elemento imprescindible para construir credibilidad y dar eficacia y solidez al plan.

Así, el proyecto se basa en la premisa que Estado, organizaciones técnicas y organizaciones barriales, articulen acciones para acercar la prestación de servicios a la comunidad y favorecer la participación de ésta en el proceso de toma de decisiones en materias locales.

Hemos visto en los antecedentes de organización comunitaria, cómo diversas estrategias de articulación entre organizaciones de base territorial lograron materializarse en transformaciones concretas sobre el espacio. Dichas transformaciones son resultado de procesos concretos de gestión local, originados por la necesidad de vincularse para satisfacer necesidades pero que sin embargo lograron convertirse, en los casos analizados, en verdaderos vehículos para la articulación de las demandas y la obtención de recursos para el desarrollo local.

Con base en el reconocimiento de la capacidad autoorganizativa de la población de Cruce Derqui, validada por la trayectoria de logros obtenidos mediante el accionar comunitario, y en las tareas realizadas hasta el momento por el Grupo Promotor, creemos sumamente viable la formulación de un proyecto de desarrollo urbano como contribución al desarrollo local de la zona. Un proyecto formulado mediante un proceso de planificación estratégica que contribuya, por un lado, a la consolidación de modelos de gestión participativos con fuerte protagonismo de organizaciones de base territorial y, por otro lado,  al fortalecimiento de la capacidad autogestiva de las organizaciones intermedias involucradas y a su interlocución con las autoridades políticas y la gestión de financiamientos. En suma, un proyecto que aporte al mejoramiento de las condiciones de vida de los vecinos de Cruce Derqui.

En el proceso de planificación propuesto, la estrategia se concibe como un procedimiento para elegir y definir una política, pues su función es la de conformar un marco orientador de las acciones que den respuesta a los objetivos planteados en el proceso de planificación. La estrategia busca estructurar una serie de objetivos particulares que generen sinergias de carácter polivalente para cumplir los objetivos generales. Por lo tanto, la elección y definición de políticas debe basarse en lineamientos estratégicos que direccionen las acciones relativas a la resolución  de la criticidad a resolver (Matus Romo, 1982).

Dado que la planificación estratégica supone la construcción de viabilidad como modo de superación del momento normativo (Matus Romo, 1982), es decir, que la planificación pone el énfasis en la acción y no se queda en el diseño del “deber ser”, una condición potencial para que esto suceda (la materialización de los proyectos) radica en la apropiación del proyecto por parte de todos los actores involucrados. Especialmente, es la capacidad de participación, presión y control de la población local organizada la que aportará a esa viabilidad.

En resumen, al formular el plan de desarrollo urbano para el área de Cruce Derqui deben tenerse en cuenta los conflictos que se originaron a partir de las intervenciones propuestas, ya que toda operación sobre el territorio supondrá poner en juego diversos intereses y pujas de poder (hemos visto los conflictos originados por el accionar de las mutuales El Colmenar y Primavera). En ese sentido, plantear distintos escenarios de actuación permitirá contar con alternativas ante una realidad cambiante, es decir, adecuarse a las circunstancias sin perder el horizonte de sentido.

A tal efecto, la experiencia de trabajo que el Grupo Promotor ha acumulado en el área de estudio, así como la naturaleza de la acción comunitaria, hacen del territorio una valiosa oportunidad para impulsar procesos de desarrollo local. Es así como la formulación de un Proyecto Urbano se propone como contribución a ese desarrollo, en el que la organización comunitaria se concibe como una forma de autogestión de la población y como insumo esencial para la transformación del territorio.

Consideraciones finales

A lo largo de este trabajo se ha dado cuenta de un proceso de planificación en marcha, cuyo propósito es dar respuesta a una problemática específica de un sector de la periferia subdesarrollada de la RMBA. A partir del análisis presentado, el proyecto de desarrollo urbano a formularse, inmerso en ese proceso,  pretende realizar aportes en varias direcciones. En primer término, el proyecto promueve un proceso de planificación y gestión asociada entre organizaciones de base, organizaciones técnicas y la universidad pública. En segundo término, intenta aportar un conocimiento detallado de los problemas, de las condiciones de vida y de los procesos socio-territoriales en curso en la actualidad en un sector de la periferia del conurbano bonaerense. En tercera instancia, se propone contribuir a la identificación de estrategias y de proyectos de desarrollo que puedan ser replicables en otras áreas similares del segundo cordón del conurbano. Por último, tiene la expectativa de promover la constitución de un espacio de articulación multiactoral con los gobiernos municipales, con participación de las universidades.

 

Notas