Andrés Barsky
Instituto del Conurbano – Universidad Nacional de General Sarmiento
abarsky@ungs.edu.ar

Sofía Astelarra
Instituto del Conurbano – Universidad Nacional de General Sarmiento

Luciana Galván
Instituto del Conurbano – Universidad Nacional de General Sarmiento

Un caso de intervención territorial en el cinturón verde de Buenos Aires ante la necesidad del abastecimiento alimentario a la ciudad. Análisis de la experiencia de implementación de un programa de sostenimiento de la agricultura periurbana en Pilar (Resumen)

En el presente trabajo se evalúa la aplicación de un programa de sostenimiento de la horticultura llevado a cabo en los tres últimos años en la jurisdicción del periurbano que más ha sufrido la urbanización en la Región Metropolitana de Buenos Aires: el partido de Pilar. El mismo, auspiciado por el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria y la Municipalidad, fue implementado con productores de origen boliviano. Se muestran los aspectos positivos y negativos de la experiencia considerando en qué medida los horticultores incorporaron “buenas prácticas agrícolas” a sus procedimientos. Ante la reciente creación de una agencia agrícola nacional especializada en agricultura urbana y periurbana, se señala la necesidad de gestionar el territorio periurbano para proteger el cinturón productivo.

Implementing a periurban agriculture protection program for food supply to Buenos Aires Metropolitan Area: Experiences in Pilar county (Abstract)

In the last decades, Pilar, a periurban county that belongs to Buenos Aires Metropolitan Region, has been the most affected by accelerated urbanization. This paper tends to analyse a current “good practices” program that has been developed with horticulturalists for the last three years. This initiative, signed by the Municipality of Pilar and the National Institute for Agricultural Technology, was directed to bolivian market gardeners. Considering the recent creation of a new national agency specialized in urban and periurban agriculture, the main objective is to suggest that these experiences could be incorporated in its agenda, to generate effective actions to protect periurban areas.

En la actualidad, la agricultura en áreas urbanas y periurbanas proporciona comida a cerca de 700 millones de residentes en las ciudades, es decir, a un cuarto de la población urbana mundial (FAO, 2002). Buenos Aires, asentamiento humano de 13 millones de habitantes cuyo radio de influencia metropolitano abarca un espacio de 200 kilómetros de largo por 100 de ancho, es abastecida a diario por productos frescos generados desde un cinturón productivo “de cercanías”: el complejo periurbano.

El presente artículo consiste en evaluar de modo preliminar la aplicación de un programa de sostenimiento de la horticultura llevado a cabo en la localidad satélite que ha sufrido el crecimiento urbano relativo más acelerado de toda la región metropolitana durante la última década y media: el partido de Pilar[1]. Es la continuación de trabajos anteriores sobre el tema (Barsky, 2005; Barsky y Vio, 2007; Barsky, 2008; Barsky, Astelarra y Galván, 2009; Barsky, Astelarra y Galván, 2010; Barsky, Astelarra y Galván, 2010 b), cuya lectura se recomienda. Pero tiene la particularidad de que se sitúa temporalmente sobre la finalización del programa (abril de 2010) y en el contexto de la reciente puesta en funcionamiento de una estación experimental especializada en agricultura urbana y periurbana por parte del organismo de ciencia y tecnología estatal que gestiona el complejo agrario en Argentina: el INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria). La importancia de la oportunidad nos lleva a realizar un balance de la experiencia y a generar una serie de recomendaciones para el futuro inmediato, en lo referido a acciones que el Estado puede articular con los actores de la producción a fines de sostener la ruralidad en los bordes de la ciudad.

La estructura del trabajo es la siguiente: en la primera parte, se caracterizarán los núcleos hortícolas localizados en Pilar, jurisdicción perteneciente al periurbano norte de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA). En este sentido, se describirán las situaciones de vulnerabilidad a las que están sometidos los actores productivos considerando los niveles de urbanización. En la segunda parte, se realizará una evaluación de los avances del programa. Se hará hincapié especialmente en el grado de adopción de “buenas prácticas agropecuarias” (BPA) por parte de los horticultores. En las conclusiones se establecerá qué aprendizajes ha dejado la experiencia y cómo la nueva unidad experimental del INTA puede capitalizarlos. En definitiva, el organismo debe considerar instrumentos de intervención territorial plausibles de ser aplicados en el universo de la micro producción que responde a la demanda urbana cercana (Abba, 2007).

Caracterización de la horticultura en Pilar

La producción de alimentos que se realiza en el denominado cinturón verde bonaerense de las zonas de borde de la ciudad o periurbanas se ha desarrollado a lo largo del siglo XX gracias a la presencia de migrantes de ultramar, españoles e italianos primero y portugueses después. A partir de la década de los sesenta el sector se vio afectado por la falta de mano de obra y por otros factores de índole coyuntural, por lo que la actividad comenzó a ser realizada por horticultores de países limítrofes, principalmente bolivianos de origen andino. En un principio, éstos trabajaron como medieros de los portugueses y de esta manera fueron instalándose en el periurbano de Buenos Aires. De acuerdo a diversos estudios y testimonios orales, llegaron primero al partido de Escobar, estableciendo allí un núcleo a partir del cual se expandieron hacia el resto de la RMBA. En las últimas décadas, este proceso se ha acentuado y consolidado de manera tal que se lo denomina fenómeno de “bolivianización” de la horticultura (Benencia, 2006).

Con respecto al caso de estudio, la mayoría de los horticultores de Pilar proceden del departamento de Potosí. Provienen de la denominada “cabecera de valle” de la provincia sudoriental de Nor Chichas, una región de clima templado con distintos pisos ecológicos, productora de duraznos, uvas, peras, alvarillos (damascos pequeños), también especializada en la ganadería equina (caballos y mulas). Asimismo, se caracteriza por el desarrollo de la actividad textil (son muy importantes los bordados del cantón Calcha). Al provenir de zonas de valle y no del altiplano, los productores son fundamentalmente quechua hablantes. De acuerdo al cónsul adjunto de Bolivia en Argentina, Antonio Abal Oña (27/3/10), la llegada de bolivianos a Buenos Aires constituye la ampliación territorial del conocido ciclo migratorio “golondrina” que se daba a mediados de siglo XX en Salta y Jujuy, cuando los trabajadores migraban a la zafra azucarera del norte argentino. Señala que lo hacían, entre otros motivos, con el fin de acumular recursos económicos para comprar la máquina de coser Singer, un bien de capital muy valorado a la hora de mejorar la calidad de los bordados. En las últimas décadas, esta combinación de conocimientos agrarios y textiles se han desplegado con fuerza en el medio periurbano y urbano de Buenos Aires.

Figura 1. Localización de explotaciones hortícolas manejadas por migrantes bolivianos en partidos de la RMBA. Fuente: Le Gall y García (2010). Elaborado por Julie Le Gall, en base a datos del Censo Hortiflorícola 2005 de la Provincia de Buenos Aires.

En la actualidad, se estima que en el periurbano norte de la RMBA, 7 de cada 10 explotaciones hortícolas son familiares, es decir, un 70,6 %; mientras que 11,4 % son explotaciones familiares con asalariados; el 14,7 explotaciones familiares con medieros y finalmente encontramos un 3,3 % son empresas familiares con medieros y asalariados. Los establecimientos hortícolas en la categoría de explotación familiar (con y sin medieros, con asalariados) tienen entre 2 y 5 hectáreas, mientras que para la categoría de empresa familiar tienen entre 5 y 19 hectáreas. En relación a la incorporación de tecnología sólo un 18% ha adquirido el invernáculo, el resto continúa realizando la producción a campo (Benencia, Quaranta y Tasara 2009).

Según el Censo Nacional Agropecuario 2002, en el partido de Pilar se destinan 1.185 hectáreas a la producción agropecuaria, de las cuales 467,9 (40 %) se utilizan para la producción de hortalizas (lo que corresponde a un tercio de la superficie hortícola de la zona norte de la RMBA). Esto marca su nivel de especialización. A su vez, el Censo divide entre 467,9 hectáreas de horticultura a campo y 30.500 metros cuadrados de horticultura bajo invernáculo, mostrando un claro perfil en producción de “hoja verde” y cierta presencia del fenómeno de producción bajo cubierta (Barsky y Vio, 2006).

La estructura agraria de Pilar presenta características que se corresponden con las de la región norte: el 70% de las explotaciones agropecuarias son de tipo familiar, con establecimientos hortícolas de entre 2 y 5 hectáreas, en su mayoría arriendan la tierra y sólo un 18% trabaja el invernáculo. Según datos de la Embajada de Bolivia en Argentina al momento de firmarse el PRO.A.A.S. (año 2007), de las 58.000 familias que viven en Pilar se estimaba que entre 2.000 y 2.500 corresponden a población boliviana, desempeñándose muchos migrantes como jardineros y agricultores. Aquellos que han desarrollado la producción primaria en el partido lo han hecho a partir de un proceso de movilidad social y económica denominado “escalera hortícola boliviana” (Benencia, 2006), es decir, han ocupado distintas posiciones laborales en la actividad empezando como peones, luego medieros, luego arrendatarios, en algunos casos propietarios de la tierra y finalmente puesteros. Tal como hemos señalado, en Pilar se constata un porcentaje mayor de explotaciones familiares bajo arriendo.

Benencia (2006) señala algunos patrones que permiten caracterizar la conducta de los migrantes trasnacionales andinos: combinan un uso fuerte de las redes familiares fundamentales para instalarse en la región; estrategias económicas que favorecen el acceso a la tierra; creación de redes de comercialización propias y un contacto frecuente con las comunidades de origen que les permiten recrear su cultura. De acuerdo al cónsul Antonio Abal Oña, en definitiva se reproduce la lógica del ayllu (comunidad familiar extensa y ampliada). Tales situaciones permiten dar cuenta del potente fenómeno de “bolivianización en red” (Barsky y Vio, 2007).

Un efecto del  mismo es la compleja construcción territorial observable en el cinturón verde bonaerense, también caracterizada como archipiélago hortícola (Le Gall, 2008), en el cual -tal como se ha señalado- se establece un primer núcleo en el que se instalan los actores y a partir del cual comienzan a “tejer” esta red persistente y capaz de proveer de alimentos a la región Metropolitana. La metáfora no podía ser menos oportuna, dados los conocimientos sobre bordado que poseen muchos migrantes.

De acuerdo a Manzano Fernandez (2005), es posible pensar esta construcción territorial entendiendo que es la resultante de un proceso de apropiación social del espacio. El mismo contiene todos los tipos de espacios sociales, es transformado por las relaciones sociales que allí se asientan, a la vez que influenciado por procesos naturales que han sido codificados por la cultura. De modo que estas relaciones sociales construyen el espacio social a partir de una “intencionalidad, que es una visión de mundo, una forma, un modo de ser, de existir”. La intencionalidad se materializa en el espacio en un movimiento dinámico de territorialización en el cual se recrea un modo de vida particular, un modo de existencia.

Para el caso que estamos analizando es posible comprender la consolidación de los archipiélagos hortícolas (Le Gall, 2008; Le Gall y García, 2010) en términos de la materialización de una territorialidad particular llevada adelante por los horticultores bolivianos. Como hemos señalado, esto está relacionado a ciertos patrones culturales y sociales. A su vez, un rasgo distintivo de muchos agricultores es su procedencia campesina.

En términos de Sevilla Guzmán y González de Molina (2004), el campesinado se caracteriza por “una forma de manejo de los recursos naturales vinculada a los agroecosistemas específicos de cada zona, utilizando un conocimiento sobre el entorno condicionado por el nivel tecnológico de cada momento histórico y el grado de apropiación de tal tecnología, generándose así distintos grados de campesinidad.”. De modo que en la territorialidad construida es posible encontrar rasgos que remiten a grados de campesinidad relacionados con la historia social y cultural de los migrantes bolivianos. La quinta funciona como un espacio de producción y reproducción de la vida. En ella desarrollan tanto sus actividades de subsistencia (cultivo de plantas aromáticas, cría de animales de granja) como aquellas referidas a los cultivos de renta (producción de hortalizas, frutillas). Podría decirse que si bien estos horticultores se insertan en la lógica monetaria, no prima una racionalidad totalmente capitalista en su comportamiento. Poseen un saber práctico de manejo de los recursos bióticos de la quinta relacionado con la cultura de sus lugares de procedencia[2]. Por otra parte, en su adaptación a la producción de hortalizas en las pampas han incorporado las prácticas productivas y de manejo de agroquímicos previamente existentes en la región.

Conformación de núcleos hortícolas de Pilar: Situaciones de vulnerabilidad

En el partido de Pilar, el archipiélago se desarrolla en tres espacios productivos:  Almirante Irízar, Ruta 25 y Zelaya. Estas tres zonas pueden ser consideradas núcleos hortícolas; cada uno de ellos tiene características particulares de acuerdo a: conectividad con centros urbanos, procedencia de la migración andina y tipo de territorialidad construida, estos últimos fuertemente relacionados entre sí.

Figura 2. Localización de zonas hortícolas productivas en el partido de Pilar. Fuente: Barsky (2008), en base a mapa de la Municipalidad de Pilar.

Tal como hemos señalado en trabajos anteriores (Barsky y Vio, 2007), en Pilar se ha generado en la última década y media un acelerado proceso de reconfiguración territorial como consecuencia del desembarco de inversiones inmobiliarias e industriales, con su correlato en el crecimiento de la población y la expansión del tejido urbano. De modo que estas dinámicas, accionadas por distintos actores sociales que motorizan la urbanización, tienden a amenazar la persistencia de la producción hortícola en el partido, ya que la competencia por el suelo es una característica esencial del complejo periurbano. Estas situaciones de vulnerabilidad adquieren rasgos diferentes en cada agrupamiento. Las mismas se detallan a continuación.

Almirante Irízar (Fátima)

Este núcleo es el más importante. Se encuentra lindando con el Parque Industrial Pilar (PIP) y con un área de bajo poblamiento que constituye uno de los sectores rurales más definidos del  partido, con explotaciones agropecuarias de menor tamaño que producen commodities de exportación (tales como soja, trigo y maíz), cascos de estancia en proceso de fraccionamiento, etc. El Parque Industrial Pilar está ubicado a 2 kilómetros de la Ruta Nacional Nº 8 (Acceso Norte, ramal Pilar), con la que se comunica a través de dos accesos. Los horticultores bolivianos aprovechan inteligentemente esta situación y también los utilizan. Esto les proporciona mayor conectividad con los centros urbanos y los mercados.

En esta zona se está produciendo un fraccionamiento de la tierra a causa de la presión ejercida para realizar emprendimientos industriales y la reciente conversión de la ruta 6 en autopista, que se encuentra unos 5 kilómetros al oeste. También se registran cambios en el uso del suelo debido a la expansión de la frontera agrícola. De manera que este tipo de presiones sobre la tierra constituyen las principales amenazas a la persistencia de la actividad hortícola.

Figura 3. Pequeño productor cultiva hoja verde en la zona de Almirante Irízar.

Sin embargo, debido a su lejanía relativa respecto de zonas urbanas, urbanizaciones cerradas y rutas principales, en este núcleo encontramos productores más favorecidos en términos de tenencia de la tierra (arrendamiento asegurado). A su vez, en lo que respecta a la producción están presentes ambas dinámicas: cultivos a campo e incorporación incipiente del invernáculo. En este grupo, compuesto por unos 50 productores, 35 productores familiares que manejan menores extensiones (hasta 2 hectáreas) se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad, ya que no han podido capitalizarse, están más expuestos frente a las inestabilidades climáticas que afectan a la producción y no cuentan con mano de obra extrafamiliar debido a la competencia de los salarios de la ciudad (sector de la construcción). Entre los productores medianos (3 a 5 hectáreas), alrededor de 10, y los más grandes (más de 5 hectáreas), aproximadamente 5, se registra una mayor capacidad para invertir en cultivos rentables como la frutilla (que requieren riego por goteo y lomos con cobertura plástica), mayor presencia de la mediería y comienzan a trabajar el invernáculo. En definitiva, la persistencia de esta zona productiva se sostiene en el mediano plazo, en la medida en que la expectativa de valorización de esta tierra periurbana, aún zonificada como de “uso agropecuario intensivo”, no se concrete. Pero su problema principal es la falta de mano de obra[3].

Ruta 25 (sur)

En esta zona productiva, unas 25 quintas se localizan a lo largo de la ruta o sus alrededores, por lo que tienen una conectividad fluida y rápida con los centros urbanos y con el mercado de Pilar (Cooperativa “2 de septiembre”, creada en 2002), que está sobre la misma vía de comunicación. Su vinculación funcional es con el partido de Moreno, pues se nuclean con otros productores de esa jurisdicción, siendo muy importante en la zona el trabajo de los técnicos del Instituto Municipal de Desarrollo Económico Local (IMDEL), creado por ese municipio en el año 2000.

En este espacio se registra una situación paradójica: hay determinados productores, unos 10, que han accedido a la propiedad del suelo y manejan el invernáculo. Sin embargo, la valorización de estas tierras es muy veloz y la horticultura compite con urbanizaciones cerradas, galpones logísticos, industrias, etc. El municipio tiene intenciones de desarrollar allí un corredor industrial. De modo que el establecimiento de esta política de ordenamiento territorial pone en situación de alta vulnerabilidad a la actividad, ya que comienza a estimularse la radicación de industrias en lotes que hoy en día se destinan la producción hortícola o son contiguos a la misma. Por otro lado, esta zona está muy valorizada debido a su conectividad con el centro de Pilar, por lo que también podría atraer el establecimiento de nuevos emprendimientos residenciales privados.

Tal como hemos constatado en las entrevistas a los productores y a informantes clave, la conformación de los núcleos productivos está influenciada por la procedencia de la migración. Mientras en Irízar son mayoritariamente de Potosí, en ruta 25 además de potosinos encontramos migración de distintas regiones del departamento de Sucre. Las prácticas productivas en la región de Potosí tienen más que ver con la producción para autoconsumo con una venta del excedente en el mercado. De acuerdo a los testimonios orales, la organización social es más aproximada a la del tipo campesino. Respecto de Sucre, algunos productores también informan tener procedencia campesina, pero otros afirman haberse dedicado en su lugar de origen a la comercialización tanto de productos agropecuarios como de otros bienes.

Figura 4. Las quintas hortícolas de Ruta 25 son contiguas a urbanizaciones cerradas.

Independientemente de que en este espacio productivo se registra una mayor diversidad cultural y un mayor perfil capitalista en determinados agentes, los productores arrendatarios están expuestos a situaciones de máxima vulnerabilidad mientras que los productores propietarios podrían subsistir en la medida en que continúen con la intensificación de la producción a través del invernáculo. Sin embargo, el alto valor de la tierra puede incentivar la venta de esos lotes.

Zelaya

Ubicada al noroeste del partido de Pilar, es una zona más alejada de las vías de rápida conectividad (rutas, autopistas, etc.). Está en el área de influencia de Escobar y se comunica con ese partido a través de la localidad de Matheu. En este núcleo, aproximadamente 80 hectáreas están destinadas a la producción de hortalizas. Unos 20 productores familiares arriendan la tierra al mismo propietario. Aquí se genera una situación de vulnerabilidad extrema, ya que es una zona muy cotizada para la construcción de countries por su alto valor paisajístico (los cotizados entornos “verdes” o “naturales” buscados por la población de altos ingresos de la ciudad). Sin embargo, debido a problemas judiciales en la sucesión de la herencia, la misma aún no ha podido ser vendida. Es decir, son tierras que aguardan a la resolución legal de esta situación para ser comercializadas, mientras la arriendan a productores hortícolas que las mantienen en producción.

En este núcleo, los horticultores pertenecen a un grupo religioso evangélico, lo cual genera mayor cohesión social y fortalecimiento de la red social y comunitaria. Resulta muy significativo que en el medio de este gran lote se emplazan el templo y una cancha de fútbol: representan los espacios de la sociabilidad (Le Gall, 2008). Por otra parte, la procedencia de los quinteros es en su mayoría de la región de Potosí, Bolivia. De origen católico y campesino, fueron convertidos al protestantismo en Argentina. El cónsul Antonio Abal Oña (18/3/10) sostiene que las iglesias evangélicas han penetrado fuertemente en la comunidad boliviana de Escobar debido a que la estructura orgánica del ayllu representada en su autoridad mayor, el jilacata, ha sido alterada al producirse la migración. Por lo tanto, estas iglesias ocupan el vacío que deja la transformación del ayllu original.

Figura 5. El templo evangélico y la cancha de fútbol nuclean a los productores de Zelaya.

De modo que, dadas sus características, se trata de grupos muy sinérgicos. Sin embargo, esta situación se produce en la zona de mayor vulnerabilidad. Una vez resuelta la situación legal, las tierras serán vendidas a algún desarrollador inmobiliario y estos grupos migrarán hacia otras zonas del periurbano. Probablemente lo harán a Exaltación de la Cruz o Campana, donde también se asientan otros grupos evangélicos y la urbanización del campo es muy incipiente.

La implementación del programa de sostenimiento de la horticultura periurbana

El programa de Promoción de la Actividad Agropecuaria Sustentable (PRO.A.A.S.) ha sido reglamentado por la Municipalidad de Pilar en 2006 a los fines de incorporar a los productores hortícolas a una iniciativa más amplia: el Programa Federal de Renconversión Productiva para la Pequeña y Mediana Empresa Agropecuaria “Cambio Rural” (C.R.), generado desde la Secretaría de Agricultura de la Nación y coordinado por el INTA. Se puso en funcionamiento en 2007 y en abril de 2010 el Programa estará concluyendo su tercer y último año de funcionamiento.

De acuerdo a la ordenanza municipal que lo enmarca, el Programa tiene como objetivo principal compatibilizar la actividad agropecuaria con el crecimiento urbano que viene registrándose en el partido. Se plantea como una herramienta de regularización de la actividad, señalándose la necesidad de establecer un ordenamiento ambiental y territorial (PRO.A.A.S., 2007).

En trabajos anteriores (Barsky, 2008), se especifican los aspectos operativos del programa y se señala que el mismo ha generado un capital social valioso en el territorio, logrando un importante grado de articulación entre la Municipalidad de Pilar, el INTA y las comunidades de productores bolivianos. Sin embargo, a días de finalizar la experiencia también se detecta cierto agotamiento por parte de los actores involucrados, a tal punto que todo indica que PRO.A.A.S.-C.R. no será prorrogado por un año más (opción que el programa habilita). Más adelante volveremos sobre este punto.

El presente artículo es la continuación de otros (Barsky, Astelarra y Galván, 2009; Barsky, Astelarra y Galván, 2010; Barsky, Astelarra y Galván, 2010 b), en los que se realiza una evaluación de los avances y retrocesos que registró PRO.A.A.S.-C.R respecto de en qué medida los horticultores han ido incorporando las recomendaciones de los técnicos para mejorar sus prácticas productivas, a fines de incorporar en el mediano plazo las Buenas Prácticas Agropecuarias (BPA). En definitiva, el programa promueve la adecuación de las actividades primarias a las BPA establecidas por los manuales (Gómez Riera, P. y Hübbes, S. 2001; Curcio, 2006, en base a Feldman et.al., 1999), a fin de disminuir su impacto en el ambiente.

A lo largo de la aplicación de PRO.A.A.S.-C.R. se llevaron a cabo diversas iniciativas tendientes a que los productores vayan incorporando las BPA. Es oportuno mencionarlas:

1) Durante 2007 se conformaron los grupos de horticultores de CR definiendo ocho áreas territoriales dentro de los tres espacios identificados como núcleos hortícolas de Pilar: Almirante Irízar, Ruta 25 y Zelaya.

2) Durante 2008, en tres grupos seleccionados se realizó la experiencia piloto de implementar el denominado “Libro de Campo”, un cuadernillo acompañado de fichas técnicas donde los productores debían registrar todas sus actividades.

3) En el mismo año se montaron nueve invernáculos a los fines de que sirvan de centros de capacitación para los productores, ya que la mayoría de los productores de Pilar no cuenta con este tipo de estructuras ni posee experiencia previa en el manejo de cultivos bajo cubierta.

4) Posteriormente se construyeron 54 depósitos de agroquímicos. Para hacerlo, el municipio de Pilar, que contó con un subsidio para el estímulo del invernáculo en el periurbano norte y oeste otorgado por Presidencia de la Nación, entregó de forma gratuita materiales para su construcción. Previo a la entrega de los mismos, los técnicos del programa debieron presentar un plano de la quinta indicando el lugar más adecuado para cada emplazamiento, teniendo en cuenta la pendiente del terreno, la distancia a la casa familiar, a los cultivos y a los pozos de captación de agua. En forma simultánea, capacitaron a los horticultores respecto del orden y mantenimiento del depósito. Por su parte, los productores debían construir el piso según las indicaciones del municipio. Luego, una empresa constructora se encargaría de construir el depósito propiamente dicho.

5) De manera simultánea se realizaron jornadas de capacitación para técnicos y productores sobre temas específicos como: comercialización, seguridad e higiene, manejo de agroquímicos, manejo de platines y cultivo de frutilla, entre otros.

Evaluación de PRO.A.A.S.-C.R[4]

Como se ha mencionado, actualmente el Programa está concluyendo su tercer año de funcionamiento. Los logros alcanzados hasta el momento aún son incipientes. Sin embargo, representan un avance importante en relación a las condiciones de producción que se registraban previamente a su puesta en funcionamiento.

A continuación se analiza en qué medida estas iniciativas fueron (o no) exitosas durante su implementación. Asimismo, se discuten otros aspectos que las BPA tienen previsto incorporar en la horticultura y determinadas limitaciones que las mismas presentan en sus presupuestos teóricos.

El Programa tuvo una amplia llegada a los horticultores, alcanzando a 74 (65 %) de las 117 explotaciones hortícolas del partido, de las cuales aproximadamente el 90% son de carácter familiar. Durante sus tres años de implementación no se registraron deserciones significativas. Aquellos productores que se han retirado del PRO.A.A.S.-C.R. lo han hecho debido a la necesidad de mudarse a otros sitios, pues sus contratos (formales y/o informales) habían concluido. En tal sentido, el Programa se ha enfrentado permanentemente con la dificultad de la precariedad en la tenencia de la tierra. Los productores son desplazados por los emprendimientos urbanos e industriales y se encuentran en una situación de inestabilidad debido a los contratos de corta duración que celebran con los dueños de la tierra (contratos de palabra, por comodato de uso o típico de arrendamiento en el mejor de los casos).

En cuanto al Libro de Campo, se comenzó por pedir a los productores que registren los datos relacionados a la aplicación de plaguicidas: fecha de fumigación, producto utilizado, cantidad aplicada, cultivo fumigado, condiciones ambientales y resultados obtenidos. Pese a la insistencia de los técnicos y sus recomendaciones en cuanto a la utilidad de anotar estos datos, no se han tenido resultados positivos. Salvo pocas excepciones, los productores no han llevado registro de sus actividades. Por el contrario, fueron los técnicos quienes hicieron uso de los libros. Algunos de los motivos por los cuales esta iniciativa fracasó radican en el hecho de que los productores no disponen del tiempo requerido o bien porque su grado de alfabetización no es el adecuado. Vale mencionar que el problema de la insuficiente mano de obra en las quintas le resta tiempo a los horticultores para incorporar nuevas actividades. En este sentido, el involucramiento de los hijos en estas tareas constituye una oportunidad, ya que pueden mostrar mayor predisposición y cuentan con mayor formación educativa.

En relación a la construcción de invernáculos, un aspecto positivo consistió en que se construyeron unidades experimentales en las quintas de aquellos horticultores que ya tenían experiencia en la producción bajo cubierta. Por ello, algunos invernáculos pasaron a producir exitosamente. Sin embargo, en el caso de quienes presentaban poca práctica en este particular tipo de producción no fue así. Más allá de este inconveniente, resulta importante tener en cuenta la percepción de los horticultores. Muchos de ellos no presentaron interés en la producción bajo cubierta, pues tenían otras prioridades (invertir en herramientas e insumos). Debe considerarse que su situación en relación a la tenencia de la tierra es muy inestable y no tienen seguridad de cuánto tiempo podrán permanecer en las quintas.

La decisión de construir los depósitos de agroquímicos surgió de las observaciones realizadas por los técnicos, quienes advirtieron la precariedad de las instalaciones utilizadas para tal fin (habitaciones rudimentarias, galpones abiertos, sin estantería, piso de tierra, etc.). Esta iniciativa se considera muy importante si se tiene en cuenta que, además de la precariedad de los depósitos preexistentes, los productores tienen un gran desconocimiento de los efectos de los plaguicidas en su salud. Ello provoca una excesiva confianza en sus técnicas de manipulación, lo que pone en peligro a ellos y a sus familias. Sin embargo, se registraron dos inconvenientes durante la implementación de esta iniciativa. El primero tiene que ver con la manera en que se tomó la decisión de la construcción y el segundo con los procedimientos. La construcción de los depósitos fue una decisión que se “bajó” verticalmente, no hubo una instancia de consulta con los productores para conocer sus necesidades y buscar un consenso respecto de cuáles son sus prioridades. En segundo lugar, los materiales y la estructura con que fueron construidos no fueron las adecuadas. Los productores no sentían seguridad ante robos, accidentes o inclemencias meteorológicas. De manera que no están dispuestos guardar allí elementos de valor (económico y de uso) como son los agroquímicos. A su vez, al ser ellos quienes debían construir la base para la estructura, argumentaron no disponer del tiempo necesario para hacerlo (a causa de la falta de mano de obra). Por otra parte, existen situaciones en las que una quinta es subdividida y trabajada por varias familias de medieros, pero sólo uno de los productores se encuentra inscripto en el Programa. Por lo tanto, en ese caso sólo un horticultor recibió el depósito. De esta manera, se generan conflictos en torno al uso del mismo, pues cada familia compra sus propios agroquímicos y pueden sentir desconfianza de guardarlos todos juntos. Un manejo adecuado de los agroquímicos implica considerar todos estos factores.

En cuanto a las capacitaciones, las mismas resultan fundamentales pues son el punto de partida para cualquier cambio que se quiera realizar. Inicialmente, la asistencia a las mismas fue baja, pese a que las temáticas elegidas muchas veces fueron propuestas por los propios horticultores. Para solucionar este inconveniente, se adoptó la estrategia –acertada- de entrega de certificados de asistencia, los que luego sería necesario poseer para acceder a ciertos beneficios del Programa. Vale mencionar que no todos los aspectos implicados en las BPA fueron incluidos en las jornadas de capacitación, sino que se consideraron aquellos más importantes de acuerdo a las características de los grupos de productores. Entre las temáticas se destacan: primeros auxilios en caso de accidentes (derrames, incendios, etc.) o de intoxicaciones con plaguicidas, manipulación de agroquímicos y disposición de sus envases. Los tres aspectos son relevantes puesto que los horticultores no suelen utilizar elementos de seguridad personal, exponiéndose a riesgos de intoxicación; no suelen leer las etiquetas de los productos que indican su grado de peligrosidad y las medidas de precaución y, por último, tanto los envases de agroquímicos como los films de polietileno -que se utilizan como cobertura de suelo o para la construcción de invernáculos y túneles- son quemados, enterrados o dispuestos en basurales improvisados.

En este sentido, se considera que programas como P.R.O.A.A.S.-C.R. necesitan ser acompañados de un sistema de recolección y recupero de los residuos con un tratamiento adecuado, de lo contrario se generarán efectos negativos en el ambiente contrastando con lo dispuesto por las BPA: asegurar condiciones de calidad del suelo y del agua. Éstas establecen explícitamente que son fuentes de contaminación “la proximidad de áreas de compostado de residuos vegetales o áreas de almacenamiento de desechos fecales, la presencia de ganado o cría de aves, la cercanía de zonas municipales de acumulación de aguas residuales o sólidos orgánicos, la proximidad a plantas de tratamiento o áreas de evacuación de desechos”. Es decir, se establece con precisión que no deben realizarse actividades productivas en espacios que presentan las características típicas del periurbano, donde la contaminación es una de las principales externalidades negativas que se registran como resultado de la influencia que la ciudad ejerce sobre él. Surge entonces la pregunta acerca de si es posible garantizar las condiciones de producción requeridas por las BPA dada la diversidad de actividades y situaciones que se observan en el periurbano. Y en consecuencia, de qué manera mejorar dichas condiciones y las condiciones de vida de los horticultores.

Siguiendo con las exigencias de las BPA, se destaca por su importancia la del conocimiento por parte de los productores de la reglamentación existente relacionada con los procedimientos productivos. La capacitación que estos actores implica un importante esfuerzo por parte de los técnicos. En primer lugar, para despertar el interés de los horticultores en la temática y, en segundo, a la necesidad de gestionar y brindar información específica. Tareas que se suman a la larga lista de obligaciones que tienen asignadas.

Por otra parte, las BPA son extensivas a la etapa del transporte de las mercaderías, la que no se encuentra exenta de obstáculos para su cumplimiento. En tal sentido, dado el bajo grado de capitalización que presenta una gran parte de los productores, muchos de ellos se ven en la obligación de contratar fletes, con lo cual no tienen el control total sobre las condiciones sanitarias del camión, y en general no es éste el criterio que guía la elección del servicio sino su costo. A su vez, los que sí pueden solventar un vehículo desconocen los procedimientos de transporte de la mercadería establecidos por las BPA. Por lo tanto, este aspecto también debe ser incluido en las capacitaciones.

Como fuera mencionado, las BPA exigen asegurar las condiciones de calidad del suelo productivo. Para asegurar dicha calidad y no contaminar los productos, es necesario realizar rotaciones de cultivo y dejar los lotes en barbecho durante tiempos específicos. Condiciones similares se requieren cuando se aplican enmiendas orgánicas en lotes donde se cultivarán productos con su parte comestible en contacto con el suelo (se requiere esperar 6 meses). Dado que la horticultura periurbana es una actividad que se desarrolla en espacios parcelados de menores extensiones, la rotación de cultivos es constante al tiempo que el uso del suelo es intensivo. Por ello, los productores no están en condiciones de cumplir con períodos prolongados de descanso de la tierra, ya que al disponer de espacios reducidos necesitan tenerlos bajo producción la mayor parte del año, ya que su subsistencia depende de ello.

Otras exigencias de las BPA se refieren a los sistemas de riego y las instalaciones existentes en las quintas. En este sentido, se plantea que se debe utilizar el sistema de riego más efectivo y en el cual el contacto del agua con la parte comestible de la planta sea mínimo (el recomendado es riego por goteo). A su vez, exigen que las instalaciones presentes en las quintas cumplan con una serie de condiciones: piso de cemento, construcción de estructuras durables -como son los tinglados-, estructuras de desagüe y tratamiento de efluentes. Si bien estos no fueron aspectos centrales durante las capacitaciones, es oportuno mencionar que exigir su cumplimiento implicaría para los productores determinadas erogaciones monetarias que en su mayoría no están en condiciones de afrontar. Por su parte, los técnicos manifiestan que es necesario esperar que las BPA se vayan incorporando gradualmente a las lógicas productivas de los actores, pues implementarlas implica cambiar modalidades utilizadas por años[5].

Dado que la aplicación de PRO.A.A.S.-C.R. implica la adopción de las BPA, puede decirse que el programa también presenta como objetivos asegurar productos de calidad para los consumidores y mejorar las condiciones de producción de los alimentos (objetivos explícitos en los manuales publicados por el INTA). Para ello, las BPA suponen el cumplimiento de una serie de metas: mayor eficiencia productiva, diferenciación en la oferta, homogeneización, volumen y posicionamiento del producto; menores costos de producción en el marco de alta calidad; posibilidad de comercializar en los mercados; higiene y seguridad laboral; y menor impacto ambiental e inocuidad. Como se ha descripto, muchos de estos requerimientos suponen un grado de inversión que los productores no están en condiciones de realizar. En tal sentido, debe recordarse que la horticultura forma parte de la llamada economía popular (Coraggio, 1997)[6], donde la capacidad de inversión de los actores es limitada. Es aquí, donde debe verse el accionar del Estado, brindando oportunidades que permitan acceder a créditos o subsidios, en particular destinados a los productores más vulnerables.

Por otro lado, tanto el programa PRO.A.A.S.-C.R. como las BPA focalizan la mirada sobre la actividad agrícola y las prácticas productivas sin tener en cuenta que el impacto ambiental puede ser efecto de una multiplicad de causas, donde lo agrícola constituye una actividad en un espacio complejo donde coexisten diversas producciones. En tal sentido, mejorar los procedimientos no depende sólo de las técnicas empleadas sino de que los resultados están condicionados por el complejo contexto en el que se desarrolla la horticultura periurbana. Por ejemplo, la disponibilidad de agua de calidad (concepto de “agua segura” establecido por los manuales) dependerá de que las actividades contiguas no la estén afectando, como podrían hacerlo la existencia de basurales a cielo abierto, urbanizaciones sin redes cloacales o actividades industriales contaminantes. Nuevamente es el Estado quién debe controlar la situación a través de instrumentos de gestión territorial que regulen el mercado de suelos y las localizaciones, mediante la elaboración de un plan estratégico para el corto, mediano y largo plazo. El mismo debe prever un ordenamiento que tenga en cuenta las incompatibilidades de usos de suelo que existen y otras que podrían generarse en el futuro. Para ello es necesario partir de un diagnóstico de la situación de la horticultura. El nivel de gobierno más apropiado para este fin es el municipal, pues es quien está en mayor contacto con los productores y, por ello, quien debería conocer mejor la realidad local. Por este motivo, se destaca la iniciativa del PRO.A.A.S. como programa municipal.

Por otra parte, deben señalarse aspectos relacionados con el funcionamiento del mercado, tales como la inexistencia de algún tipo de regulación de los precios (especialmente “precios sostén” en momentos de ciclos negativos), ya que es sabido éstos presentan grandes fluctuaciones[7]. En otro sentido, la apertura de mercados alternativos al Mercado Central ha permitido que en los últimos años se comercialicen productos con mínimos o inexistentes controles bromatológicos, lo cual desincentiva la implementación de las BPA en los distintos eslabones de la cadena productiva y comercial.

En definitiva, la evaluación de PRO.A.A.S.-C.R. registra puntos altos y bajos que muestran la complejidad del interrelacionamiento entre los técnicos y los horticultores bolivianos, sumado a las particularidades que presenta el territorio periurbano. Todas estas experiencias deben ser consideradas por los funcionarios de la nueva estación experimental del INTA especializada en agricultura urbana y periurbana (INTA AUPU-AMBA).

Conclusiones

Como se ha mencionado, la implementación de PRO.A.A.S.-C.R. está finalizando en Pilar y lo más probable es que no se solicite la prórroga por un año más para que el programa le de un cierre a varios de los aspectos recién descriptos. En este sentido, debe considerarse que se ha registrado un desgaste entre los actores intervinientes que responde a diversos motivos. Por una parte, la problemática implementación de los depósitos de agroquímicos –motivada en una preocupación muy bien intencionada- generó agotamiento y pérdida de expectativas en los productores. Por otra parte, los técnicos han sentido en exceso las diversas demandas del Programa (Pizarro y Aboitiz, 2008), registrándose cambios en la composición los grupos. A su vez, el personal de las agencias INTA de los alrededores de Buenos Aires ha estado expectante ante la creación de la nueva estación AUPU-AMBA y, a otro nivel, del nuevo Ministerio de Agricultura, lo que también implica que hubo elementos de contexto que alteraron el funcionamiento institucional. Por otra parte, la Municipalidad de Pilar fue afectada por diversas reestructuraciones de organigrama y cambios en su funcionariado político durante el año 2008. Todos estos factores han determinado que desde ninguno de los grupos involucrados (INTA, Municipalidad, productores) surja la iniciativa de solicitar su continuidad[8].

La unidad experimental INTA AUPU-AMBA se encuentra actualmente en plena tarea de organización territorial de sus sedes[9]. Por otra parte, a partir de 2008 C.R. se implementó por convenio en Escobar, Moreno, Exaltación de la Cruz, Luján, General Rodríguez, Marcos Paz y Mercedes (Campana también lo ha hecho recientemente, pero sin convenio). Todas estas iniciativas son de muy alto valor en el sentido de conformar un “banco de experiencias” que debe nutrir a la nueva gestión del INTA AUPU-AMBA a los fines de pensar en instrumentos de intervención técnica y territorial para sostener a la agricultura periurbana. PRO.A.A.S.-C.R, que comenzó a gestarse en Pilar en mayo de 2004, fue un emprendimiento pionero y se ha replicado posteriormente en otros territorios[10]. Tal como hemos analizado, las situaciones de vulnerabilidad en las que se encuentran muchos productores hortícolas tienen que ver con las amenazas presentes en el territorio, tanto como la ausencia de mecanismos de ordenamiento que garanticen la persistencia de la actividad. La nueva estación tiene la oportunidad de incorporar estos saberes y transformarse en un actor que tenga capacidad de influencia sobre los niveles provincial y municipal, a fines de proteger el cinturón verde productivo y los pulmones periurbanos.

Notas

Entrevistas realizadas

Lic. Antonio Abal Oña, cónsul adjunto de la República de Bolivia en Argentina, 18/3/10 y 27/3/10.

Ing. Pedro Aboitiz, agente de proyecto a cargo de grupos C.R., Estación Experimental INTA Escobar, 13/3/10 y 27/3/10.

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© Copyright Andrés Barsky, Sofía Astelarra y Luciana Galván, 2010. 
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