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Índice de Scripta Nova

Scripta Nova REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES Universidad de Barcelona. ISSN: 1138-9788. Depósito Legal: B. 21.741-98 Vol. XIV, núm. 331 (83), 1 de agosto de 2010 [Nueva serie de Geo Crítica. Cuadernos Críticos de Geografía Humana]

 

URBANIZACIÓN SIN URBANISMO. DE LA “LEGALIDAD” DE LA EMPRESA DESARROLLADORA A LA “ILEGALIDAD” DE LA APROPIACIÓN POPULAR.  NUEVOS (VIEJOS) DESAFÍOS PARA UN URBANISMO DE CONCERTACIÓN

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Urbanización sin urbanismo. De la “legalidad” de la empresa desarrolladora a la “ilegalidad” de la apropiación popular.  Nuevos (viejos) desafíos para un urbanismo de concertación (Resumen)

La Región Metropolitana de Buenos Aires ha experimentado un proceso de expansión inédito en las dos últimas décadas del siglo XX y en los primeros años de este siglo. En esta nueva fase de su evolución se han puesto de relieve procesos de fragmentación de su territorio y de segregación de diferentes estratos sociales. Como consecuencia de ello, muchos de los municipios que la componen se han convertido en visibles exponentes de la polarización socio-territorial y han mostrado las falencias de un urbanismo ineficiente para manejar la creciente urbanización de las periferias.

Frente a esta situación nuevos grupos de actores aparecen en estos escenarios “quebrados”, y la necesidad de repensar mecanismos de articulación y concertación entre ellos demanda formas de gestión urbana, con una ampliada participación de todos los sectores para que la planificación lidere y re-encauce los procesos de urbanización.

Palabras clave: región metropolitana, urbanización fragmentada, nuevos actores, mecanismos de concertación.

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Urbanization without town planning. From the “legality” of  the developers to the "illegality" of the popular appropriation. New (old) challenges for a town planning of agreement (Abstract)

During the last two decades of the XXth century and in the first years of this century, the Buenos Aires Metropolitan Region has experienced an unknown expansion process. In this new evolution phase there have been emphasized territorial fragmentation and social segregation processes. In consequence, many districts have turned into socio-spatial polarization visible exponents and have shown the lack of inefficient town planning to handle the peripheries’ increasing urban development.

In the view of this situation new groups of “actors” appear in these “fragmented” territories, and the need to think coordination and agreement mechanisms among them demands ways of urban management with a widened participation of all the sectors so that the planning leads and channels the urban development processes.

Key-words:  metropolitan region, fragmented urbanization ,  new actors,  mechanisms of agreement.

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Al analizar las transformaciones de la región metropolitana de Buenos Aires, se observa que tanto los procesos generados por el mercado (emprendimientos urbanísticos) como los procesos de la economía informal que dan origen a asentamientos tugurizados han marcado una impronta de urbanización diferenciada, consistente en la fragmentación del territorio y la segregación espacial de población. A esta situación faltaría agregarle la resultante de las políticas habitacionales implementadas por el Estado, que han acrecentado el fenómeno de marginación y estigmatización de los grupos de población relocalizados.

En dichos procesos (gestión estatal, gestión privada y apropiación popular) subyacen parámetros comunes:

a)      La localización en tierras baratas y no siempre aptas para desarrollos residenciales
b)     La marginación de estos enclaves del resto de la trama urbana
c)      La falta de criterios de planificación para asociar la vivienda al desarrollo urbano

Estas condiciones han llevado, en primer lugar, a la conformación de pseudo-ghettos (Bauman, 2003:66) que expresan situaciones de polarización; y en segundo lugar, se ha producido un hecho inédito: las “islas de pobreza” y de “riqueza” se reproducen indiscriminadamente en el territorio de la periferia metropolitana, creando un paisaje de “urbanizaciones sin urbanismo”[1].

Sassen (2003), Castells (2001), Borja y Castells (1998) y otros científicos sociales, han señalado que los empleos altamente especializados requieren de la proximidad de servicios poco calificados para su subsistencia. En este caso y trasladado al espacio geográfico parecería que los archipiélagos de prosperidad requerirían de nichos de pobreza, funcionalmente útiles.

Dentro de este contexto, resulta insuficiente el papel que juegan las políticas urbanas para controlar estas situaciones de desequilibrio territorial y de “desarrollo desparejo”, adoptando la expresión de Harvey (2008:25).

La fragmentación de las periferias urbanas que muestra de manera tajante la polarización social, se puede observar en la mayoría de las metrópolis latinoamericanas, con algunos matices singulares propios de cada país o región. No obstante, en muchos de los casos estudiados la falta de adecuadas políticas de planificación parecería ser un factor común que ha agudizado las situaciones de inequidad urbana, provocando tensiones socio-territoriales.

La estructura de la región metropolitana de Buenos Aires presenta en su evolución de las tres últimas décadas, un escenario donde se reproducen los procesos de fragmentación y de segregación, mediante el crecimiento de urbanizaciones cerradas y el aumento continuo de villas miseria[2] y asentamientos precarios, en muchos casos co-lindantes.

Esta situación de vecindad de islas de pobreza y de riqueza, nos ha llevado a preguntarnos sobre sus modos y formas de articulación; y sobre las relaciones entre los actores que las habitan. Para analizar estas cuestiones, nuestras investigaciones se encaminaron a:

• Indagar en casos de estudio dentro de la región metropolitana de Buenos Aires sobre los procesos que determinaron la fragmentación de la urbanización en la periferia y las consecuencias que condicionan el futuro desarrollo urbano de los municipios afectados.
• Analizar las relaciones socio-territoriales entre las distintas formas de asentamientos (urbanizaciones privadas, asentamientos ilegales y conjuntos habitacionales de interés social) y la ciudad abierta.
• Estudiar los mecanismos de gestión urbana desarrollados por la asociación de nuevos grupos de actores y su participación en procesos de planificación urbana concertada a nivel local.

Por este motivo, se seleccionaron dos municipios de la región metropolitana de Buenos Aires (RMBA), que son representativos de una zona de fuerte consolidación de desarrollos inmobiliarios (corredor norte, autopista Panamericana), y de otra hacia donde, en la actualidad, está apuntando el proceso urbanizador del mercado (corredor sudoeste (autopista Cañuelas-Ezeiza).

El estudio en forma comparada permitió observar similitudes y verificar de qué manera se replican ciertos procesos, que inciden directamente sobre los mecanismos de planificación y gestión urbana.

Del caso-tipo a la réplica

Las sub-regiones metropolitanas seleccionadas para ejemplificar nuestra propuesta de trabajo han mostrado una evolución diferenciada, en lo que respecta a la aparición de nuevas formas de urbanización provenientes de la iniciativa privada, con dinámicas de crecimiento asociadas a la construcción de grandes obras de infraestructura vial.

En efecto, la oferta de desarrollos inmobiliarios hacia finales de la década de los ’90 se concentraba en un 73% en el corredor norte y noroeste[3]; en tanto que la oferta de la sub-región sur (autopistas Ezeiza- Cañuelas y Buenos Aires – La Plata) sólo alcanzaba el 15% del total de los proyectos construidos y en construcción (Vidal-Koppmann, 2008:139).

En la primera de las sub-regiones mencionadas los municipios de Tigre (norte) y de Pilar (noroeste) se perfilaron como los líderes de este proceso, captando fuertes flujos de inversión privada destinados a la construcción de emprendimientos inmobiliarios de gran envergadura (ciudades privadas, barrios cerrados de más de 350 hectáreas, centros comerciales en las periferias urbanas, etc.).

En la zona sur, con mayor lentitud en cuanto a su concreción, se fueron localizando emprendimientos similares, siendo los partidos de Ezeiza y de Esteban Echeverría, los que contaron con el mayor número de nuevas urbanizaciones.

Es por ello, que a los fines del análisis, decidimos centrarnos en los municipios de Tigre y de E. Echeverría para poder realizar una sintética comparación entre formas de localización de conjuntos residenciales proyectados y espontáneos, y entre formas de accionar de nuevos grupos de actores con sus respectivos municipios.

El municipio de Tigre, ubicado en la zona norte de la RMBA, a 34 kilómetros de distancia del centro de Buenos Aires, posee una superficie continental de 148 Km² (agregando la zona de islas la misma se eleva a 360 Km²). Su población, de acuerdo con el último recuento censal, alcanzaba la cifra de 301.223 habitantes; distribuidos en seis localidades de más de 30.000 habitantes[4], tres localidades en el escalón de los 20.000 a los 30.000 habitantes, y tres núcleos urbanos menores de 10.000 (incluyendo dos ciudades privadas: Nordelta y la incipiente Villanueva).

Es de destacar que según los cálculos provenientes de la misma fuente (INDEC), el 20,3% de la población del partido no puede cubrir sus necesidades básicas en materia de salud, educación y vivienda, entre otros aspectos esenciales (población NBI); y que los habitantes de la zona de islas (algo más de 5.000 personas) sufren graves inconvenientes para acceder a los servicios básicos. Dentro de este entorno, en zonas bajas y en algunos casos iuundables, se han localizado alrededor de 60 urbanizaciones cerradas y dos ciudades privadas.

La superficie estimada que han insumido estos emprendimientos inmobiliarios es de 5.381 hectáreas, lo que equivale al 35,4% del territorio del partido[5]. Asimismo, en este municipio se contabilizan 39 asentamientos informales, en donde viven más de 50.000 habitantes[6]. Estos asentamientos tugurizados ocupan aproximadamente unas 254 hectáreas, y el número de pobladores duplica al de los residentes en las urbanizaciones cerradas del distrito, que según nuestra estimación asciende a más de 23.000 habitantes.[7]

El segundo caso de estudio, el partido de Esteban Echeverría, es uno de los municipios que en el intervalo entre 1991 y 2001, su población creció un 24% y que concentra la mayor cantidad de urbanizaciones cerradas de la sub-región sur: 15 en total, incluyendo un mega-proyecto (Mirasoles de Monte Grande).

Echeverría dista 28 kilómetros del centro de Buenos Aires y forma parte del denominado “corredor verde”; es decir, del circuito de urbanizaciones privadas que se desarrolla a lo largo de la ruta provincial 58 y luego en su continuación por la ruta 52, uniendo varios municipios de la zona suroeste.

El partido posee una extensión de 120 Km² donde se encuentran tres localidades de más de 40.000 habitantes (Luís Guillón, El Jagüel y 9 de Abril); la ciudad cabecera (Monte Grande) con 110.241 habitantes y la localidad de Canning (6.442 habitantes), que reúne la mayor parte de los emprendimientos privados. Esta localidad presenta la particularidad de pertenecer a dos municipios (Echeverría y Ezeiza), a partir de 1994 cuando se redefinieron los límites de cada distrito. Como consecuencia de esta delimitación, la mayor parte de las urbanizaciones cerradas quedaron dentro del partido de Echeverría.

En lo que respecta a la población con necesidades básicas insatisfechas, su situación es semejante a la de Tigre ya que la cifra alcanza al 20,4% de sus habitantes; y al igual que el municipio anterior, las localidades presentan fuertes contrastes en materia de desarrollo urbano.

Es de señalar que el grado de consolidación y la provisión de equipamientos y servicios en la zona central de la localidad de Monte Grande y en los fragmentos de urbanización privada, contrasta con las falencias observadas en las otras localidades del partido, mostrando niveles de inequidad en el desarrollo urbano. Solamente los barrios más urbanizados de la ciudad cabecera cuentan con agua corriente y desagües cloacales por red. El resto de las localidades padece serios problemas por falta de calles pavimentadas, ausencia de alumbrado público y presencia de basurales clandestinos a cielo abierto.

Los dos municipios muestran un paisaje donde se vuelven visibles las situaciones de polarización social; ya que, tanto en uno como en otro, las urbanizaciones privadas y las villas miseria se encuentran geográficamente próximas. Por otra parte, también es común a ambos, la falta de infraestructuras de servicios en localidades mayores de 30.000 habitantes, en contraposición con barrios cerrados que aún localizados en áreas semi-urbanas cuentan con servicios y equipamientos completos, provistos mediante sistemas de gestión privada.

En el Cuadro 1 se han colocado algunos datos que permiten hacer una sintética comparación entre los dos ejemplos seleccionados.

 

Es preciso destacar que el ritmo de crecimiento demográfico intercensal que aparece en el cuadro precedente, supera ampliamente el promedio provincial y el promedio metropolitano (9,8% y 9,2% respectivamente); pero que, tanto Tigre como Echeverría, al igual que otros partidos de la región tuvieron un notorio incremento de la población localizada en villas y asentamientos precarios.

El primero de los nombrados es un claro ejemplo de ello. En el año 2001, el censo nacional registró 23 villas y asentamientos con una población de 25.933 habitantes (INDEC, 2001). Cinco años después, un informe de la Universidad de General Sarmiento constató que el número de conjuntos residenciales tugurizados (villas y asentamientos) ascendía a 39, y la población total era superior a los 50.000 habitantes[8].

En Esteban Echeverría, si bien no se registró un aumento tan notorio de la población en villas (pasó de 4.696 habitantes a 5.341, en el mismo período) las condiciones de localización de estos asentamientos son extremadamente críticas. La villa Condié ubicada a la vera del río Matanza es habitada por seiscientas familias, y se encuentra a 5 metros por debajo de la cota de inundación, lo que significa que periódicamente sus pobladores sufren anegamientos. Asimismo otras villas de emergencia del municipio se localizan en zonas de alto riesgo, tales como proximidad a un gasoducto, debajo de torres de alta tensión, sobre suelos contaminados por uranio y cromo y próximas a basurales emplazados en las cavas de antiguas tosqueras.

Este aumento de población en condiciones de marginalidad constituye una de las asignaturas pendientes que no encuentran solución en el corto ni en el mediano plazo, no sólo en los ejemplos descriptos sino en la mayoría de los municipios de la región metropolitana.

A pesar de que las estadísticas oficiales muestran un descenso en los niveles de desocupación, la carencia de viviendas y la ausencia de políticas adecuadas de desarrollo urbano afecta fuertemente a los sectores más desfavorecidos. Paradójicamente, mientras los desarrolladores siguen acopiando tierras a la espera de entornos favorables para sus emprendimientos, los municipios reciban planes de vivienda por parte del Estado Nacional, sin poseer terrenos adecuados para su ejecución.

Cabe destacar que desde 1991 en adelante, el crecimiento de villas y asentamientos precarios ha ido en aumento; y en forma paralela a este proceso se ha verificado un dinámico crecimiento de los emprendimientos privados de urbanización. Factores de orden socio-económico explicarían este quiebre, fundamentalmente operado en las clases medias, donde algunos sectores de población ascendieron transformándose en “ganadores”, y otros pasaron a formar parte del grupo de “perdedores” quedándose sin su único bien patrimonial: la vivienda (Svampa, 2001:43). 

A los primeros, los desarrolladores les presentaron una amplia oferta que incluía “más metros cuadrados, contacto con el verde y seguridad las 24 horas”; en tanto que el segundo de los grupos todavía sigue a la espera de alguna solución por parte del Estado que le permita acceder a un hábitat digno.

En Tigre el mayor porcentaje de promoción y edificación de barrios cerrados y countries corresponde al período 1995 - 2000. En este lapso, la fundación de urbanizaciones privadas (principalmente barrios cerrados) es equivalente al 93% del total. Solamente tres emprendimientos: Club Náutico Hacoaj, Boat Center y Club Newman fueron fundados hacia fines de los setenta, y en sus orígenes no fueron pensados como conjuntos residenciales, sino como clubes con viviendas de fin de semana.

Es de hacer notar que la resolución provincial que reglamentó la ejecución de barrios cerrados, se promulgó a fines de 1998; es decir, cuando gran parte de los proyectos ya se habían concretado.

De forma similar, en Echeverría, en particular en la localidad de Canning, la construcción de barrios cerrados cobró auge hacia fines de la década de los noventa. Las obras de la autopista Ezeiza-Cañuelas y la inauguración del primer tramo de la misma (diciembre de 1999) fue uno de los disparadores del proceso urbanizador. Como en el caso anterior, sólo tres clubes de campo existían previamente (Mi Refugio, El Venado I y El Venado II).

Merece señalarse que tanto los procesos planificadores del mercado inmobiliario como los procesos informales de producción de viviendas populares sucedieron casi simultáneamente, y que además, fueron convergentes en su localización territorial.

Resumiendo, en la comparación de los casos seleccionados, se verificó que la vecindad entre “islas de pobreza” e “islas de riqueza” es más notoria en el municipio de Tigre. En este partido, ocho villas miseria están co-lindando con lujosas urbanizaciones cerradas. Mientras que en el ejemplo de Echeverría, si bien una sola villa está adosada a un mega-emprendimiento (Mirasoles de Monte Grande), los barrios que rodean a algunos de los conjuntos privados, son áreas bastante precarias en materia de servicios y equipamientos, y presentan irregularidades con respecto a la tenencia de la tierra, lo que dificulta el acceso a planes de mejoramiento barrial.

Actores a la búsqueda de soluciones

La vecindad entre asentamientos informales y nuevas formas de urbanización constituyen un nuevo escenario a ser considerado por las estrategias de planificación metropolitana. Tanto en uno como en otro caso la fragmentación del territorio es un factor común que atenta contra el desarrollo urbano de la región.

La planificación estatal condescendiente con el proceso urbanizador del mercado, e ineficaz para solucionar la crisis del hábitat de los sectores más vulnerables, ha perdido terreno en el control de la expansión metropolitana.  

En este apartado nos limitaremos a mostrar un par de ejemplos  en los partidos bajo estudio, con la intención de explicar cómo mediante estrategias de cooperación entre actores se busca llegar a una nueva forma de urbanismo, basada en la concertación y en el diseño de dispositivos adecuados y eficaces para la articulación entre el ámbito público y el privado.  

El primero de los ejemplos es el Barrio Las Tunas, localizado en el municipio de Tigre, en la ciudad de Gral. Pacheco; y que se encuentra en el entorno inmediato de la ciudad privada de Nordelta y del barrio cerrado Talar de Pacheco: Este es uno de los asentamientos informales de Tigre, que concentra la mayor cantidad de población (alrededor de 30. 000 habitantes).

Según un informe[9] elaborado a solicitud de la Fundación Nordelta, su origen se remonta a la década de los setenta, cuando llegaron los primeros pobladores provenientes de otras localidades del conurbano bonaerense y del interior del país. El factor de atracción para la llegada de migrantes fue la instalación de establecimientos fabriles en la zona de Gral. Pacheco. Posteriormente, hacia comienzos de los noventa, los empleos en el sector de la construcción y en el sector servicios ampliaron la atracción de habitantes de países limítrofes (Paraguay y Bolivia, principalmente).

En la actualidad, el barrio ocupa aproximadamente 100 hectáreas y se extiende entre la ruta 9 y las márgenes del arroyo Las Tunas. La falta de infraestructura básica (agua potable, desagües, iluminación, etc.), la precariedad de las viviendas y la irregularidad en la tenencia de la tierra, constituyen factores de importancia para definir el grado de vulnerabilidad de sus habitantes.

El municipio emprendió, en distintas épocas, algunas acciones para mejorar la condición urbana, como por ejemplo la regularización dominial de la zona denominada Las Quintitas (12 hectáreas) y la localización de un plan habitacional (construcción de 90 viviendas mediante una operatoria FONAVI). No obstante, la expansión de este asentamiento y la emergencia ambiental[10] llevó a buscar soluciones  a través de la intervención de una ONG (Fundación Iberoamérica Europa) asociada al Centro de Servicios Las Tunas.

Las organizaciones participantes realizaron un relevamiento y diagnóstico, y posteriormente se abocaron a la construcción de pozos comunitarios para la extracción de agua potable, tareas en las que también participó la Fundación Nordelta. En este caso el municipio delegó su responsabilidad con respecto al mejoramiento del hábitat en manos de actores privados.

En otro ámbito (desarrollo social) también se evidencia la activa participación del sector privado. En efecto, a través de un convenio entre la Fundación Oficios y la Fundación de la UOCRA[11] se creó un centro de capacitación profesional en oficios relacionados con el sector de la construcción.

Es de destacar que tanto la Fundación Nordelta como la Fundación Oficios tienen origen en dos de las más importantes empresas desarrolladoras que operan en este y otros municipios de la zona norte (Nordelta S. A. y EIDICO); por lo tanto, no se descarta el interés en capacitar mano de obra local para luego incluirla en la construcción de algunos de sus emprendimientos. Puede leerse en la presentación de ambas fundaciones la misión a realizar:

“Favorecer la inclusión socio-laboral de los sectores de la comunidad de menores recursos y la integración de la sociedad como un aporte al bien común promoviendo la educación y la formación integral de las personas” <www.fundacionoficios.org.ar> [1/03/2010].

“Ser un modelo de interrelación comunitaria replicable que permita, a partir de los recursos de una comunidad, provocar un cambio profundo y duradero en el mejoramiento de sus poblaciones vecinas” <www.fundacionnordelta.org/mision.htm> [1/03/2010].

De las declaraciones anteriores aparece como novedosa la forma de vinculación  generada entre dos grupos de actores, los emprendedores responsables de las transformaciones territoriales recientes y la población vulnerable.

Como se dijera en un principio, el aspecto visible de esta acelerada transformación socio-espacial de la periferia de la RMBA ha sido la fragmentación de los territorios y la segregación de la población en función de sus características socio-económicas; pero contrastando con los antiguos modelos de la Sociología Urbana, el modelo instalado aproxima físicamente a barrios que se encuentran en las antípodas del desarrollo urbano: los asentamientos marginales y las urbanizaciones de lujo.

Este modelo se ha replicado en más del 90% de los municipios que integran la región, por eso resulta interesante el trabajo empírico para analizar y explicar el comportamiento y las relaciones entre nuevos y antiguos actores, en un proceso urbanizador muy alejado de toda planificación.

En el segundo de los municipios analizado, Esteban Echeverría, se remarca la particular característica de concentrar en forma lineal en una sola de sus localidades (Canning), la casi totalidad de las urbanizaciones privadas. Dicha localidad, forma parte de este distrito (Canning Este) y del vecino municipio de Ezeiza; pero además su desarrollo a lo largo de las rutas 52/58 estructura un eje de emprendimientos privados denominado “Corredor Verde San Vicente-Canning”.

En el territorio de Echeverría como consecuencia de esta concentración, se produce una notoria fractura. Por un lado, los clubes de campo y barrios cerrados se van adosando entre sí, dejando a veces encerrados pequeños recortes de “ciudad abierta”, con carencias de infraestructuras y equipamientos. Por otro, el resto de las localidades incluidas la ciudad cabecera del partido (Monte Grande) han crecido de manera espontánea con crecientes déficit de infraestructura y servicios.

Según lo manifestado por el actual intendente municipal, en Canning el 80% de las zonas urbanas carece de agua potable y el 88% de cloacas; reconociendo que las áreas que están fuera de los desarrollos privados han quedado postergadas desde hace más de veinte años (Diario Canning, 15 de marzo de 2008 <www.diariocannning.com> [19/03/2010].

Una opinión similar sobre la necesidad de inversiones en obras públicas, también es percibida por los actores privados, quienes han destacado que el crecimiento del distrito en población y nuevas urbanizaciones “no ha sido acompañado por una adecuada planificación de los servicios” (Comunidad Zonaprop.com, 18 de julio de 2009, <http://zonaprop.comunidad.com> [1/03/2010]).

Para encontrar solución a diferentes problemáticas urbanas se han ido organizando asociaciones entre los vecinos de las urbanizaciones privadas y empresas desarrolladoras; como así también el municipio ha recurrido a la Universidad Nacional de la Plata, que con un equipo de trabajo interdisciplinario está elaborando las bases de un plan estratégico.

El primer ejemplo de integración público – privado se concretó en el año 2002, cuando doce asociaciones de residentes de clubes de campo y barrios cerrados propusieron al municipio llevar adelante obras de pavimentación de accesos y calles (un total de 5 kilómetros) que beneficiaban tanto a las urbanizaciones privadas como a los barrios aledaños. Por su parte, el municipio se hizo cargo del proyecto y la dirección de las obras.  Años más tarde y en forma similar se encaró un proyecto de provisión de alumbrado público.

Actualmente, se ha gestado una asociación de vecinos countristas y de empresarios desarrolladores para estudiar y proponer acciones que abarcan temas tales como la promoción turística del distrito, la localización de futuros emprendimientos, etc.

"Desde el punto de vista privado se conformaron organizaciones de vecinos y empresarios que intentan promover e impulsar la zona. En este momento existe un proyecto turístico al respecto que se encuentra en pleno debate. El sector privado no puede dejar todo en manos de lo público, pues quien habita la zona tiene diario contacto con las necesidades y carencias. El privado debe tomar conciencia de que el desarrollo de la localidad es tarea de todos". (Diario La Nación, Suplemento Countries, 18 de julio de 2009)

Si bien esta clase de vinculación entre los nuevos actores que están interviniendo en la periferia metropolitana (emprendedores, desarrolladores y promotores urbanos), no se ha extendido aún en todos los municipios afectados por el avance de la planificación privada; puede vislumbrarse una tendencia creciente, en especial en los partidos que cuentan con la mayor cantidad de emprendimientos (Pilar, Escobar, Campana, etc.).

Hacia un urbanismo de concertación

La descripción de las actividades realizadas por distintas organizaciones no gubernamentales objetivamente está señalando el requerimiento de la participación comunitaria para cubrir determinadas falencias que hasta el presente no han podido ser manejadas a nivel oficial.

Al respecto, el traspaso desde la provincia de Buenos Aires a los municipios de equipamientos del sector salud y de educación, sin los correspondientes recursos, desequilibró aún más los presupuestos municipales, acentuando la debilidad de los gobiernos locales y las alianzas entre el sector privado y público están ganando nuevos espacios, buscando encontrar salidas a la crisis urbana.

La crisis que estalló a finales de 2001, puso en evidencia las situaciones de precariedad de gran parte de la población, con relación a aspectos básicos para la calidad de vida: la vivienda, el acceso a la salud y educación, el empleo formal, etc.; en los años siguientes, los datos sobre el crecimiento de villas y asentamientos precarios (por citar un ejemplo) evidenciaron el aumento de la pauperización, ya que a los pobres estructurales se sumó la categoría “nuevos pobres”. En este contexto los gobiernos municipales se vieron sobrepasados e impotentes para encontrar soluciones.

En consecuencia, la irrupción del denominado tercer sector, surge como una estrategia para administrar los recursos con mayor eficiencia y disminuir la inequidad. El concepto de tercer sector definido como “ni mercado ni Estado”, se instala en un espacio donde son fundamentales las redes solidarias y los lazos de confianza entre actores, “constituyendo un conjunto de organizaciones y relaciones no mercantiles, dirigidas a resolver necesidades locales” (Coraggio, 2004:142).

Básicamente, las asociaciones descriptas en el apartado anterior, se han insertado en espacios desde los cuales buscan una articulación ya sea con la comunidad o con las autoridades municipales. Sin embargo, es conveniente diferenciar la actividad del tercer sector desarrollada según dos visiones diferentes: la democrática y la del neoliberalismo (Coraggio, 2004:101).

La visión del neoliberalismo apuntaría a organizaciones estructuradas con miembros de la sociedad civil local con formas autónomas de administración de recursos. Esta modalidad de asociación en una escala pequeña y eficiente, facilitaría su articulación con los gobiernos municipales para terciarizar mecanismos de distribución de recursos. En los ejemplos mencionados la asociación de countristas de Canning se ocupó de conseguir los fondos para las obras de pavimentación y de alumbrado y buscó presupuestos de empresas para su ejecución; en Tigre, la Fundación Nordelta destinó fondos para programas de prevención y tratamiento de enfermedades de los habitantes del Barrio Las Tunas; y la Fundación Oficios ha realizado acuerdos con empresas constructoras para la inserción de trabajadores capacitados en sus Talleres, etc.

El esquema de “parroquialización del Estado de Bienestar” (García Delgado, 2003:163) es factible de trasladarlo a algunas de las entidades descriptas. Los contactos primarios de los miembros de cualquiera de estas asociaciones con la población carenciada, por un lado; y por otro, la posibilidad de contactos personales con empresas o instituciones privadas, les permite constituir un “canal” de vinculación para la distribución, tanto de bienes materiales como de servicios.

La participación de las llamadas entidades de bien público que surgieron en medio de las últimas transformaciones socio-económicas y territoriales, es variada en cuanto a su escala y sus objetivos, aunque poseen en común:

a)      Tender a generar mecanismos de compensación para los sectores más necesitados.
b)      Buscar condiciones de equidad, como una posible estrategia para poder mantener el inestable equilibrio social.
c)      Convertirse en “socios” del municipio para encarar problemáticas locales.

Transcurridos más de quince años desde que estalló el ”boom” de los emprendimientos privados, es dable afirmar que el efecto de “derrame” de las áreas más desarrolladas hacia las más deprimidas no se ha producido de forma automática; por el contrario, se ha puesto en evidencia la desigualdad en  distintos aspectos: la calidad de la educación y la salud de los establecimientos privados frente las carencias de los sistemas públicos; las condiciones de habitabilidad de las urbanizaciones privadas en contraste con el déficit habitacional y la falta de cobertura de servicios de las localidades tradicionales; y así podrían seguirse enumerando situaciones que reflejan la falta de equidad del desarrollo y la necesidad de encontrar soluciones adecuadas, mediante un nuevo urbanismo (Ascher, 2004:36)

La concientización de la brecha entre sectores pudientes y marginados ya existía anteriormente a la crisis económica y política de 2001; pero el manejo mediático de los saqueos a supermercados, las noticias alarmantes sobre posibles “hordas” que invadirían los barrios cerrados y la percepción de la inseguridad en diferentes ámbitos, precipitó el surgimiento de algunas de estas ONG. La Fundación Nordelta nace en junio de 2002; la Fundación Oficios data de noviembre de 2005; aunque en partidos donde el “fenómeno country” se había consolidado con mayor anterioridad, como en el caso emblemático de Pilar, las asociaciones y fundaciones comenzaron con anterioridad a 2001. Este hecho lo evidencian las fechas de constitución de las distintas entidades relevadas.

Las asociaciones entre actores tradicionales y nuevos y los mecanismos de interacción con los actores públicos nos llevan a hacer algunas consideraciones.

En primer lugar, las asociaciones ad hoc como es el caso de la reunión de vecinos de las urbanizaciones cerradas de Canning; y las fundaciones con personería jurídica que se han planteado objetivos en diferentes horizontes temporales (Fundación Oficios, Fundación Nordelta, Fundación UOCRA, etc.); poseen una escala distinta en función de los temas abarcados y de las formas de organización y trabajo.

En segundo término y después de haber analizado las actividades que realizan y hacia quiénes están orientadas, es preciso destacar que todas estas ONG intervienen con acciones focalizadas hacia determinados grupos de población o hacia determinados sectores (capacitación laboral, salud, etc.). Las políticas focalizadas pueden resolver situaciones coyunturales; pero no siempre conducen a transformaciones estructurales.

En último lugar, debemos señalar la intervención de algunas asociaciones en cuestiones estratégicas para el municipio, como por ejemplo el diagnóstico y el planeamiento de la ciudad.

La participación como mecanismo idóneo de comprometerse con la problemática local es desde siempre deseable. No obstante, cuando la intervención de los actores privados comienza a desarrollar funciones que les corresponderían a los actores públicos, estaría mutando su esencia.

En este sentido, pensamos que el aporte de las universidades en el delineamiento de planes estratégicos y en la articulación de actores en diferentes temáticas de análisis y de intervención podría constituir un mecanismo idóneo para alcanzar un urbanismo de concertación, donde todos los sectores se sientan involucrados.

Actualmente, existen en la RMBA más de doce universidades nacionales que desarrollan convenios y programas de extensión a la comunidad, algunas de ellas ya están participando activamente en este tipo de iniciativas (Universidad Nacional de La Matanza, Universidad Nacional de La Plata, Universidad Nacional de Gral. Sarmiento, entre otras). La integración del sector académico, con el sector político y con el sector privado podría generar una adecuada sinergia para dar transparencia, idoneidad y continuidad a la gestión urbano-territorial y enfrentar los desafíos de un nuevo urbanismo donde la clave debería estar centrada en la creatividad para buscar mecanismos de concertación y negociación.

 

Notas