Eliseu Toscas
Doctor en Historia
IES Ramón Berenguer IV, Amposta

Ferran Ayala
Licenciado en Historia

Entre profesionales y burócratas.  Los secretarios municipales en la España del siglo XIX (Resumen)

Comparando España con Italia, se abordan, a un nivel de primera aproximación, algunos aspectos laborales de los secretarios municipales. Cabe destacar ciertos elementos comunes y determinadas diferencias. Al igual que en Italia, en España los secretarios de los ayuntamientos, principales empleados de estas corporaciones, fueron agentes “privados” que desempeñaban funciones “públicas” hasta la década de 1920 (en que, de un modo bastante sincronizado, se convirtieron en funcionarios del Estado); solían presentar un elevado grado de homogeneidad social y política con los miembros del consejo municipal, y fueron elementos clave de la constitución material del estado moderno. A diferencia de Italia, en España (cuyo centro político era aún más débil que el italiano) el ejercicio de la función no requería diploma oficial, la (mayor) inestabilidad en el empleo estaba en parte ligada a la (superior) inestabilidad institucional, y los sueldos anuales no sólo podían ser fijados por los ayuntamientos sino también por los “prefectos”.

Palabras clave: secretarios municipales, poder local, estado liberal

Between professionals and bureaucrats.  The local council secretaries in the XIX^th Century in Spain (Abstract).

Comparing Spain with Italy we tackle on a first level of approximation some of the working aspects of the local council secretaries. It is important to highlight certain common elements as well as differences.  As in Italy, so in Spain, the secretaries of local councils, the principal employees of these corporations, were “private” agents who had “public” functions until the decade of 1920 ( in which, in a fairly synchronized manner, they were converted into civil servants of the State); They were of a largely homogenous group both socially and politically with the members of the Municipal Council, and were key elements of the material constitution of the modern state.

In contrast to Italy, Spain (whose political center was even weaker than the Italian) the job did not require an official diploma, the (major) instability in this employment was in part connected to the (higher) institutional instability, and the annual salaries could not only be set by the councils but also by the “prefects”.

Key words: local council secretaries, local power, liberal state

En 1989 el profesor R. Romanelli publicó un importante libro sobre el tema de los secretarios municipales que constituye un punto de referencia fundamental para nuestras investigaciones (1). En dicho libro, el autor, mediante un enfoque que relaciona los datos jurídico-formales con los político-sociales, ilumina la historia del Estado italiano entre la Unidad y el fascismo a través del análisis de los procesos cruzados de "profesionalización" y "burocratización" que experimentaron los secretarios municipales. Éstos, en tanto que representantes de la ley ante la comunidad (ya que, junto a otros requisitos, para ejercer de tales, los candidatos debían pasar por un examen en la prefectura y obtener un diploma) y de representantes de la comunidad ante la ley (pues, entre otras cosas, su dependencia financiera de los Ayuntamientos, y no del Estado, los ligaba generalmente más a aquéllos que a éste), estaban situados en una zona intersticial y estratégica entre la sociedad y el Estado, entre la esfera privada y la esfera pública, entre la periferia y el centro. Los secretarios municipales –dice Romanelli- por sus funciones, sus tareas, sus aspiraciones y sus perfiles sociales, tenían en sus manos la constitución material de la Italia liberal. El Estado y la esfera pública en formación se considerán entonces desde las vicisitudes de esos formidables agentes de nacionalización con imágenes contrapuestas (del secretario-víctima al secretario-déspota), de niveles sociales bastante variados (del "alto" y "burgués" de las grandes ciudades al "bajo" y "pequeño burgués" de los pequeños pueblos), en parte "empleados" (contratados de acuerdo con los flujos del mercado) y en parte "notarios" (legalizaban los actos de los ayuntamientos), en sus esfuerzos por convertirse en categoría públicamente reconocida (sus demandas básicas eran sueldo mínimo, estabilidad y pensión), y en los esfuerzos del Estado por utilizarlos en su "toma de posesión" de la periferia (dado que ineludiblemente debía contar con ellos para "uniformizar" los ocho mil municipios, en su mayoría rurales, de que constaba Italia así como sus dos grandes regiones, el centro-norte y el Mezzogiorno) (2).

Compartiendo este enfoque, pero con objetivos mucho más limitados, trataremos de esclarecer, en una perspectiva comparativa, cómo era el empleo de secretario municipal en España antes de convertirse por ley en funcionario del Estado. Esto último ocurrió de modo bastante sincronizado en España e Italia, en 1924 y 1928, respectivamente (3), y, como se ve, bajo regímenes dictatoriales (los de Primo de Rivera y Mussolini, respectivamente), aunque los subsiguientes (parlamentarios o no) ratificaron la medida, lo que ya muestra que hay en ambos países una llamativa permanencia de elementos estructurales de la historia del Estado que cruzan las fracturas político-ideológicas, como se ha señalado con referencia a Italia (4). Más concretamente, centraremos nuestra atención, a un nivel de primera aproximación, en algunos aspectos laborales de los secretarios municipales, que abordaremos sucesivamente: funciones, requisitos, estabilidad en el empleo, retribuciones, colocación estratégica entre el rol de profesionales y el rol de burócratas, así como modelos regionales y variaciones locales (5). Por lo demás, al cotejar los secretarios municipales de España y de Italia, participaremos, en la medida de lo posible, en el debate sobre los paralelismos entre los Estados respectivos.
 

Funciones de los secretarios

Como es sabido, tanto en Italia como en España el régimen liberal confería a las instancias locales un amplísimo abanico de competencias administrativas, más aún que el antiguo régimen. En este contexto, la función estratégica del secretario de ayuntamiento va a cambiar. Ya la misma Constitución de 1812 consagraba un artículo, el 320, al secretario municipal: "Habrá un Secretario en todo Ayuntamiento, elegido por éste a pluralidad absoluta de votos, y dotado de los fondos del común". Y las dos leyes municipales más importantes del siglo XIX, la de 1845 (vigente en 1845-54 y 1856-68) y la de 1877 (vigente en 1877-1923) en sendos artículos afirmaban lo mismo: "Todo Ayuntamiento tendrá un Secretario pagado de sus fondos". Por su parte, la ley municipal italiana de 1865 rezaba: "Ogni comune ha un Consiglio comunale ed una Giunta municipale. Deve inoltre avere un segretario ed un ufficio comunale" (6). Como se ve, disposiciones legales fundamentales en la historia de los estados respectivos imponen un secretario a "todo ayuntamiento" sin distinción alguna. Se advierte, pues, cómo domina estas legislaciones una idea de absoluta uniformidad institucional, pasando por encima de las profundas diferencias existentes entre municipios (urbanos-rurales, grandes-pequeños, etc.).

Las leyes y reglamentos municipales de Italia (y, como veremos, también de España) colocaban al secretario municipal en el punto de encuentro entre la autoridad del estado y la autonomía de los municipios, en tanto que le atribuían cometidos de naturaleza constitutiva, de legitimación del ordenamiento municipal mismo, en el sentido de que a través de él los municipios adquirían aquel tanto de uniformidad que les hacía pertenecer al ordenamiento del Estado, y, por otra parte, lo hacían responsable de muchos de los actos de relieve estatal confiados al ayuntamiento. Era necesario que el secretario, para la validez legal de estos actos, firmase los mandamientos de pago municipales y las actas de sesiones municipales, y, en general, era "responsabile di ogni incombenza che debba essere disimpegnata dall´ufficio comunale", como establecía el reglamento de ejecución de la ley italiana de 1865 (7). Eso mismo, en muy parecidos términos, establecían en España la instrucción de 1823 (en vigor en 1836-1843 y 1854-56) y el decreto de 1835 (en vigor de julio de 1835 a octubre de 1836): en ambas disposiciones el secretario tenía la obligación de "actuar y autorizar todas las diligencias" que entrasen en las atribuciones del ayuntamiento. Pero también las leyes municipales de 1845 y 1877, después de detallar nueve "obligaciones de los Secretarios de Ayuntamiento", disponen en una décima que compete al secretario "Cualquier otro encargo que las leyes le atribuyan ó el Ayuntamiento le confiera dentro de la esfera y objeto de su empleo"(8). Esta "obligación" tan genérica introducida por la legislación liberal indica bien a las claras que el abanico de tareas podía ser amplísimo. Pero vale la pena detallar aquellas "obligaciones" específicas fijadas en España en el artículo 118 de la ley de 1845 y en el artículo 125 de la de 1877, redactadas en idénticos términos:

1º Asistir sin voz ni voto á todas las sesiones del Cuerpo municipal para darle cuenta de la correspondencia y de los expedientes en la forma y orden que el Presidente se lo prevenga.

2º Redactar el acta de cada sesión; leerla al principio de la siguiente, y aprobada que sea, hacerla transcribir fielmente en el libro destinado al efecto, cuidando de recoger las firmas, como previene el artículo 102, y estampando la suya entera en el lugar correspondiente.

3º Preparar los expedientes para los trabajos de las comisiones y la resolución del Ayuntamiento.

4º Anotar, bajo su firma, en cada expediente la resolución del Ayuntamiento.

5º Extender las minutas de los acuerdos y resoluciones del Cuerpo municipal y de las comisiones, en su caso.

6º Preparar los expedientes, anotar las resoluciones y extender las minutas de los acuerdos del Alcalde, cuando no hubiere Secretario especial al efecto.

7º Certificar de todos los actos oficiales del Cuerpo municipal y del Alcalde donde no hubiere Secretario especial, y extender las certificaciones á que hubiere lugar. Estas, sin embargo, para ser valederas requieren el VºBº [Visto Bueno] del Alcalde"

8º Dirigir y vigilar a los empleados de la Secretaría, de que es Jefe.

9º Auxiliar á las Juntas periciales, sin retribución especial, en la confección de amillaramientos y repartos."

Otros artículos de la mencionada ley de 1845 (reproducidos con otra numeración en la de 1877) ampliaban de hecho las tareas del secretario:

"Art. 119. Donde no hubiere Archivero [es decir, en la mayor parte de los municipios] será cargo del Secretario custodiar y ordenar el Archivo municipal. Formará inventario de todos los papeles y documentos, y lo adicionará cada año con un apéndice, del cual, así como del inventario, remitirá copia con el Vº Bº del Alcalde á la Diputación provincial.

Art. 120. En los Ayuntamientos en que no hubiere Contador [es decir, en la mayoría de los mismos] será cargo del Secretario llevar los registros de entradas y salidas de caudales, autorizar los libramientos y tomar razón de las cartas de pago.

Art. 122. Los Secretarios de Ayuntamiento lo serán del Alcalde; pero en las capitales de provincia y en los pueblos de más de 25.000 habitantes, el Alcalde tiene facultad para nombrar un Secretario especial, cuyo sueldo será determinado por la Junta Municipal.

Art. 124. El Secretario del Ayuntamiento lo será de la Junta municipal"

Aunque no idénticas, eran muy semejantes las atribuciones del secretario municipal según la legislación italiana de 1865, y por ello también nos parece válido para España el comentario al respecto de R. Romanelli; a saber: que si, por un lado, las autonomías municipales y la representatividad de los ordenamientos locales en cierto modo habían oscurecido el rol del secretario de ayuntamiento, por otro lado, el volumen creciente de los trabajos administrativos –la nueva importancia del "hecho burocrático"- le restituían una nueva y diferente centralidad, tanto más relevante cuanto más inexpertos en leyes y reglamentos eran los concejales elegidos en los miles y miles de municipios rurales del país. De hecho, tanto en España como en Italia son numerosos los coetáneos que atestiguan que en los pequeños municipios muchos "administradores locales", incluidos alcaldes, son analfabetos, constituyéndose así el secretario en verdadera "alma del ayuntamiento" (9). Entonces, ¿a quién confiar tan importante misión?
 

Requisitos

Mientras en Italia, como se ha visto, para ejercer de secretario era legalmente necesario obtener un diploma ("la patente"), en España la ley establecía, como mucho, unos requisitos genéricos pero no una preparación específica. Las Cortes de 1812, que al respecto parecen sólo preocupadas por separar la condición de empleado (personal "funcionarial") de la de concejal (personal "electivo"), por un lado, y, por otro, la de notario (figura "profesional") de la de secretario (figura "burocrática"), activando así procesos de "burocratización" y de "profesionalización", se limitan a dar una definición negativa de los requisitos. El discurso preliminar de la Constitución establece "la prohibición de que los empleados puedan ser elegidos individuos de los Ayuntamientos" (10), lo que tropezará en la práctica con dificultades y manipulaciones durante la mayor parte del ochocientos a través de una legislación que oscilará entre la tolerancia del hecho en los municipios de corto vecindario (como en la instrucción de 1823) y la prohibición indiscriminada (como en las leyes municipales de 1845 y 1877). Por otro lado, el decreto de Cortes de 10 de julio de 1812, en su párrafo 2º decía que "para ser elegido Secretario de Ayuntamiento, conforme al artículo 320 de la Constitución, no es necesaria la calidad de Escribano" y el decreto de 22 de agosto del mismo año disponía que "cesarán los Escribanos que hasta ahora se han conocido con el nombre de Escribanos de Ayuntamiento, y sustituirán en su lugar un Secretario" (11). Es una problemática que se detecta también en el estado italiano, y que recorre el siglo, incluso más allá de la ley del notariado (promulgada en 1862 en España y en 1875 en Italia), que en el plano formal habría dado carpetazo al asunto estableciendo una clara incompatibilidad entre las funciones de secretario y de notario (12). Ahora bien, la instrucción de 1823, en su artículo 58, introduce una novedad, en una dirección "burocratizadora", al establecer que los candidatos a secretario "deberán tener las calidades prevenidas para los demás empleados públicos". Más detalladas, en cambio, son las leyes municipales de 1845 y de 1877, en cuyos artículos 116 y 123, respectivamente, de contenido casi idéntico, se prescribe:

Para ser secretario se necesita ser español, mayor de edad, estar en el pleno goce de los derechos civiles y políticos, y poseer los conocimientos de la instrucción primaria.

No pueden ser Secretarios en propiedad ni interinamente:

1º Los Concejales del mismo Ayuntamiento.

2º Los Notarios y Escribanos, en tanto que desempeñen las funciones propias de estos cargos.

3º Los empleados activos de todas clases.

4º Los particulares ó facultativos que tengan contratos ó compromisos de servicios con el Ayuntamiento ó común de vecinos.

5º Los que directa ó indirectamente tengan parte en servicios, contratas ó suministros dentro del distrito municipal por cuenta de éste, de la provincia ó del Estado.

6ºLos que tengan pendiente cuestión administrativa ó judicial con el Ayuntamiento, ó con los establecimientos que se hallen bajo su dependencia ó su administración.

7º Los deudores á fondos municipales como segundos contribuyentes.

Como puede apreciarse, no se exige una formación o preparación especial para desempeñar el cargo de secretario; en cuanto a conocimientos, bastan los estudios primarios (y eso se aplica tanto a un secretario de un pueblo de mil habitantes como a uno de una ciudad de cien mil). Por eso en España, respecto a Italia, se agrava más aún la debilidad de su cultura jurídica y su carácter de agente "privado" que desempeña funciones "públicas" (13). De hecho, en la medida que tanto en Italia como en España el consejo municipal tenía la potestad de nombrar secretario y el sueldo anual de éste dependía de aquél, a pesar de concursos o publicidad oficial de vacantes, en la práctica se accedía al cargo más por cooptación que por mérito o capacidad técnica. Y los secretarios (como otros empleados municipales) solían formar parte de los mismos grupos sociales, familias y facciones que los miembros del consejo municipal, lo que indica que se hallaban más cerca de la "comunidad" que del "estado" (14). Además, sin que ninguna norma legal lo exigiese, en España los secretarios de las ciudades solían ser hombres de leyes (abogados y notarios, sobre todo), y los de municipios pequeños y medianos cubrían a menudo una amplia tipología socio-profesional (maestros de escuela, farmacéuticos, militares retirados, artesanos, negociantes, notarios, "hacendados" etc.); generalmente unos y otros estaban muy arraigados en la localidad en que ejercían y a menudo pertenecían, como en Italia, a estratos "medios". Ahora bien, el secretario considerado no idóneo podía ser –y de hecho fue- despedido tanto por el ayuntamiento como por las autoridades superiores, es decir, prefectos y jueces en Italia, y sus equivalentes en España, pero aquí, además, capitanes generales. Más aún: estas autoridades militares de antiguo régimen con importantes prerrogativas en el nuevo no sólo destituyeron sino que también nombraron secretarios –algo desconocido en Italia- en ciertas coyunturas críticas, como ocurrió en Cataluña en 1867 en un contexto general de "estado de guerra". Pero esto nos lleva a hablar de la cuestión de la estabilidad en el cargo, una de las principales reivindicaciones de las asociaciones de secretarios.
 

Estabilidad en el empleo

En principio, lo que determinaba la estabilidad en el empleo, tanto en Italia como en España, era la discrecionalidad de los ayuntamientos (15). En realidad, los secretarios -como otros empleados municipales- dependían de los avatares de las luchas de facciones locales y de las relaciones de éstas con los poderes externos. En Italia, a pesar de la absoluta falta de garantías al respecto, no pocos permanecían en el cargo durante mucho tiempo. No eran raros los casos de secretarios que ocupaban el puesto treinta años seguidos, incluso más. Eso no era imposible en España, pero sí más difícil, especialmente antes de la Restauración, pues la inestabilidad "política", que afectaba también a los entes locales (si bien en menor medida que al poder central (16)), era muy superior. En no pocas ocasiones, un cambio de régimen a nivel de Estado comportaba un cambio de hegemonía local y, con él, un cambio de secretario (y otros empleados municipales). Se trata de uno de los muchos y variados efectos de lo que A. Musi llama la colusión entre "política" y "administración" que, al igual que en Italia, recorría, desde las autoridades municipales hasta los ministerios, toda la jerarquía administrativa (17). Con todo, la estabilidad del secretario en su puesto era también en España –como en Italia- generalmente mayor que el de los consejeros municipales en su cargo, otorgando así continuidad administrativa local por debajo de la inestabilidad política general. Pero a ello ayudaba con frecuencia la propia voluntad de los secretarios de obtener el cargo "en propiedad" y su aspiración a permanecer en él de por vida (18). ¿Quiere esto decir que el puesto estaba bien remunerado?
 

Retribuciones

En España, como en Italia, no se fijaban por ley las retribuciones de los secretarios sino que se confiaban a la discrecionalidad de los ayuntamientos. El sueldo anual, muy variable desde las grandes ciudades hasta los pueblos pequeños, dependía menos de las dimensiones de la población que de los flujos del mercado y de las relaciones sociales locales. En ausencia de cifras que cubran la mayor parte de España, podemos señalar aquí simplemente algunos datos de cierto interés. Por ejemplo, según las (preceptivas) vacantes publicadas en el boletín oficial de la provincia de Barcelona en 1868, el sueldo anual de un secretario oscilaba entre 600 reales (igual o inferior al de un jornalero-proletario) y 24.000 reales, gran desproporción parecida a la que se ha detectado para toda Italia en 1894 (entre 400 y 10.000 liras). Resulta también significativo que, según un proyecto de ley de ayuntamientos de 1860, proyecto que, en opinión de A.Bullón, representa "el intento de regular, por primera vez y con carácter general, los sueldos de los Secretarios de Ayuntamiento", los estipendios de los secretarios irían desde un mínimo de 2.000 reales anuales para los municipios de menos de 150 cabezas de familia hasta un máximo de 30.000 para la ciudad de Madrid. Pero, según un coetáneo que cita el propio Bullón, un sueldo de 2.000 reales anuales era "una insignificante suma para atender a la subsistencia de una familia y a la adquisición de obras de consulta necesarias para el buen desempeño de los muchos deberes que se le imponen" (19). No obstante, en España el sueldo del secretario no significaba lo mismo en los grandes que en los pequeños municipios: en los grandes no era una partida esencial, mientras que en los pequeños podía representar alrededor de un 40%, o incluso más, del presupuesto anual de gastos del ayuntamiento (20). Sin embargo, los secretarios de estos municipios solían ser los que se sentían peor remunerados, tanto en Italia como en España. Ahora bien, a diferencia de Italia, en no pocas provincias españolas el gobernador civil (equivalente del prefecto italiano) limitaba la discrecionalidad de los ayuntamientos fijando unos mínimos en los estipendios, por lo menos en la segunda mitad del siglo XIX. Por ejemplo, en los años 1860 "era frecuente que los Gobernadores civiles, para evitar abusos y desigualdades en los Ayuntamientos en la retribución a sus Secretarios, aprobasen escalas de sueldos en sus provincias" (21). De este modo, a la discrecionalidad de los ayuntamientos en sus municipios, había que añadir la discrecionalidad de los gobernadores civiles en sus provincias, lo que indica que, al igual que en Italia, no eran simples ejecutores del poder central sino que gozaban de un relevante margen de autonomía y mediación (22). Y ello remite a un Estado con un ordenamiento centralizado de centro débil (23), como sucede en Italia, pero aún más débil, si cabe. Sin duda, antes que el "centro" primaban las "autonomías" a diferentes escalas territoriales, empezando por la municipal, lo que incidía en la naturaleza del "empleo" de los secretarios.
 

Entre "empleo público" y "empleo privado"

La incierta y ambigua colocación de los secretarios entre la esfera pública y la esfera privada, el hacer profesión privada de funciones públicas, suscitaba cuestiones relevantes en el terreno laboral: ¿qué "derechos" podía esgrimir el secretario ante la eventual decisión del consejo municipal de prescindir de sus servicios? ¿en qué medida era el suyo un contrato de derecho privado o un contrato de empleo público? Se trata de un asunto muy complejo que aquí nos vemos obligados a simplificar. En un marco general de incertidumbre jurisprudencial, que, por cierto, también se daba en España (24), en Italia se emitían sentencias judiciales que declaraban que la relación ayuntamiento/secretario era de "locazione d´opere", según la cual el secretario sería alguien que "alquila" sus servicios (del mismo modo que alguien "alquila" cosas). Esta interpretación reforzaba el lado "profesional-privado" de los secretarios y, con él, la subordinación a las normas del derecho privado, siendo por tanto la justicia ordinaria la autoridad competente para dirimir los contenciosos. Pero al mismo tiempo se emitían también sentencias que indicaban que la relación ayuntamiento/secretario dependía de la ley municipal, siendo por ello una "relación administrativa" y por tanto la autoridad competente era la justicia administrativa. Y así se reforzaba el lado "burocrático-público" del empleado más importante del ayuntamiento. De este modo, como ha señalado S. Adorno, los secretarios, privados de garantías ciertas, podían recurrir a una u otra vía (25). Todo parece indicar que en España ocurría lo mismo. En cualquier caso, en ambos países se abrió paso, aunque no sin dificultades, el progresivo triunfo de la segunda alternativa, la "burocrático-pública". Pero hablar de "Italia" y "España" sin matizar tal vez supone homogeneizar en exceso.
 

Modelos "regionales" y variaciones locales

Del mismo modo que en Italia, en España la imposición de la uniformidad institucional por el régimen liberal no tuvo los mismos resultados según las regiones y según las localidades: se dieron modalidades muy diferentes de relación entre el centro y la periferia del sistema (26). R.Romanelli, respecto a los secretarios, insiste en las diferencias de contexto entre el centro-norte y el sur de Italia (27). Según él, en el sur hubo el problema de los secretarios que ejercían sin "patente" también después de la Unidad y el de su subordinación a los notables de los municipios (en particular cuando la lucha de facciones era dura y primitiva). La especificidad de los secretarios del Mezzogiorno, en su opinión, radica en el hecho de que vieron aumentar sus funciones, sus competencias, y simultáneamente no aumentó su autonomía sino que estrecharon su dependencia de los "partidos" locales. Dadas las semejanzas entre España (o al menos algunas de sus regiones) y el Mezzogiorno, cabe preguntarse si no ocurrió lo mismo entre nosotros.

En todo caso, parece que entre las formaciones sociales del puzzle español también hubo diferencias relevantes, si bien no podemos establecer aún su naturaleza. Galicia, en el noroeste peninsular, no parece seguir las mismas pautas que otras zonas. Así, la instalación de ayuntamientos y la provisión de secretarios de acuerdo con los decretos de las Cortes de Cádiz de 1812 suscitó allí tensiones no parangonables con las documentadas en otros territorios. En la primavera de 1813 "el jefe político de Galicia hacía presente [a las Cortes] la omisión de muchos ayuntamientos en elegir secretario de fuera del mismo ayuntamiento, la dificultad de hallar quien sirva este empleo como carga concejil, y la falta de fondos para asignarles dotación" (28). No obstante, parece que la figura de secretario municipal del Estado liberal se adaptó a las particularidades del país gallego llegando a asumir un rol político igual o superior al del alcalde, al menos en los municipios pequeños, que eran la inmensa mayoría. Así, en 1838, con motivo de la discusión en las Cortes de un "proyecto de ley orgánica de Ayuntamientos", el diputado gallego Vicente Vázquez Queipo, refiriéndose a su país, afirmaba que las elecciones municipales se habían efectuado "siempre [...] por influencia de unos mismos sujetos en las poblaciones pequeñas, y especialmente de los secretarios de Ayuntamiento" (29). Al igual que en el Mezzogiorno, los secretarios de ayuntamiento gallegos (y tal vez no sólo ellos) parecen desempeñar a menudo un importante papel extra-institucional, concretamente en los procesos electorales de ámbito estatal (y no ya únicamente municipal) en la segunda mitad del siglo XIX. Así, por ejemplo, según X.R.Veiga Alonso, en el distrito de Mondoñedo (provincia de Lugo) en 1863, es decir, en un momento en que la ley municipal vigente, de matriz liberal moderada, concedía los mayores poderes al alcalde, "gañar ós alcaldes e secretarios constituía un paso fundamental na carreira polos votos (30)." Finalmente, al respecto parece significativo el testimonio oral de un lúcido nonagenario oriundo de un pueblo berciano (pero "gallego" en bastantes aspectos) refiriéndose a las primeras décadas del siglo XX: "En estos pueblos quien mandaba en el ayuntamiento era el secretario. Las luchas por el poder eran luchas por la secretaría. El alcalde era un firmón, se limitaba a firmar lo que el secretario le ponía delante" (31). ¿Por qué esa mayor importancia política del secretario municipal en Galicia respecto a otras zonas? Tal vez factores como el gran peso de la población "no urbana", la pobreza derivada del predominio de la pequeña-minúscula propiedad, una población muy dispersa y fragmentada, y, en particular, una altísima tasa de analfabetismo (32) contribuyeran a hacer que el secretario municipal, a menudo un verdadero intelectual-burócrata de pueblo, asumiera aquí características especiales.

Pero, además de diferencias entre regiones, había también contrastes entre municipios, en particular entre las grandes ciudades y los pequeños pueblos. Ser secretario no significaba lo mismo en uno u otro caso: variaban mucho los sueldos y los perfiles sociales, como se ha visto. Obviamente, eran también muy diferentes el volumen y la complejidad de los asuntos administrativos. Además, en España al menos, parece más propio de las ciudades que de los pueblos que los "burgueses" que ejercen de secretarios ocupen antes o después cargos de relieve estatal (diputados a Cortes etc.), y es más propio de los pequeños municipios que de los grandes que alguno de los concejales sea también secretario, a pesar de las (repetidas) prohibiciones legales (33). Por otra parte, en Cataluña la inestabilidad institucional suele afectar más a las grandes ciudades que a los pueblos pequeños (34), y, dados los lazos entre cargos "políticos" y cargos "administrativos", a sus secretarios municipales. Ello contribuye a explicar que en una ciudad como Barcelona (la más importante de Cataluña y la segunda de España) hubiera no menos de veinte secretarios "en propiedad" en el siglo XIX. En cambio, llama la atención la persistencia en el puesto de figuras "menores" como los oficiales de secretaría (inexistentes en los pueblos pequeños), pudiendo afirmarse que en Barcelona la continuidad administrativa, atravesando regímenes formalmente opuestos, la aseguraban más dichos oficiales (y sus ayudantes escribientes) que los propios secretarios. Pero que dicha continuidad recayera esencialmente en unas figuras sobre las que aún había menos normativa específica y cuyo reclutamiento dependía aún más de poderes y facciones locales, indica hasta qué punto pesaron en la construcción de la administración pública periférica los agentes "profesionales-privados".
 

Notas

(1) Este artículo constituye un avance de otro trabajo más amplio: E.Toscas y F.Ayala (en curso de publicación).El libro de Romanelli se referencia en la nota 2.
(2) R. Romanelli, 1989. Se ha efectuado una recensión en castellano de esta obra, a cargo de Eliseu Toscas, en Investigaciones Históricas, nº 18, 1998, p.423-426.
(3) Para el caso de España, (A.Bullón, 1968, p. IX), para el caso italiano, (R.Romanelli, 1989, p. 305).
(4) R. Romanelli, 1999 p.100. A la mencionada "sincronía" entre Italia y España concerniente a la administración periférica del Estado en los años 1920, habría que añadir otra referida a la administración central a mediados del siglo XIX: "en España la creación de los aparatos centrales se pone en marcha después de 1854, es decir en una época muy cercana a la unificación italiana" (R. Romanelli, 1999, p.102)
(5) Dado que hacemos un uso notable del libro de R.Romanelli sobre los secretarios municipales, para evitar una excesiva proliferación de notas, reseñamos aquí las páginas que hemos utilizado en relación a los diferentes apartados: para las funciones, p. 15, 17, 18, 28 y 29; para los requisitos, p. 80-91; para la estabilidad en el empleo, p. 71, 89, 225; para las retribuciones, p. 74-80, 226-229; para la ambigüedad empleo público-empleo privado, p. 15-19 y 184-187; para las variaciones locales y los modelos regionales, p. 69-80 y 91-98. De este modo, sólo mencionaremos dicho libro en nota con motivo de las citas textuales.
(6) R.Romanelli, 1989, p. 15
(7) R.Romanelli, 1989 p. 18. El subrayado es nuestro.
(8) Véanse estas disposiciones en Colección Legislativa de España; los subrayados son nuestros.
(9) Por poner un ejemplo a modo de autopercepción, en 1863 un secretario de ayuntamiento de la provincia de Ciudad Real consideraba que el secretario de un pequeño municipio "además de Secretario del Ayuntamiento, lo es particular del Alcalde y de las juntas pericial y de beneficiencia; que en el desempeño de todos estos cargos ha de entenderse con el Gobernador y Consejo de la provincia, con la Administración principal de Hacienda pública y la de Propiedades y derechos del Estado, con la comisión de estadística y sección de Fomento, con el juzgado y promotor fiscal del partido, con el Gobernador militar y la Guardia civil, y con otra porción de dependencias y autoridades de orden mas inferior; en fin, que á su cargo corren todos los asuntos del pueblo en lo administrativo, gubernativo, económico y judicial" (El Consultor de Ayuntamientos, nº 7, 11-II-1863, p. 55).
(10) A.Bullón, 1968, p. 113. El artículo 318 de la Constitución apunta en la misma dirección.
(11) A.Bullón, 1968, p. 117. Sobre este punto, véase A. Martínez Marín, 1999, p. 19.
(12) Para el caso español, A.Bullón, 1968, pp. 119-126; S.Solé-P. Verdés, 1994, p.22; para el caso italiano, M. Santoro, 1998, p.141-146.
(13) No tiene nada de extraño, pues, que, en este contexto y atendiendo a la rivalidad entre secretarios y notarios, éstos cuestionaran el valor jurídico de los actos municipales sancionados por aquéllos, lo que también ocurre en Italia.
(14) En cuanto a estudios concretos sobre empleados municipales (incluidos secretarios) realizados en Italia, véanse los ensayos reunidos en el libro coordinado por M. Soresina, (M.Soresina, 1998), en particular, los de A.Musi, S.Adorno y M.Bigaran. Por lo que respecta a España, véase E.Toscas, 1995, p. 277-317; y también E. Toscas y F.Ayala, 1988, pp. 501 y ss.
(15) A.Bullón observa que "en 1877 y 1882, como en 1812, 1813 y 1823, los Secretarios de Ayuntamiento seguían siendo [...] nombrados y separados a discreción de las Corporaciones" (A.Bullón, 1968, p.182). Pero hay que recordar que las (heterogéneas) autoridades superiores también jugaban un papel.
(16) E. Toscas, 1992, p. 104-105.
(17) Para Italia pueden citarse, entre otros, A. Musi, 1998; G. Melis, 1996, M. Soresina (a cura di), 1998. Para España, podemos mencionar, entre otros, F. Villacorta, 1989; A. Robles Egea, 1996.
(18) A.Bullon sostiene que el modelo de referencia de los secretarios españoles era el escribano-secretario vitalicio del antiguo régimen (A. Bullón, 1968). Según S.Adorno, éste sería también el ideal de los secretarios en Sicilia (S.Adorno, 1998, p. 77).
(19) A. Bullón, 1968, p. 158-159.
(20) Sobre este punto, E. Toscas y F.Ayala, 1988, p. 510, y E. Toscas y F. Ayala (en curso de publicación).
(21) A. Bullón, 1968, p.159 nota 50.
(22) Sobre este papel de los prefectos en Italia, véase L. Musella, 1994, pp.18-23; y, de manera más general, N.Randeraad, 1997.
(23) Sobre esta noción, R. Romanelli, 1995, p. 143 y sobre el "centralismo débil", G. Melis, 1996, p. 75.
(24) E. Toscas, 1997, p. 76.
(25) S.Adorno, 1998, p.97-102.
(26) R. Romanelli, 1988; E Toscas, 1997.
(27) Confirman este punto, A.Musi, 1998, p. 61 y S.Adorno, 1998, p.76-77.
(28)Diario de sesiones de las Cortes, sesión de 2-IV-1813, p. 4955. Concepción de Castro considera que ello afectaba especialmente a Galicia: vid. Concepción de Castro, 1979, p. 82.
(29) Diario de sesiones de las Cortes, sesión de 17-IV-1838, p. 1761; el subrayado es nuestro. En opinión de este diputado, "el Gobierno, para cortar de raíz las intrigas de estos funcionarios [no únicamente gallegos, se entiende], tomó la medida de suprimirlos enteramente"; pero sabemos que esta insólita propuesta gubernamental de 1838 no prosperó.
(30) X.R. Veiga Alonso, 1997, p. 359.
(31) Testimonio de Domingo Crespo González, vecino de Balboa, municipio leonés limítrofe con la provincia de Lugo, ofrecido amablemente a Eliseu Toscas.
(32) J. A. Duran afirma que en las décadas a caballo de los siglos XIX y XX Galicia tenía "mas de un 70 por 100 de no alfabetizados" (J.A. Duran, 1977, p. 4).
(33) E. Toscas, 1995, pp. 290-295, y E. Toscas y F. Ayala (en curso de publicación).
(34) Sobre este tema, E. Toscas, 1997, y E. Toscas y F. Ayala (en curso de publicación).
 

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© Copyright Eliseo Toscas y Ferrán Ayala, 2002
© Copyright Scripta Nova, 2002
 

Ficha bibliográfica

TOSCAS, E.; AYALA, F. Entre profesionales y burócratas.  Los secretarios municipales en la España del siglo XIX Scripta Nova, Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona, vol. VI, nº 119 (92), 2002. [ISSN: 1138-9788]  http://www.ub.es/geocrit/sn/sn119-92.htm

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