Miguel Panadero Moya.
Universidad de Castilla-La Mancha  

Key words: Latin America, region, territorial management

La división geográfica de los países en subunidades políticas de límites reconocidos para facilitar la gestión administrativa de su población y de sus recursos, es un elemento de primer orden de su estructura territorial. Estas divisiones son relativamente estables en el medio plazo y determinan el ámbito en el que sus habitantes configuran unidades espaciales bien definidas que, después de asumir su identidad, permanecen fuertemente cohesionadas. A pesar de ello estas unidades no están libres de la influencia de factores externos de naturaleza política, económica, social o cultural modeladores de los territorios, que se desenvuelven a su alrededor. También están sujetas a las cambiantes condiciones de su entorno, a las innovaciones que se introducen a partir del desarrollo de la ciencia y la técnica en las actividades productivas y en la misma cultura de cada país. Se originan así nuevas circunstancias que impulsan la necesidad de reformar la organización político-administrativa de los países, y son germen a su vez de nuevas transformaciones tanto en la morfología de los elementos como en el sentido de los flujos que dan forma al espacio geográfico (Panadero y Czerny, 1991).

Estas páginas constituyen una aproximación al estudio de las manifestaciones de este fenómeno en América Latina a finales del siglo XX. El hilo conductor del análisis está constituido por la enumeración de las diferentes propuestas de ordenación funcional que están en discusión en el ámbito de la regulación político-administrativa del territorio de sus correspondientes países. Esta cuestión, que es objeto de estudio de la geografía política, es uno de los más importantes factores generales impulsores de los cambios emergentes en la organización del espacio geográfico de América Latina en el momento actual (Panadero, Cebrian y García, 1992).

Como corresponde a todo estudio preliminar las proposiciones que aquí siguen han de ser colocadas en su contexto correspondiente. Primero, según el estado de la teoría del análisis espacial en las dos últimas décadas; y después, en función de las informaciones que hemos podido reunir, aportadas por las numerosas anotaciones que sobre este tema están apareciendo en los distintos medios científicos de comunicación utilizados por los investigadores europeos y latinoamericanos a ambas orillas del Atlántico. De su observación se desprende que los procesos de reestructuración territorial que se están desarrollando en esta región del Sistema Mundo reproducen con cierta peculiar especificidad el fenómeno que hace ya unos años empezó a manifestarse en otros lugares de su misma componente cultural europea en similares términos.

El punto de partida puede ser fijado en el modelo de estructura territorial político-administrativa de sus distintos grandes dominios regionales hacia 1970. Lo integraban países organizados como Estados (unitarios, unos, y como Federaciones, otros) que mantenían una discutida distribución de sus atribuciones funcionales, primando el papel de las capitales nacionales frente a las aspiraciones de autonomía más o menos explícitas de sus respectivas unidades constitutivas (provincias, departamentos o estados). Fue la década de los setenta una etapa de su pasado reciente en la que el crecimiento económico nacional, distribuido territorialmente de forma polarizada sobre algunas pocas áreas, generó en el conjunto de América Latina grandes desequilibrios socio espaciales. Para paliar sus efectos se diseñaron las políticas de planificación del desarrollo regional que alcanzaron en esa década considerable auge, aprovechando para el diseño de sus actuaciones la organización político-administrativa preexistente en los respectivos países y acomodándolas a las necesidades de cada caso.

El crecimiento económico que se impulsó con esas medidas originó también profundos desajustes demográficos y sociales en extensas zonas y, del mismo modo, la aparición de grandes desequilibrios territoriales. Para tratar de corregir tan insatisfactorios efectos surgieron las propuestas estatales "descentralizadoras", asociadas a la necesidad de aumento de la participación social y a las demandas de democratización política. Estas corrientes no tardaron en repercutir con sus dinámicas específicas en la aparición de nuevas regulaciones de la organización administrativa del territorio durante los años ochenta y noventa.

En cualquier caso la situación actual presenta algunas diferencias con relación al pasado. Ahora, las manifestaciones de la globalización, un factor de alcance planetario determinante de la configuración de los territorios nacionales traspasa tanto las fronteras externas como los límites administrativos internos de los Estados. Bajo su influencia cada gran ciudad y cada región, parecen haber quedado ubicadas en un puesto de la jerarquía de lugares centrales que corresponde al Sistema Mundo, a una escala que supera la de los sistemas urbanos nacionales. Este fenómeno integra a cada lugar en un conjunto global y debería esperarse de la integración de las redes urbanas nacionales a escala mundial un mayor acercamiento entre todos sus componentes; pero no es así exactamente porque las desigualdades se agrandan y, en cuanto al disfrute de los recursos naturales de la Tierra, han empezado a establecerse diferencias que podemos percibir fácilmente más contrastadas que nunca.
Los vientos que impulsan los cambios de la estructura político-administrativa se mueven en un circuito de dimensiones planetarias; pero su intensidad no siempre es la misma. Unas veces son auténticos vendavales que revolucionan la situación precedente; otras, suaves brisas persistentes que tratan de persuadir a los poderes políticos y económicos de cada país de la inevitable necesidad del cambio.
 

Las aportaciones epistemológicas

En una de sus últimas y más elocuentes obras el geógrafo brasileño Milton Santos propone una definición del espacio de los geógrafos Bque es el espacio humanizado, el espacio del hombre- entendiéndolo como un conjunto indisociable de sistemas de objetos y de sistemas de acciones; tal conjunto indisociable ha de ser contemplado desde las nociones de técnica y de tiempo, de razón y de emoción (Santos, 1996). A esta tipología de sistemas (de objetos y de acciones) corresponden las regiones (construcciones materiales que son el resultado actual de una acumulación de técnicas y tiempo) y los Estados (la conformación ideal, razonable, de elementos emocionales en acción). )Y cual es la función de los municipios, de las regiones político-administrativas (o de los estados, departamentos y provincias que integran cada país) y de los mismos Estados nacionales, en el mundo, en el momento actual?. Esta es la cuestión esencial.

La pregunta no tiene una respuesta sencilla y, probablemente tampoco sea conveniente buscarla apresuradamente. Los factores que condicionan las características y funciones de los nuevos espacios regionales en América Latina nos obligan a contemplar la naturaleza de sus elementos desde las incertezas antes que desde las evidencias, y considerando primero que el propio objeto, es decir, las regiones o los municipios, sus entornos condicionantes.

En este sentido una de las cuestiones más debatidas es el enfrentamiento y reajuste de los planos global y local, la integración de sus respectivos ámbitos y la acomodación que se practica entre sus particulares logísticas operativas.
 

Asumiendo este enfoque y retrotrayéndonos al pasado podemos ver que para resolver ordenadamente su convivencia la sociedad europea occidental diseñó y perfeccionó en los últimos tres siglos la forma de gobierno que conocemos como Estado-nación, partiendo para ello del nivel de desarrollo de los medios de producción alcanzado hasta ese momento y según los principios del sistema capitalista. Desde entonces, la regulación de esa forma de organización política y económica del espacio geográfico cuya existencia determina el alcance de los espacios particulares que llamamos regiones, y que se inserta en cada Estado-nación, ha sido motivo de repetidos análisis desde todos los campos de las ciencias sociales.

)Se puede hablar ahora con propiedad del fin del Estado-nación ante el protagonismo que han alcanzado los espacios regionales? )Cuál es la viabilidad de esa organización socioespacial en los países más y menos desarrollados? )Cuáles son las formas emergentes en las que se configuran los estados-nación tras la difusión de los procesos de integración económica y política regional a escala continental y de las demandas de autonomía local que se incluyen en el término de "regionalismo"?.
 

Vigencia del Estado Nación

El debate sobre la utilidad y vigencia del "Estado-nación" ha producido ya muchas páginas, en artículos y libros, especialmente durante las dos últimas décadas. Una de las reflexiones más acreditadas es la del sociólogo M. Castells, para quien en el momento actual, el Estado, según el modelo en que quedó constituido en Europa en los últimos tres siglos y fue exportado después al resto del mundo, aunque se halle en una doble crisis (de operatividad y de legitimidad) sigue siendo insustituible.

En cuanto a la primera de las crisis, la de operatividad, se observa en que el Estado nación es cada vez menos capaz de controlar la globalización de la economía, de los flujos de información y de los medios de comunicación, o de hacer frente a la emergencia de las redes de la criminalidad organizada. De otra parte, en cuanto a la legitimidad, el rápido desarrollo de las comunicaciones y la información ha permitido constatar que la identidad de la población se manifiesta a menudo en un ámbito territorial distinto del que corresponde históricamente al Estado nación y que a partir del reconocimiento de estas diferencias han aparecido sucesivos intentos de creación de nuevos ámbitos territoriales con soberanía propia que pugnan por ser aceptados por la comunidad internacional. Los episodios que ejemplifican este fenómeno se multiplican en las páginas de diarios y revistas con tal frecuencia que dejaron de constituir noticia.

Las amenazas que representan estos dos fenómenos para la supervivencia de los Estados nación, entiende Castells que han alentado a sus gobernantes a reaccionar con actuaciones que se orientan en dos direcciones: estableciendo alianzas entre ellos para conformar procesos de integración en el ámbito de la economía, o asociaciones de distinta naturaleza (cultural, política, militar, etc.) como organizaciones de cooperación internacional; y, en sentido contrario, por otra parte han facilitando la implantación de procesos de descentralización y el reconocimiento de la autonomía funcional a diferentes escalas territoriales (regiones y/o municipios).

)Significa todo esto que nos encontramos en un periodo histórico que se caracterizará por el fin del Estado nación?. Las respuestas a ese interrogante son muy variadas. Para Castells no es así, exactamente; el Estado nación no está desapareciendo y durante largo tiempo no parece que pueda desaparecer, a pesar del desbordamiento al que está sometido por flujos globales que no puede controlar y al acoso que tiene que soportar de parte de las identidades regionales. Pese a todo esto, permanece firmemente asentado. En su apoyo juegan factores como la inercia histórica, la confluencia de poderosos intereses representados por las clases políticas nacionales, y su utilidad como mecanismo de control social y de democracia política del cual pueden disponer los ciudadanos. Pero esta vigencia no tiene que interpretarse como inmovilismo. Aunque las formas del Estado persisten, su contenido y su práctica se ha transformado profundamente y ha dado origen a una nueva forma política: el autor la llama Estado red.

Se trata de un Estado hecho no sólo de Estados nación; también lo forman naciones sin Estado, gobiernos autónomos, ayuntamientos o cabildos, instituciones nacidas de la integración económica internacional y de instituciones multilaterales con fines militares, políticos o culturales. Así pues, afirma Castells, no estamos ante el fin del Estado, sino ante la emergencia de "una forma superior y más flexible de Estado que engloba a las anteriores, agiliza sus componentes y los hace operativos en el nuevo mundo a condición de que renuncien al ordeno y mando... No estamos en el fin de un Estado superado por la economía, sino en el principio de un Estado anclado en la sociedad." (Castells, 1997).

Estas reflexiones necesitan ser contrastadas. La situación del proceso de cambio que afecta a la organización de los Estados tiene muchas facetas. Unas veces se expresa con acciones previstas y deseadas, como la corriente universal favorable a la valorización del patrimonio cultural local existente en cualquier lugar del mundo, con el fomento de los principios de participación social o el apoyo a las democracias como forma de gobierno más valorada; pero otras, con acciones no pretendidas y perversas, como la "violencia" que se ha instaurado en la práctica cotidiana de muchos países.
 

Manifestaciones perversas: la ausencia del Estado

Las referencias a este fenómeno señalado de la violencia, que no es totalmente nuevo ya que incluso forma parte de la periodización histórica de algunos países latinoamericanos después de su independencia, se han incrementado en la última década del siglo XX. Su aparición es más frecuente en los países más pobres, en los que aumenta el número de territorios conquistados por la violencia. Los medios de comunicación presentan diferentes lugares de África, de América Latina, o de Asia, donde se eternizan conflictos que sitúan a una parte de su población frente al poder central, bajo la dirección de grupos armados cuya naturaleza política es, a menudo, muy confusa. Un poder central que, desde los procesos de independencia y descolonización formal, tiene grandes dificultades para erigir estructuras estatales. De esta forma revelan la proliferación de escenarios territoriales cuyas frágiles estructuras político-administrativas les han llevado a ser denominados como "entidades caóticas ingobernables".

Tomando la propuesta de otros autores, Rivero constató en Le Monde diplomatique como "en numerosos países... estos conflictos de destrucción nacional atraviesan periodos de violencia intermitentes, interrumpidos por incesantes treguas armadas salpicadas de rebrotes de combates en los que los grupos rebeldes se disputan el monopolio de la violencia... Cuando se produce este fenómeno, el Estado-nación en vías de desarrollo explota y se convierte entonces en una "entidad caótica ingobernable (Eci)" (Rivero, 1999:3).

Las Entidades Caóticas Ingobernables así entendidas son un fenómeno mundial reciente. Ejemplifican la difícil viabilidad como Estado-nación de numerosos países en vías de desarrollo que se encuentran inermes frente a un sistema económico mundial inspirado en la apropiación de beneficios e indiferente ante la pérdida de sus anteriores ventajas competitivas ⁽²⁾. Pero la competencia exacerbada impuesta por la globalización y la actual revolución tecnológica, que favorecen la expansión de un darvinismo social excluyente (una forma de evolución del sistema productivo a escala internacional que tiene como resultado la eliminación de miles de obreros no cualificados y de toneladas de materias primas) se han convertido en la mayor amenaza para su supervivencia ⁽³⁾

Las ECI se caracterizan por la impotencia del Estado para mantener bajo su control el territorio nacional y para garantizar a la población la satisfacción de sus necesidades. El caso colombiano es, en el momento actual, el más claro de los ejemplos. Sectores enteros de la economía, de las ciudades, de las provincias y regiones, sufren la amenaza del terrorismo, los secuestros o la extorsión, o quedan bajo el control de grupos paramilitares, de los narcotraficantes o de las mafias. La legalidad, el orden público y los esbozos de sociedad civil se volatilizan... (Rivero, 1999), y el país se desliza a la condición de entidad caótica.
Afortunadamente, no sucede siempre así. Otras formas más "legítimas" cuentan con el respaldo mayoritario de la sociedad y permiten distribuir en diferentes niveles los poderes centrales del Estado en la organización del territorio. De todas ellas, han adquirido creciente importancia las acciones que podemos clasificar dentro de una corriente favorable a la "descentralización".
 

Modelos de descentralización en América Latina

La descentralización es un fenómeno básicamente político que se ha expresado en algunos países latinoamericanos, por ejemplo en el país antes citado, Colombia, en el reconocimiento constitucional de autonomías político-administrativas para los territorios indígenas (BREWER, 1998:70), un fenómeno que también figuraba como demanda en las reclamaciones de los chiapanecas alzados frente al Gobierno mejicano en 1994. En Nicaragua existía un precedente incluso más avanzado todavía mucho antes, aunque su desarrollo posterior ha estado marcado por la precariedad. En Ecuador la situación política de los últimos meses parece avanzar por derroteros similares a los reconocidos en la Constitución colombiana. Se podrían anotar otros muchos casos, porque la historia reciente ofrece numerosos ejemplos de reordenación de las atribuciones territoriales de los Estados.

Los propósitos de los Estados nacionales (unitarios y federados) de llegar a todos los rincones de su país con sus actuaciones caracterizó las políticas públicas de los Estados europeos y latinoamericanos hasta la década de los sesenta, pero ahora un fenómeno de amplia difusión de naturaleza política está exigiendo en todas partes que el Poder Público se redistribuya más; que competencias de los poderes del Estado nacional se transfieran a nuevos centros locales de poder, ya sean éstos configurados como entidades político-territoriales "nuevas" (regiones autónomas), o sirviéndose de las "viejas" (los clásicos departamentos y provincias o los Estados integrados en las Federaciones) (Brewer, 1998).

La insistencia en las demandas de descentralización ha calado en la sociedad latinoamericana y en la actualidad el rasgo más significativo de la organización contemporánea de la mayoría de los Estados de América Latina es la convergencia hacia soluciones descentralizadas similares. De acuerdo con ellas los Estados unitarios tienden a regionalizarse políticamente y los Estados federales vuelven a profundizar en la misma dirección para seguir esquemas igualmente descentralizadores.

El modelo que se observa con mayor interés es el de los históricos estados europeos, unitarios y federales, que han originado la figura del Estado regional. Existe ya muy poca diferencia entre los resultados de unos y otros, salvo en la denominación dada a la forma descentralizada de Estado, que se percibe en cada uno de ellos conforme a su propia tradición.

Se puede decir que actualmente, en el ámbito occidental del Sistema Mundo, el Estado contemporáneo está descentralizado o en vías de descentralización. El fenómeno universal que está condicionando la reorganización de los Estados es el proceso de distribución vertical del poder Público. Los Estados unitarios han evolucionado dando paso a niveles político-territoriales intermedios, con el carácter de regiones políticas dotadas de autoridades electas y autonomía que, en algunos casos van más allá y han sido incluso más efectivas que las que presenta el esquema ideal del Estado Federal. Los Estados Federales, por su parte, cada uno desde su especificidad, tienden a profundizar en el federalismo para llenar de contenido análogo esquema de distribución del poder y han aplicado las medidas descentralizadoras que teóricamente se podían haber permitido antes (Brewer, 1998:80) en la reasignación de competencias a sus unidades federales constitutivas. En América Latina se aprecia la misma situación.

En los primeros años de la década de los ochenta las anotaciones sobre el papel de la descentralización en la reforma del Estado acompañaron al proceso de emergencia de nuevos actores políticos locales. Borja, por ejemplo, en esa época, encontraba en la tradicional separación entre el Estado y la sociedad en América Latina la justificación de la debilidad de los poderes locales y su incapacidad para poder articular las instituciones elegidas y las administraciones públicas con los sectores dinámicos y movilizados de la sociedad civil. Y una consecuencia geográfica de esa situación sería la desarticulación existente entre los distintos grupos sociales y entre las diferentes zonas territoriales.

Para este autor el desarrollo de la democracia como sistema político exigía favorecer la descentralización regional y municipal. Las razones aducidas eran muchas: para arraigar las instituciones del Estado en la sociedad; para articular las instituciones representativas con los movimientos sociales; para asumir la iniciativa en los campos de la cultura, de la economía y de los medios de comunicación social, y para afrontar las situaciones de crisis y desocupación, movilizar los recursos existentes, generar nuevas pautas de crecimiento y nuevos mecanismos de integración cultural desde la participación ciudadana. Se entendía la descentralización del Estado, en resumen, como una de las claves de la democratización y modernización de éste y como un medio de integración de la sociedad (Borja, 1984:152), contemplada desde un enfoque nacionalista.

Así pues, la descentralización política, como proceso contemporáneo, se convirtió en un instrumento esencial de la reforma del Estado. Por otra parte, a su lado se hallaban otros elementos fundamentales: las privatizaciones y la desregulación. La descentralización se mostraba una consecuencia del avance de la democracia, sistema político mejor valorado por la sociedad actual; al mismo tiempo, las privatizaciones serían la respuesta a la crisis del Estado empresario e interventor en todos los aspectos de la vida económica y social; y finalmente, la desregulación, la forma de conseguir la necesaria participación de las iniciativas privadas en la provisión de las demandas sociales ante el fracaso del sector público para atenderlas directamente. Las respuestas posibles a esos planteamientos eran muy variadas. Un buen ejemplo de las alternativas contempladas lo constituyen las cuestiones que son objeto de debate en los foros virtuales con las facilidades que proporciona la difusión de las tecnologías de la información.
 

La descentralización en los aforos virtuales

Las propuestas de "Gobiernos intermedios" (GI) en América Latina

M. Velasco, del IULA ecuatoriano ⁽⁴⁾, define los "Gobiernos intermedios" como formas de gobierno subnacionales presididas por autoridades de elección popular que en la jerarquía administrativo-territorial de los Estados, corresponden a unidades mayores que los municipios y, obviamente, menores que la nación. Estos GI cumplen funciones de articulación e intermediación entre la nación o el gobierno nacional y los municipios.

En las formas de Estado Federal los GI son los Estados de la federación, normalmente presididos por gobernadores (como es el caso de Venezuela donde son elegidos por sufragio directo sólo a partir de 1989, al entrar en vigor la Ley de Elección Directa de Gobernadores y Alcaldes). Los Estados unitarios también suelen tener gobiernos intermedios. En Ecuador, por ejemplo, los GI se denominan Consejos Provinciales; (su jurisdicción alcanza a la Provincia y están presididos por Prefectos electos por sufragio directo e integrados en una Cámara de Consejeros Provinciales); en Colombia los GI corresponden a los Departamentos, presididos por un Gobernador electo y una Cámara Departamental.

La necesidad de instaurar gobiernos intermedios no es sentida con la misma intensidad en todas partes. En los países de pequeño tamaño y con una población escasa y culturalmente homogénea la necesidad de GI no suele ser planteada ya que la comunicación entre los gobiernos centrales y los municipios es (o puede ser) fluida y directa. Por el contrario, en países con una gran diversidad étnica, cultural y regional, los integrantes de estos grupos están reivindicando el reconocimiento de cierto grado de autonomía político-administrativa que a escala territorial supera el ámbito de los simples municipios. Chiapas, en Méjico, y Pastaza, en Ecuador son ejemplos significativos.

La declaración del XXXIV Congreso Mundial de la Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA) ⁽⁵⁾ es otro de los más recientes alegatos a favor del gobierno democrático local. En su preámbulo plantea de forma un tanto determinista, como premisa inicial, que al comienzo del siglo XXI las funciones y tareas de las ciudades y de los gobiernos locales se verán ampliadas "por una necesidad histórica". Reconoce que fuerzas económicas, tecnológicas, demográficas, ambientales y sociales en constante cambio están reestructurando el mundo. La globalización y la liberalización de la economía y el impacto mundial de las nuevas tecnologías de la comunicación, transforman la vida de los ciudadanos. En este escenario, la función tradicional del Estado se ha visto profundamente afectada por las mencionadas tendencias, que repercuten en el curso que siguen las actividades económicas y sociales. Las grandes "ideas fuerza" de finales del siglo XX respaldan sus declaraciones: los Estados deben ir aceptando la mayor importancia de los gobiernos locales y regionales como agentes democráticos y económicos imprescindibles, y como hilo conductor del desarrollo sostenible.

Los Estados, se insiste, no pueden dirigir y controlar de forma centralizada las ciudades y los pueblos del hoy y del mañana, tan complejos, integrados, diversos y en constante evolución. Esto sólo podrá hacerlo gobiernos descentralizados, que involucren al ciudadano y estén cercanos a él. En este sentido, diversos Estados, en sus constituciones o mediante tratados internacionales, han reconocido formalmente el papel fundamental de los gobiernos y de la democracia locales; pero este reconocimiento está todavía lejos de ser un hecho universal. Por eso los participantes en el Congreso Mundial de IULA declaran defender los principios democráticos de descentralización y subsidiaridad; y esto no tanto para el diseño de una pirámide de jerarquías gubernamentales competenciales, sino para el establecimiento de un marco de esferas de gobierno interconectadas que deben actuar conjuntamente "en sincera colaboración" para fomentar el bienestar de los ciudadanos y de las comunidades.

El "laboratorio" ecuatoriano de la descentralización

Ecuador es el resultado de la integración de ámbitos regionales heterogéneos, con escasa o nula articulación entre sus respectivas sociedades. Esta situación justificaría sus tensiones internas que se manifiestan en las etapas de crisis como fuerzas centrífugas. Su recurrente aparición inspira el rechazo de las elites dirigentes del país que se han opuesto tradicionalmente al desarrollo de sus potencialidades regionales considerándolas como una amenaza para la acción del Estado y un permanente riesgo para su disolución.

Los Consejos provinciales ecuatorianos constituyen expresiones tímidas de la diversidad regional solamente. El Gobierno central se resiste a ceder el control político de las provincias para lo cual mantiene en ellas gobernadores designados por el Presidente de la República. Así se produce una especie de dualidad entre los poderes públicos presentes en cada una de ellas, ya que conviven los Prefectos, electos por sufragio popular, y los Gobernadores, designados por el Ejecutivo.

La crisis económica y las dificultades financieras que golpeaban a este pequeño país andino en los primeros meses de 1999 y el impago por parte del Gobierno Central a las municipalidades de sus asignaciones económicas dejaban a estas últimas en una difícil situación. El debate sobre la conveniencia de organizar un Estado descentralizado en regiones político-administrativas motivaba opiniones encontradas. Los representantes de la Asociación de Municipalidades del Ecuador mostraban su rechazo al proyecto gubernamental de formular un "plan de descentralización por regiones y autonomías provinciales al margen de los 214 municipios ecuatorianos con la aplicación de modelos extraños". Los fundamentos de la propuesta institucional (LOZANO CASTRO, 1998) eran estos:

Los antecedentes inmediatos del proyecto se inscriben en la promulgación de la Constitución de la República del Ecuador, de 1998, en la que al referirse a la Organización Territorial y Descentralización (Tít. XI, cap. I, art. 224) establece una nueva división político-administrativa del país definiendo jurisdicciones territoriales de régimen seccional autónomo, en los niveles cantonal y provincial, estableciendo también que podrá haber circunscripciones territoriales indígenas y afro ecuatorianas. En este mismo ámbito de la organización territorial ⁽⁶⁾ dispone que existirán regímenes especiales de administración territorial por consideraciones demográficas y ambientales, y que por Ley se podrán crear distritos metropolitanos y regular cualquier tipo de organización espacial.

Con estas disposiciones quedaba abierta la posibilidad de establecer una reestructuración del territorio ecuatoriano con distritos metropolitanos y circunscripciones territoriales o "regiones" de régimen especial, situación que, en opinión de los autores del documento que nos sirve de guía, parece necesaria debido a los fuertes desequilibrios territoriales ocasionados por el modelo de crecimiento económico vigente; éste privilegió a dos polos de desarrollo en el país, Quito y Guayaquil, lo que se ha convertido de hecho en un centralismo / regionalista que impide cualquier intento de reducir tan asimétrica situación.

En cuanto al segundo principio básico que inspira el proceso, la descentralización, ésta establece ⁽⁷⁾ que el gobierno central transferirá progresivamente funciones, atribuciones, competencias, responsabilidades y recursos a las entidades seccionales autónomas u otras de carácter regional.

Por su parte, otros antecedentes más lejanos permiten explicar la situación actual de un país como Ecuador cuyo diagnóstico muestra la existencia de acentuados desequilibrios ínter territoriales, una explotación irracional de los recursos naturales, una distribución desigual de la riqueza social, desempleo, migraciones de la población, deterioro ambiental, inestabilidad política, etc. El Estado ecuatoriano ha ejercido tres funciones principales: garantizar el proceso de desarrollo, regular el crecimiento y normalizar los mecanismos del funcionamiento del sistema económico y social. El desarrollo histórico de este papel ha llevado a la situación actual caracterizada por la heterogeneidad estructural, la desvertebración social, los desequilibrios y la desarticulación territorial, que impiden las relaciones entre los componentes básicos estructurales y territoriales del país en sus diferentes niveles: rural y urbano, local, provincial, regional y nacional. Y tal situación parece que puede encontrar en estos momentos una herramienta útil en los planteamientos de una regionalización que se apoye en la participación para dar forma a las propuestas de descentralización política y económica.

La reestructuración territorial del país en forma de regiones obligaría a la configuración de nuevos sistemas urbano-regionales que permitan intensificar las relaciones horizontales entre sus elementos y entre las distintas regiones del país. Este proceso requiere la potenciación de aquellos núcleos que tengan capacidad para articular en su entorno al resto del territorio inmediato, constituyéndose así en elementos estructurantes de la red urbana nacional capaces de recibir las medidas de promoción complementarias de parte de la administración y de consolidar una nueva estructuración del Estado a partir de la reformulación de su sistema urbano nacional.

El papel de los Consorcios y agregaciones de municipios

La alternativa a las estructuras regionales descentralizadas puede estar, en numerosos casos, en los municipios, que son los entes latinoamericanos de mayor tradición en cuanto a la organización de su territorio. Pero su reconocimiento efectivo como sujeto y actor de ordenación espacial está muy lejos de conseguirse. Un argumento repetidamente esgrimido por los defensores de la instauración de formas de GI regionales se refiere a la manifiesta inviabilidad económica de muchos de aquellos. Alrededor del 80 % de los 15.000 municipios de América Latina constituyen pequeñas localidades rurales con escasas posibilidades para iniciar procesos de desarrollo endógeno y para diseñar respuestas locales apropiadas a los desafíos globales, si no se articulan en grupos de alcance comarcal o regional. Una opinión interesada aduce que, para este fin, lo que podría denominarse "territorio económico y socialmente viable" sobrepasa a menudo la jurisdicción municipal.

¿Es entonces la región, entendida como unidad social, económica, cultural y territorial, la escala apropiada?. ¿Cuáles son las condiciones mínimas para implementar un proceso de desarrollo que a partir de fuerzas internas se configure como respuesta suficiente ante los desafíos de la globalización?

Estos planteamientos tienen gran interés para Colombia. Desde hace varios años sus departamentos se encuentren en quiebra fiscal, por lo que sus posibilidades como estructuras territoriales político-administrativas receptoras de GI en el proceso de descentralización resultan inoperantes. De ahí que la descentralización colombiana, señala el sociólogo F.E. Velásquez, tenga matices eminentemente municipalistas. El fortalecimiento político, administrativo y financiero se orientó esencialmente hacia los municipios, mientras que los departamentos quedaron muy mermados en sus disponibilidades presupuestarias, tanto en lo que constituye la captación de recursos como en sus atribuciones. La Constitución de 1991 asignó a los Departamentos funciones de planificación regional, aplicación de las políticas nacionales en su territorio, y asistencia técnica a los municipios. Ninguna de estas funciones parece haber sido desarrollada hasta ahora con éxito por lo que, reemplazados en la función de ejecutores de programas y proyectos por las autoridades municipales, han perdido buena parte de su anterior protagonismo político, económico y social.

El debate actual se plantea entre la conveniencia de mantenerlos como entidades territoriales o la de crear nuevas instancias intermedias, aunque la aprobación por el Congreso de la República de Colombia de una Ley de Ordenamiento Territorial que defina las atribuciones de cada nivel político-administrativo deja este asunto muy lejos de las preocupaciones inmediatas de los colombianos en las circunstancias actuales.

Aparece así otra alternativa, la que presenta a las agrupaciones de municipios que con distintos nombres (consorcios, mancomunidades, etc.), se han generalizado últimamente. A un nivel operativo la articulación de tales "consorcios intermunicipales" se establece entre gobiernos locales territorialmente vecinos para realizar acciones que contribuyan a reducir costos y a mejorar la eficiencia de algunas prestaciones sociales. Como espacios comarcales de organización sus potencialidades para la reasignación de funciones político-administrativas no han pasado desapercibidas. S.R. Ilari, del Centro de Estudio e Investigaciones de la Universidad Nacional de Quilmes, en Argentina, les atribuye la posibilidad de llegar a constituir, de hecho, un cuarto nivel de gobierno, dado que se suman a la acción realizada desde la nación, la provincia y el municipio. En Argentina estas experiencias se han desarrollado en el contexto de la "retirada" del Estado Federal de la función de proveedor de bienes y servicios, sumándose a la práctica de las desregulaciones y privatizaciones antes comentadas, y la subsiguiente descentralización hacia las provincias de determinadas políticas sociales (salud, educación y vivienda).

El municipalismo frente al regionalismo

El debate sobre la Carta Mundial del Gobierno Local Autónomo y las proclamaciones de la "Declaración de La Paz" ilustran con mayor propiedad el alcance y objetivos de esta otra corriente en auge. La discusión acerca del nivel territorial óptimo para ejercer el derecho a la autonomía tiene en el movimiento municipalista latinoamericano un activo colectivo de defensores.
Una de sus manifestaciones más notables esta contenida en el proceso de discusión de la "Carta Mundial del Gobierno Local Autónomo" (o "Carta Mundial de Autonomía Local" (CMAL), en opinión de N. Vega), que en su preámbulo reconoce, como se hiciera en el Programa 21 y en el Programa Hábitat, que muchos problemas mundiales han de abordarse en el ámbito local y que no pueden resolverse satisfactoriamente sin una cooperación y un diálogo intensos entre el Estado y los gobiernos locales municipales.

Este documento consultivo forma parte de un proyecto conjunto entre las Naciones Unidas y los niveles locales de gobierno que se comprometieron a elaborar una Carta, a partir de un extenso proceso de consultas, para promocionarla ante la Asamblea General de las Naciones Unidas con ocasión de la Sesión Especial de 2001 dedicada a revisar la implementación de la Agenda Hábitat ⁽⁸⁾.

En el mismo sentido en que se expresa la CMAL están enunciados los principios de la llamada "Declaración de La Paz" posterior ⁽⁹⁾, que partiendo del reconocimiento de los factores que originan actualmente los desequilibrios territoriales confían en la autonomía municipal y en el fortalecimiento del papel de estos actores locales en el desarrollo la búsqueda de las respuestas adecuadas a sus problemas. La declaración asumía en su articulado todos los principios generales que justifican los planteamientos del "desarrollo local":
 

Ejemplos concretos de la difusión de estos planteamientos por los países de América Latina pueden ser encontrados sin dificultad. Las actuaciones de la Asociación de Alcaldes de las Provincias Capitales del Perú sirven al caso y expresan la forma en que las lógicas locales se desenvuelven y crean sus propias exigencias para competir en el uso del territorio con las lógicas globales. Actuando en el marco establecido por la vigente Constitución Política y la Ley Orgánica de Municipalidades ⁽¹⁰⁾ esta Asociación se pronunciaba por la unidad de los Alcaldes del país, por el respeto a la autonomía política, económica y administrativa de los gobiernos Locales y la preeminencia de su autoridad en los asuntos de su competencia; por la vigencia de los fueros municipales como espacio legítimo de participación ciudadana y afirmación de la democracia; por la validez y respeto de la iniciativa legislativa de los municipios en cuanto a Leyes, normas y decretos que afectan a su gestión o su gobierno, sin intervención de organismo o nivel de gobierno alguno.

Los municipios peruanos promueven iniciativas de Desarrollo Económico Local, entendido éste como un proceso que debe liderar la municipalidad con el propósito de ampliar su base económica local. Esta es una respuesta local a los desafíos de la economía global. Vista desde el fenómeno de la globalización, es necesario repensar el papel de los escenarios locales y en particular sus niveles de gobierno.

La nueva situación internacional ha generado un cambio sustantivo en las estrategias de desarrollo y los procesos de descentralización se han transformado en un componente clave de la modernización de los Estados, para hacer más eficiente la gestión pública y redefinir el marco de la inversión social; los países de América Latina no han corregido las desigualdades locales; en todos los casos los impactos han sido negativos. Las desigualdades que se observan en términos de ingresos y desarrollo de los diferentes territorios (regiones, municipios) con respecto a la nación requiere que el conjunto de actores presentes en esa realidad se transforme en gestores de su propio desarrollo, obligándolos a ser más competitivos (INICAM, 1999).

Para la asociación de municipios peruanos los nuevos retos del desarrollo demandan que las instituciones locales actúen en ese tema asumiendo el papel que la Ley Orgánica de Municipalidades del Perú les concede. Es, en síntesis, una manifestación en el área andina de esa misma corriente que cada vez más se extiende por todas partes, que entiende la emergencia de lo local como contraparte de la globalización y que impulsa su dinámica como elemento esencial de las estrategias de formación de nuevos espacios regionales.
 

Notas

¹ Este documento fue presentado en el Simposio Internacional celebrado en el Centro de Estudios Latinoamericanos (CESLA) y Centro de Estudios de Tradición Clásica en Europa Oriental (OBTA), en la Universidad de Varsovia, en mayo de 1999, y fue publicado en: Dembicz, A.; Laurelli, E. (eds). Procesos regionales en Europa centro-oriental y América Latina. Experiencias de encuentro y transformación. (ISBN 83-85620-54-0), Universytet Warszawski, Varsovia, 2000, Páginas: 291-307.

² Esas ventajas eran la abundancia de su mano de obra y de sus recursos en materias primas, factores del sistema productivo que les hacían viables hasta hace poco tiempo.

³ Al terminar el siglo XX, la cantidad de materia prima por unidad de producción industrial sólo representa dos quintas partes de la utilizada hace setenta años; y hace cuarenta, un asalariado de cada cuatro era obrero mientras que hoy, lo es solamente uno de cada siete... La revolución tecnológica y el aumento en términos absolutos y relativos de los desempleados que acompaña a la explosión demográfica chocan de frente, y el choque acelera el efecto de caos. Empiezan así a surgir las ECI.

⁴ Foro Golde, 10.02.99.

⁵ El XXXIV Congreso Mundial de IULA se celebró en Barcelona (España) y aprobó su declaración final el 24 de marzo de 1999. En ella se define los nuevos desafíos con los que ha de enfrentarse el siglo XX, el papel de la democracia local en el mundo, las relaciones con el desarrollo sostenible y la agenda local 21, la cohesión social y la participación, la necesidad de articular una voz unitaria para promover el gobierno local en el ámbito mundial enviando con este objeto un mensaje para las Naciones Unidas y la comunidad internacional.

⁶ Capítulo IV, artículo 238.

⁷ Capítulo I, artículo 225.

⁸ Lenni Montiel, de la Universidad de Birmingham, Inglaterra, propuso en octubre de 1998 abrir un debate sobre el documento "Carta Mundial del Gobierno Local Autónomo", preparado conjuntamente por el UNCHS-Hábitat y las asociaciones internacionales de autoridades locales representadas por la Coordinadora de Asociaciones Mundiales de Ciudades y Autoridades locales (WACLAC) en mayo de 1998, solicitando el envío de mensajes electrónicos a la dirección golde@bham.ac.uk ; los comentarios anteriores se formularon a través de este foro virtual.

⁹ La Declaración de La Paz fue suscrita el día 20 de octubre de 1998 por autoridades locales de diferentes países en el 450 aniversario del nacimiento de la capital boliviana, en el transcurso de unas jornadas de reflexión municipalista sobre las relaciones entre el Estado central y los Gobiernos Locales.

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