Joan Estruch Tobella
Catedrático de Secundaria
Profesor del Instituto de Ciencias de la Educación de la Universidad de Barcelona

Resumen

Desde mediados del siglo XIX, el sistema educativo español ha estado muy centralizado, en coherencia con las estructuras político-administrativas del Estado. Desde la implantación de la democracia (1978) se han aprobado seis leyes educativas, pero ninguna de ellas ha impulsado la autonomía escolar de manera decidida. El traspaso de competencias educativas a las Comunidades Autónomas no ha supuesto un mayor grado de autonomía para los centros. El proyecto de Ley Orgánica de Educación (LOE) abre algunas posibilidades de que las Comunidades Autónomas la desarrollen con mayor o menor amplitud. Cataluña es la Comunidad que más la está impulsando, a través de un proyecto experimental que pretende ir extendiéndose a todos los centros.

Antecedentes históricos

Desde sus inicios a mediados del siglo XIX y durante todo el siglo XX, el sistema educativo español ha tenido una organización muy centralizada, en coherencia con las estructuras político-administrativas del Estado, también muy centralizadas. Desde la capital del Estado, el Ministerio de Educación decidía y controlaba un currículum homogéneo para todos los centros del territorio español. Y a través de sus delegaciones provinciales gestionaba todos los aspectos organizativos y materiales: profesorado, presupuestos, obras, mobiliario, etc. Dentro de este marco, los centros escolares debían limitarse a aplicar las normas decididas por el Ministerio.Se trataba, pues, de un sistema educativo basado en el modelo francés. Sin embargo, había importantes diferencias.

En Francia el centralismo ha formado parte de la ideología republicana, que goza de amplio apoyo político y social. Históricamente se ha justificado como una garantía para la igualdad de derechos y de oportunidades de todos los ciudadanos en todo el territorio francés. En cambio, en España el centralismo ha quedado asociado al autoritarismo, ya que han predominado los regímenes autoritarios, con breves períodos de gobiernos democráticos y progresistas. A estas tensiones políticas hay que añadir los conflictos nacionalistas en Cataluña y el País Vasco.

Este agitado trasfondo histórico explica que, todavía hoy, el debate educativo esté muy impregnado de ideología política. No es una cuestión de Estado, un tema estratégico situado más allá de la política a corto plazo. Aunque la transición democrática española se ha convertido en paradigma de transformación pacífica y consensuada de un régimen dictatorial, el único gran acuerdo alcanzado en materia educativa es el que figura en la Constitución de 1978. Desde entonces, se han sucedido las leyes educativas siguiendo un ritmo marcado, no por las propias necesidades del sistema educativo, sino por el calendario de la confrontación política. Cada uno de los tres partidos que han gobernado en la España democrática (UCD, PSOE y PP), al llegar al poder ha aprobado una ley educativa que ha sido rechazada por el partido en la oposición, el cual se ha comprometido a derogarla cuando volviera a ocupar el gobierno.

La dinámica de la lucha partidista ha tenido como consecuencia la aprobación de seis leyes educativas desde 1978 hasta hoy, es decir, un promedio de una cada cuatro años y medio. No está de más añadir que en Gran Bretaña sólo ha habido dos leyes educativas en todo el siglo XX, es decir, un promedio de una cada 50 años.

Tabla nº 1

LEYES EDUCATIVAS DESDE LA INSTAURACIÓN DE LA DEMOCRACIA

Durante su gobierno (1979-1982), la Unión del Centro Democrático (UCD) aprobó una ley educativa con la oposición de los socialistas. Después, en el largo periodo de gobiernos socialistas (1982-1996) se aprobaron tres leyes, con la oposición del Partido Popular (PP). Cuando los populares gobernaron (1996-2004) aprobaron otra ley. Y lo mismo hicieron los socialistas al recuperar el poder. Hay que señalar que la mitad de estas leyes (la LOECE, la LOPEG y la LOCE) apenas han podido aplicarse, ya que han sido derogadas poco después de ser aprobadas.

Centrándonos en el tratamiento que estas leyes han dado a la autonomía escolar, podemos adelantar que en ninguna de ellas ha sido un tema destacado, ni tampoco polémico. La LOECE entiende las relaciones entre la Administración y los centros desde un punto de vista jerárquico y centralista. Los centros deben limitarse a aplicar la directrices de la Administración, que decide incluso "los niveles mínimos de rendimiento" de los alumnos (art. 19).

La LODE es una ley centrada en la regulación de la enseñanza privada subvencionada con dinero público. Regula también los órganos de gobierno, inspirándose en las experiencias de autogestión escolar establecidas en Portugal a partir de la Revolución de Abril (1974). En su preámbulo se habla de "una comunidad escolar activa y responsable, coprotagonista de su propia acción educativa". Sin embargo, esta filosofía autogestionaria no se traduce en una verdadera autonomía pedagógica de los centros, ya que la Administración sigue controlando el currículum. A los centros sólo se les concede capacidad de decisión en los aspectos periféricos: "...los centros tendrán autonomía para establecer materias optativas, adaptar los programas a las características del medio en que están insertos, adoptar métodos de enseñanza y organizar actividades culturales escolares y extraescolares" (art. 15). En el mismo artículo se expresa la justificación de esta restrictiva interpretación de la autonomía escolar: "En la medida en que no constituya discriminación para ningún miembro de la comunidad educativa, y dentro de los límites fijados por las leyes..." Se percibe con claridad el recelo frente a la creación de diferencias entre centros que pudieran provocar discriminaciones sociales.

La LOGSE, que estableció la escolarización obligatoria hasta los 16 años, introdujo una descentralización político-administrativa del currículum, distribuyendo las competencias entre el Estado y las Autonomías. Al gobierno central le corresponde fijar hasta un máximo del 55% del currículum de las Autonomías con lengua propia y hasta un 65% de las Autonomías sin lengua propia (art. 4). De esta manera se establece un currículum mínimo común para todos los alumnos de España, al que se añade el establecido por cada Comunidad Autónoma. Al mismo tiempo, esta ley fue la primera que consideró la autonomía de centros como algo positivo, como un factor de calidad educativa que las Administraciones Educativas habían de fomentar (art. 57). Los centros habían de completar y desarrollar el currículum, pero se fomentaba que realizaran innovaciones pedagógicas y organizativas (art. 59). Se hablaba también de que dispusieran de autonomía en su gestión económica (art. 58).

La LOPEG (1995), aprobada al final del periodo de gobierno socialista, se basó en el concepto de calidad educativa, entonces en auge en los debates internacionales. Dio un tratamiento más abierto a la autonomía de centros, sobre todo a su autonomía pedagógica, estableciendo que cada centro tendría su proyecto educativo, su proyecto curricular y sus normas de funcionamiento (art. 5). Así mismo, trató de aumentar la autonomía económica de los centros, abriendo la posibilidad de que las Administraciones educativas delegaran en los centros las compras, la contratación de servicios, etc. (art. 7.2). En coherencia con el principio de que una mayor autonomía implica una mayor rendición de cuentas, la LOPEG introdujo también el concepto de evaluación de centros (art. 29) y del sistema educativo (art. 27). Fue también la primera en establecer la evaluación del profesorado con repercusiones en su promoción profesional (arts. 30 y 31). Por otro lado, intentó dar un carácter más profesional a la dirección de centros, al mismo tiempo que volvía a convertir la inspección en un cuerpo funcionarial, con lo que ponía fin a la experimentación de una inspección provisional e inestable.

Debido al cambio de gobierno, las disposiciones de la LOPEG no se aplicaron de manera completa y consecuente. Pero buena parte de su orientación basada en la mejora de la calidad del sistema educativo se recogió en la LOCE, impulsada por el Partido Popular. Esta ley introdujo unos moderados elementos de autonomía neoliberal. Se reconocía el derecho de los padres a la libre elección de centro (art. 72) y se favorecía la diferenciación de los centros mediante su especialización curricular en alguna área. También se permitía que ampliaran sus horarios lectivos (art. 66). Si, por un lado, estas medidas estaban destinadas a aumentar la autonomía de los centros, por el otro, la ley centralizaba el currículum a nivel estatal (art. 8) y homogeneizaba las medidas de atención a la diversidad de los alumnos de ESO mediante unos itinerarios curriculares comunes a todos los centros (art. 26). Aunque se reconocía la autonomía pedagógica, organizativa y de gestión económica de los centros (art. 67) en forma muy parecida a las leyes anteriores, en la LOCE predominaba la tendencia a entender esa autonomía como la mera aplicación y desarrollo de los currículos establecidos por el gobierno central "El gobierno fijará las enseñanzas comunes, que constituyen los elementos básicos del currículo. Los centros docentes desarrollarán los currículos establecidos por las Administraciones educativas mediante programaciones didácticas" (art. 68).

Iniciada en los años 80, la descentralización educativa culminó en el 2000, con el traspaso de competencias educativas a todas las Comunidades Autónomas. El Ministerio dejaba de tener un área de gestión directa (salvo Ceuta y Melilla) y sólo mantenía funciones de coordinación, supervisión y establecimiento de normas básicas comunes a las diecisiete Comunidades Autónomas. Por primera vez en la historia de España, las Comunidades Autónomas disponían de amplias competencias educativas y podían diseñar políticas educativas propias. Por ejemplo, cada Comunidad establece su propio presupuesto educativo, por lo que existen importantes diferencias entre los recursos que cada una dedica a la educación. En 2001, siendo 100 el índice promedio del gasto por alumno y año en las diecisiete Comunidades Autónomas, mientras el País Vasco se situaba en el primer puesto con un índice 147, Andalucía ocupaba el último, con en un índice 84 (MEC, 2004).

Perspectiva internacional

Una vez visto el proceso histórico seguido por la autonomía escolar en España, utilizaremos un método comparativo para captar sus singularidades respecto a los países de nuestro entorno. Son muchas las diferencias entre los sistemas educativos europeos, ya que cada uno se ha desarrollado de manera independiente, en estrecha conexión con el desarrollo histórico nacional. Pero, de entre los múltiples rasgos diferenciadores, la autonomía de centros se está convirtiendo en "el hecho más diferenciador entre los sistemas educativos europeos" (Álvarez, 1999).

Tabla nº 2

PORCENTAJE DE DECISIONES EN SECUNDARIA PÚBLICA (2003)

Fuente: Elaboración propia a partir de OCDE, 2004

1 ) En España equivale a las Comunidades Autónomas

De la tabla nº 2 se desprende que la autonomía escolar en España se distingue en tres aspectos: gran peso de la Administración autonómica, nula intervención de la Administración local y reducido margen de decisión del centro. El análisis comparativo nos confirma, pues, que la descentralización político-administrativa no ha supuesto un aumento de la autonomía de los centros. En opinión de los expertos, en ocasiones ha provocado "una dinámica aún mayor de regulación normativa que viene a impedir la autonomía de los centros" (Bolívar, 2004). Es lo que se ha llamado "el paso desde un monocentrismo o centralismo unitario a un policentrismo" (Viñao, 1994)

Si analizamos de manera más precisa en qué ámbitos educativos se sitúa la capacidad de decisión de los centros, en la tabla nº 3 vemos que los centros españoles presentan un nivel de autonomía pedagógica muy semejante al de los demás países, pero tienen muy poca incidencia en la gestión de personal. Destaca también su nula capacidad de decisión en el ámbito de la planificación educativa y su escasa capacidad de gestionar los recursos.

Tabla nº 3

PORCENTAJE DE DECISIONES TOMADAS POR CENTROS

DE SECUNDARIA PÚBLICA (2003)

Fuente: Elaboración propia a partir de OCDE, 2004

1) Matriculación, horario, agrupación de alumnos y medidas de refuerzo, metodología, evaluación, etc.
2) Apertura y cierre de centros, plan de estudios, contenido de los programas, títulos académicos, etc.

En conclusión, podemos decir que el rasgo específico de la autonomía escolar en España es la extraña –en términos comparativos- combinación de un importante grado de autonomía pedagógica con una fuerte centralización de la planificación y los recursos humanos y económicos, antes en manos del Ministerio de Educación y ahora de las Comunidades Autónomas. Se produce así una grave contradicción: los centros pueden y deben elaborar un Proyecto Educativo propio, así como un Proyecto Curricular, un Reglamento de funcionamiento, etc. Pueden, pues, tomar muchas decisiones de carácter pedagógico, sin que luego sean objeto de evaluaciones sistemáticas, con consecuencias para los centros y los profesionales que trabajan en ellos. Pero esta permisividad se ve combinada con un control muy poco generoso de los recursos por parte de la Administración. Se permite que el centro decida su proyecto educativo, su proyecto curricular, sus métodos didácticos, sus criterios de evaluación, etc. Pero después la Administración no tiene en cuenta esas especificidades a la hora de distribuir los recursos. Como en la época de la centralización ministerial, se adjudican con criterios objetivos, iguales para todos los centros. Por ejemplo, de poco serviría que un centro elaborase un proyecto educativo que requiriera recursos extra, ya que la Administración le concedería los mismos recursos que a otro centro que no hubiera elaborado ese proyecto. De esta manera, los proyectos pedagógicos acaban adaptándose a los recursos disponibles, y no al revés.

Parece como si a las Administraciones Autonómicas les preocupara sobre todo la defensa de sus competencias político-administrativas más visibles y materiales, con mayor repercusión electoral: los presupuestos, la selección de profesores, la concesión de títulos académicos, las infraestructuras, la planificación y construcción de centros, las subvenciones a la escuela privada, etc. En cambio, lo menos visible a corto plazo, la calidad educativa, no parece ser motivo de una preocupación equivalente. La consecuencia de todo ello es que lo más importante, los resultados de alumnos, se convierten en una especie de caja negra que permanece oculta en el interior de cada centro.

Aspectos sociológicos

A la hora de buscar una explicación al escaso desarrollo de la autonomía escolar en España, resultaría superficial atribuirlo tan sólo a la voluntad de los partidos políticos. Éstos no son organizaciones separadas de la sociedad, sino que, por el contrario, su razón de ser es la de canalizar las demandas de amplios sectores de ciudadanos. Situada en este terreno sociológico, la autonomía escolar tiene escaso arraigo en la sociedad española, por múltiples razones. La general aceptación de la descentralización político-administrativa, en muchos casos vinculada a opciones nacionalistas o regionalistas, no ha ido hasta ahora acompañada de una descentralización que alcanzara a las administraciones locales o municipales. Por ello siguen siendo muy escasas las competencias educativas de los municipios (Bas, 2005).

Así mismo, a diferencia de los países de cultura anglosajona, en España gozan de escaso apoyo social las ideologías basadas en el libre mercado educativo y la competencia entre centros. Un tema como el cheque escolar resulta exótico entre los padres de alumnos. Cuando se les pregunta si utilizarían el cheque para cambiar a sus hijos de centro, un 83% responde que no lo harían. En cambio, en Estados Unidos sólo un 27% de padres no cambiaría a sus hijos de centro (Pérez-Díaz, 2001). Por último, la cultura de la rendición de cuentas, estrechamente ligada a la autonomía escolar, tiene muy poca tradición en España, y menos aún si se trata de hacer públicos los resultados. Así pues, las dificultades para implantar una auténtica autonomía escolar no sólo derivan del escaso impulso que le dan las leyes educativas, sino también de su escaso apoyo social.

En el ámbito educativo existe también otro factor poco favorable: se trata del negativo precedente de la autonomía universitaria, que a menudo se toma como referente y modelo de la concepción de la autonomía que se pretende aplicar a las enseñanzas escolares. La autonomía universitaria, implantada por la Constitución de 1978 como una garantía de la libertad académica frente a las injerencias políticas sufridas durante la Dictadura, pronto empezó a sufrir perversiones corporativistas al no ir acompañada de eficaces mecanismos de rendición de cuentas. La llamada "endogamia" en la selección de profesores ha acabado convirtiendo las oposiciones en cooptaciones encubiertas, no siempre regidas por criterios de objetividad y eficacia (Sosa, 2005).

Algunos aspectos de esta situación de la educación superior se pueden encontrar en la escuela pública de Primaria y Secundaria. En ella no se da la "endogamia", ya que la selección del profesorado no depende de cada centro. Pero sí presiones corporativistas que deterioran la calidad del servicio público que reciben los ciudadanos. Algunos autores sostienen que el funcionamiento de las escuelas públicas obedece más a los intereses del profesorado funcionario que al de los usuarios, los alumnos y las familias (Fernández Enguita, 2002 y 2005). Conviene recordar que el profesorado de la escuela pública española es uno de los mejor pagados del mundo, y goza de unas condiciones laborales comparativamente muy ventajosas (horario, ratio alumno-profesor, etc.). Es también uno de los que está menos sometido a controles y evaluaciones, con una carrera profesional muy plana e igualitarista, sin apenas estímulos o posibilidades de promoción. Por último, a diferencia de casi todos sus colegas europeos, goza también del privilegio de elegir en la práctica a su jefe inmediato, el director de centro, un compañero que ejerce la dirección con escaso poder de decisión, y que, cuando deja el cargo, vuelve a ser un profesor más (Estruch, 2002). Esta ventajosa situación laboral del profesorado español no obedece a un elevado prestigio social de la profesión docente, sino a la capacidad de presión y negociación del colectivo de profesores funcionarios. Como dato significativo de esa capacidad, mencionemos que en 1988 una masiva huelga de profesores acabó con el intento de establecer una carrera docente y provocó la dimisión del ministro socialista Maravall. Desde entonces, las negociaciones sobre salarios y condiciones de trabajo se han planteado siempre en forma de mejoras iguales para todos, rechazando cualquier diferenciación entre profesores. Por eso, la autonomía de centros es vista con grandes recelos por las organizaciones sindicales de profesores, puesto que podría romper la homogeneidad de las condiciones laborales del colectivo y su libertad para trasladarse de centro.

Teniendo en cuenta todas estas situaciones, parece que, si en casi todos los países, la autonomía escolar va avanzando entre Escila (el neoliberalismo) y Caribdis (el corporativismo), en España corre más peligro de naufragar a causa de las fuertes inercias funcionariales y corporativas.

Una vez descrita la situación actual, veremos las perspectivas de futuro, analizando el planteamiento que la Ley Orgánica de Educación (LOE) hace de la autonomía escolar.

La autonomía escolar en la Ley Orgánica de Educación (LOE)

De entrada, diremos que no hay en esta ley grandes novedades respecto a la situación de la autonomía de los centros. Respetuosa con la actual distribución de competencias político-administrativas, la LOE concede amplio margen de desarrollo legislativo a las Comunidades Autónomas. Por ejemplo, deja a la iniciativa de éstas la posibilidad de realizar una mayor descentralización administrativa basada en la delegación de competencias educativas en los municipios (art. 8).

En el apartado de la autonomía pedagógica de los centros, el proyecto recoge la normativa anterior, sin grandes innovaciones. Los centros elaboran su Proyecto Educativo y su Proyecto Curricular. Pero esta autonomía pedagógica está tutelada por las leyes educativas estatales (la LODE y la propia LOE) y por las Administraciones Autonómicas, que establecerán "un marco abierto de regulación de los proyectos educativos" (art. 121). Como vemos, sigue manteniéndose un implícito prejuicio respecto a la posibilidad de que la autonomía implique diferencias discriminatorias entre los centros.

Una mayor apertura se observa en el apartado de gestión de recursos. La LOE permite que se puedan conceder más recursos a los centros que presenten proyectos o que tengan especiales necesidades educativas (art. 122). Se rompe así con el principio del reparto uniforme e igualitario de recursos, sustituyéndolo por el de equidad, es decir, dar más a quien más lo necesita. Respecto a la gestión económica, no hay grandes novedades. El centro elaborará su proyecto de gestión económica, y las Comunidades Autónomas podrán delegar en los centros las compras, la contratación de servicios, etc. (art. 122) y todas aquellas competencias que determinen, incluidas las relativas a la gestión de personal (art. 123)

En el apartado de gestión de personal es donde aparecen más cambios, ya que se admite la posibilidad de que los centros establezcan requisitos profesionales para determinados puestos de trabajo (art. 123), con el objeto de poder seleccionar a los profesionales más adecuados a su proyecto educativo. Es evidente que este planteamiento choca frontalmente con el tradicional sistema de concurso de traslados, basado en criterios funcionariales, en los que la antigüedad se considera como el mérito principal.

En el apartado de la autonomía organizativa, la LOE recoge la normativa vigente: el centro elabora sus normas de funcionamiento (art. 120) y su programación anual (art. 125), pero la experimentación de nuevas formas organizativas ha de ser autorizada por la Administración (art. 123).

La gran mayoría de los estudios sobre autonomía escolar están de acuerdo en que una mayor capacidad de decisión de los centros implica una mayor rendición de cuentas acerca de los resultados obtenidos. Sin embargo, la LOE plantea la evaluación del sistema y de los centros separándola de la autonomía escolar. Establece evaluaciones generales de diagnóstico, basadas en las competencias básicas y realizadas por los alumnos de Cuarto de Primaria (9 años) y de Segundo de Secundaria (13 años). Los resultados de cada centro tendrán "carácter formativo e interno". Se deja en manos de las Comunidades Autónomas la difusión de los datos de esas evaluaciones y el diseño de planes de actuación derivados de ellas. Pero se rechaza cualquier posibilidad de establecer, tal como se hace en el Reino Unido, clasificaciones públicas de centros: "En ningún caso, los resultados de estas evaluaciones podrán ser utilizados para el establecimiento de clasificaciones de los centros" (art. 144). Asimismo se deja en manos de las Comunidades Autónomas la evaluación de centros y de los directores (arts. 145 y 146). Tampoco se relaciona la autonomía escolar y la evaluación de centros con la evaluación del profesorado. Esta se trata de manera separada y muy genérica. Se propone fomentar la evaluación voluntaria del profesorado, que ya figuraba en la LOPEG y en la LOCE, pero que nunca se ha implementado. Sí se concreta que los resultados de la evaluación del profesorado repercutirán en los concursos de traslado y en la carrera docente (art. 106).

Está ampliamente aceptado que un mayor grado de autonomía escolar supone una mayor responsabilidad y capacidad de liderazgo para los directores: " La tendencia a conceder una mayor autonomía a las escuelas supone que se pueda exigir a sus administradores la ejecución de tareas de gestión más complejas" (UNESCO, 2004). No es casual que los países con mayor grado de autonomía escolar sean los que tienen directores con mayor capacidad de liderazgo. Es cierto que la LOE da al director competencias pedagógicas, por primera vez en la historia de la dirección escolar en España. Desde mediados del siglo XIX sólo se le habían dado atribuciones administrativas y representativas. Es, pues, muy importante que la LOE le otorgue la "dirección pedagógica" del centro (art. 132c), pero resulta una competencia ficticia, ya que no se le conceden al mismo tiempo competencias sobre el profesorado, a quien no puede sancionar ni evaluar. Resulta también muy significativo que la LOE considere que los órganos de gobierno del centro son el claustro de profesores y el consejo escolar, integrado por representantes de alumnos a partir de los 14 años, el personal de servicios, los profesores y los padres (art. 119.6). Al mismo tiempo, se concede a estos sectores un gran peso en la selección del director, que puede ser destituido por el consejo escolar (art. 127d). Como ejemplo del débil papel del director, podemos decir que la imposición de sanciones disciplinarias a los alumnos es una competencia compartida entre el director y el consejo escolar (art. 127f). No hace falta insistir demasiado en que, en esas condiciones, sin un liderazgo claro, la autonomía escolar no puede prosperar.

Valoración de la autonomía escolar en la LOE

Si tuviéramos que realizar una caracterización global del tratamiento que la LOE hace de la autonomía escolar, diríamos que es muy moderado y poco innovador. En realidad, recopila la normativa anterior, en especial las disposiciones de la LOPEG respecto a la autonomía pedagógica, organizativa y económica. A esta normativa anterior añade algunas novedades, como la posibilidad de distribución desigual de recursos con criterios equitativos, o la de que los centros establezcan requisitos profesionales para algunos de sus puestos de trabajo.

Pero quizá la principal limitación de las propuestas de la LOE sobre autonomía escolar resida en haberla planteado de manera aislada, sin integrarla en un proyecto más global de reformas educativas encadenadas y coordinadas: descentralización administrativa, carrera docente, evaluación de centros y del sistema educativo, fortalecimiento de la dirección, etc.

Por otra parte, por su carácter de ley orgánica que ha de respetar las competencias de las Comunidades Autónomas, la LOE establece muy pocas concreciones acerca de cómo ha de ser la autonomía escolar, dejando amplio margen de iniciativa a las Comunidades Autónomas. Sin embargo, aunque esta escasa concreción normativa deja amplios márgenes de incertidumbre respecto al futuro desarrollo de la ley, tiene también la gran ventaja de proporcionar al mismo tiempo mucha flexibilidad y libertad para que las Comunidades Autónomas puedan experimentar el modelo de autonomía escolar que se adecue mejor con sus necesidades. En definitiva, en materia de autonomía escolar, la LOE impone poco y permite mucho. Teniendo en cuenta que la autonomía escolar es un tema controvertido y sometido a debate en casi todos los países europeos, esa flexibilidad de la LOE acaba convirtiéndose en su mayor virtud, puesto que evita el peligro de imponer una autonomía escolar por decreto, de arriba abajo. Eso hubiera conducido a un proceso de aplicación burocrática que estaría en contra del espíritu de la autonomía escolar, que precisamente pretende desligar a los centros de la tutela de la Administración para que aprendan a decidir por sí mismos.

Es probable, pues, que en las diecisiete Comunidades Autónomas se den diversos ritmos de desarrollo de la autonomía escolar, incluso es previsible que tengan orientaciones distintas, desde pequeños retoques formales y burocráticos hasta opciones neoliberales. De momento, la Administración educativa más interesada en impulsar la autonomía escolar es la de Cataluña, por lo que tiene especial interés analizar las primeras iniciativas que se están poniendo en marcha en esa Comunidad.

La experimentación de la autonomía escolar en Cataluña

Cataluña presenta ciertas peculiaridades en materia educativa, en su mayor parte vinculadas a su personalidad nacional y cultural. Limitándonos al tema de la autonomía escolar, la tradición pedagógica catalana de los años 30 sigue siendo un referente. En esa época, como reacción frente a la educación impuesta por el gobierno central, en Cataluña se crearon centros escolares singulares, con proyectos pedagógicos innovadores. Esta tradición se perdió durante los largos años del franquismo, pero rebrotó con fuerza en el período de la transición democrática, con experiencias como el CEPEPC, un grupo de escuelas privadas catalanistas e innovadoras, que en los inicios de la democracia se integraron en la red escolar pública. .

Mucho antes que el resto de Comunidades Autónomas, en 1980, Cataluña asumió las competencias en materia de educación, por lo que tiene una dilatada experiencia de gestión. A esta experiencia se ha añadido una voluntad política de buscar la singularidad respecto al resto del sistema educativo español, fomentando aspectos diferenciales, no siempre exitosos. Así, por ejemplo, se adelantó dos años el calendario de aplicación de la Reforma LOGSE, y en la Educación Secundaria Obligatoria (ESO) se ensayó una organización curricular basada en los créditos trimestrales. Ante el desconcierto y desorganización que causó en los centros, tuvo que ser retirada.

En 2001 el Departamento de Educación de Cataluña puso en marcha los llamados "planes estratégicos", destinados a dar una cierta autonomía de gestión organizativa y pedagógica a los centros. Se trataba de elaborar un proyecto de mejora en el que se podían incluir algunas plazas de profesores para que lo impulsaran. Esos profesores eran seleccionados por una comisión compuesta por el inspector del centro, el director y dos profesores designados por el consejo escolar. El objetivo era abrir brecha en el rígido sistema de provisión de puestos de trabajo, regido por criterios objetivos de tipo funcionarial, entre los que predomina la antigüedad como mérito principal, tanto para los profesores funcionarios como para los interinos o sustitutos. Los planes estratégicos eran, pues, un primer intento de adecuar el perfil profesional del profesorado a las necesidades del proyecto educativo específico de un centro. Sin embargo, su aplicación ha sido muy controvertida por las organizaciones sindicales de profesores, que han seguido defendiendo el tradicional sistema funcionarial de provisión de plazas docentes, por sus garantías de objetividad. A pesar de todo, en Cataluña se ha consolidado la intervención del director en la adscripción de algunos profesores no funcionarios o sin plaza definitiva, por medio de un informe en el que recomienda o no la permanencia de éstos en el centro.

Otro paso importante fue la Conferencia Nacional de Educación (2001), en la que se discutieron, mediante debates y foros electrónicos, una serie de temas educativos. Uno de los más polémicos fue el de la autonomía de centros. Las propuestas resultantes del debate iban claramente encaminadas a aumentar de manera sustancial la capacidad de decisión de los centros. Se recomendaba (Conferencia, 2002):

• mayor autonomía económica
• intervención del centro en la selección de algunos puestos de profesor
• capacidad para excluir del centro a profesores incompetentes
• adscripción de puestos de trabajo por zonas y no por centros
• revisión del sistema funcionarial de traslados
• amplia descentralización administrativa, etc.

La mayoría de estas recomendaciones generales están empezando a plasmarse en iniciativas concretas. La autonomía escolar figura como una de las prioridades de la política educativa del Departamento de Educación de Cataluña. Está en proceso de debate el proyecto de Pacto Nacional por la Educación, que trata de impulsar un acuerdo básico sobre educación entre las fuerzas políticas, sindicales y sociales, de manera que acabe la crónica inestabilidad de las leyes educativas. En el documento inicial se define la autonomía como "un instrumento y una estrategia para la mejora y calidad de los centros docentes" y se establecen los principios básicos de la autonomía escolar (Pacte, 2005):

• mayor capacidad para adaptar el currículum normativo
• mayor flexibilidad y margen de interpretación de la normativa sobre aspectos organizativos
• posibilidad de que el centro decida una parte de los cargos de gestión y de coordinación
• distribución diferenciada y equitativa de los recursos, según las necesidades de los centros
• definición de perfiles profesionales adaptados al proyecto educativo del centro, que intervendría en la selección de profesores
• descentralización administrativa y reforma del cuerpo de inspectores
• establecimiento de mecanismos de rendición de cuentas

No es extraño que, en el debate suscitado por las propuestas sobre autonomía escolar, el tema más discutido hayan sido los posibles perjuicios para el estatus funcionarial del profesorado. En las intervenciones ha habido un mayoritario rechazo a que el centro pudiera seleccionar a sus profesores, y ha tenido amplio apoyo la reivindicación de que el claustro de profesores eligiera directamente al director del centro (Debat, 2005).

Mientras el debate sobre el Pacto Nacional por la Educación sigue su curso, ya se está aplicando la experimentación de la autonomía escolar. El Departamento de Educación ha publicado una convocatoria para que los centros que lo deseen puedan experimentar proyectos basados en disponer de mayor autonomía para mejorar sus resultados durante el periodo 2005-2009 (Resolució, 2005). Esta primera convocatoria está abierta a un máximo de cincuenta centros. Esta cantidad se irá ampliando en sucesivas convocatorias. En lugar de una autonomía impuesta de arriba abajo, implantada al mismo tiempo en todos los centros, se ha optado por la vía de la experimentación y la extensión progresiva del modelo. Es una opción más lenta, pero más sólida, ya que permite ir venciendo las resistencias mediante la difusión de experiencias exitosas. Al mismo tiempo se facilita la evaluación continua del proceso y la rectificación de las disfunciones.

Aparte de estas iniciativas del Departamento de Educación, otras instituciones estudian e impulsan proyectos de mejora de la educación en los que la autonomía de centros tiene un papel importante. Cabe destacar las propuestas del Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona, que propone experimentar una amplia descentralización basada en el distrito escolar (Prats, 2004).

A la hora de valorar de manera global el proceso de autonomía escolar iniciado en Cataluña, podemos considerarlo más avanzado y más ambicioso que el diseñado en la LOE. Sin embargo, es posible que su debilidad resida en el exceso de expectativas depositadas en la capacidad de la autonomía escolar para mejorar la calidad educativa del sistema educativo catalán, que presenta importantes déficits. Así, por ejemplo, situada dentro de las Comunidades Autónomas españolas, Cataluña tiene uno de los índices más bajos de inversión pública en educación, mediocres tasas de graduación en Secundaria y reducidos niveles de escolarización postobligatoria. (Estruch05).

Parece claro que estos déficits no podrá solucionarlos la autonomía escolar por sí sola, ni siquiera de manera principal, de acuerdo con las recomendaciones de los especialistas:

"Los resultados indican que la autonomía de los centros no conduce por sí sola a una "liberación" que produzca mejoras considerables en la eficacia. Los cambios de estructura no producen efectos por sí solos. Para alcanzar la eficacia, la autonomía de los centros ha de ser el apoyo para los cambios pedagógicos, y el margen de maniobra ha de utilizarse al servicio del aprendizaje de los alumnos" (Meuret, 2005). Y, en el mismo sentido, M. Hanson indica: "La transferencia de poder representa una oportunidad, no la garantía, de mejora de la calidad y la equidad de la escuela" (Hanson, 1997)

Así pues, si la autonomía escolar no es suficiente para mejorar los resultados educativos, es evidente que sólo producir efectos positivos si va íntimamente unida a otras iniciativas con las que interactúe, es decir, si está integrada en un proyecto de reforma global del sistema educativo. Situada dentro de estos parámetros, la experimentación iniciada en Cataluña adolece de algunas insuficiencias e incoherencias. Una de ellas es la poca claridad acerca de cuántos recursos se va a disponer y con qué criterios se van a invertir. Es cierto que un aumento de recursos no garantiza una mejora equivalente de la calidad educativa, pero hay que tener en cuenta que estamos hablando de una de las Comunidades Autónomas que menos invierte en educación.

Por lo que se refiere a incoherencias, una de las más evidentes es la no modificación de la dirección de centros. La autonomía escolar requiere un liderazgo pedagógico fuerte, que impulse y anime a la comunidad escolar a lograr objetivos compartidos. Sin embargo, el proyecto del Departamento de Educación sigue sin modificar un modelo directivo: débil e inestable, sometido a las presiones corporativas del profesorado y a las exigencias burocráticas de la Administración, sin capacidad para mejorar los procesos de enseñanza-aprendizaje de los alumnos. Otra incoherencia es el escaso énfasis en la evaluación de los proyectos que se acojan a la experimentación de la autonomía de centros. Se deja así abierta la puerta a una evaluación burocrática, basada en informes superficiales y sin consecuencias efectivas y visibles, que sirvan de estímulo y de ejemplo para otros centros.

El mismo problema se advierte en lo que se refiere al profesorado. Se pide que la mayoría de profesores apoye el proyecto de experimentación, pero después se ofrecen escasas compensaciones a los que se hayan implicado más para que el proyecto tenga éxito. Al limitar las mejoras salariales a los directivos, se corre el riesgo de provocar una actitud abstencionista en una parte del profesorado que se sienta desvinculado de un proyecto en el que no tiene nada que ganar, ni que perder. No parece una buena solución establecer un aumento del horario laboral del profesorado y de los directivos. Una vez más, la Administración ha caído en la trampa de tratar de imponer el cumplimiento formal de unos procesos, sin insistir en lo realmente importante: los resultados. Lo decisivo no es cómo cada centro se organiza, sino qué resultados obtiene con los métodos y formas organizativas que libremente haya elegido para alcanzar unos resultados que signifiquen una mejora, un progreso importante en la formación de sus alumnos.

Conclusión final

La autonomía escolar comienza a implantarse en España con bastantes expectativas y algunas incertidumbres. Parece existir un amplio, pero poco consistente, consenso respecto a sus efectos positivos sobre la calidad educativa. Sin embargo, a la hora de implantarla, tanto el Ministerio como las Comunidades Autónomas siguen estando muy influidos por la tradición centralista y se resisten a ceder capacidad de decisión a los centros. La LOE no impulsa, pues, un decidido proyecto de autonomía escolar, aunque permite que las Comunidades Autónomas puedan emprenderlo, si así lo desean. Cataluña es la Comunidad que más ha apostado por la autonomía escolar, pero quizá la ha planteado con demasiadas expectativas, con excesiva confianza en sus potencialidades intrínsecas y con ciertas inconsistencias en su aplicación.

En definitiva, la autonomía escolar se presenta como un camino abierto a muy diversos resultados finales. No es el único, ni siquiera el principal, factor que incidirá en la calidad educativa, pero sin duda es uno de los que, bien coordinado con los demás, puede generar importantes sinergias positivas en el sistema educativo español. En España, la autonomía escolar es, hoy por hoy, un proceso abierto, una oportunidad.

Bibliografía