INTRODUCTION

            International security problems are important for one reason above all others: their human consequences are staggering. In the 20^th century, armed conflicts killed tens of millions of people, wounded tens of millions more, and drove tens of millions of people from their homes. In addition, the economic costs of security problems – the costs of defense preparations, the costs of wartime military operations, and the costs of post-conflict reconstruction – have been enormous.

            When the Cold War ended, it is no exaggeration to say that hopes and expectations soared in many parts of the world. One of the most moving statements about the possibilities of the post-Cold War era came from U.S. President George H.W. Bush. Addressing a joint session of the U.S. Congress on September 11, 1990, he outlined his vision of a “new world order.” He foresaw the advent of  “a new era – freer from the threat of terror, stronger in the pursuit of justice, and more secure in the quest for peace, an era in which the nations of the worlds, East and West, North and South, can prosper and live in harmony.” Bush maintained that a “new partnership of nations has begun,” and he foresaw the emergence of  “a world where the rule of law supplants the rule of the jungle, a world in which nations recognize the shared responsibility for freedom and justice, a world where the strong respect the rights of the weak.”^[i]

            The end of the Cold War had tremendously important, positive effects on international security. With the collapse of the Soviet empire in Eastern Europe in 1989 and the disintegration of the Soviet Union in 1991, the Soviet military threat that had loomed over Western Europe for decades vanished. At the same time, the threat of an all-out nuclear war between the United States and the Soviet Union faded. Many of the regional conflicts that had been fueled by superpower patronage – in Cambodia, El Salvador, Mozambique, Namibia, and Nicaragua, for example – wound down and began to move toward settlements.

            At the same time, hopes for a new and predominantly peaceful world – so widespread at the beginning of the 1990s – were dashed by the deadly conflicts that followed. The leading powers did not form a new partnership of nations and create “a new world order.” International responses to war, slaughter, and starvation in Bosnia, Somalia, and other lethal locations were appallingly inadequate. Nowhere was this more tragic than in Rwanda, where an estimated 800,000 people were killed in a genocidal slaughter that went on for 100 days in the spring and summer of 1994.

            In the first 12 years of the post-Cold War (from 1990 to 2001), 57 major armed conflicts took place in 45 different countries. Since 1998, the number of conflicts has held steady at around 25 conflicts per year.^[ii] As of 2003, conflicts seethed and raged in places as diverse as Afghanistan, Algeria, Burma, Burundi, Colombia, the Democratic Republic of the Congo, India, Indonesia, Iraq, Israel, Ivory Coast, Pakistan, the Philippines, Russia, Somalia, Sri Lanka, and Sudan.

            Almost all of the armed conflicts of the post-Cold War era have been either intrastate conflicts or intrastate conflicts with regional complications.^[iii] This is significant. In intrastate conflicts, the stakes are high – survival, territory, power, wealth. These conflicts frequently escalate into military campaigns designed to drive out or kill civilians from rival groups. Civilians are consequently subjected to direct, deliberate, systematic attacks. Intimidation, expulsion, rape, assassination, and slaughter are commonly-employed instruments. The numbers of people killed or displaced in such conflicts are often counted in tens and hundreds of thousands. It is estimated that 6 million people were killed in armed conflicts in the 1990s.^[iv]

            Two things are clear about the prospects for international security in the 21^st century. First, security problems will continue to be widespread and deadly. It would be naive and irresponsible to assume that current problems will simply go away or that new problems will be neutralized by the positive benefits of globalization. International security issues will be momentous policy problems for the foreseeable future.

            Second, the security agenda will be far more complex than it has been in the past. It will include continuing security problems, such as great-power rivalry, interstate confrontations, and intrastate conflicts. It will also include problems that are changing due to the end of the Cold War and the advent of globalization. These problems include the changing dynamics of weapon proliferation, the changing character of energy markets, the intensification of demographic pressures on many countries and regions, and the growing capabilities of  transnational actors – criminal and terrorist organizations – who operate outside the parameters of the state system. The security agenda of the 21^st century will also include genuinely new security challenges, such as those posed by advances in information and genetic engineering technologies. All of this will take place in the context of an intense globalization process that no one controls.

            In this paper, we argue that, although the use of military force and the causes and consequences of wars are central issues in security affairs, security is not just a military issue. The origins of most security problems are not limited to military developments, and the solutions to security problems are rarely limited to military actions. This is not to say that the military aspects of international security should be set aside altogether. Rather, if we want to develop a through understanding of the dynamics of security problems in the contemporary world, we must examine the full range of military and non-military factors that influence these problems around the world.^[v] Security problems are multi-dimensional, and they have to be studied in broad, inclusive terms.

            We have three main goals in this paper: to develop a framework for thinking about current and emerging international security problems, to assess the prospects for international security over the next decade or two, and to derive policy lessons that will help to promote international security in the future.

CONTINUITY AND CHANGE IN SECURITY AFFAIRS

            Experts in the field of international relations disagree sharply about the impact of the end of the Cold War and the advent of globalization on international security. Some contend that the fundamental features of the international security landscape have not changed at all, while others insist that everything has changed.

            At one end of the spectrum, realists argue that the main features of the international system have not changed, even though the Cold War has ended and globalization has become a growing force in international relations. The international system, they contend, is still anarchic in that states and other actors still have to provide for their own security; there is no international authority capable of providing security for one and all. States, they maintain, are still the dominant actors in the international system, and states are still determined to preserve their survival. The result, they say, is that security competitions and confrontations will still be common features of international relations in the 21^st century.^[vi]

            At the other end of the spectrum, some analysts argue that the nature of the international system is indeed changing. They contend that powerful, technology-driven developments – the advent of the information revolution, the proliferation of global telecommunications systems, and growing economic interdependence – are changing the nature and distribution of power in the international system. States, they say, have lost their information monopolies and control over their economies. They contend that states are therefore becoming less important while non-state actors are gaining ground. They predict that increasingly empowered individuals, non-governmental organizations (NGOs), and multinational corporations will form a new international civil society that will supersede the state system.^[vii]

            We believe that there is both continuity and change in international security. The fundamentals of the international system have not yet changed: the international system is still anarchic, states are still the dominant actors in international relations, states still seek security, and interstate security competitions and confrontations will continue to be important features of the security landscape. At the same time, globalization is increasingly impinging on state power, non-state actors are becoming increasingly influential, and the security agenda contains an increasingly complex set of issues. Many of the issues that are on the security agenda today do not fall under the rubric of interstate problems. Some of these problems are entirely new and potentially momentous.

            If there is both continuity and change in international security, it is not enough to say that the truth is somewhere “in the middle.” We need to differentiate as sharply as we can between and among different kinds of security problems. We can start by distinguishing between three sets of security problems: continuing problems, changing problems, and emerging problems.

Something Old

            Continuing problems are the hardy perennials of international security: competitions and conflicts between states. The names of the players and the arenas of competition of course change over time, but the interstate character of this important set of problems remains the same. These problems have been central features of international relations for centuries, and they will continue to be important in the 21^st century.

            Specific problems include the possibility of armed clashes between states, the proliferation of weapons of mass destruction to dangerous states and unstable regions, and the rise and fall of great powers. Current concerns include the possibility of recurring war between India and Pakistan or armed conflict on the Korean peninsula, perhaps involving other powers. The acquisition of nuclear, biological, or chemical weapons by states such as Iran, Iraq, and North Korea is a major worry. The open acquisition of nuclear weapons by India and Pakistan in 1998 has complicated the stability equation in South Asia; the potential consequences of war between these two regional powers are now many times more devastating than they were in the past.

            Although the United States currently stands alone as the world’s one and only superpower, great-power competition will also be an important feature of international relations in the 21^st century. A key issue will be the evolution of relations between the United States and China, as the latter’s economic power and regional aspirations grow.^[viii] Interstate security problems – these and others yet unknown – will continue to be critical security problems in the 21^st century.

Something New

            A second category of contemporary security problems can best be described as changing problems. These problems have long-standing roots in national and international security affairs, but they have changed qualitatively due to the end of the Cold War and the advent of globalization. This large set of problems includes a wide range of interstate problems, intrastate problems, and transnational problems.

            Changing interstate security problems include the evolving nature of the nuclear balance between the United States and Russia; the former has re-energized its effort to deploy national missile defenses, and the latter has experienced nuclear command and control problems due to the deterioration of the Russian nuclear establishment. More generally, Russia is in the midst of a profound political and economic transformation that has weakened the ability of its military establishment to maintain custody over its nuclear, biological, and chemical weapons stockpiles. It is now a potential source of nuclear, biological, and chemical capabilities for would-be proliferators – including state and non-state actors. The international trade in conventional weapons and technologies has also been transformed by the end of the Cold War. The driving forces behind conventional arms transfers are no longer political, but economic. This makes conventional proliferation substantially harder to control.^[ix] Although it is not yet clear if technological advances in sensors, information processing, precision-guidance, and other advanced conventional weapon systems will constitute a true “revolution” in military affairs, it is clear that the United States has developed conventional power-projection capabilities that are vastly superior to those of any other country – including its allies. This is affecting the prospects for great-power military intervention as well as alliance relations between the United States and its partners. Finally, important changes are taking place in non-military arenas, with defense industries becoming more integrated, the global energy market becoming more interconnected, and advances in information technology all having implications for interstate relations in the 21^st century. New links and new vulnerabilities are being created at the same time.

            Intrastate security problems are not new, but they are changing. It is often said that security problems in the developing world were neglected during the Cold War, but the historical record suggests otherwise. The United States and the Soviet Union were deeply concerned about and involved in security problems in what was then called the Third World, but their actions were often destabilizing. The superpowers viewed the Third World through Cold War lenses and sought political advantages wherever they could. Their support for different actors intensified, militarized, and prolonged many armed conflicts in the developing world. At the same time, their interest in keeping local and regional conflicts from escalating into superpower confrontations helped to control escalation in some cases.^[x] Now that the Cold War has ended, the dynamics of conflict in the developing world have changed dramatically. Conflicts that were driven to a large degree by superpower patronage – in Cambodia, El Salvador, Mozambique, Namibia, and Nicaragua, for example – have moved toward settlement. Other conflicts are no longer constrained by external moderating forces and have escalated. Today, intrastate security problems are driven by a wide range of non-military issues, including environmental and demographic pressures, resource competitions, fierce competitions for power, and crises over the political stability and legitimacy of states. Weak, failing, and failed states are increasingly serious concerns. Intrastate violence is facilitated by the changing nature of the conventional arms market: state and corporate suppliers are eager to sell weapons, and the black market in light weapons and small arms has grown substantially.^[xi] The result is high levels of violent conflict.

            A final sub-set of changing security problems is transnational in character. This includes relatively localized, regional problems as well as transnational problems that transcend any one area. Some of the latter are global in nature.

            Many intrastate conflicts have regional dimensions.^[xii] When intrastate conflicts become violent, refugees often flee across international borders in large numbers. Refugees are not just humanitarian problems; they are also security problems. Fighters often mingle with refugee populations, using refugee camps to rest, recuperate, reorganize, rearm, and relaunch their military campaigns. Large refugee populations can strain economic resources, aggravate ethnic tensions, and generate political instability in host countries. Today, the number of internally displaced persons (IDPs) who have fled their homes but stayed within the borders of their own countries is at least 5.3 million. The number of people who have crossed international borders and acquired refugee status is at least 12 million.^[xiii]

            Intrastate conflicts can also affect neighboring states at a military level. The territory of neighboring states can be used to ship arms and supplies to insurgent groups, which can lead to interdiction campaigns. Outlying regions of neighboring states can also be used as bases from which terrorist assaults or more conventional attacks can be launched. This can lead to hot-pursuit operations across borders and reprisals. Although they pretend otherwise, neighboring states are not always the innocent victims of turmoil in their regions. To the contrary, they often meddle in these conflicts for self-serving reasons. In short, many intrastate conflicts have regional dimensions that do not fit neatly into either the “interstate” or “intrastate” categories. These are complex, hybrid, regional conflicts that can best be thought of as transnational in character.

            The expanding capabilities of transnational media organizations, transnational criminal organizations, and transnational terrorist organizations are also growing security concerns. Although media organizations have long played important roles in national and international security affairs, the advent of around-the-clock, television news in the early 1980s was a watershed development. The impact of the “CNN effect” on policymaking is often over-stated, but the growing influence of these organizations is nonetheless real.^[xiv] Transnational criminal organizations pose increasingly grave threats to stability in a growing number of countries. It is estimated that 120 of the more than 190 states in the international system are now challenged by medium-to-strong criminal networks.^[xv] These networks undermine the rule of law, human rights, economic development, and governance in general. They are not just crime problems; they are security problems. Many of these networks operate throughout and across regions; some have global operations.

            The threats posed by transnational terrorist organizations – Al Qaeda, in particular – have become horrifyingly clear, but the worst may be yet to come. Although Al Qaeda’s base of operations in Afghanistan has been decimated, its capacities for action have not been eliminated. One possibility might be a physical attack on a target in the West combined with a cyber attack that would disrupt response capacities. Another might be an attack involving nuclear, biological, chemical, or radiological weapons. This is another long-standing security problem that is changing in potentially devastating ways.

Something Out of the Blue

            A third and final category of security problems consists of developments that are genuinely new. Since their trajectories and implications are not yet perfectly clear, it might be useful to call these issues emerging problems. The driving force in this area is technology: Information technology is already changing the world in a multitude of ways, and the implications of genetic engineering are just starting to be appreciated. Some of these developments will have incremental effects on international security, while others could bring about truly revolutionary transformations. (These issues will be discussed in greater detail later in this paper.)

The New Security Landscape

            The debate over the composition of the contemporary security agenda is mainly a debate over parameters and priorities: What exactly is a “security” issue? What are the most important security problems?

            Realists tend to answer these questions in narrow terms. Security problems are issues involving states, and they involve the threat, use, or potential use of military force. For realists, the most important issues on the security agenda today are the same issues that have been on the agenda for centuries: the search by states for security; competitions among states for security; and the interstate competitions, confrontations, arms races, and wars that result from these quests.^[xvi] Sophisticated realists understand that there are other conflict problems in the world – at the intrastate level, for example – but they believe that the security landscape is dominated by interstate problems that have prominent military dimensions.

            Others have a more expansive conception of the security agenda.^[xvii] Many argue that intrastate and transnational security problems should be added to the agenda. For example, Michael Klare argues: “Many of the most severe and persistent threats to global peace and security are arising not from conflicts between major political entities but from increased disorder within states, societies, and civilizations along ethnic, racial, religious, linguistic, caste, or class lines.”^[xviii] Edward Kolodziej similarly contends that it is misguided to confine the security agenda to “state-centric analysis.”^[xix] Many scholars and analysts have suggested that the security agenda needs to be expanded to consider a wider range of non-military influences on conflict problems. Richard Ullman warns that “defining national security merely (or even primarily) in military terms conveys a profoundly false image of reality.” This is dangerous, he says, because “it causes states to concentrate on military threats and to ignore other and perhaps more harmful dangers.”^[xx] Jessica Mathews maintains that global developments call for a broader conception of national security that includes resource, environmental, and demographic issues.^[xxi] Advocates of “human security” argue that the focus of concern should be redirected from states to groups and individuals, and that a very wide range of issues should be added to the security agenda: economic security, food security, health security, environmental security, and political security.^[xxii] Michael Klare goes so far as to argue that, given the prevalence of intrastate, non-military security problems, “it is questionable whether there is a role for military power at all.”^[xxiii]

            We believe that each school of thought is half-correct. Realists are correct to point to the fundamentally anarchic nature of the international system and the continued importance of states and interstate problems within it, but they focus too narrowly on traditional, interstate, military security issues. Realism’s critics are correct when they argue that intrastate, transnational, and non-military factors must be placed on the security agenda, but they broaden the concept of “security” to the point where it has no meaning.

            Advocates of “human security,” for example, define security as “safety from such chronic threats as hunger, disease, and repression.” For them, security “means protections from sudden and hurtful disruptions in patterns of daily life – whether in homes, in jobs, or in communities.”^[xxiv] If one employs this broad definition, then “security problems” and “public policy problems” become indistinguishable. Barry Buzan, Ole Wæver, and Jaap de Wilde argue that a public policy issue becomes “securitized” when it requires “emergency measures” and “actions outside the normal bounds of political procedure.”^[xxv] If one follows this line of thinking, then “security problems” and “public policy emergencies” become indistinguishable. This is unsatisfactory. As Lawrence Freedman convincingly argues, “Once anything that generates anxieties or threatens the quality of life in some respect becomes labeled a ‘security problem,’ the field risks losing all focus.”^[xxvi]

            The challenge, therefore, is to broaden the agenda to include the full range of factors and actors that can affect the prospects for security, while defining meaningful parameters for this set of problems.

            We believe that the central issue on the security agenda – and the heart of the field of security studies – is the problem of violent conflict. We should therefore endeavor to understand the full range of military and non-military factors that can contribute to the causes of violent conflicts, including the most organized, most intense forms of violence – war and genocide. Non-military factors that can contribute to the outbreak of violent conflicts include historical, political, economic, social, cultural, religious, demographic, environmental, and technological issues and developments. The security agenda should also include all of the issues associated with the conduct of violent conflicts, including  the dynamics of escalation and de-escalation, as well as the threat and use of military force and other deadly policy instruments. Another set of critical issues involves the challenges of conflict control, including efforts aimed at conflict prevention, conflict management, and conflict resolution.

            The scope of this agenda is broad; some structure is therefore needed. We argue that it is useful to distinguish the military and non-military challenges that create security problems, on the one hand, and interstate, intrastate, and transnational arenas, on the other. (See Table 1.)

Table 1.           The New Security Landscape: A Framework with Some Illustrations^[xxvii]

           Interstate security problems include traditional military competitions, arms races, and armed conflicts, as well as weapon proliferation to aggressive regimes or unstable regions. As discussed above, these problems will continue to be on the security agenda in the future. Many interstate problems will be driven by non-military disputes; those that have the potential to become violent conflicts qualify as security problems. Some of the possibilities include: resource competitions over water, oil, and gas; interstate disputes over cross-border economic migration or refugee populations; and changes in defense industries that have the potential to affect national military capabilities.

            Intrastate security problems are often driven by underlying non-military developments that generate social, economic, and political instability, thereby making violent conflict more likely. Particularly important in this regard are demographic developments (population growth and population movements) and environmental developments (resource degradation and depletion) that can combine to produce intrastate resource competitions. The resolution of these competitions frequently depends on the political and administrative capacities of the states in question. Unfortunately, resource competitions in the developing world are common in places where institutional capacities are weak. Violence is often the result.

            Many intrastate conflicts are simply the products of elite competitions for power – between civilian factions, between factions of the military leadership, or between civilian and military leaders. Many of these disputes have ethnic dimensions, but it would be a mistake to categorize all of these problems as “ethnic conflicts.” Leaders who are motivated primarily by personal gain – political and economic – often claim to be the champions of their ethnic constituents and they often polarize ethnic relations over the course of their political campaigns, but it is important to distinguish between the parochial motivations that galvanize these conflicts and the ethnic consequences that follow. Many intrastate conflicts are driven primarily by parochial political and criminal agendas.^[xxviii]

            Finally, transnational security problems can also have either non-military or military dimensions. Transnational media organizations are non-military in character, but they can have effects on the course and conduct of military operations. Transnational criminal organizations are motivated primarily by profit and power, but their operations can undermine state authority and their black market operations often involve the sale and transfer of weapons. Proliferation issues can range from comparatively benign to truly terrifying. The proliferation of information technologies, for example, might not have immediate, direct effects on political conflicts, but they could have powerful, longer-term implications for stability and security. The proliferation of weapons – nuclear, biological, and chemical weapons, in particular – is of course a more immediate and deadly security threat.

            Specific policy priorities will of course vary from country to country and region to region, and they will also evolve over time. At this juncture, some parts of the world – Latin America and Southeast Asia, for example – mainly have to contend with intrastate and transnational security problems. Others – Northeast Asia, for example – find interstate security issues higher on the agenda. Some countries and regions have to contend with almost every kind of security problem imaginable; others with relatively few. This simple framework is most certainly not the final word on a complex and changing set of issues. That said, it provides a useful starting point for distinguishing between the many security problems that are on the security agenda today.

PROSPECTS FOR THE FUTURE

            When one looks at the international security agenda issue by issue, one is forced to conclude that the prospects for the next decade or two are grim. There are only a few issue areas where policy problems are easing. Some issue areas will see a continuation of the current, dangerous state of affairs, while others will probably witness gradual deterioration or even a more dramatic turn for the worse. Cataclysmic developments – such as terrorist use of weapons of mass destruction – cannot be ruled out. It might be hard to imagine and distressing to contemplate, but international security problems will probably become more widespread, more intense, more complex, speedier, and deadlier in the future.

Military Challenges

            The least pessimistic forecasts are in traditional security areas, mainly involving the military position of the United States, nuclear balances, and interstate weapon proliferation. But even here, the picture is far from encouraging.

            The United States will continue to be the dominant military power in the world for at least the next decade or two. Indeed, its current military advantages – both quantitative and qualitative – will probably grow due to its high levels of defense spending. Currently, U.S. defense spending comprises more than 38 percent of worldwide defense expenditures, and U.S. spending is projected to increase dramatically over the course of the decade – from $397 billion in Fiscal Year (FY) 2003 to $470 billion in FY2007. The United States spends more on military research and development (almost $54 billion in FY 2003) than any other country spends on total defense, so its technological and qualitative advantages will probably continue to grow as well. The gap between the United States and its potential military adversaries becomes even more impressive when one takes U.S. allies into account: The United States, its NATO allies, Australia, Israel, Japan, New Zealand, and South Korea account for more than 67 percent of worldwide defense expenditures; other allied and friendly states add to this total.^[xxix]

            Although the United States will retain its current military preponderance for some time to come, this does not mean that others will be powerless. Any U.S. military action will involve the projection of military power over long distances; this will complicate the task for U.S. military planners and diminish military effectiveness. Some adversaries will be capable of mounting significant resistence to U.S. military actions, possibly by employing unconventional tactics, engaging in asymmetric warfare, and perhaps resorting to terrorism. Timothy Hoyt expects that, contrary to the images of highly effective, surgical air strikes generated by recent U.S. military operations, combat in the future will be “much murkier, less decisive, and less controlled.”^[xxx] In any event, even if U.S. military preponderance is seen as benign and stabilizing in many quarters, it will be viewed differently in places such as Baghdad and Beijing. The impact of U.S. military power on national and international security will be seen by many – but not by all – as positive.

            The prospects for the control of nuclear, biological, and chemical weapons are mixed at best. The good news is that the United States and Russia are continuing to make deep cuts in their nuclear arsenals, and U.S. efforts to push ahead with national missile defense has not derailed the U.S.-Russian nuclear relationship. In addition, India’s and Pakistan’s 1998 nuclear tests have not yet triggered an intense nuclear arms race between these bitter rivals – as one might have expected.^[xxxi] Even so, it is hard to be optimistic about the nuclear balance in South Asia, given that India and Pakistan have a volatile relationship marked by intense political disputes, periodic open warfare, and now, rudimentary nuclear arsenals.

            The bad news is that many problems remain, some appear to be intractable, and others are getting worse. The United States is exploring the possibility of using nuclear weapons in new ways – perhaps in preemptive attacks, perhaps to retaliate against the use of biological or chemical weapons against U.S. military forces or the U.S. homeland. Russian nuclear forces are still on a launch-on-warning posture; this would be dangerous even under the best of circumstances. Unfortunately, as Bernard Finel, Brian Finlay, and Janne Nolan observe, Russian command, control, and early warning capabilities are “deteriorating badly.”^[xxxii] The possibility of a nuclear catastrophe involving Russian nuclear forces cannot be ruled out. China’s nuclear modernization program could embolden Beijing and make a U.S.-China confrontation over Taiwan more likely.

            The proliferation picture is ominous with respect to nuclear, biological, and chemical weapons. The main challenge in the nuclear arena is preventing the proliferation of Russian nuclear weapons, fissile materials, component parts, and expertise to other state or non-state actors. Unfortunately, the U.S.-Russia programs to deal with these issues have been underappreciated and underfunded. As a result, these programs have addressed “only a small percentage of the weapons and materials still held and often times inadequately secured by Moscow,” according to  Finel, Finlay, and Nolan.^[xxxiii] Controlling the proliferation of biological and chemical weapons will be inherently difficult because of the dual-use problem: many biological and chemical facilities can be used to produce either civilian products or weapons. This makes arms control in this area exceedingly difficult. Globalization compounds the problem: trade in general is growing, border controls are weaker, and weapon proliferation is consequently facilitated. Significant progress in this area is unlikely; significant deterioration is more likely.

            Unfortunately, international efforts to address these proliferation problems have been stymied by a policy split between the United States and most of the rest of the world. The administration of U.S. President George W. Bush favors unilateral approaches to these problems, with preventive and pre-emptive military attacks being among the options under consideration. Almost every other leading power favors multilateral arms control initiatives. Coordinated international efforts to address proliferation problems are therefore stalled at a critical juncture in world affairs. This deadlock is unlikely to be broken by the current cast of characters.^[xxxiv]

            The forecast is also dismal in the area of conventional weapons proliferation. The international market in conventional weapons and technologies is now driven by economics. Large inventories of weapons, excess production capacities, and reduced levels of defense spending combine to give many countries and corporations irresistible economic incentives to export arms. According to Jo Husbands, supplier restraint is “unlikely” in the foreseeable future unless there is a shock to the system. In addition, the black market in conventional weapons is growing. Unfortunately, the powerful forces that are driving the conventional arms trade are not being met by vigorous policy responses in the West. To the contrary, Western countries are among the most energetic participants in this market. Arms control successes, Husbands says, have been “small and infrequent.” She concludes that the policy challenges are “enormous” and that available policy tools are “woefully inadequate.”^[xxxv] In short, the best that can be hoped for is a continuation of the current, discouraging state of affairs.

Non-Military Challenges: Economic, Demographic, and Environmental

            The dominant trend in the economic arena is international integration. This will have important effects on defense economics, the international energy market, and the prospects for security in both areas.

            Defense and defense-related industries comprise an important economic sector in transition. The important military advantages currently enjoyed by the United States and its allies depend to a large degree on advanced technologies in the areas of microelectronics, data processing, telecommunications, cryptography, sensors, precision-guidance, propulsion, and materials. Theodore Moran notes that, in recent decades, an increasing portion of these technologies has been coming from “innovations developed by commercial companies for the commercial market.”^[xxxvi] The future of these firms is therefore an increasingly important national and international security question.

            Many countries face formidable challenges. Europe and Japan are hampered by rigidities in labor and capital markets than impede innovation. Given the enormous size of U.S. research, development, and procurement budgets and existing U.S. technological leads, Moran contends that European and Japanese firms might be relegated to “a second-class and possibly subordinate status” for years and perhaps decades to come.^[xxxvii] Russia must institute regulatory and tax reform and rein in the oligarchs who currently dominate key sectors of the economy. This is easier said than done. It will be difficult for Russia to generate internationally competitive, high-tech firms in the near term. China also needs to bring companies up to international standards, but the prospects are brighter here. To make this great leap forward, it will seek to forge alliances with Western firms to improve program management and system integration capabilities.

            Looking ahead, greater international integration in these key industries is likely. Moran expects that non-American, high-tech firms will seek to have a presence in the United States because this will give them important competitive advantages. This means that the U.S. military will continue to have access to a wide range of new, high-performance capabilities. At the same time, because of “a macro-economic tidal wave” caused by low U.S. savings rates and high U.S. balance of payments deficits, foreign ownership of U.S. corporate assets is likely to increase from 13 percent in 2000 to 24 percent in 2015; it could reach 50 percent in some high-tech sectors. This will reduce the ability of the United States to confine high-tech capabilities to the United States. More importantly, this growing economic inter-penetration will constrain American economic and political autonomy, thereby diminishing the magnitude of U.S. unipolarity.^[xxxviii]

            The global energy market became increasingly integrated in the final decades of the 20^th century. This trend has continued since the end of the Cold War and is likely to continue in the future. Martha Harris predicts that the future is not rosy. Global energy consumption is expected to increase by two-thirds over the next twenty years, which means that interruptions in energy supplies could be highly disruptive. Unfortunately, key components of the energy infrastructure – pipelines, terminals, power plants, and transmission grids, for example – are increasingly vulnerable. Policymakers consequently face “significant security challenges ahead.”^[xxxix]

            Harris argues that the increasingly integrated character of the global energy market and rising energy demand call for a fundamental departure from the parochial, national approach that dominated energy policy in the 20^th century. A broader conception of energy security and a multilateral approach to these problems are needed in the 21^st century. “The reality,” she says, “is that no country can achieve energy security independently today.” The United States must take the lead in adopting a global perspective and a multilateral approach to energy security problems – and not for purely altruistic reasons. According to Harris, “the reality is that the United States will not be secure if competition for national control of energy resources around the world leads to conflict, market disruptions, and environmental disasters.”^[xl]

            Demographic and environmental factors will continue to generate intrastate and interstate security problems in the future. The world’s population is expected to grow by approximately 50 percent – from around six billion to a projected nine billion – by 2050. It is expected that at least 95 percent of the increase will be in the developing world – the part of the world least capable of sustaining additional population pressures. In addition, more and more of the world’s population will live in cities. The portion of the world’s population living in cities of more than 100,000 people is projected to grown from around 50 percent today to over 60 percent in 2030.^[xli] Populations movements – migration, urbanization, and populations displaced by violent conflicts – will continue to be sources of tension in many countries and regions.

            Demographic and environmental factors often interact to generate instability and security problems. Significantly, important ecological buffers – forests, fisheries, fresh water – are shrinking and will continue to shrink in the years ahead. This will generate more economic and environmental migration. This in turn will generate economic, social, and political tensions, and perhaps violence. Water and oil will continue to be sources of contention and perhaps contributing factors in interstate conflicts. John McNeill observes that “environmental perturbation has grown to a point where it must be reckoned a serious factor in all manner of human affairs, security included.” He believes that linkages between environmental and security issues will “exist with greater force in the future.”^[xlii] It is highly probable that demographic developments, environmental factors, and resource scarcities will become increasingly important security issues in the future.

            Although security problems in the developing world pose increasing threats to international security, international responses to these problems continue to be inadequate. According to Timothy Hoyt, some regions have been “virtually abandoned by the international community.” He concludes that it is “in the enlightened self-interest of the West to pay greater attention to the developing world, to develop a better understanding of the causes of instability, and to craft long-term responses to these problems.”^[xliii] This, he believes, will require a level of leadership and engagement that the United States has not yet demonstrated.

Non-Military Challenges: Technological

            Information technology and genetic engineering are two areas where forecasts range from generally pessimistic to potentially catastrophic.

            The likely effects of advances in information technology on security are “not encouraging,” according to Dorothy Denning. The number and severity of cyber attacks has increased dramatically in recent years, and this trend is likely to continue. Information technology is becoming faster, more powerful, more mobile, and more ubiquitous around the world. As a result, she says, “There are more perpetrators, more targets, and more opportunities to exploit, disrupt, and sabotage systems.^[xliv] In addition, computer networks are becoming increasingly integrated with critical infrastructures such as telecommunications, transportation, banking, electrical grids, oil and gas distribution systems, water supply systems, government services, and emergency services. Cyber attacks on these infrastructures have already become common, and deadly attacks on increasingly vulnerable systems could be launched in the future. Terrorists could combine a physical attack with a cyber attack on government response and emergency services systems, for example. “The bottom line,” Denning says, “is that we will never have secure systems.” In the future, “we can expect to see more attacks, and more mass attacks.”^[xlv]

            Genetic engineering might have truly cataclysmic implications for international security, according to Loren Thompson. In the near term, genetic engineering could be used to fashion extremely potent biological weapons, or weapons targeted at specific groups of people. Alternatively, genetic engineering might enable people to live decades longer; this, in turn, would have momentous demographic effects. In the long term, Thompson maintains that genetic engineering “may change the course of evolution, in the process redefining human nature.”^[xlvi] Thompson maintains that these new technologies need to be understood, monitored, and in some cases regulated and suppressed. However, for better or worse, many of these technological advances will be socially irresistible and nearly impossible to control for technical reasons. Even if they could be regulated, economic interests would oppose the creation of control mechanisms. He concludes, “Major consequences for world order would appear to be inevitable.”^[xlvii]

            One final point about technology and security in the 21^st century should be kept in mind. As Timothy Hoyt points out, the nature of international competition is becoming increasingly knowledge-intensive. Many technologies could have potentially momentous consequences for the international balance of power and international stability. The United States and the West will not necessarily dominate in all of these areas, and controlling the diffusion of technology will be difficult. In the future, Hoyt concludes, “Education will become a major security asset.”^[xlviii]

Transnational Challenges

            As discussed above, transnational media organizations, transnational criminal organizations and transnational terrorist organizations are not new actors in international affairs, but their influence has increased due to the developments that collectively comprise globalization. Advancing information and communications technologies, increasing in international trade, eroding border controls, and declining state capacities in many parts of the world have created environments that allow transnational organizations to operate more freely. The scope of transnational organizations has increased accordingly. Unless a catastrophic shock to the international system brings about a breakdown of the system, these trends will continue in the years ahead.

            The arrival of around-the-clock, television news operations in the early 1980s made transnational media organizations qualitatively more important than they had been in the past. Their influence has continued to grow since the end of the Cold War. Although transnational media organizations will continue to be important actors in national and security affairs in the 21^st century, several problems are unfolding. First, as more media organizations have launched new commercial operations, the competition for profits and ratings has intensified. Diana Owen argues that these economic pressures have already had pernicious effects on the quality of news coverage: news-gathering operations are being scaled back to cut costs; journalists with genuine expertise are being replaced by personalities known more for their celebrity; and increasingly, speed is being stressed over accuracy.^[xlix]

            Another problem is that the most powerful transnational media companies in operation today – CNN and BBC – are Western-based organizations. Since the ability to control information and shape images is an important source of power, the ability to shape the global conversation on many issues is uneven – and largely in Western hands. This is generating considerable resentment elsewhere. In the future, Western dominance of the transnational media scene will erode. Satellite technology is relatively inexpensive, and non-Western organizations are launching media operations of their own. This will lead to alternative sources of information and commentary for many, but new problems as well. The West’s ability to control the flow of information around the world – which was always far from absolute – will continue to decline.

            Finally, the emergence of such extraordinarily powerful transnational organizations is having effects on the international state system itself. Owen predicts that, in the future, “traditional barriers to the flow of information, such as state boundaries, will be obliterated.”^[l] What this will mean for the nature of international politics remains to be seen.

            The trend lines for transnational criminal organizations are even more worrying. Roy Godson contends that national and transnational criminal networks are already undermining political and economic stability in many countries and regions. He warns that “in an era of increasing globalization, the problem reaches into most corners of the world.”^[li] These problems will probably intensify and become more widespread in the future.

            To date, policy responses have been inadequate. This crisis is starting to be recognized as an important policy problem, but it is still not universally recognized as a security problem. Many international actors fail to appreciate that these networks are complex security problems driven by combinations of political, economic, and cultural problems that vary from place to place and over time. Many focus instead on the criminal components of the networks, which leads them to treat it as a straightforward law enforcement issue. Unfortunately, narrow policy diagnoses lead to narrow and deficient policy remedies. To be effective, policy responses must be multifaceted, adaptable to circumstances, and flexible over time. According to Godson, the outlook is “not particularly encouraging.” Given the growing magnitude of the problem and the lag in effective policy responses, “it is difficult to find reasons for optimism.”^[lii]

            Transnational terrorist organizations will continue to pose grave threats to national and international security in the future. Audrey Kurth Cronin argues that, if the current wave of terrorism is indeed an intensely violent backlash against U.S.-led globalization, then it is “not likely to be short-lived.”^[liii] She observes that many people in many states are being left behind by globalization, and that this is happening in highly visible ways. Expectations around the world are being raised by the information revolution at a time when global disparities are growing. The possibility that terrorist organizations might acquire nuclear, biological, or chemical weapons is a growing concern. Terrorist organizations that are not constrained by state sponsorship – such as Al Qaeda – might be inclined to use these weapons, and they might be impossible to deter.

            Cronin argues that the United States and other Western powers need to develop a two-track strategy for preventing and countering terrorism: “a set of short-term actions that address immediate threats and challenges; and a set of longer-term actions that will shape the environments that enable terrorist networks to develop. The latter must focus on those globalization has left behind.”^[liv] This will entail devising a comprehensive strategy for sustainable development in the developing world – a vision that includes economic growth, good governance, education, and the provision of basic needs such as health care. The most effective policy instruments in this long-term campaign, she concludes, will be non-military instruments.

POLICY LESSONS

            One of the main reasons why the prospects for international security are grim is the inadequacy of current policy responses. We propose three sets of guidelines for those who will have policy responsibilities in the security arena in the future: timing lessons, conceptual lessons, and international lessons.

Timing Lessons

            A good place to start is with timing: When should policymakers begin to tackle security problems? And what planning horizons should they adopt?

            First, it is naive and dangerous for policymakers to neglect current and emerging security problems, hoping that they will take care of themselves or go away on their own. Policy problems are rarely self-correcting. To the contrary, if left to themselves, policy problems usually get worse as time goes by. Wishful thinking is not a policy; it is the self-deluding refuge of the short-sighted and the faint-hearted. Unfortunately, policy problems are often ignored until they become crises; then and only then do they find their way onto the agendas of busy policymakers. The result is that policy problems are neglected when they are relatively easy to solve, and they are addressed only after they become formidable. In effect, policymakers wait until problems become unsolvable before they try to solve them. This overstates the decisionmaking dynamic – but not by much. The policy lesson is to engage security problems as soon as possible, even if these problems have not yet become deadly conflicts. Security problems become much more formidable once the violence threshold is crossed.

            Second, in a dynamic and increasingly fast-paced world, policymakers no longer have the luxury of waiting for events to unfold before devising policy actions. In the 21^st century, policymakers must become accustomed to thinking five, ten, and twenty years into the future. This will be inherently difficult for most policymakers; their planning horizons are tied to the daily press of events, legislative calendars, and electoral cycles. Many policymakers do not expect to be in office ten or twenty years down the road; it is difficult for them to expend time, energy, and political capital in the short term when the policy benefits – if any – will be reaped by someone else in the long term. The costs of policy engagement are immediate and often quantifiable; the benefits of far-sighted actions are reaped only in a distant future, and they are often unquantifiable. These incentives and calculations are inherent in the policymaking process, and they will continue to discourage policymakers from strategic thinking. Wise policymakers will work to overcome these structural pressures. The policy lesson is that, in the 21^st century, those who simply react to events will be overtaken by events.

            Third, policymakers generally hope that security problems can be solved quickly and permanently; they hope for quick, permanent fixes to the issues before them. Unfortunately, most security problems are not amenable to quick fixes, and many cannot be solved at all; they can only be managed. Security threats and violent conflicts will be deadly facts of life throughout the 21^st century. There is no light at the end of this tunnel. The policy lesson is that policymakers must prepare themselves psychologically and politically for the long haul. This means thinking about problems in long-term time frames, as discussed above, and it means making long-term and even open-ended policy commitments.

            It is generally difficult for policymakers to make long-term and open-ended programmatic commitments. In the United States, for example, presidents are challenged to outline their “exit strategies” whenever they deploy U.S. military forces abroad. Even so, post-Cold War history suggests that long-term, open-ended commitments can be made at least some of the time. NATO brought three new members into the alliance in March 1999, and in November 2002 it extended membership invitations to seven additional countries. These were open-ended security commitments to the alliance’s new members; these commitments did not come with expiration dates attached. In short, making long-term and open-ended policy commitments is difficult – but not impossible. This is a security challenge that policymakers will have to strive to overcome in the 21^st century.

Conceptual Lessons

            We also propose three guidelines about the way security problems should be conceived and how security policies should be framed.

            First, many policymakers still define security problems in narrow terms, giving undue weight to interstate conflicts and the military dimensions of security problems. As discussed earlier in this paper, policymakers should develop broader security agendas that give appropriate weight to the full range of interstate, intrastate, transnational, military, and non-military challenges that are unfolding today. The policy lesson is to think inclusively about the security agenda.

            Second, if security problems are complex, multidimensional, and inter-connected, it follows that security policies should be multifaceted. Unfortunately, policymakers often favor simple, single-factor policy approaches; they hope that a single “silver bullet” will solve complex policy problems. This is another example of wishful thinking. The main policy lesson here is that complex, multidimensional security problems do indeed require multifaceted policy responses – often involving a combination of diplomatic, political, economic, and military elements. This is often challenging conceptually and politically, but it is nonetheless necessary.

            A third and related lesson is that many contemporary security problems are not amenable to simple military solutions. Policymakers often hope that complex security problems can be solved by a military “silver bullet,” but military responses often turn out to be inappropriate, ineffective, and even counter-productive. The use of military forces often appears to be a panacea, but this is all-too-often illusory. Problems that have non-military roots will almost always require a range of non-military policy responses, even if military actions are part of the equation as well.

International Lessons

            Finally, we offer several lessons about the international dimensions of contemporary security problems and the international dimensions of suitable policy responses.

            First, many security problems in the 21^st century will be transnational phenomena. They will cross national borders and cut across regions. Some will be truly global in scope. It will be beyond the capability of any one actor – even a superpower such as the United States – to tackle these problems on its own. National leaders who try to tackle these problems unilaterally will fail; national interests will correspondingly suffer. Therefore, one of the most basic principles of security policy in the 21^st century will be multilateralism: Transnational security problems will require multilateral policy responses. Multilateralism will henceforth not be an option – it will be a necessity.^[lv]

            Second, multilateral initiatives will require leadership. Although the United States will not be able to lead on every issue at every juncture, it will continue to be the world’s one and only superpower for the foreseeable future. American leadership – in identifying problems, devising strategies, forging coalitions, providing resources, and taking actions – will therefore be key. If American political leaders play a more energetic and effective global leadership role, many national, regional, and international security challenges will become more manageable. If American leaders are unwilling, disinclined, or unable to play this role, a wide array of security problems will become increasingly formidable.

            A short-term challenge for the United States will be undoing the diplomatic damage caused by the Bush administration’s handling of the Iraq crisis and by the U.S.-led war in Iraq in 2003. Although U.S. actions in Iraq had the active support of some governments and the tacit support of others, large numbers of people around the world were shocked and appalled by what they saw as unconstrained American unilateralism. Addressing these concerns and overcoming these impressions will require sustained American diplomacy.

            More generally, American officials need to develop a better appreciation of what effective international leadership entails. Since the end of the Cold War and cutting across both Democratic and Republican administrations, the prevailing American approach to international problems has been to set a U.S. course and assume that others will ultimately follow---willingly or grudgingly. Complaints about American presumptuousness and arrogance have consequently become increasingly common. American officials would be wise to appreciate that true leadership is based on true consultation. It is not enough for Washington to inform others of what it intends to do. The United States needs to consult with allies, friends, and others about goals, strategies, and actions. And above all, Washington needs to make a genuine effort to take the views of others into account. The United States clearly has the capacity to undertake unilateral actions in the international arena, but it will be able to lead only if listens.

            This leads to a third and final set of lessons. Those who seek to forge or sustain multilateral initiatives should keep several operational guidelines in mind. For starters, multilateralism cannot be turned on and off and on again. Building multilateral patterns of cooperation takes steady, sustained engagement. The United States, which often suffers from international attention deficit syndrome, will have to pay continuous attention to the maintenance of multiple international coalitions. A related guideline is that multilateralism is not an à la carte proposition. The United States cannot champion multilateralism when it is convenient for Washington to do so, and slight it the rest of the time. The United States must be prepared to engage on issues across the board. In addition, multilateralism is a two-way street. The United States must be willing to give as much as it gets. Indeed, one would hope that the world’s wealthiest and most powerful country would be inclined to give more than it gets.

            Finally, for multilateralism to endure, it needs a strong institutional foundation – the United Nations. It is certainly true that the United Nations has many structural and political flaws, and that it frequently exasperates even its staunchest supporters. It is also true that the United Nations has a unique and important role to play in promoting international peace and security. In the twenty-first century, international actors will have to take coordinated steps to address common threats, and the United Nations provides an indispensable mechanism for facilitating multilateral actions. The United States and the other leading powers in the international system would be wise to put the diplomatic trauma of the Iraq crisis behind them and work to develop the United Nations into a more effective instrument for the promotion of international peace and security. Building a strong, effective, and respected United Nations is in the enlightened self-interest of the world’s leading powers---the United States, in particular.

Back to Basics                   

            Most of these policy lessons are simple and commonsensical: act early, think ahead, plan for the long haul, avoid simple conceptual schemes and simple policy responses, recognize the limitations of military actions, and recognize the need for multilateral initiatives. They would be banal – but for the fact that policymakers around the world routinely fail to meet even these minimal standards. The first step, therefore, is to master these policy fundamentals.

This paper is adapted from Michael E. Brown, “Security Challenges in the Twenty-first Century” and “Security Problems and Security Policy in a Grave New World,” in Brown, ed., Grave New World: Security Challenges in the 21^st Century (Washington, D.C.: Georgetown University Press, 2003), pp. 1-13, 305-327.

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            Los problemas de seguridad internacional son importantes principalmente por un motivo: sus abrumadoras consecuencias humanas. En los conflictos armados del siglo XX decenas de millones de personas murieron, resultaron heridas o expulsadas de sus hogares. Además, el coste económico de estos problemas de seguridad - preparativos de defensa, operaciones militares en período de guerra y reconstrucción tras el conflicto - ha sido enorme.

            No es exagerado decir que al término de la Guerra Fría en muchas partes del mundo se asistió a una explosión de esperanza y expectación. Una de las declaraciones más conmovedoras sobre las posibilidades que ofrecía el final de la Guerra Fría la hizo el Presidente George H. W. Bush. En una intervención ante una sesión conjunta del Congreso y del Senado estadounidenses, el 11 de septiembre de 1990, esbozó su idea de un "nuevo orden mundial". Él vaticinaba el advenimiento de "una nueva era - más libre de la amenaza del terror, más fuerte en la lucha por la justicia y más segura en la búsqueda de la paz, una era en la que las naciones del mundo, del Este y del Oeste, del Norte y del Sur, puedan prosperar y vivir en armonía." Bush sostenía que había "comenzado una nueva relación entre las naciones" y preveía el surgimiento de "un mundo en el que el Estado de Derecho reine sobre la ley de la selva, en el que las naciones reconozcan que tienen una responsabilidad compartida para la libertad y la justicia, en el que el fuerte respete los derechos del débil."^[i]

            El fin de la Guerra Fría trajo consigo efectos positivos de importancia incalculable para la seguridad internacional. Con la caída del imperio soviético en Europa Oriental, en 1989, y la desintegración de la Unión Soviética, en 1991, se desvaneció la amenaza militar soviética que había planeado sobre Europa Occidental durante décadas. Al propio tiempo, se disipó el riesgo de una guerra nuclear total entre los Estados Unidos y la Unión Soviética. Muchos de los conflictos regionales que se habían visto atizados por el patrocinio de las superpotencias - en Camboya, El Salvador, Mozambique, Namibia y Nicaragua, por ejemplo - fueron perdiendo fuerza y comenzaron a evolucionar hacia soluciones negociadas.

            Al mismo tiempo, la esperanza de un mundo nuevo en el que reinase la paz - que tan extendida estuvo a comienzos de los noventa - se vio frustrada ante los conflictos mortíferos que vinieron a continuación. Las principales potencias no constituyeron una nueva asociación de naciones ni crearon un "nuevo orden mundial". La respuesta internacional a la guerra, la masacre y la hambruna en Bosnia, Somalia y otros lugares de muerte fue escandalosamente inadecuada. En ningún lugar resultó esto tan trágico como en Ruanda, donde se calcula que unas 800.000 personas murieron en una matanza genocida que se prolongó durante cien días en la primavera y el verano de 1994.

            En los doce primeros años tras la Guerra Fría (de 1990 a 2001) se han producido cincuenta y siete grandes conflictos armados en cuarenta y cinco países. Desde 1998, el número de conflictos se ha mantenido constante, unos veinticinco al año. ^[ii] En 2003 ha habido conflictos en ebullición o en explosión en lugares tan distintos como Afganistán, Argelia, Birmania, Burundi, Colombia, la República Democrática del Congo, India, Indonesia, Iraq, Israel, Costa de Marfil, Paquistán, Filipinas, Rusia, Somalia, Sri Lanka y Sudán.

Tras la Guerra Fría, casi todos los conflictos armados han sido, bien intraestatales, bien interestatales pero con complicaciones regionales. ^[iii] Esto es significativo. En los conflictos intraestatales  lo que está en juego es importante: supervivencia, territorio, poder, riqueza. Son conflictos que con frecuencia se van exacerbando hasta desembocar en campañas militares destinadas a expulsar o matar a civiles de grupos rivales. Los civiles se ven así sometidos a ataques directos, deliberados y sistemáticos. Son instrumentos habituales la intimidación, la expulsión, la violación, el asesinato político y la masacre. Las personas muertas o desplazadas en tales conflictos se cuentan a menudo por decenas o centenares de miles. Se calcula que en los años noventa murieron en conflictos armados unos seis millones de personas.^[iv]

            Por lo que respecta a las perspectivas de seguridad internacional en el siglo XXI, hay dos cosas que están claras. En primer lugar, los problemas de seguridad van a seguir siendo generalizados y mortíferos. Sería de incautos e irresponsables dar por sentado que los problemas actuales se van a esfumar sin más o que los nuevos problemas van a verse neutralizados por las repercusiones benéficas de la globalización. Los temas de seguridad internacional serán problemas de actuación capitales en un futuro previsible.

            En segundo lugar, la problemática de seguridad será mucho más compleja que en el pasado. Abarcará problemas ya existentes, tales como la rivalidad entre las grandes potencias, las confrontaciones interestatales y los conflictos intraestatales, pero también otros que están cambiando de resultas del fin de la Guerra Fría y del advenimiento de la globalización. Entre ellos están las nuevas dinámicas de la proliferación armamentística, la nueva naturaleza de los mercados energéticos, la intensificación de la presión demográfica en muchos países y regiones y una creciente capacidad de los actores transnacionales - organizaciones delictivas y terroristas - que operan fuera de los parámetros del  sistema de estados. La problemática de seguridad del siglo XXI incluirá también retos totalmente nuevos, como los que plantean los avances de la informática y de la ingeniería genética. Todo ello se producirá en el contexto de un intenso proceso de globalización que nadie controlará.

            En esta ponencia afirmamos que, si bien el uso de la fuerza militar y las causas y consecuencias de las guerras constituyen cuestiones fundamentales del ámbito de la seguridad, la seguridad no es sólo algo militar. Los orígenes de la mayoría de los problemas de seguridad no se limitan a hechos militares, y las soluciones pocas veces se limitan tampoco a acciones militares. Con esto no queremos decir que haya que dejar de lado por completo los aspectos militares de la seguridad internacional, sino que, si queremos llegar a entender en profundidad la dinámica de los problemas de seguridad en el mundo contemporáneo, hemos de estudiar toda la gama de factores militares y no militares que inciden en tales problemas en todo el mundo.^[v] Los problemas de seguridad internacional son multidimensionales y han de estudiarse, por tanto, de forma amplia y general.

            Esta ponencia tiene tres objetivos principales: elaborar un marco de reflexión sobre los problemas de seguridad internacionales, tanto actuales como incipientes, evaluar las perspectivas para la seguridad internacional en los próximos diez o veinte años y extraer lecciones prácticas que contribuyan a promover la seguridad internacional en el futuro.

CONTINUIDAD Y CAMBIO EN LOS TEMAS DE SEGURIDAD

            Los especialistas en el campo de las relaciones internacionales discrepan radicalmente en cuanto al impacto que han tenido el fin de la Guerra Fría y el advenimiento de la globalización en la seguridad internacional. Algunos de ellos afirman que los rasgos fundamentales del panorama de la seguridad internacional no han cambiado en absoluto, mientras que otros insisten en que todo ha cambiado.

            En uno de los extremos de esta gama, los realistas argumentan que las características principales del sistema internacional no se han modificado, aun cuando la Guerra Fría haya finalizado y la globalización haya pasado a ser una fuerza de importancia creciente en las relaciones internacionales. Según ellos, el sistema internacional sigue siendo anárquico, en el sentido de que tanto los estados como otros actores siguen teniendo que procurarse su propia seguridad, no habiendo una autoridad internacional capaz de proporcionar seguridad a todo el mundo. Los estados, sostienen, siguen siendo los actores predominantes en el sistema internacional y siguen estando resueltos a preservar su supervivencia. El resultado sería, pues, que la pugna y la confrontación en el campo de la seguridad van a continuar siendo características habituales de las relaciones internacionales del siglo XXI.^[vi]

            En el extremo opuesto de la gama, algunos analistas afirman que la naturaleza del sistema internacional sí que está cambiando. Argumentan que hay unos poderosos fenómenos, impulsados por la técnica - la llegada de la revolución informática, la proliferación de los sistemas mundiales de telecomunicaciones y una creciente interdependencia económica - que están transformando la naturaleza y la distribución del poder en el sistema internacional. Los estados, dicen, han perdido el monopolio de la información y el control de sus economías, y ello hace que estén perdiendo importancia mientras que los actores privados  la están ganando. Predicen que los individuos , las organizaciones no gubernamentales y las empresas multinacionales, todos ellos investidos de un nuevo poder,  formarán una nueva sociedad civil internacional que se impondrá al sistema estatal.^[vii]

            Nosotros pensamos que en la seguridad internacional se dan tanto el cambio como la continuidad. Los fundamentos del sistema internacional aún no han cambiado: se trata de un sistema que sigue siendo anárquico, los estados continúan siendo los actores preponderantes de las relaciones internacionales y siguen buscando la seguridad, y el antagonismo y la confrontación interestatal por la seguridad van a mantenerse como rasgos importantes del panorama. Al propio tiempo, la globalización está haciendo mella cada vez más en el poder de los estados, los actores privados ganan en influencia y la problemática de la seguridad abarca una gama de cuestiones cada vez más compleja. Muchos de los problemas que hoy están al orden del día no cuadran con la rúbrica de "interestatales", y algunos de ellos son totalmente nuevos y pueden ser capitales.

            Si hay tanto continuidad como cambio en la seguridad internacional, no basta con decir que la verdad se encuentra más o menos "en el medio". Hemos de distinguir con la mayor precisión posible entre los distintos tipos de problemas. Podemos empezar por tres conjuntos: problemas persistentes, problemas en evolución y problemas incipientes.

Algo viejo

            Los problemas persistentes son los árboles perennes de la seguridad internacional: competición y conflictos entre estados. Los nombres de los jugadores y los terrenos de competición varían con el tiempo, por supuesto, pero el carácter interestatal de esta importante categoría de problemas sigue siendo el mismo. Son problemas que han constituido durante siglos rasgos primordiales de las relaciones internacionales y cuya importancia se mantendrá en el siglo XXI.

            Los problemas concretos en este terreno abarcan la posibilidad de enfrentamientos armados entre estados, la proliferación de armas de destrucción masiva y su presencia en estados peligrosos y en regiones inestables, y el auge y la caída de las grandes potencias. Actualmente, se trata de casos como la posibilidad de reanudación de la guerra entre India y Paquistán, o de un conflicto armado en la Península de Corea, con la posible participación de otras potencias. La adquisición de armas nucleares, biológicas o químicas por estados como Irán, Iraq o Corea del Norte constituye un motivo de gran preocupación. La adquisición declarada de armas nucleares por India y Paquistán en 1998 ha complicado los parámetros de la estabilidad en Asia Sudoriental. Las posibles consecuencias de una guerra entre estas dos potencias regionales son ahora mucho más devastadoras que en el pasado.

            Si bien los Estados Unidos figuran actualmente como la única superpotencia, la pugna entre las grandes potencias será también un rasgo importante de las relaciones internacionales en el siglo XXI. Una cuestión clave será la evolución de las relaciones entre los Estados Unidos y China conforme vayan aumentando el poder económico de ésta y sus aspiraciones regionales.^[viii] Los problemas interestatales de seguridad, tanto éstos como otros que aún nos son desconocidos, continuarán siendo cruciales en el siglo XXI.

Algo nuevo

            Una segunda categoría de problemas contemporáneos de seguridad puede denominarse problemas en evolución. Éstos hunden sus profundas raíces en las cuestiones de seguridad nacional e internacional, pero han experimentado cambios cualitativos de resultas del final de la Guerra Fría y del advenimiento de la globalización. En este amplio campo se encuentra una extensa gama de problemas interestatales, intraestatales y transnacionales.

            Entre los problemas de seguridad que están en evolución se cuenta la transformación del equilibrio nuclear entre los Estados Unidos y Rusia; los primeros han revitalizado su esfuerzo por desplegar defensas nacionales con misiles y ésta ha sufrido problemas de mando y control en el ámbito nuclear debido al deterioro de la élite nuclear rusa. En términos más generales, Rusia se halla en medio de una transformación política y económica de gran calado, que ha mermado la capacidad de su élite militar para mantener la custodia de sus existencias de armas nucleares, biológicas y químicas. Ahora Rusia es una posible fuente de material nuclear, biológico y químico para proliferadores en ciernes, ya pertenezcan al ámbito público o al privado. El comercio internacional de armamento y técnicas convencionales también ha salido transformado de la Guerra Fría. Las fuerzas motrices de los movimientos de armamento convencional ya no son políticas, sino económicas, y esto hace que la proliferación en este terreno resulte mucho más difícil de controlar.^[ix] Si bien todavía no está claro si los avances técnicos en sensores, tratamiento de la información, guiado de precisión y otros sistemas avanzados de armamento convencional conformarán una auténtica "revolución" en el terreno militar, lo que sí está claro es que los Estados Unidos han desarrollado una capacidad de proyección de fuerzas convencionales infinitamente superior a la de cualquier otro país, incluidos sus aliados. Este hecho está afectando a las perspectivas de intervención militar de las grandes potencias y a las relaciones de alianza entre los Estados Unidos y sus socios. Por último, se están produciendo cambios importantes en terrenos civiles y las industrias de la defensa se están integrando cada vez más, el mercado mundial de la energía se está interconectando más y los avances en la tecnología de la información están incidiendo en las relaciones interestatales del siglo XXI. Al mism

o tiempo, se están creando nuevos vínculos y nuevas vulnerabilidades.

            Los problemas intraestatales de seguridad no son nuevos, pero sí están cambiando. A menudo se dice que durante la Guerra Fría se desatendieron los problemas de seguridad del mundo en desarrollo, pero los datos históricos apuntan algo distinto. Los Estados Unidos y la Unión Soviética estaban profundamente interesados e involucrados en los problemas de seguridad de lo que entonces se llamaba el Tercer Mundo, pero sus actos resultaron a menudo desestabilizadores. Las superpotencias contemplaban el Tercer Mundo a través del cristal de la Guerra Fría y buscaban ventajas políticas dondequiera que podían. Su apoyo a los distintos actores provocó una intensificación, militarización y prolongación de muchos conflictos armados del mundo en desarrollo. Al mismo tiempo, su empeño en impedir que los conflictos locales y regionales desembocaran en confrontaciones de las superpotencias contribuyó a controlar escaladas en algunos casos.^[x] Ahora que ha finalizado la Guerra Fría, la dinámica de los conflictos del mundo en desarrollo se ha transformado drásticamente. Aquéllos que estuvieron impulsados en gran medida por el patrocinio de las superpotencias - en Camboya, El Salvador, Mozambique, Namibia y Nicaragua, por ejemplo, han evolucionado hacia soluciones negociadas. Otros, por el contrario, han dejado de estar constreñidos por fuerzas moderadoras externas y se han agudizado. Hoy en día, los problemas de seguridad intraestatal están determinados por una amplia gama de cuestiones no militares, entre otras la presión medioambiental y demográfica, la competencia por los recursos, la feroz rivalidad por el poder, así como por crisis en torno a la estabilidad política y la legitimidad de los estados. Los estados débiles, tambaleantes o fallidos constituyen un problema cada vez más preocupante. La violencia intraestatal se ve facilitada por la nueva naturaleza del mercado de armamento convencional: tanto los estados como las empresas están ávidos por vender armas, y el mercado negro de armas ligeras y de armas pequeñas ha crecido considerablemente.^[xi] El resultado de todo ello son unos niveles elevados de conflicto violento.

            Un último subgrupo de problemas de seguridad en evolución tiene carácter transnacional e incluye problemas regionales relativamente localizados y otros transnacionales, que trascienden de una zona determinada. Algunos de éstos son de índole mundial.

            Muchos conflictos intraestatales tienen dimensiones regionales.^[xii] Cuando los conflictos intraestatales se vuelven violentos, con frecuencia hay numerosos refugiados huyendo a través de las fronteras. Los refugiados no son sólo un problema humanitario, sino también de seguridad. Los combatientes se mezclan a menudo con los grupos de refugiados y utilizan sus campamentos para descansar, cobrar fuerzas, reorganizarse, rearmarse y reanudar sus campañas militares. Una importante población de refugiados puede poner a prueba los recursos económicos, agudizar las tensiones étnicas y generar inestabilidad política en el país de acogida. Hoy en día, el número de desplazados internos que han huido de sus hogares permaneciendo dentro de las fronteras de su país asciende al menos a 5.300.000, mientras que el de quienes han cruzado fronteras internacionales y obtenido la condición de refugiado es de al menos 12 millones.^[xiii]

            Los conflictos intraestatales pueden afectar militarmente también a estados vecinos, cuyo territorio puede utilizarse para enviar armas y provisiones a grupos insurgentes, lo que puede dar lugar a campañas de interdicción. Las regiones periféricas de estados vecinos pueden servir también de bases para el lanzamiento de ataques terroristas o de tipo más convencional, lo que puede desencadenar operaciones de persecución transfronteriza y represalias. Por mucho que afirmen lo contrario, los estados vecinos no siempre son víctimas inocentes de las turbulencias de la zona, sino que a menudo se inmiscuyen en los conflictos por motivos de interés propio. En suma, muchos conflictos intraestatales tienen dimensiones regionales que no encajan exactamente en las categorías de interestatal o intraestatal. Se trata de conflictos complejos, híbridos, regionales, que hay que entender como de carácter transnacional.

            También genera preocupación creciente desde el punto de vista de la seguridad el hecho de que los medios de comunicación transnacionales y las organizaciones delictivas o terroristas transnacionales posean recursos en continua expansión. Si bien los medios de comunicación han desempeñado ya desde hace mucho un papel importante en los asuntos de seguridad nacional e internacional, el fenómeno de las noticias televisadas las veinticuatro horas, que comenzó a principios de los ochenta, constituyó una novedad decisiva. Pese a que a menudo se exagera la incidencia del "efecto CNN" en las decisiones políticas, lo cierto es que la influencia de estas organizaciones va en aumento.^[xiv] Las organizaciones delictivas transnacionales suponen una amenaza cada vez más grave para la estabilidad de numerosos países. Se calcula que, de los más de ciento noventa estados que están integrados en el sistema internacional, ciento veinte se ven amenazados por redes de delincuentes de importancia considerable.^[xv] Estas redes socavan el Estado de Derecho, los derechos humanos, el desarrollo económico y la gobernanza en general. No se trata simplemente de un problema penal, sino también de seguridad. Muchas de estas redes operan en todo el territorio de una región, y a veces fuera de él; algunas realizan operaciones a escala mundial.

            Los riesgos que plantean las organizaciones terroristas transnacionales - en especial Al Qaida - han quedado patente y trágicamente claros, pero lo peor puede que aún no haya llegado. Aun cuando la base de operaciones que tenía Al Qaida en Afganistán ha sufrido un duro golpe, no se ha eliminado su capacidad de actuación. Una posibilidad sería un ataque físico contra un blanco occidental combinado con un ataque informático que mermara la capacidad de respuesta. Otra, un ataque con armas nucleares, biológicas, químicas o radiológicas. Éste es otro problema de seguridad que viene de atrás pero está cobrando rasgos que pueden resultar devastadores.

Algo inesperado

            Una tercera y última categoría de problemas de seguridad consiste en fenómenos que son realmente nuevos. Como sus trayectorias y repercusiones no están aún totalmente claras, puede ser útil denominarlos problemas incipientes. La fuerza motriz en este ámbito es la técnica: la informática ya está cambiando el mundo de muchas formas distintas, y las repercusiones de la ingeniería genética sólo están empezando a calibrarse. Muchos de estos fenómenos tendrán efectos graduales en la seguridad internacional, mientras que otros podrían producir transformaciones realmente revolucionarias. (Estas cuestiones se tratan con más detalle más adelante.)

El nuevo panorama de la seguridad

            El debate sobre el contenido de la problemática actual de la seguridad versa sobre todo sobre parámetros y prioridades: ¿Qué es exactamente una cuestión "de seguridad"? ¿Cuáles son los problemas de seguridad más importantes?

            Los realistas suelen responder a estas preguntas en términos restringidos. Los problemas de seguridad, según ellos, afectan a estados y suponen la amenaza y la utilización, real o potencial, de fuerzas militares. Para los realistas, las cuestiones más importantes de la problemática actual de la seguridad son las mismas que han estado en el candelero durante siglos: la búsqueda de seguridad por los estados, su competición por motivos de seguridad y la competiciones, confrontaciones, carreras armamentísticas y guerras interestatales que resultan de esta búsqueda.^[xvi] Los realistas más avanzados entienden que hay en el mundo otras fuentes de conflicto - por ejemplo, de carácter intraestatal - pero piensan que el panorama de la seguridad está dominado por los problemas interestatales con facetas militares prominentes.

            Hay también quien tiene una concepción más expansiva sobre esta problemática. ^[xvii] Muchos afirman que en esta problemática deben contarse los problemas de seguridad intraestatal y transnacional. Por ejemplo, según Michael Klare "muchas de las amenazas más graves y persistentes para la paz y la seguridad mundiales están surgiendo, no de conflictos entre grandes entidades políticas, sino de un mayor desorden dentro de los estados, las sociedades y las civilizaciones, que afecta a las diferencias étnicas, raciales, religiosas, lingüísticas, de casta o de clase".^[xviii] Edward Kolodziej argumenta también que resulta equivocado reducir la problemática de la seguridad a un "análisis centrado en los estados".^[xix] Muchos estudiosos y analistas han sugerido que la problemática de la seguridad ha de incluir una gama más amplia de influencias no militares sobre conflictos. Richard Ullman advierte de que "el definir la seguridad nacional únicamente (o incluso principalmente) en términos militares transmite una imagen radicalmente falsa de la realidad". Esto es peligroso, añade, porque "hace que los estados se concentren en las amenazas militares y hagan caso omiso de otros peligros que pueden resultar más graves."^[xx] Jessica Mathews sostiene que los fenómenos mundiales requieren un enfoque más amplio de la seguridad nacional, que incluya cuestiones de recursos, medio ambiente y demografía.^[xxi] Los defensores de la "seguridad humana" opinan que el interés ha de centrarse no en los estados sino en los grupos e individuos, y que debería añadirse en la problemática de la seguridad una gama muy amplia de temas como la seguridad económica, alimentaria, sanitaria, medioambiental y política.^[xxii] Michael Klare llega a afirmar que, en vista de la predominancia de los problemas no militares de seguridad, "es discutible que el poder militar tenga algún papel en absoluto".^[xxiii]

            Nosotros pensamos que todas estas escuelas de pensamiento tienen su parte de razón. Los realistas tienen razón en cuanto a la anarquía fundamental que caracteriza el sistema internacional y a la importancia que siguen teniendo en este sistema los estados y los problemas entre ellos, pero se centran demasiado en temas tradicionales de seguridad militar e interestatal. Los críticos del realismo tienen razón cuando argumentan que hay que situar los factores intraestatales, transnacionales y no militares en la problemática de la seguridad, pero amplían el concepto de "seguridad" hasta el punto de vaciarlo de significado.

            Los defensores de la "seguridad humana", por ejemplo, definen la seguridad como "seguridad ante riesgos crónicos tales como el hambre, la enfermedad y la represión". Para ellos, seguridad significa "protección ante perturbaciones súbitas y nocivas de una vida normal, tanto en el hogar como en el trabajo o en la sociedad".^[xxiv] Si utilizamos esta amplia definición, no hay forma de distinguir entre "problemas de seguridad" y "problemas de orden público". Barry Buzan, Ole Wæver y Jaap de Wilde opinan que una cuestión de orden público se convierte en un tema de seguridad cuando requiere "medidas de urgencia" y "una actuación que excede los límites habituales de los procedimientos políticos". ^[xxv] Si optamos por esta manera de pensar, no se distingue entre "problemas de seguridad" y "urgencias de orden público", lo cual deja que desear. Tal como Lawrence Freedman afirma, de forma convincente, "desde el momento en que ponemos la etiqueta de "problema de seguridad" a cualquier cosa que genere ansiedad o ponga en peligro algún aspecto de la calidad de vida, se corre el riesgo de desdibujar completamente este concepto".^[xxvi]

            Así pues, lo difícil es ampliar la problemática para que cubra toda la variedad de factores y actores que pueden afectar a las perspectivas de seguridad, definiendo al propio tiempo parámetros que tengan un sentido preciso para todos estos problemas.

            Nosotros pensamos que la cuestión fundamental en la problemática de la seguridad, cuestión que vertebra el campo de los estudios sobre seguridad, es el problema del conflicto violento. Por lo tanto, hay que esforzarse por comprender toda la gama de factores militares y no militares que pueden formar parte de las causas de los conflictos violentos, incluyendo entre éstos las formas más organizadas y más intensas de violencia: la guerra y el genocidio. Entre los factores no militares que pueden contribuir al estallido de conflictos violentos se cuentan cuestiones y fenómenos de índole histórica, política, económica, social, cultural, religiosa, demográfica, medioambiental y técnica. La problemática de la seguridad tendría que abarcar también todos los temas relacionados con el desarrollo de los conflictos violentos, entre ellos la dinámica de escalada y remisión, la amenaza y el uso de la fuerza militar y otros medios de acción política mortíferos. Otro conjunto de temas de importancia básica comprende los temas de control de los conflictos, incluidos los esfuerzos encaminados a la prevención, gestión y resolución de los mismos.

            Dada la amplitud de esta problemática, es necesario dotarla de cierta estructura. Nosotros afirmamos que resulta útil distinguir, por una parte, entre las cuestiones militares y no militares que crean problemas de seguridad, y por otra los terrenos de lo interestatal, lo intraestatal y lo transnacional. (Véase el cuadro 1)

Cuadro 1.        El nuevo panorama de la seguridad: un marco con algunas ilustraciones^[xxvii]

   Los problemas de seguridad interestatal incluyen la rivalidad militar tradicional, las carreras armamentísticas y los conflictos armados, así como la proliferación armamentística hacia regímenes agresivos o regiones inestables. Como ya hemos dicho, estos problemas seguirán formando parte de la problemática de la seguridad en el futuro. Numerosos problemas interestatales están impulsados por disputas no militares; de éstos, los que pueden convertirse en conflictos violentos se consideran problemas de seguridad. Puede tratarse, entre otras cosas, de pugnas por los recursos (agua, petróleo o gas), disputas interestatales sobre inmigraciones económicas o poblaciones de refugiados, y transformaciones de la industria de la defensa que pueden afectar al potencial militar nacional.

            Los problemas intraestatales de seguridad son causados a menudo por fenómenos subyacentes de carácter no militar que generan inestabilidad social, económica y política, lo que potencia el riesgo de conflicto violento. Especial importancia revisten a este respecto los fenómenos demográficos (crecimiento y movimientos de población) y medioambientales (degradación y agotamiento de recursos) que, asociados, pueden producir rivalidad entre estados por recursos. El desenlace de esta rivalidad depende con frecuencia de la capacidad política y administrativa de los estados. Por desgracia, la pugna por los recursos en el mundo en desarrollo es habitual en lugares con insuficiente capacidad institucional. A menudo, el resultado es la violencia.

            Muchos conflictos intraestatales son el mero resultado de la lucha de las élites por el poder: bien entre facciones civiles o de la cúpula militar, bien entre dirigentes civiles y militares. Numerosas de estas disputas tienen tintes étnicos, pero sería erróneo clasificarlas todas como "conflictos étnicos". Dirigentes movidos fundamentalmente por el lucro personal - tanto político como económico - se presentan a menudo como paladines de su base étnica, polarizando con frecuencia las relaciones étnicas durante sus campañas políticas, pero es importante distinguir entre las motivaciones de campanario que dan fuerza a estos conflictos y las consecuencias étnicas que resultan de ellos. Numerosos conflictos intraestatales están atizados sobre todo por dichas motivaciones de campanario, políticas o de carácter delictivo.^[xxviii]

            Por último, los problemas transnacionales de seguridad pueden tener también dimensiones militares o no militares. Los medios de comunicación transnacionales son de naturaleza no militar, pero pueden incidir en el desarrollo y en la realización de operaciones militares. Las organizaciones delictivas transnacionales se mueven principalmente por el lucro y el poder, pero sus operaciones pueden minar la autoridad del estado y sus operaciones en el mercado negro incluyen a menudo la compraventa de armas. Las cuestiones de proliferación pueden ir desde lo relativamente inane a lo espantoso. Por ejemplo, la proliferación de la informática puede no tener repercusiones inmediatas y directas en los conflictos políticos, pero sí tener importantes efectos a largo plazo en la estabilidad y la seguridad. La proliferación de armamento - sobre todo de tipo nuclear, biológico y químico - es, ciertamente, una amenaza más inmediata y mortífera para la seguridad.

            Claro está que las prioridades específicas de actuación serán distintas según los países y las regiones, y también que irán cambiando con el tiempo. En el momento presente, hay partes del mundo - Latinoamérica y el Sureste asiático, por ejemplo - que se enfrentan sobre todo a problemas de seguridad intraestatal y transnacional. Para otras - como el noroeste asiático - son de mayor calibre las cuestiones interestatales. Algunos países y regiones se encuentran casi con todo tipo de problemas de seguridad concebibles; otros, con pocos relativamente. Este simple planteamiento, por supuesto, no dice nada definitivo sobre una serie de cuestiones que son complejas y cambiantes. Pero sí ofrece un punto de partida útil para distinguir entre los múltiples elementos que conforman la problemática de seguridad actualmente.

PERSPECTIVAS PARA EL FUTURO

            Si miramos uno por uno los problemas actuales de seguridad internacional, nos vemos obligados a reconocer que las perspectivas para los próximos diez o veinte años son sombrías. Sólo hay unos pocos temas en los que se vayan despejando los problemas. En otros se mantendrá el peligroso estado de cosas actual, mientras que otros sufrirán probablemente un deterioro paulatino o incluso un giro más brusco a peor, sin que puedan descartarse cataclismos como la utilización de armas de destrucción masiva por parte de terroristas. Aunque tal vez sea difícil y desazonante concebirlo, es probable que, en el futuro, los problemas de seguridad internacional se extiendan más, cobren una mayor intensidad y complejidad, se precipiten y sean más funestos.

Retos militares

            Las previsiones menos pesimistas se dan en los aspectos tradicionales de la seguridad, principalmente en lo que afecta a la posición militar de los Estados Unidos, los equilibrios nucleares y la proliferación armamentística interestatal. Pero, aún en ellos, el panorama dista de ser alentador.

            Los Estados Unidos seguirán siendo la potencia militar dominante en el mundo, al menos durante los próximos diez o veinte años. Efectivamente, su ventaja actual – tanto cuantitativa como cualitativa – seguirá probablemente en aumento, debido al elevado nivel de su gasto de defensa. Actualmente éste supone más del 38% del gasto mundial de defensa y se prevé que registre un aumento espectacular a lo largo de esta década – desde los 397.000 millones de dólares del ejercicio fiscal de 2003 a 470.000 millones de dólares en el de 2007. Los Estados Unidos gastan más en investigación y desarrollo militar (casi 54.000 millones de dólares en el ejercicio fiscal de 2003) de lo que gasta en total cualquier otro país en defensa, por lo que con toda probabilidad seguirá aumentando también su ventaja técnica y cualitativa. La brecha entre los Estados Unidos y sus posibles adversarios militares es aún más impresionante si se tiene en cuenta a sus aliados: Los Estados Unidos, sus aliados de la OTAN, Australia, Israel, Japón, Nueva Zelanda y Corea del Sur suman más del 67% del gasto mundial de defensa. A este total cabe añadir otros estados aliados y amigos.^[xxix]

            Si bien los Estados Unidos van a mantener su actual preponderancia militar durante algún tiempo, esto no significa que los demás estén inermes. Cualquier acción militar estadounidense deberá suponer la proyección de poderío militar a largas distancias, lo que complicará las cosas a los planificadores militares estadounidenses y redundará en detrimento de la eficacia. Algunos adversarios serán capaces de oponer una resistencia considerable a las acciones militares estadounidenses, utilizando quizás tácticas no convencionales, luchando en una guerra asimétrica y quizá recurriendo al terrorismo. Según Timothy Hoyt, contrariamente a las imágenes de unos ataques aéreos de gran precisión y tremendamente eficaces de las recientes operaciones militares estadounidenses, en el futuro los combates serán "mucho más turbios, menos decisivos y menos controlados.”^[xxx] En cualquier caso, si bien la preponderancia militar de los Estados Unidos es para muchos positiva y estabilizadora, con frecuencia ello no será así en lugares como Bagdad o Pekín. La incidencia del poderío militar estadounidense en la seguridad nacional e internacional la considerarán positiva muchos, pero no todo el mundo.

            Las perspectivas en cuanto al control de las armas nucleares, biológicas y químicas son, en el mejor de los casos, inciertas. Lo positivo es que los Estados Unidos y Rusia siguen llevando a cabo grandes reducciones de sus arsenales nucleares y que los esfuerzos de los norteamericanos por seguir adelante con su defensa nacional por medio de misiles no ha hecho naufragar las relaciones ruso-norteamericanas en el campo nuclear. Además, las pruebas nucleares que India y Paquistán llevaron a cabo en 1998 todavía no han provocado una carrera intensa de armamento nuclear entre estos dos encarnizados rivales, como cabía esperar.^[xxxi] Aún así, es difícil ser optimista en cuanto al equilibrio nuclear de Asia Meridional, dado que India y Paquistán tienen unas relaciones precarias marcadas por intensas disputas políticas, guerra abierta periódicamente y, ahora, unos arsenales nucleares rudimentarios.

            Lo negativo es que siguen en pie numerosos problemas, algunos parecen insolubles y otros están agravándose. Los Estados Unidos están estudiando si es posible utilizar el armamento nuclear de otra manera – tal vez en ataques anticipados, o para responder al empleo de armas biológicas o químicas contra las fuerzas militares o el territorio estadounidense. Las fuerzas nucleares rusas permanecen en posición de lanzamiento por alerta, lo que sería peligroso aun en las mejores circunstancias. Desgraciadamente, como señalan Bernard Finel, Brian Finlay y Janne Nolan, las capacidades rusas de mando, control y alerta rápida se están “deteriorando gravemente.”^[xxxii] No puede descartarse la posibilidad de una catástrofe en la que se vean envueltas las fuerzas nucleares rusas. El programa chino de modernización nuclear podría dar alas a Pekín, haciendo más probable una confrontación entre los Estados Unidos y China a causa de Taiwan.

            El panorama por lo que respecta a la proliferación de armas nucleares, biológicas y químicas es alarmante. En el terreno nuclear, el principal reto es prevenir la proliferación de armamento, material fisible, piezas y conocimientos técnicos rusos hacia terceros, ya sean estados o no. Por desgracia, los programas de Rusia para enfrentarse a este problema han recibido atención y fondos insuficientes, lo que ha provocado que dichos programas se hayan dedicado “tan sólo a un pequeño porcentaje de las armas y el material aún en posesión de Moscú, a menudo sin la seguridad adecuada”, según afirman Finel, Finlay y Nolan.^[xxxiii] El control de la proliferación de armas biológicas y químicas será intrínsecamente difícil debido al problema del doble uso: muchas instalaciones biológicas y químicas pueden servir para fabricar productos civiles o armas, lo que hace extraordinariamente difícil el control de armamento en este campo. La globalización agrava el problema: se intensifica el comercio en general y los controles fronterizos son menores, lo que facilita la proliferación armamentística. Es improbable que se registren progresos claros en este sentido, antes al contrario, es más que probable que se produzca un deterioro considerable de la situación.

            Lamentablemente, los esfuerzos internacionales para enfrentarse a estos problemas de proliferación se han visto bloqueados por divergencias de actuación entre los Estados Unidos y casi todos los demás. El Gobierno del Presidente norteamericano George W. Bush da preferencia al tratamiento unilateral de estos problemas, siendo el ataque militar preventivo y el anticipado opciones que se tienen en cuenta. Casi todos los demás gobiernos importantes son partidarios de las iniciativas multilaterales de control de armamento. De manera que, con la situación mundial en una coyuntura crítica, la coordinación de los esfuerzos internacionales para abordar los problemas de proliferación están en vía muerta. Es improbable que el plantel actual de protagonistas salga de este atolladero.^[xxxiv]

            Las perspectivas en cuanto a la proliferación de armas convencionales también son lúgubres. El mercado internacional de armas y tecnologías convencionales se rige ahora por la lógica económica. Las abundantes existencias de armas, la capacidad excesiva de producción y los reducidos niveles de gastos de defensa convergen para brindar a muchos países y empresas unos incentivos económicos irresistibles para exportar armamento. Según Jo Husbands, es “improbable” que se registre en un futuro inmediato una autolimitación de la oferta a menos que se produzca un vuelco en el sistema. Además, está en expansión el mercado negro de armas convencionales. Por desgracia, frente a las poderosas fuerzas que están impulsando el comercio de armas convencionales Occidente no está oponiendo medidas vigorosas, antes bien, los países occidentales se cuentan entre los participantes más activos en este mercado. Los éxitos en el control de armamento han sido, al decir de Husbands “pequeños y escasos”. Husbands llega a la conclusión de que las necesidades de intervención política son “enormes” y de que los instrumentos de actuación con los que se cuenta son “tremendamente insuficientes”.^[xxxv] En resumen, lo más que puede esperarse es que continúe el actual y desalentador estado de cosas.

Retos no militares: económicos, demográficos y medioambientales

            La tendencia dominante de la escena económica es la integración internacional, que tendrá importantes efectos en la economía del sector de la defensa, el mercado internacional de la energía y las perspectivas de seguridad en ambos aspectos.

            Las industrias de defensa y afines constituyen un importante sector económico en transición. Las importantes ventajas militares de que disfrutan actualmente los Estados Unidos y sus aliados dependen en un alto grado de los avances técnicos en los sectores de la microelectrónica, la informática, el tratamiento de datos, las telecomunicaciones, la criptografía, los sensores, el guiado de precisión, la propulsión y los materiales. Theodore Moran señala que en las últimas décadas un porcentaje creciente de esos avances técnicos procede de “innovaciones realizadas por empresas comerciales para el mercado comercial”.^[xxxvi] El futuro de estas empresas es, por tanto, una cuestión cada vez más importante de seguridad nacional e internacional.

            Numerosos países se enfrentan a unos retos colosales. Europa y Japón se ven frenados por una rigidez de los mercados laboral y de capitales que impide la innovación. Dado el enorme volumen de los presupuestos que los Estados Unidos dedican a investigación, desarrollo y contratación pública y dada su ventaja tecnológica actual, Moran sostiene que las empresas europeas y japonesas podrían verse relegadas a “una posición de segunda clase, posiblemente subordinada” durante los próximos años si no décadas.^[xxxvii] Rusia debe llevar a cabo una reforma normativa y fiscal y meter en vereda a los oligarcas que dominan actualmente los sectores primordiales de la economía, lo cual es más fácil de decir que de hacer. A corto plazo, le será difícil a Rusia contar con empresas de alta tecnología que sean internacionalmente competitivas. También China tiene que lograr que sus empresas se pongan a un nivel internacional, pero sus perspectivas son mejores. Para dar este gran salto adelante procurará sellar alianzas con empresas occidentales para mejorar sus capacidades de gestión de programas y de integración de sistemas.

            Si uno mira hacia el futuro, se vislumbra una mayor integración internacional en estas industrias clave. Moran prevé que las empresas no americanas de alta tecnología procurarán hacerse presentes en los Estados Unidos, pues con ello obtendrán importantes ventajas de competitividad, lo cual significa que las fuerzas armadas estadounidenses seguirán teniendo acceso a una amplia gama de nuevas capacidades de alto nivel. Al mismo tiempo, debido al “maremoto macroeconómico” causado por la baja tasa de ahorro y el elevado déficit de la balanza de pagos de los Estados Unidos, la proporción de activos de las empresas norteamericanas en manos del capital extranjero posiblemente ascienda desde el 13% de 2000 hasta un 24% en 2015, pudiendo alcanzar el 50% en algunos sectores de alta tecnología. Esto reducirá las posibilidades de los Estados Unidos de confinar las capacidades de alta tecnología en los Estados Unidos y, lo que es más importante, esta interpenetración limitará la autonomía económica y política estadounidense, disminuyendo por ende la magnitud de la unipolaridad de los Estados Unidos.^[xxxviii]

            El mercado mundial de la energía ha venido haciéndose cada vez más integrado en las últimas décadas del siglo XX, tendencia que ha proseguido desde el final de la Guerra Fría y que seguramente seguirá imperando en el futuro. Martha Harris anuncia un futuro no precisamente de color de rosa. Se prevé que el consumo mundial de energía se incremente en dos tercios en los próximos veinte años, lo que hace suponer que los cortes de suministro energético lleguen a producir grandes perturbaciones. Por desgracia, los componentes fundamentales de la infraestructura de la energía – oleoductos, terminales, centrales eléctricas y redes de transmisión, por ejemplo – son cada vez más vulnerables, de manera que los responsables políticos tienen ante sí "unos retos considerables en lo que atañe a la seguridad”.^[xxxix]

            Harris afirma que el carácter cada vez más integrado del mercado mundial de la energía y la creciente demanda energética exigen abandonar tajantemente los planteamientos nacionales y de campanario que dominaron la política energética en el siglo XX. El siglo XXI requiere una concepción más amplia de la seguridad energética y un enfoque multilateral de estos problemas. “La realidad”, dice Harris, “es que, hoy en día, ningún país puede lograr la seguridad energética de manera independiente". Los Estados Unidos deben tomar la iniciativa de adoptar una perspectiva mundialy un enfoque multilateral para los problemas de seguridad energética – y no por razones de puro altruismo. Según Harris, “la realidad es que los Estados Unidos no estarán seguros si la competencia por el control nacional de los recursos energéticos del mundo ocasiona conflictos, perturbaciones del mercado y desastres medioambientales”.^[xl]

            En el futuro los factores demográficos y ecológicos seguirán ocasionando problemas de seguridad intraestatales e interestatales. Para 2050 se prevé un crecimiento de la población mundial de aproximadamente un 50%, de unos seis mil millones a nueve mil millones. De este aumento, por lo menos un 95% se registrará, según las previsiones, en el mundo en desarrollo – la parte del mundo que está en peores condiciones de soportar más presiones demográficas. Además, una proporción cada vez mayor de la población vivirá en las ciudades. El porcentaje de la población mundial que, en 2030, vivirá en ciudades de más de 100.000 habitantes se calcula que pasará del aproximadamente 50% actual a más del 60%.^[xli] Los movimientos de población – migración, urbanización y desplazamiento de personas por conflictos violentos – seguirán siendo fuentes de tensión en numerosos países y regiones.

            La interacción de los factores demográficos y medioambientales a menudo ocasiona problemas de inestabilidad y seguridad. Es un hecho significativo que importantes amortiguadores ecológicos – bosques, pesquerías, agua dulce – están mermando y seguirán haciéndolo en los próximos años, lo que provocará más migración por razones económicas y medioambientales. Esto, a su vez, ocasionará tensiones económicas, sociales y políticas, y quizá violencia. El agua y el petróleo seguirán siendo fuentes de antagonismo y tal vez factores que contribuyan a los conflictos entre estados. John McNeill observa que “la perturbación medioambiental ha llegado a un punto en el que debe considerarse un importante factor en todo tipo de asuntos humanos, entre ellos la seguridad”. Según él cree, la conexión entre las cuestiones ecológicas y de seguridad “en el futuro será más intensa”.^[xlii] Es más que probable que la evolución de la demografía, los factores medioambientales y la escasez de recursos se conviertan en cuestiones de seguridad cada vez más importantes.

            Pese a que los problemas de seguridad del mundo en desarrollo representan una amenaza creciente para la seguridad internacional, la reacción internacional ante estos problemas sigue siendo deficiente. Para Timothy Hoyt, algunas regiones han sido “prácticamente abandonadas por la comunidad internacional”. Su conclusión es que "si Occidente sabe de verdad lo que le conviene, debe prestar mayor atención al mundo en desarrollo y llegar a una mejor comprensión de las causas de inestabilidad y elaborar respuestas a largo plazo a estos problemas”,^[xliii] lo que, a su juicio, exigirá un nivel de liderazgo y de empeño que los Estados Unidos todavía no han demostrado.

Retos no militares: tecnológicos

            La informática y la ingeniería genética son dos campos en los que las previsiones oscilan desde el pesimismo general hasta la posibilidad de una catástrofe.

            Los efectos probables en la seguridad de los adelantos de la informática “no son alentadores”, según Dorothy Denning. El número y la gravedad de los atentados cibernéticos se ha incrementado drásticamente en los últimos años y esta tendencia probablemente continuará. La informática está ganando en rapidez, eficacia, movilidad y presencia en todo el mundo. El resultado, dice, es que “hay más agresores, más objetivos y más ocasiones de explotar, perturbar y sabotear los sistemas”.^[xliv] Asimismo, las redes informáticas se van integrando más y más, con infraestructuras cruciales como las telecomunicaciones, los transportes, la banca, las redes eléctricas, los sistemas de distribución de petróleo y gas, de suministro de agua, los servicios públicos y los de urgencias. Los atentados cibernéticos a estas infraestructuras se han vuelto corrientes y, en el futuro, podrían lanzarse, con efectos mortíferos, contra unos sistemas cada vez más vulnerables. Los terroristas podrían combinar un atentado físico con uno cibernético contra la respuesta de las autoridades públicas y sobre los sistemas de servicios de urgencias, por ejemplo. “El resultado final, a juicio de Denning, “es que nunca tendremos unos sistemas seguros”. En el futuro, “podemos esperar más atentados y más atentados masivos”.^[xlv]

            La ingeniería genética podría tener unas repercusiones auténticamente cataclísmicas para la seguridad internacional, según Loren Thompson. A corto plazo, podría emplearse para producir unas armas biológicas extremadamente potentes, o armas dirigidas contra determinados grupos de personas. Por otro lado, la ingeniería genética podría permitir que viviéramos algunas décadas más, lo que, a su vez, tendría unos efectos demográficos de gran magnitud. A largo plazo, Thompson sostiene que la ingeniería genética “puede cambiar el curso de la evolución, llegando a redefinir la naturaleza humana”.^[xlvi] Él dice que hay que entender, supervisar y en algunos casos regular y neutralizar estas nuevas tecnologías. Sin embargo, para bien o para mal, muchos de estos adelantos tecnológicos serán imposibles de resistir socialmente y casi imposibles de controlar por razones técnicas. Aun cuando pudieran regularse, los intereses económicos se opondrían a la creación de mecanismos de control. Según la conclusión de Thompson, “parece inevitable que se produzcan consecuencias de envergadura para el orden mundial”.^[xlvii]

            Conviene tener presente un último aspecto sobre tecnología y seguridad en el siglo XXI. Como señala Timothy Hoyt, la competencia internacional se basa cada vez más en el conocimiento. Son muchas las tecnologías que podrían tener consecuencias capitales para el equilibrio internacional de poder y para la estabilidad internacional. Los Estados Unidos y Occidente no necesariamente van a dominar en todos estos campos y será difícil controlar la difusión de la tecnología. En el futuro, según la conclusión de Hoyt, “la educación se convertirá en un activo primordial para la seguridad”.^[xlviii]

Retos transnacionales

            Como ya se ha expuesto anteriormente, los medios de comunicación transnacionales y las organizaciones delictivas y terroristas transnacionales no son factores nuevos en los asuntos internacionales, pero su influencia se ha acentuado debido a los fenómenos que constituyen, en conjunto, la globalización. Los avances de las tecnologías de la información y de las comunicaciones, el incremento del comercio internacional, el debilitamiento de los controles fronterizos y el quebranto de los poderes públicos en muchas partes del mundo han creado unas condiciones que permiten a las organizaciones transnacionales actuar con más libertad. El ámbito de actuación de éstas se ha expandido en consecuencia y, a menos que el sistema internacional se venga abajo por un vuelco catastrófico, éstas seguirán siendo las tendencias imperantes en los años venideros.

            La aparición, a principios de los años ochenta, de las noticias televisadas las veinticuatro horas hizo cobrar a los medios de comunicación transnacionales una importancia cualitativamente mayor que la que venían teniendo en el pasado. Su influencia ha ido en aumento desde el final de la Guerra Fría. Aunque, en el siglo XXI, los medios de comunicación transnacionales seguirán siendo importantes para las cuestiones nacionales y de seguridad, están surgiendo varios problemas. En primer lugar, al haber más empresas de comunicación que han emprendido nuevas operaciones comerciales, se ha intensificado la competencia para obtener beneficios y porcentajes de audiencia. Diana Owen afirma que estas presiones económicas ya han tenido efectos perniciosos en la calidad de la información: se reduce la actividad de recogida directa de noticias para disminuir costes, se sustituye a periodistas con auténtica experiencia profesional por personas más conocidas por su celebridad y, cada vez más, se da preferencia a la rapidez frente a la exactitud.^[xlix]

            Otro problema es que las empresas transnacionales de comunicación más poderosas de hoy día – CNN y BBC – son organizaciones occidentales. Puesto que la capacidad para controlar la información y presentar imágenes es una importante fuente de poder, la capacidad de determinar el debate mundial sobre muchos temas está desequilibrada – y se halla por lo general en manos occidentales, lo que está ocasionando un considerable resentimiento en otras partes del mundo. En el futuro, el dominio occidental de los medios de comunicación transnacionales disminuirá. La tecnología de satélites es relativamente barata y hay compañías no occidentales que están emprendiendo sus propias operaciones, lo que permitirá a muchas personas disponer de otras fuentes de información y comentario y acarreará también nuevos problemas. La capacidad de Occidente de controlar la circulación de información en el mundo – que siempre estuvo lejos de ser absoluta – seguirá declinando.

            Por último, el surgimiento de estas organizaciones transnacionales tan extraordinariamente poderosas está teniendo repercusiones en el propio sistema internacional de estados. Owen augura que, en el futuro, “las barreras tradicionales a la circulación de información, como son las fronteras de los estados, se borrarán”.^[l] Está por ver cómo afectará esto a la naturaleza de la política internacional.

            En cuanto a las organizaciones delictivas transnacionales, las tendencias son aún más preocupantes. Roy Godson sostiene que las redes delictivas nacionales e transnacionales ya están socavando la estabilidad política y económica de muchos países y regiones. Advierte que “en una época de globalización creciente, el problema alcanza a casi todos los rincones de la tierra.”^[li] En el futuro, estos problemas seguramente se intensificarán y extenderán más.

            Hasta el momento, las respuestas políticas han sido deficientes. Esta crisis se está empezando a reconocer como un problema político importante, pero aún no está reconocida en general como un problema de seguridad. Muchos actores internacionales no se dan cuenta de que estas redes representan complejos problemas de seguridad impulsados por diversas combinaciones de problemas políticos, económicos y culturales que varían en el espacio y en el tiempo. Son muchos los que, por el contrario, se concentran en los componentes delictivos de las redes, lo que los lleva a tratar el problema como una simple cuestión policial. Desgraciadamente, un diagnóstico político miope produce unos remedios políticos miopes y deficientes. Para ser eficaces, las respuestas políticas deben ser polifacéticas, adaptables a las circunstancias y flexibles en el tiempo. Si atendemos a Godson, las perspectivas “no son muy alentadoras que se diga.” Dada la creciente magnitud del problema y el desfase con que se producen las respuestas políticas eficaces, “es difícil hallar motivos para el optimismo.”^[lii]

            Las organizaciones terroristas transnacionales seguirán planteando en el futuro graves amenazas a la seguridad nacional e internacional. Audrey Kurth Cronin estima que, si la oleada actual de terrorismo es efectivamente una reacción de gran violencia contra la globalización dirigida por los Estados Unidos, “no es probable que sea de corta duración”.^[liii] Observa que la mundialización está dejando en la cuneta a muchas personas en muchos países y que esto ocurre de forma bien visible. Las expectativas están creciendo en todo el mundo debido a la revolución de la información, en un momento en el que las disparidades mundiales están aumentando. Resulta preocupante la posibilidad de que las organizaciones terroristas puedan conseguir armas nucleares, biológicas o químicas. Las organizaciones terroristas que no se ven condicionadas por el patrocinio de un estado – como es el caso de Al Qaida – tal vez se sientan inclinadas a utilizar estas armas, resultando quizás imposible impedir su acción.

            Cronin afirma que los Estados Unidos y otras potencias occidentales tienen que poner en marcha una doble estrategia para prevenir y contrarrestar el terrorismo: “por un lado, un conjunto de acciones a corto plazo que encaren las amenazas y retos inmediatos y, por otro, un conjunto de acciones a largo plazo que incidan en los entornos que posibilitan el desarrollo de las organizaciones terroristas. Estas acciones deben atender a los marginados por la mundialización.”^[liv] Esto supondrá elaborar una estrategia global para un desarrollo sostenible en el mundo en desarrollo – una filosofía que abarca el crecimiento económico, una buena gobernanza, la educación y la satisfacción de las necesidades básicas como la sanidad. Los instrumentos de actuación más eficaces de esta campaña a largo plazo no serán militares, según resume Cronin.

LECCIONES POLÍTICAS

            Una de las principales razones de las sombrías perspectivas de la seguridad internacional es la mediocridad de las respuestas políticas actuales. Proponemos tres líneas de orientación para los futuros responsables en el campo de la seguridad: lecciones sobre la oportunidad, lecciones conceptuales y lecciones internacionales.

Lecciones sobre la oportunidad

            Un buen punto de partida es la oportunidad de actuación. ¿Cuándo deben empezar los responsables políticos a acometer los problemas de seguridad? Y ¿cuáles deben ser sus horizontes de planificación?

            En primer lugar, es ingenuo y peligroso que los responsables políticos desdeñen los problemas, actuales e incipientes, de seguridad, esperando que se solucionen o desaparezcan solos. Los problemas políticos rara vez se corrigen solos. Antes bien, si se los deja correr, suelen empeorar con el tiempo. Los deseos piadosos no constituyen una política, son el refugio ilusorio de los miopes y los timoratos. Por desgracia, no se suele prestar atención a los problemas políticos hasta que se convierten en crisis. Entonces, y sólo entonces, terminan en las agendas de los políticos, siempre tan ocupados. El resultado es que los problemas políticos se desdeñan cuando son relativamente fáciles de subsanar y se encaran sólo cuando ya son tremendos. Efectivamente, los políticos esperan a que los problemas sean insolubles para tratar de solventarlos. Estamos exagerando la dinámica de la toma de decisiones, pero no mucho. Lo que hay que hacer es acometer los problemas de seguridad tan pronto como sea posible, aun cuando no sean todavía conflictos mortíferos. Los problemas de seguridad son mucho más tremendos una vez que se ha  traspasado el umbral de la violencia.

            En segundo lugar, en un mundo dinámico y que avanza a un ritmo cada vez más rápido, los responsables políticos ya no pueden permitirse el lujo de esperar a que los acontecimientos se precipiten para idear sus actuaciones. En el siglo XXI, tienen que acostumbrarse a pensar a cinco, diez o veinte años vista, lo que será intrínsecamente difícil para la mayoría de ellos, ya que sus horizontes de planificación están ligados a las noticias diarias, a los calendarios legislativos y a los ciclos electorales. Muchos políticos no esperan seguir en su cargo diez o veinte años después y les es difícil invertir tiempo, energía y capital político a corto plazo para que los beneficios políticos – si los hay – los coseche otro a largo plazo. Los costes del compromiso político son inmediatos y a menudo cuantificables, los beneficios de las medidas a largo plazo se recogen sólo en un futuro lejano y no suelen poder cuantificarse. Estos estímulos y cálculos son inherentes a la política y seguirán impidiendo a los responsables hacer una planificación estratégica. Los responsables políticos juiciosos procurarán superar estas presiones estructurales. La lección política es que, en el siglo XXI, quien se limite a reaccionar ante los acontecimientos se verá superado por ellos.

            En tercer lugar, los responsables políticos esperan por lo general que los problemas de seguridad puedan solventarse de manera rápida y permanente, que haya un arreglo rápido y permanente para el problema que tienen ante sí. Por desgracia, la mayoría de los problemas de seguridad no pueden despacharse con un arreglo rápido y muchos no se pueden solventar en absoluto, sólo pueden paliarse. Las amenazas para la seguridad y los conflictos violentos serán imponderables, mortíferos, a lo largo del siglo XXI. Al final de este túnel no hay ninguna luz. La lección política es que los políticos deben prepararse psicológica y políticamente para un largo viaje. Esto supone pensar con calendarios a largo plazo, según se ha expuesto ya, como supone asumir compromisos políticos a largo plazo e incluso sine die.

            A los responsables políticos les suele resultar difícil asumir compromisos programáticos a largo plazo o sine die. En los Estados Unidos, por ejemplo, los presidentes se ven forzados a trazar su “estrategias de vuelta a casa” cuando envían fuerzas militares al extranjero. Aun así, después de la Guerra Fría, la historia indica que, al menos a veces, sí se pueden asumir compromisos a largo plazo o sine die. En marzo de 1999, la OTAN integró en la alianza a tres nuevos miembros y, en noviembre de 2002, hizo invitaciones de adhesión a otros siete países. Se trataba en este caso decompromisos de seguridad hacia los nuevos miembros de la alianza sin limitación de tiempo, que no llevaban fecha de expiración. En resumen,  asumir compromisos a largo plazo y sine die es difícil pero no imposible. Éste es un reto de la seguridad que los responsables políticos tendrán que esforzarse por superar en el siglo XXI.

Lecciones conceptuales

            Proponemos también tres orientaciones sobre cómo concebir los problemas de seguridad y cómo forjar las políticas de seguridad.

            En primer lugar, muchos responsables políticos siguen definiendo los problemas de seguridad de manera restrictiva, atribuyendo un peso indebido a los conflictos entre estados y a la dimensión militar de los problemas de seguridad. Como ya se ha expuesto en la presente ponencia, los políticos deben ampliar sus programas sobre seguridad para dar la importancia adecuada a toda la variedad de retos interestatales, intraestatales, transnacionales, militares y civiles que se están materializando hoy día. La lección política es enfocar la problemática de seguridad con amplitud de miras.

            En segundo lugar, si los problemas de seguridad son complejos, multidimensionales y están interconectados, cabe inferir que las políticas de seguridad deben ser polifacéticas. Por desgracia, los responsables políticos suelen preferir planteamientos simples, basados en un solo factor; esperan que una única fórmula mágica resuelva problemas complejos. Éste es otro ejemplo de deseo piadoso. Aquí, la principal lección política es que unos problemas de seguridad complejos y multidimensionales requieren sin duda respuestas polifacéticas – que se componen a menudo de una combinación de elementos diplomáticos, políticos, económicos y militares. Esto suele constituir un reto conceptual y político difícil, pero sin embargo necesario.

            Una tercera lección, relacionada con lo anterior, es que muchos problemas contemporáneos de seguridad no se prestan a simples soluciones militares. Los responsables políticos suelen esperar que complejos problemas de seguridad puedan resolverse gracias a una fórmula mágica militar, pero las respuestas militares con frecuencia resultan inadecuadas, ineficaces y hasta contraproducentes. El empleo de fuerzas militares suele verse como una panacea, pero esto es, con demasiada frecuencia, algo ilusorio. Problemas con raíces no militares requerirán casi siempre diversas respuestas políticas no militares, aun cuando en la ecuación entren también las acciones militares.

Lecciones internacionales

            Por último, presentamos varias conclusiones sobre la dimensión internacional de los problemas contemporáneos de seguridad y la dimensión internacional de unas respuestas políticas adecuadas.

            En primer lugar, muchos problemas de seguridad del siglo XXI constituirán fenómenos transnacionales. Cruzarán las fronteras nacionales y atravesarán las regiones. Algunos serán de ámbito auténticamente mundial. Afrontar estos problemas en solitario desbordará la capacidad de cualquiera – aunque sea una superpotencia como los Estados Unidos. Los dirigentes nacionales que intenten encarar estos problemas unilateralmente fracasarán, lo que irá en detrimento de los intereses nacionales. En el siglo XXI, por consiguiente, uno de los principios fundamentales de la política de seguridad será el multilateralismo: los problemas de seguridad transnacionales requerirán respuestas políticas multilaterales. Por lo tanto, el multilateralismo no será una opción, será una necesidad.^[lv]

            En segundo lugar, las iniciativas multilaterales exigirán liderazgo. Aunque los Estados Unidos no podrán llevar la batuta para cada cuestión en cualquier coyuntura, seguirán siendo por mucho tiempo la única superpotencia mundial. El liderazgo norteamericano – para determinar los problemas, elaborar estrategias, formar coaliciones, proporcionar recursos y actuar – será por lo tanto primordial. Si los dirigentes políticos norteamericanos desempeñan un papel de liderazgo mundial más dinámico y eficaz, se podrán abordar mejor muchos retos de seguridad nacionales, regionales e internacionales. Si los dirigentes norteamericanos no están dispuestos ni interesados o son incapaces de desempeñar este papel, una gran variedad de problemas de seguridad se irán haciendo enormes.

            Una necesidad a corto plazo para los Estados Unidos será deshacer el daño diplomático causado por la conducta del Gobierno de Bush en la crisis de Iraq y por la guerra dirigida por ellos en Iraq en 2003. Aunque la actuación norteamericana en Iraq tuvo el respaldo activo de algunos gobiernos y el apoyo tácito de otros,  muchas personas de todo el mundo se sintieron escandalizadas y consternadas por lo que consideraban unilateralismo norteamericano sin trabas. Atender a estas preocupaciones y superar estas impresiones necesitará de un esfuerzo diplomático sostenido de los Estados Unidos.

            Más en general, las autoridades norteamericanas tienen que comprender mejor lo que supone un liderazgo internacional efectivo. Desde el final de la Guerra Fría, ya sea con un gobierno demócrata o republicano, el planteamiento norteamericano predominante cara a los problemas internacionales ha venido siendo decidir trazar un rumbo propio y dar por sentado que los demás terminarían siguiéndoles – nolens volens. Consecuentemente, cada vez se generalizan más las quejas por la presunción y la arrogancia norteamericanas. Las autoridades norteamericanas harían bien en darse cuenta de que un liderazgo auténtico se basa en una consulta de verdad. No basta con que Washington informe a los demás de lo que tiene intención de hacer. Los Estados Unidos tienen que consultar con sus aliados, amigos y otros sobre objetivos, estrategias y medidas. Y por encima de todo, Washington tiene que hacer un esfuerzo de verdad para tomar en consideración las opiniones de los demás. Los Estados Unidos tienen sin duda alguna capacidad para emprender acciones unilaterales en la escena internacional, pero sólo podrán liderar si escuchan.

            Esto nos lleva al tercer y último bloque de lecciones. Quien pretenda emprender o llevar adelante iniciativas multilaterales debe tener presentes varias orientaciones de actuación. Para empezar, el multilateralismo no se puede conectar, desconectar y volver a conectar. La creación de pautas multilaterales de cooperación requiere una actuación estable y sostenida. Los Estados Unidos, que a menudo sufren el síndrome de carencia de atención internacional, tendrán que prestar atención sin descanso al mantenimiento de múltiples coaliciones internacionales. Una orientación relacionada con esto es que el multilateralismo no se puede elegir a la carta. Los Estados Unidos no pueden ser los adalides del multilateralismo cuando le conviene a Washington y menospreciarlo el resto del tiempo. Los Estados Unidos tienen que prestarse a participar activamente en problemas de todo tipo. Además, el multilateralismo es una vía de dos sentidos. Los Estados Unidos tienen que estar dispuestos a dar tanto como reciben. En realidad, cabría esperar que el país más rico y poderoso del mundo tendiera a dar más de lo que recibe.

            Por último, para que el multilateralismo pueda mantenerse, necesita una base institucional sólida: las Naciones Unidas. Es cierto que éstas adolecen de numerosos fallos estructurales y políticos y que con frecuencia exasperan incluso a sus partidarios más incondicionales. Es verdad también que tienen un papel único e importante en el fomento de la paz y la seguridad internacionales. En el siglo XXI, los actores internacionales tendrán que tomar medidas coordinadas para hacer frente a las amenazas comunes, y la ONU brinda un mecanismo indispensable para facilitar la actuación multilateral. Los Estados Unidos y las demás potencias que están a la cabeza del sistema internacional harían bien en superar el trauma diplomático de la crisis de Iraq y esforzarse por convertir la ONU en un instrumento más eficaz para fomentar la paz y la seguridad internacionales. Consolidar una ONU fuerte, eficaz y respetada favorece los propios intereses bien entendidos de las potencias que lideran el mundo – en particular los Estados Unidos.

Al final,  lo básico

            La mayoría de estas lecciones son sencillas y de sentido común: actuar con prontitud, pensar en el futuro, hacer planes para actuar a largo plazo, evitar esquemas conceptuales y respuestas políticas simplistas, reconocer las limitaciones de las acciones militares y la necesidad de iniciativas multilaterales. Serían triviales si no fuera porque los gobernantes de todo el mundo infringen continuamente aun estas normas mínimas. Por lo tanto, el primer paso es dominar estos principios fundamentales de política.

La presente ponencia es una adaptación de Michael E. Brown, “Security Challenges in the Twenty-first Century” y de “Security Problems and Security Policy in a Grave New World,” in Brown, ed., Grave New World: Security Challenges in the 21^st Century (Washington, D.C.: Georgetown University Press, 2003), pp. 1-13, 305-327.