1.- La noción  de gobernabilidad y sus cambios

La noción de gobernabilidad es bastante reciente y sólo se incorpora al lenguaje político en  el último cuarto del siglo XX.  Su punto de arranque se puede fechar en el célebre informe sobre ‘La Crisis de la Democracia’, preparado en 1975 para la Comisión Trilateral por los connotados cientistas políticos Samuel Huntington de la Universidad de Harvard, Michael Crozier, Director del Centro Nacional de Investigación Científica de Paris y Joji Watanuki, de la Universidad Sophia de Tokio.  Lo cierto es que cuando estos especialistas dan forma al nuevo concepto no están realizando una construcción teórica rigurosa sino realizando un examen de alcance más concreto, casi impresionístico, acerca de las dificultades que enfrentaban los regímenes políticos de los países desarrollados.  Como única caracterización conceptual dicho texto asocia la gobernabilidad a ‘la normal operación de los sistemas democráticos’.

Con el correr del tiempo esta idea, que tuvo un éxito instantáneo, se ha extendido notablemente en su uso, incorporándose de lleno al lenguaje central de la ciencia política y en particular al examen de los sistemas políticos comparados.  A poco andar al término originario ‘governability’ se le agregó uno adicional ‘governance’ (traducido en nuestro idioma con el poco estético neologismo/arcaísmo de ‘gobernanza’, empleado incluso en más de un título de libros recientes).  La frontera conceptual entre gobernabilidad y gobernanza varía según el enfoque de los distintos autores pero existe consenso en dar a la primera el alcance más amplio de una relación con las condiciones de implantación y funcionamiento de un sistema democrático mientras la gobernanza se vincula con los aspectos más prácticos de una gestión moderna y eficiente de la autoridad y de las políticas públicas.

En cualquier caso el campo de la gobernabilidad continúa siendo más bien descriptivo y su densidad teórica sigue siendo escasa.  Quizás si el mayor cambio producido en estas casi tres décadas de uso tenga que ver con el entorno de referencia.  En sus orígenes la preocupación por la gobernabilidad tenía que ver con la situación  de la democracia ya afianzada de los países más prósperos del sistema internacional.  Con el crecimiento explosivo de los regímenes democráticos luego del fin de la guerra fría en los lustros finales del siglo pasado el  examen de la gobernabilidad se trasladó a democracias nacientes e inestables que enfrentaban problemas y retos muy distintos a los referidos en el informe fundacional de la Comisión Trilateral.

En aquel primer planteamiento hallamos un rasgo característico en cualquier enfoque político conservador: la añoranza de una ‘edad dorada’.  ‘Si hubo alguna vez una historia del triunfo democrático ésta fue escrita por las sociedades trilaterales durante el cuarto de siglo posterior a la Segunda Guerra Mundial’.  Luego de esa sentencia que abría el trabajo de Huntington, Crozier y Watanuki, se explicaban los componentes de esa etapa exitosa: ‘un liderazgo político positivo y amplio dentro de cada país, y de Estados Unidos para la comunidad de las naciones democráticas; un desarrollo económico sostenido y, para algunos países, un crecimiento económico espectacular; amplias mejoras económicas y sociales con disminución del conflicto entre clases y la asimilación de sectores considerables de la población a los valores, actitudes y patrones de consumo de la clase media, y una resistencia exitosa, a nivel individual y colectivo, a los retos externos del poder militar soviético  e internos de la fuerza de los partidos comunistas’.

Las consecuencias de la solidez de los regímenes políticos de ese período fue que ‘ las instituciones democráticas demostraron su viabilidad; los partidos competían unos con otros en elecciones regulares a la vez que compartían las responsabilidades del gobierno y las oportunidades de la oposición; los ciudadanos como individuos o como grupo participaban más activamente en la política de sus sociedades; los derechos de éstos frente al estado estaban garantizados y protegidos y nuevas instituciones de colaboración internacional facilitaban los propósitos económicos y militares de Estados Unidos, Europa y Japón’.

El resquebrajamiento de todo este cuadro se produjo como consecuencia de la crisis económica y financiera de la primera parte de los años ’70 y de la redefinición de la confrontación bipolar a partir de la política de Detente. Esto determinó que ‘esta feliz coincidencia de circunstancias para la democracia’ llegara a su fin y pasáramos a un escenario más inestable de surgimiento de ‘ una democracia anómica’, caracterizada por la insatisfacción y falta de confianza en el funcionamiento de las instituciones del gobierno democrático donde en lugar del fortalecimiento de sus valores y de un clima favorable comenzaban a prevalecer ‘las disfunciones de la democracia’.  Estas originaban básicamente cuatro fenómenos negativos:

1)      La búsqueda de las virtudes democráticas de igualdad e individualismo habían llevado a la ilegitimación de la autoridad en general y a la pérdida de confianza en el liderazgo.

2)       La expansión democrática de la participación y compromiso  políticos había creado una ‘sobrecarga’ en el gobierno y una expansión desbalanceada de las actividades de éste, exacerbando las tendencias inflacionarias en la economía.

3)       La competencia política, esencial a la democracia, se había intensificado, llevando a una disgregación de intereses y a una declinación y fragmentación de los partidos políticos.

4)      Las respuestas del gobierno democrático al electorado y a las presiones sociales habían llevado a un provincialismo nacionalista en la forma en que las sociedades democráticas conducen sus relaciones exteriores.

Toda esta caracterización y las propuestas correctivas que la acompañaron son, a estas alturas, pura historia.  La introducción de los enfoques neoconservadores a partir de los gobiernos de Margaret Thatcher  en Gran Bretaña y del de Ronald Reagan en Estados Unidos, unida a la reflexión autocrítica de los partidos socialdemócratas europeos y del socialismo japonés llevaron a la superación del escenario descrito en 1975. La agenda para el tratamiento de los problemas de los sistemas democráticos tiene actualmente una racionalidad completamente distinta en la que han desaparecido para los países de mayor desarrollo las prevenciones inquietantes de los años setenta acerca de la pérdida de la gobernabilidad.

La preocupación por las condiciones de gobernabilidad y la verificación frecuente de cuadros inquietantes de descontrol y desequilibrio políticos ha pasado a ser de lleno  un tema del mundo en desarrollo y de las difíciles condiciones de progreso de los países emergentes.  Las situaciones de ingobernabilidad que hoy día podemos caracterizar son por un lado más numerosas que las que afectaron a los países del ‘ámbito trilateral’ y por otro se dan en un contexto de más atraso económico y una mayor desigualdad social. También en medio de una tradición política donde los valores y procedimientos democráticos están mucho menos arraigados y prevalecen los hábitos autoritarios y la falta de partidos e instituciones políticas bien estructuradas.

En América Latina, en la mayor parte del Africa Subsariana y en el extenso entorno más pobre del continente asiático los problemas políticos no tienen que ver con ‘sobrecargas’ o recalentamientos de los engranajes económicos o institucionales de sociedades prósperas sino con déficits que llegan a ser absolutos y que se presentan en las áreas más básicas de un orden político que funcione.  Verificamos así la paradoja de que las situaciones de ‘ingobernabilidad’ que fueron vistas como excepcionales en los países desarrollados representan actualmente la situación predominante en el otrora denominado Tercer Mundo.  Para aproximarnos a este contexto más complejo necesitamos una mejor comprensión teórica del estado actual del objetivo democrático en esos países y luego una revisión de los diversos fenómenos que dificultan el afianzamiento de los valores y las prácticas democráticas en las naciones emergentes.  Sólo a  partir de ese examen podemos seleccionar algunas áreas de trabajo futuro con sus consiguientes propuestas y recomendaciones.

2.- Democracia y gobernabilidad

La noción de gobernabilidad se asocia a la suma  de condiciones que permiten en las naciones emergentes la edificación primero y el afianzamiento después de un orden político democrático. Puede ser vista como una tendencia  en el funcionamiento de estos regímenes políticos más que como una noción homogénea y cerrada.  Encontramos un continuo que opera como una escala variable de un país a otro entre cuadros de menor gobernabilidad – con más factores entrópicos  y tendencias a la crisis política -  hasta situaciones más favorables en que los bienes públicos tienden a asegurarse a un porcentaje mayor de los ciudadanos y se afianzan situaciones de más estabilidad. En el conjunto hay un verdadero ‘arco de gobernabilidad’ con múltiples situaciones todas diferenciables.  Esto eleva el interés por los ejercicios de política comparativa y el estudio de casos nacionales. Pero el problema de fondo, en todo caso, tiene que ver con las relaciones que se establecen en las diversas situaciones entre los conceptos de ‘democracia’ y ‘gobernabilidad’.  En términos generales pero de modo más acentuado en las sociedades políticamente atrasadas la noción de democracia no es un concepto unívoco.

Si vemos a la democracia como un horizonte a alcanzar desde el interior de sistemas políticos autoritarios como los que prevalecieron concretamente en América Latina hasta el final de la Guerra Fría, ésta reviste distintas dimensiones que es preciso distinguir para determinar la sustentabilidad de los sistemas políticos de reemplazo.  Al menos, se debe diferenciar la democracia como un régimen político concreto, como una cultura y como el fundamento de una propuesta utópica.  Son estos niveles diferenciados los que dan base a la distinción y al debate entre el significado procedimental de la democracia y el de su alcance sustantivo que se relaciona tan directamente con las propuestas minimalistas o maximalistas que éstas han presentado en las décadas recientes según sea el tono más conservador o más progresista de las fuerzas políticas que hacen la propuesta respectiva.

Es evidente que en su alcance más acotado la democracia se identifica con un régimen político específico, surgido de las grandes revoluciones liberales de la última parte del siglo XVIII.  En sus cimientos subyace la preocupación sustancial de las primeras contribuciones de la gran teoría política, una vez que la política logró un status  autónomo como una ciencia social a partir del siglo XVI.  Entonces se vio que el poder concentrado en los nacientes estados nacionales tendía a adquirir un carácter absoluto, tornándose en una amenaza para las prerrogativas de los hombres que los habían creado.  La caracterización extrema de las entidades estatales, hecha por Thomas Hobbes en 1651 en el Leviatán, que los describe como un monstruo amenazante para hombres hostiles y en competencia mutua que se ven obligados a hacer un gran pacto social para constituir  una autoridad fuerte que limite sus excesos y amenazas, constituye la antesala de las propuestas liberales e iluministas que con Montesquieu alcanzan finalmente su dimensión operativa en la proposición de la separación e independencia de los poderes públicos. La fragmentación racional y controlable del Leviathan es la base de una convivencia política civilizada.

 En su dimensión más concreta esto obligó a dar forma a un régimen político que tuviera la capacidad de equilibrar los poderes de un gobierno limitado con las prerrogativas y derechos de los ciudadanos convertidos en los protagonistas centrales de los procesos políticos post absolutistas.

Desde entonces la democracia es la base de un régimen político fundado en mecanismos y procedimientos bastante exactos que incluyen las reglas de constitución y funcionamiento de los tres poderes políticos; un catálogo de derechos y garantías fundamentales de carácter universal para hombres y mujeres; la renovación periódica de los gobernantes en base a elecciones libres y con un mandato regulado en el tiempo y las competencias; el funcionamiento plural de los partidos políticos; la perspectiva abierta de la alternancia y el cambio de los titulares del gobierno y el afianzamiento del principio de legalidad que establece las mismas reglas obligatorias para las autoridades constitucionalmente elegidas y los ciudadanos que las designan.  Donde quiera que estas cláusulas se consagran de un modo claro estamos ante un régimen político democrático.  Esto constituye el piso o, si se prefiere, ‘los cimientos’ de un orden justo y estable aunque no garantice por sí mismo bienes públicos más amplios situados fuera del ámbito puramente político.

En los países en desarrollo esta dimensión de la democracia como un régimen político ha sido difícil de establecer pero además, por un largo tiempo, fue objeto de un tratamiento peyorativo por parte de las fuerzas políticas de izquierda.  En el subsuelo de las sociedades latinoamericanas, por ejemplo, se entrecruzaron numerosas tendencias autoritarias muchas de ellas heredadas del período colonial que tornaron hegemónicos los fenómenos del caudillismo militar o civil y que hicieron de las prácticas democráticas meros paréntesis que no lograron afianzar proyectos políticos fundados en la soberanía popular hasta bastante corrido el siglo pasado en la mayoría de los países.  Sólo en naciones mesocráticas como Uruguay, Costa Rica o Chile la práctica de la democracia representativa logró asentarse y alcanzar la estabilidad propia de un modelo republicano durante períodos largos.  Las tiranías o dictaduras militares, convertidas finalmente en modelos autoritarios de seguridad nacional, constituyeron entre tanto manchones hegemónicos en Argentina, Brasil, el área de países andinos y la mayor parte de Centro América y el Caribe. México edificó por su parte un autoritarismo sui generis.

Sin embargo, en la cultura prevaleciente en los partidos de izquierda, lograr las metas de una democracia liberal pareció también, las más de las veces, una propuesta mezquina que sus líderes tildaron de insuficiente.  La extendida distinción entre ‘democracia burguesa’ y ‘democracia popular’ originó una contraposición  de visiones que en la perspectiva más flexible imaginaba a la primera sólo como un escenario temporal y un paso táctico para llegar a la segunda, momento en que proponía abolirlas para superar las restricciones de este tipo de regímenes. Fue necesario llegar a los cuadros de autoritarismo extremo y del  terrorismo de estado de las dictaduras militares con ideología de seguridad nacional de los años ’70 para que las izquierdas tradicionales modificaran su óptica y se abrieran a un compromiso ‘inequívocamente democrático’, capaz de atribuir un valor permanente a las libertades públicas y a las alternancias en el poder.  Como se subrayó en el testimonio de un dirigente político brasilero ‘en la tercera sesión de tortura uno descubre que el Habeas Corpus no es un asunto formal sino un presupuesto civilizatorio’.  Esto ha posibilitado un consenso amplio en torno al régimen político democrático que hoy sólo excluye a grupos radicales en las derechas e izquierdas latinoamericanas.  Naturalmente esto no excluye el enfoque crítico de los casos que el cientista social colombiano Francisco Gutiérrez Sanin denomina ‘democracia apenas representativa’ o las situaciones que con propiedad Guillermo O’Donnell ha calificado como ‘democracias de baja intensidad’.  En estas situaciones se trata de regímenes que no llegan a ser una democracia liberal completa y que, por lo mismo, presentan riesgos de ingobernabilidad  más altos.

Pero la democracia es además – en una segunda dimensión -  la base de una cultura que se enraíza en la sociedad y excede largamente el puro alcance de un régimen político. Al mirar el funcionamiento de nuestras sociedades vemos que cada vez crece la exigencia de ir más allá de un gobierno democráticamente elegido y se busca la instauración de prácticas democráticas al interior de entidades situadas fuera del estado, como partidos políticos y organizaciones sociales (sindicatos, agrupaciones académicas e incluso corporaciones religiosas).  Por cierto, las plataformas de género han exigido también como legítimo espacio de democratización la vida al interior de la familia.

En todos estos intentos la idea democrática se asocia al reconocimiento de la diversidad, a la aceptación del otro que es distinto pero tiene también derecho a espacios y protagonismo social. Se trata así de una noción de alcance intermedio de la democracia que va más allá de los puros procedimientos e instituciones públicas y está asociada a la práctica social cotidiana, a la existencia de todos los días.

Un tercer alcance de la democracia es propiamente utópico, apunta al establecimiento de una sociedad ideal y esto es algo tan antiguo como la propuesta procedimental.  De acuerdo a estas visiones la democracia es un extenso entorno que cubre simultáneamente al estado y a la sociedad civil y que debe ser capaz de proveer  progresivamente las condiciones y los bienes públicos que permitan a los ciudadanos el disfrute total de los espacios de libertad e igualdad.  Se combina así una visión extendida de las libertades públicas en un mundo cada día más laico con el goce de condiciones de equidad e igualdad materiales que garanticen la efectiva realización económica y productiva de las personas.

Bajo esta óptica más ambiciosa la democracia es, a escala universal, una propuesta utópica, algo hasta ahora no realizado.  Sin embargo lo es más en América Latina que en otros confines. La historia concreta de la región cabe en un doble eje que tiene en uno de sus extremos el estancamiento y en otro el dinamismo productivo mientras la línea que lo cruza tiene en uno de sus polos la equidad y en el otro la desigualdad.  La mayoría de las situaciones concretas que han vivido los países latinoamericanos en diversas épocas  corresponde al segmento en que se cruzan el atraso económico y la desigualdad.  Hay unas cuantas experiencias de dinamismo económico con inequidad (se trata de la mayoría de los ‘milagros’ ocurridos en el continente, casos de crecimiento sostenido del PIB por sobre un 8% durante un lustro o más como ocurriera con el desarrollo estabilizador mexicano durante parte de los ’50 y ’60,  los experimentos de la dictadura militar brasilera en los años ’70 o la etapa final del gobierno militar de Augusto Pinochet en Chile). También hay otras épocas de búsqueda de la justicia social que han terminado en contextos de estancamiento económico (como ocurriera con la Revolución Cubana, que en la década de los ’90 acabó con un crecimiento negativo del 13% del PIB, o con la Revolución Sandinista en Nicaragua que experimentó resultados análogos; de este síndrome no se libró tampoco el gobierno de Salvador Allende y la Unidad Popular en Chile por más que éste sólo durara mil días. Tampoco se debe desconsiderar la anomalía de que en todos estos casos han tenido un alto impacto las políticas hostiles de Estados Unidos y el entorno externo).

El único ‘cuadrante’ que no registra experiencias concretas – y que se presenta como el gran desafío a llenar en el siglo XXI – es el que combina la expansión económica, el aumento constante en los volúmenes de los bienes y servicios disponibles, con la disminución de las desigualdades en la distribución del ingreso y las oportunidades.  Este factor concreto, directamente ligado a la estabilidad política regional y a las condiciones de estabilidad política, es el que permite sostener que en América Latina el examen de los cuadros de gobernabilidad está pasando de la dimensión uno de la democracia con su alcance  más minimalista a las dimensiones dos y tres que plantean exigencias bastantes mayores. 

En los últimos 15 años han desaparecido los últimos regímenes de fuerza, no se registran golpes de estado exitosos y en general las elecciones son bastantes transparentes y legítimas.  Pero al mismo tiempo hay un creciente desencanto democrático que encuentra sus fundamentos en la incapacidad para procesar  las aspiraciones básicas de los ciudadanos como el acceso al empleo, a la salud, la vivienda  o las oportunidades educativas que hacen que las instituciones más propiamente políticas de cada país – gobierno, parlamento, partidos -  sean los peor evaluados en todas las consultas sobre legitimidad de los actores políticos.  Es claro que cuando la democracia liberal era un mero proyecto y prevalecían gobiernos dictatoriales la gente asoció las conquistas democráticas con algo que iba mucho más allá del simple establecimiento de fórmulas y procedimientos para la elección de los gobernantes.  De ahí que luego le hayan exigido a los gobiernos elegidos resultados que la democracia liberal como tal no estaba en condiciones de lograr.

El ánimo crítico se agudizó por las dificultades  que han resultado inherentes a los diversos procesos de transición realizados en la región. Esta situación configura un terreno diferenciable para el examen de las situaciones de ingobernabilidad.  El mecanismo de doble poder, que en las transiciones establece un equilibrado juego entre las decisiones de los dirigentes autoritarios que se repliegan desde la dictadura y los líderes democráticos que asumen gobiernos bastante débiles, acentúa el contraste entre las elevadas expectativas sociales de quienes lucharon por el retorno de la democracia y el escaso  margen de maniobra que tienen los conductores de los gobiernos de transición.  En tales situaciones las prerrogativas de los poderes fácticos que se ubican tanto en el ámbito público (mandos en las Fuerzas Armadas) como privados (líderes de las corporaciones empresariales, grandes medios de comunicación) tienen el efecto de ‘achicar’ la agenda original de las transiciones sacrificando las iniciativas de mayor impacto social.  Esto además de impedir el avance a una democracia plena genera tensiones y conflictos que pueden llegar a ser de gran envergadura precisamente en un momento de debilidad inicial de los nuevos administradores.

Situaciones de este tipo se han vivido en América Latina en las últimas dos décadas en Brasil, Bolivia, Argentina, Uruguay, Chile, Paraguay, Nicaragua, El Salvador, Guatemala y, luego de las elecciones del año 2000, en México.  Todos los casos han sido distintos, lo que no hace más que reflejar una suerte de ley general de los procesos de transición.

Junto con lo anterior – y en un plano todavía más complejo – hay que registrar otro tipo de fenómenos que se podrían considerar ‘desafíos extremos a un cuadro de gobernabilidad’, tales como los conflictos civiles agudos, los cuadros de explosión social y ciertas acciones de bloqueo institucional que dañan la estabilidad de gobiernos constitucionalmente elegidos.  También tenemos ejemplos de este tipo en la historia política reciente de América Latina.

Se ha convertido en una práctica cada vez más frecuente en la región la búsqueda de la destitución de Jefes de Estado que se encuentran en el ejercicio de su mandato, en ciertos casos muy poco después de haberlo iniciado.  A este tipo de situaciones corresponden los forzamientos de las renuncias de los presidentes Bucaram y Mahuad de Ecuador luego de extensas y conflictivas movilizaciones sociales; las acciones que llevaron a la ‘rápida partida’ del presidente Fujimori de Perú o el intenso conflicto que acompañó la accidentada gestión del presidente Samper en Colombia.

Un grado todavía más avanzado de crisis se registra en los casos en que la caída de un gobernante es precedida por intensos enfrentamientos sociales que tienen un significativo costo en vidas humanas y que se originan en un radical rechazo a las orientaciones económicas o sociales de sus políticas públicas.  Tal fue la situación del ‘Caracazo’ que tumbó al presidente Carlos Andrés Pérez de Venezuela poco tiempo después de iniciar su segundo mandato en 1989  o la intensa división social con una áspera movilización callejera que antecedió a la renuncia del presidente Fernando de la Rúa en Argentina, doce años después.

Pero la mayor amenaza a la convivencia política se plantea con la aparición de cuadros de guerra civil larvadas o efectivas.  Es la situación que hemos vivido en Nicaragua antes de las elecciones presidenciales de 1989, en El Salvador hasta los acuerdos de paz de Chapultepec en 1992 y en Guatemala donde el conflicto interno sólo fue detenido con los acuerdos logrados en 1996.  A ello se agrega la inquietante situación actual de Colombia donde en más de la mitad de los Municipios del país tienen una presencia significativa las tres fuerzas armadas que desafían al gobierno:  las FARC, el ELN y las Autodefensas Unidas de Colombia (Paramilitares).  El caso colombiano, por sus profundas raíces históricas de casi cincuenta años, por el antagonismo de organizaciones guerrilleras de izquierda y derecha y por el entrecruzamiento de todas estas con el narcotráfico constituye una situación extrema en cuanto a sus dificultades.

La gobernabilidad democrática encuentra en esta clase de fenómenos obstáculos mucho mayores que los que colocan para su logro los procesos de transición. Pero, de cualquier manera, trabajar por separado todas estas situaciones y luego examinarlas una por una es la única manera de encararlas de modo adecuado.

3.- Las complejas relaciones entre los procesos democráticos y la globalización.-

Hasta ahora hemos examinado el fenómeno de la gobernabilidad en relación a las situaciones nacionales o regionales.  Una forma de ampliar el análisis y complejizarlo es incluir en él el variado impacto de los últimos procesos de reestructuración del sistema internacional y, en particular, los efectos producidos por la globalización.  Aquí hallaremos un conjunto de tendencias que incluyen amenazas de nuevo tipo a la vida democrática y a su consolidación.  Obviamente éstas requieren de acciones y propuestas específicas para enfrentarlas, aunque ofrecen la ventaja de ser parte de la agenda de la mayoría y a veces de todos los países del área.

Entre estas situaciones emanadas del entorno global resulta indispensable considerar:

1.- El incremento en la heterogeneidad social y productiva que provocan el aumento de la pobreza y la desigualdad.

En 1980, según cifras de Cepal, América Latina tenía 130 millones de personas pobres.  Luego de la ‘década perdida’ subieron a 190 millones en 1990.  Y a pesar de las optimistas prevenciones de los años iniciales de la década pasada - contravenidas por los datos tras del estallido de la crisis económica mexicana de diciembre de 1994 -  hacia finales del año 2002 volvieron a crecer hasta 221 millones.  Paralelamente, el coeficiente de Gini seguía mostrando a América Latina como el continente más desigual del mundo.  Pero un cambio cualitativo se produjo, además, en las últimas dos décadas al interior de los países más fuertes de la región donde el crecimiento de las disparidades se acentuó tanto que ha llegado a instalar dos o más países en un mismo territorio.  Brasil y México constituyen los dos casos nacionales más relevantes a este respecto, pero también puede rastrearse sin dificultades esta tendencia en otros países (Argentina, Chile, Colombia).

Los desafíos que coloca esta situación en materia de programas sociales, de asignación de recursos públicos, de esfuerzos de descentralización y de instancias participativas son de los más importantes que plantea en el continente el nuevo escenario global.

2.- Las tendencias a la reducción progresiva del empleo como efecto de las innovaciones tecnológicas

La tercera revolución científico técnica es consuntiva de oportunidades de empleo.  Esto, que se percibió con claridad en los países desarrollados desde mediados de la década de los ’80, producirá una segunda oleada que ya se hace sentir y que se sentirá cada vez con mayor fuerza en los años venideros en América Latina.

 El problema es que las situaciones de obsolescencia y pérdida de competitividad afectan en este caso a actividades y productos que eran parte del segmento más moderno de las economías de la región.  Los islotes de actividades de punta fuertemente robotizados e informatizados desplazarán al sector informal a núcleos de trabajadores y técnicos de los más calificados que tienen estos países, lo que puede tener un significativo impacto político si no se encauza adecuadamente esta situación.

3.- La aparición de poderes no institucionales difícilmente regulables.

Los efectos de la globalización se han hecho sentir también en una redistribución de los espacios y competencias entre las actividades públicas y privadas. El poder de la autoridad gubernamental se ha reducido y también la imagen de su legitimidad para encarar y dar respuesta a muchos problemas que existen en estas sociedades. En semejante contexto ha aumentado la capacidad de acción y la discrecionalidad  de algunos actores del sector privado que pueden influir crecientemente en la orientación y el tono de las políticas públicas o convertir en situaciones que regula el mercado actividades que por largo tiempo fueron atribuciones de las autoridades gubernativas.  Ya nos referimos, al hablar de las transiciones, a lo que en el caso español se bautizó como ‘poderes fácticos’, los que encontramos en buena parte del continente.

Restablecer los espacios legítimos de las decisiones públicas y regular la acción de estas poderosas entidades privadas es otro reto principal en la agenda de los próximos años.

4.- Un aumento en la sensibilidad acerca de los problemas de corrupción y probidad pública.

Los problemas de corrupción constituyen una de las peores tradiciones latinoamericanas y han tenido variadas manifestaciones a lo largo del tiempo. En las últimas décadas éstas se han cruzado con fenómenos emergentes de gran magnitud como el negocio del narcotráfico, pero es difícil establecer con certeza si ha habido un incremento de la corrupción.  Lo que sí es seguro es que el aumento considerable de la información, que es característica del mundo globalizado, ha aumentado la sensibilidad ciudadana frente a estos hechos y ha reducido la tolerancia ante sus manifestaciones.  Ahora son más las entidades no gubernamentales que fiscalizan la conducta de los gobiernos y denuncian sus excesos, es mayor la tendencia a la regulación de los lobbies políticos y a buscar la transparencia de sus demandas y gestiones.  También hay una mirada más alerta sobre el financiamiento de los procesos electorales y los partidos políticos para impedir las distorsiones en este campo.

En el futuro se tenderá a separar cada vez más el ejercicio de las funciones públicas de los negocios privados y un número progresivo de conductas que antes se consideraban inocentes quedarán sujetas al escrutinio fiscalizador.  Buena parte de la rehabilitación de la política estará vinculada a lo que se haga en este terreno.

5.- El aumento en la prioridad de los problemas de la seguridad pública.

Uno de los hechos más evidentes que han acompañado a la globalización en el continente es una creciente sensación de inseguridad de las personas.  Esta se manifiesta, en primer término, ante el aumento del número de delitos y de la actividad criminal.  A este respecto no cabe duda que el crimen organizado de comienzos del siglo XXI es una actividad de mucho mayor envergadura que la que habíamos conocido en cualquier momento previo de nuestra historia política.  La debilidad para enfrentar este hecho tiene explicaciones múltiples que van desde la insuficiencia de los recursos con que el estado cuenta en esta materia hasta una creciente infiltración y corrupción de las policías y los cuerpos de seguridad.

El incremento de la eficacia policial y el combate exitoso a  la delincuencia se ha convertido en una prioridad de primer rango a la hora de formular programas y ganar elecciones.  Pero la percepción de inseguridad es bastante más amplia en los países latinoamericanos y tiene que ver con otros cambios que también tienen su raíz en el entorno global.  Hay una sensación de inseguridad en el empleo y un temor a la desocupación prolongada. Hay una percepción de precariedad ante las enfermedades y la sensación de que la mercantilización de los circuitos de salud afectan los derechos y la dignidad de los ciudadanos de los segmentos medios y populares.  Hay una incertidumbre frente al cambio tecnológico y la percepción de una creciente desprotección. Mujeres y hombres deben sentirse más resguardados ante los riesgos que encaran partiendo por la certidumbre  que el ámbito público proporciona un entorno de seguridad y justicia básicos,  propios de un orden democrático y de una sociedad bien organizada.

Se podrían anotar varios otros fenómenos recientes, ligados también al proceso de globalización, como la modificación de las cuotas de poder de los movimientos sociales tradicionales (tales como el movimiento obrero, las organizaciones campesinas y las federaciones universitarias), la creciente mediatización de los procesos políticos que banaliza el debate público o la insuficiente consolidación de nuevos actores ligados a la actividad ecológica, los pueblos indígenas o las demandas de género, que hoy buscan abrirse camino.

Todos estos temas inciden en la legitimidad de los sistemas políticos y en su capacidad operativa. La posición de cada país en el arco de gobernabilidad al que ya hicimos referencia determina con exactitud el programa a aplicar.

4.- Algunas reflexiones finales sobre el quehacer y la agenda para aumentar la gobernabilidad democrática.

En este breve documento hemos intentado definir el alcance de la idea de gobernabilidad; el estado actual de la discusión sobre el tema y los retos que éste plantea tanto en la dimensión propiamente doméstica como en la que recoge los desafíos provenientes de la globalización.

El resultado es un cuadro que varía país por país y para el que no existe un recetario uniforme y de aplicación general.  Los contextos de ingobernabilidad y los cuadros de crisis política que están presentes en la mayoría de los países latinoamericanos tienen que ver con las expectativas que se asocian al proceso democrático.  Como un telón de fondo se perciben las situaciones aquí descritas.  Con estos ingredientes se hace necesario elaborar propuestas específicas para incrementar la gobernabilidad democrática en un determinado sistema político, sin perjuicio de que haya algunos proyectos y acciones que se puedan proponer con un alcance más general.

Entre estos últimos se pueden inventariar avances y contribuciones que hemos hecho en los últimos años y que se hacen cargo y dan respuesta a varios de los problemas descritos.  Así podemos concluir que, aunque no hay soluciones genéricas para resolver las crisis o los déficits de un régimen político en particular, hay cursos de acción ya conocidos que se pueden desplegar para contrarrestar algunas de las tendencias más negativas o paralizantes en la construcción de un orden democrático.  La clave quizás para hacer más eficaces estas acciones es lograr una coordinación más efectiva en la ejecución de ellas que retroalimente el impacto de las soluciones buscadas a tantos desafíos.

Entre estas iniciativas a desarrollar tienen gran significación las siguientes, en las que cabría trabajar más detalladamente en el futuro inmediato:

a)      La aplicación de programas nacionales para la superación de la pobreza que aseguren equidad territorial, descentralización y desconcentración administrativa y mecanismos de participación social.  La prioridad presupuestaria para financiar programas sociales más amplios es un elemento determinante para un  avance a países más gobernables.

b)      Los esfuerzos de reanimación de la cooperación internacional con un énfasis central en la cooperación intralatinoamericana que permita aprovechar y hacer replicables las experiencias más exitosas en el trabajo de afianzamiento democrático y progreso social. Particularmente fecundos pueden ser los intentos de cooperación triangular que vinculen la acción de países desarrollados con los de mayor desarrollo relativo en la región para trabajar con las naciones más pobres.

c)      La puesta en marcha de programas especiales de capacitación laboral para jóvenes y de reconversión productiva de las actividades afectadas por el cambio tecnológico.  La prevensión temprana del declinio de algunas actividades industriales puede evitar muchas tensiones y conflictos sociales.

d)      Una revisión de los mecanismos de democracia semidirecta que permitan respuestas más rápidas de las instancias públicas frente a las demandas ciudadanas, tales como la iniciativa popular, los Consejos Mixtos de administración regional y de gestión compartida de los programas sociales más relevantes.

e)      La reglamentación del financiamiento de la política y el establecimiento de  límites efectivos para el gasto electoral que eviten la interferencia indebida de los grandes poderes en la generación de las autoridades públicas.

f)        El restablecimiento de una dimensión prospectiva de la política que tenga en consideración los efectos de mediano y largo plazo de las decisiones y programas que se apliquen.  Hay que restaurar la perseverancia en la búsqueda de las metas socialmente deseables y una continuidad de los proyectos que las puedan conseguir.

g)      Es preciso asegurar, por último, con el concurso de los gobiernos, organismos internacionales, entidades académicas y organizaciones sociales la realización de una conversación que tenga como centro la gobernabilidad democrática y el diseño, a la luz de cada experiencia nacional, de los programas que puedan hacer concordantes en estos países los objetivos del crecimiento, la democracia, la sustentabilidad y la equidad.