Serie Mercosur nº10 - Observatorio de la Globalización

Theme: The conditions for a ‘Development’ round are more stringent than those for a successful trade round: the outcome must do more than increase world welfare (the normal condition for successful round). It must significantly improve the welfare of poor people and it must encourage the participation of poor countries in the international system.

We will assume here that negotiations continue, on the basis of the proposals left pending at the end of Cancún. We will not attempt to judge where the settlement will fall, but rather to indicate the type and distribution of effects from some of the proposals. It is not yet clear whether development objectives will be a major element of any settlement. The arguments being used are about trade advantages or losses. Non-trade considerations, whether those of the countries like the EU or Japan which were promoting them as a justification for agricultural protection or those of development have become less prominent. The exceptions are in the discussion of the public health aspects of the Intellectual Property negotiations and in the new proposals for a ‘compensation’ or ‘aid for trade’ component of any settlement. Although the request by some West African cotton exporters for compensation was treated separately from the agricultural negotiations, the basis of the request was a perceived distortion in trade (subsidies by the US), not development. The developing country groups, however, are still putting forward ‘development’ as a necessary component of any settlement, and some external reports (e.g. International Development Committee 2003) are also still stressing this. The continuing threats to world security are, however, being cited as important reasons for reaching a settlement that helps countries to raise their incomes. The Doha Ministerial Conference itself was strongly affected by the terrorist attacks of 11 September 2001. Development in this context becomes an instrument, not an end (c.f. IDC 2003).

In the past, the positions of many of the developing countries, particularly those of Least Developed or African countries, embodied in joint declarations: G77, Africa, Least Developed, or regions like SADC or COMESA, or other groupings like the ACP, tended to be vague statements of what an outsider would consider normal developing country positions (more access, no reciprocity, S&D...), not detailed statements of particular interests. Some of these continue to emerge, particularly from groups which are coming together for the first time (for example the Arab countries). But some of the group positions both pre-Cancún and at Cancún have been much more detailed, notably those by ACP countries (on issues particularly relevant to them, like preference erosion and the rules for regional groups) and by the Least Developed (on compensation for loss of preferences).

These groups have been supplemented by a return to the use of ad hoc groups for particular issues (the G20+, the traditional lead developing countries plus others on agriculture, those interested in special products, the landlocked) as well as detailed individual country positions that are no longer simply compilations of their group commitments (see Page 2002, WTO for a history). It was a cross-group and cross continent set of developing countries which called for development to remain ‘central’ ‘to the Doha package’, and stressed the need for a balanced package that provided ‘gains for all Members’ (Argentina, Bolivia, Botswana, Brazil, Chile, China, Colombia, Cuba, Dominican Republic, Ecuador, El Salvador, Gabon, Guatemala, Honduras, India, Malaysia, Mexico, Morocco, Nicaragua, Pakistan, Paraguay, Peru, Thailand, Uruguay, Venezuela, Zimbabwe, TN/C/W/13). The issue of compensation (discussed in more detail below) is probably the major example of a new issue brought to the table by developing countries, as a result of increasingly careful assessment of their possible gains in the existing agenda. These changes mark a new skill and familiarity with the process.

This is the central issue of the negotiations. Agriculture remains the most protected sector in world production, with a complex system of interventions, to protect production in certain countries, and then to counter that protection through countervailing barriers or preferences. This means that any reform will have major but complex effects, both positive and negative, on those who lose or gain from the current arrangements. The average bound tariff is ‘62%, compared to 29% for industrial products’ (WTO, World Trade Report 2003, p. 127). Although some applied rates are below those that are bound, the averages for these are also very different: 17% for agriculture and 9% for industrial.

It is also a sector in which non-economic motivations are important. Concepts like ‘multifunctionality’ or ‘non-trade concerns’ are used in the EU and some other developed countries to suggest that agriculture has a role in preserving natural or cultural environments. Beliefs about the role of agriculture in development or in the livelihoods of the poor in developing countries influence some observers. Therefore, calculating the economic costs and benefits from any change, and trading these off against benefits or costs in other sectors, may not be accepted.

The structure of tariffs also makes negotiations difficult: while the average for developed countries is normally substantially lower than that for developing, the structure tends to be fairly flat in most developing countries, but with some very high peaks in developed. Any formula that concentrates on high averages will hit developing countries, while one which focuses on peaks will hit developed countries.

The fact that agricultural products are a declining, and now in some cases small, share of developing country exports does not mean that this is a declining issue. While different income elasticities would be expected to cause faster growth in manufactures trade than in agriculture, the differences observed are much greater than could be explained in this way. The much higher protection for agricultural trade is itself an important reason for this difference in pattern. And for sub-Saharan Africa the share of manufactures is still only about a quarter. For them, and in particular for Least Developed countries, the pattern of agricultural trade restrictions remains a vital trading interest (Page, Hewitt, 2001). For some developing countries, however, the tariffs and domestic subsidies by developed countries offer opportunities because they receive preferences or special access. Agriculture has also, like access to medicines, acquired the status of a test of negotiating commitment.

In August 2003, the ACP countries (WT/MIN(03)/4) asked for improved market access, including duty and quota free access for the Least Developed, and elimination of export subsidies. They also demanded ‘a programme to support the enhancement of the supply capacities in the agricultural sectors of ACP states’ and ‘a financial compensatory mechanism to cover the revenue losses resulting from export subsidies by developed countries’, as well as ‘attention to the serious problem of commodity dependence’; and explicitly supported the West African initiative on subsidies. The Least Developed (June 2003 WT/L/521) asked for duty and quota free access and exemption from any commitment to reduce their tariffs, and explicitly cited ‘export subsidies...to products of export interest to LDCs’ as the target for phasing out. They also requested ‘compensatory and other appropriate mechanisms to fully address the impact of erosion of preferences, including measures that promote exports of LDCs’. At Cancún, the consolidated Africa/Least Developed/ACP position requested improved access, reduction of domestic and export subsidies, a new category of special products of interest to developing countries, and maintenance of preferences as far as possible (WT/MIN(03)/W/17) combined with ‘appropriate mechanisms to address erosion of preferences to assist preference receiving LDCs to adjust, improve competitiveness and diversify their export baskets’ (amendment circulated 13 September). Addressing preferences had been envisaged in the Harbinson text (TN/AG/W/1 Rev 1), but was not in the 24 August or 13 September Chair’s drafts.

The G20+ position focused on access and subsidies, and had only a vague reference to preferences. The US, EU, and G10 (Japan, etc.) positions offered less on access or subsidies. Subsidies by developed countries help consumers of those products, at home and abroad, but hurt competitors. On food, both results are significant. Hoekman, Ng, Olarreaga 2002, p. 30, show that 18% of LDC exports are of goods that at least one WTO member subsidises (the figure is only 3-4% for other countries). For 17 countries the percentage of exports affected exceeds 50%; for another 20, it is more than 20%.

These countries would not necessarily gain if the subsidies were removed: some might still be uncompetitive, and some sugar producers benefit from subsidies (because of quotas). Some, however, most would face less serious barriers, and some would gain significantly. They are concentrated among the poorer African countries, Central America and the Caribbean, as well as Latin American. On the import side, where subsidies could be considered an advantage, only two have more than 20% of imports affected by subsidies.

The issues has been most effectively raised in cotton by four West African countries, Benin, Burkina Faso, Mali and Chad, citing the cost to them of subsidies, notably by the US. Cotton is between 5 and 10% of their GDP, and more than 60% of exports (Goreux 2003). They requested, in addition to any negotiations on subsidies in the Doha context (which could not take effect until at least 2005) an interim settlement reducing subsidies to cotton over the three years 2004-6, and until that was complete, compensation for Least Developed cotton producers based on the estimated losses suffered (TN/AG/GEN/6), paid by the countries subsidising their cotton.

In sugar, where the subsidies are combined with special arrangements for imports from some countries, ACP and Least Developed gain. Some EU sugar subsidies have already been challenged, by Brazil. Even before the emergence of the G20+, this brought Brazil into conflict with the ACP and Least Developed.

The first proposals for the modalities of a settlement came from the Chair of the negotiating group, Harbinson (TN/AG/W/1, Rev 1). This provided for higher reductions in higher tariffs (with three bands), in contrast to the Uruguay Round formula, of a single average, with minimum cuts, which had allowed sensitive products to remain highly protected. None of the chair’s drafts has done more than mention non-trade concerns or multifunctionality.

Following inconclusive debate between May and July, an informal ‘mini-ministerial’ meeting (see below on process) asked the US and EU to submit a revised proposal. This ‘blended’ version gave smaller cuts in tariffs, and completely omitted reference to the Least Developed countries (EC, 13 August 2003). There was therefore a significant reduction in the possibility of bringing high peaks down. The version in the draft declarations (JOB(03)/150/Rev.1 and Rev.2) was based on this tariff structure, but restored the exemption of Least Developed countries. Developing countries would face the same formulae, but smaller cuts and no maximum. The EU/US proposal included a provision asking developed countries to provide duty-fee access for some imports from developing countries (apparently here meaning, including Least Developed countries). The draft text called for access for Least Developed, but only as a ‘best endeavours’: ‘should’, not ‘shall’. The G20+ continues to press for greater cuts, and particularly from developed countries.

African and Least Developed would not be directly affected by any reductions agreed in the WTO (See ILEAP 2003). Most exports already face either 0 MFN rates or preferential rates. This applies also to other ACP countries in EU markets. Many other developed countries offer preferences, and a significant proportion of agricultural exports occur within African or Latin American regions, again under non-MFN rates or 0 tariffs.

There would be significant benefits to developing countries in Latin America and Asia (including India and Brazil) because even where there are GSP provisions, these tend to be of minor importance in the agricultural products of interest to them. For Brazil, under the Harbinson proposal, there would be significant gains in access relative to, for example, the African countries examined above (trade ‘undiversion’), as well as any trade creation effects in the market countries.

If there is a settlement along the lines of the current draft proposal, with or without the G20+ proposal, there is unlikely to be any major direct change, in either imports or exports, for African or Least Developed countries, although they could lose market share. There would be important gains for other developing countries.

This problem was recognised in external assessments of the Uruguay Round, but not in the negotiations. The moves since 2000 to improve preferences, particularly by granting free access to Least Developed Countries, have increased their advantage, and therefore have also increased the potential loss. Preferences in food, unlike those in manufactures, seem to be intended to give poor countries additional revenue, partly through the increase in market share, sometimes through higher prices, either to relieve poverty directly or to provide them with ‘rents’ with which to finance other types of development. Any of the very high tariff sectors may produce these effects, but in practice it is sugar and tobacco that are the main sectors where this is important. This problem did not seem to be recognised in any of the early positions on agriculture (in manufactures, see below, it was raised), although at least one paper (IMF, 2003) presented some striking results as early as February. Estimating the effect of a 40% cut in both agricultural and industrial product tariffs in the EU, US, Japan, and Canada, and assuming that Least Developed countries had free access, it found that Malawi would have a loss of 11.5% of total exports, 4 countries between 5 and 10%, and another 10 countries from about 3% to 5%. The actual value of the exports lost was in total $530 million (of which $222 was for Bangladesh), so that the numbers are not large on a world economy scale.[1] Calculations by ODI for the African Union (Gillson, Page, 2003) of the effects of increased competition from Brazil under the Harbinson proposals found of the 10 African countries examined, Malawi would lose 17% of its total exports, one, Uganda 3%, one 2%.[2] Exporters of products which already face 0 MFN duties, like coffee, or with a high share to other developing countries, have less to lose.

By June, these effects were starting to be recognised, by the countries concerned and by observers (IDC, 2003). Even the countries affected have in most cases been careful to say that the answer is not to prevent agricultural liberalization, but to retard the erosion and assist countries to adjust. Maintaining ‘to the maximum extent technically feasible’ nominal margins of tariff preferences (Harbinson, TW/AG/W/1/Rev.1) is clearly impossible to reconcile with any tariff cut when countries already have 0 tariff access, and unacceptable to countries like the G20+ which are attempting to increase their access. His proposed two year moratorium for ‘tariff reductions affecting long-standing trade preferences in respect to products which are of vital export importance for developing country beneficiaries’ would impose the cost of the preferences on other developing countries. There has therefore been increasing pressure (discussed in the section on transfers, below) for financial compensation for the losses.

This is a less quantitatively important issue than agriculture because barriers are lower, and the current structure of protection is less complex. Although in fact most exports from developing countries are non-agricultural, these do not excite the same pre-conceptions about livelihoods and poverty that agricultural exports do, and no developed countries would now admit to protecting industries for social reasons.

The question of whether Least Developed countries should be exempt from both tariffs on their exports and obligations to reduce their own tariffs is again an issue. As in agriculture, there is concern by some low income non-Least Developed countries about competition. South-south trade is most important in Asia, which accounts for two thirds of it. There are also fewer regional arrangements there to reduce tariffs to other developing countries. As was found for the Uruguay Round, therefore (Page, Davenport 1994), liberalisation by developing countries, and in particular by the more advanced East Asian economies, is likely to be more important for the Asian countries than for African or Latin American, and liberalisation by African and Latin African countries is unlikely to have a major effect on other developing countries.

Least Developed countries, and many of the other groups, have concentrated on ensuring that the commitment to provide them with duty and quota free access is met. South Africa (TN/MA/W/42) stressed the affect of controls on clothing and textiles on jobs in developing countries, as well as noting the need for time to adjust and for support to preference-dependent countries. As South Africa is not in this position, this is an interesting alliance with other African countries.

The initial proposal used a formula designed to produce maximum reductions for tariffs which are high relative to a country’s own average. This does not directly meet the objective of reducing peaks (high in absolute terms) and does not put higher cuts onto countries whose general level of tariffs are high. The formula was interpreted as favouring developing countries, because on average their bound tariffs are higher, but the distribution of bound tariffs does not correspond to level of development, and there are exceptions in both directions to any simple rule. Least Developed countries were to be completely exempt from making cuts. It did not deal satisfactorily with non-tariff barriers or specific tariffs. The draft ministerial text did not choose among the formulas, but did suggest ‘less than full reciprocity’. The draft text strengthens the provision in the original proposal for requiring countries with a high share of unbound tariffs to bind these ‘at an average level that does not exceed the overall average of bound tariffs for all developing countries after full implementation of current concessions’. Least Developed are to increase their level of binding. As in agriculture, the liberalisation by developed countries may not have a significant further effect on Least Developed countries, but could help developing countries.

It is in manufactures that there is greatest awareness of preference erosion (c.f. UNCTAD 2003). It is not clear that this is where the effects will be greatest, but the potential impact on non-quota controlled textile and clothing exporters of removal of quotas has been on the agenda since the negotiation of the end of the Multi Fibre Arrangement in the Uruguay Round (Page, Davenport 1994) and, of course, some of the countries affected, notably Mauritius and Bangladesh, are among the most vocal and skilled negotiators. The initial calculations made of the effects of the end of the MFA found that Mauritius, Bangladesh, Sri Lanka, and the Maldives were likely to be the most serious losers, at up to 15% of their exports. The major gains would go to India, China, Pakistan, and perhaps Korea. These effects are still largely in the future because the way in which the MFA ended was heavily backloaded, with the full liberalisation postponed until 2005. Mauritius, among the serious losers on both agriculture and non-agriculture, had pointed out in January (TN/MA/W/21) that countries with preferences could face ‘major set backs in their development efforts’, and suggested that erosion ‘should be duly compensated’. By July and August, it was becoming recognised that trade measures might not be a feasible compensation method.

The draft ministerial texts, unlike the earlier proposals, mentions preference erosion, but only among ‘challenges…to take into consideration’. As with some of the tariff proposals, the EU/US/Canada text had actually gone further than the negotiating group chair’s draft: ‘We shall work with Bretton Woods Institutions to establish or enhance programmes to address adjustment needs of Members whose exports are significantly affected by erosion of preferences’.

Negotiations on services still take place under the system that preceded formulas in goods, of bilateral negotiations between countries ‘requesting’ specific trading partners to open specific sectors, and then countries ‘offering’ to open sectors, with the opening being normally on an MFN basis, so that general conclusions will be rare. General special treatment for developing countries has taken the form of asking for less opening, not offering preferential access as in goods. There is not yet any commitment to exclude Least Developed countries from all commitments; developed and developing countries have issued requests to them. Shortly before Cancún, there was a proposal for ‘modalities for the Special treatment for Least Developed’, but this did not offer specificities. Services, including some where negotiations are in place such as tourism, are important to some developing countries, including the Least Developed. Developing countries, particularly those which are landlocked or with limited transport resources, also have strong interests in more efficient and less restricted transport and communication services.

The Least Developed countries have asked for liberalisation under Mode 4, access for labour, noting the estimates of the good effects of a temporary visa scheme, and asked for technical assistance in improving access. This is the type of service which was most restricted, and within it, it is more restricted for less skilled workers. The ACP countries had a similar, but less specific, request on this. India also supports this. Zambia, with other Least Developed, has made a proposal for special treatment for LDCs. One proposal is for full access for LDCs (by analogy with the opening of markets for their goods). On their own opening, Least Developed countries have asked for special consideration.

Most developing countries have not participated actively in making offers and requests, although they are now preparing them. By June 2003, only India and Colombia had tabled requests on Mode 4. The draft text calls for ‘intensifying our efforts and continuous exchange of requests and offers’ (it was not discussed in Cancún). Its only specific mention is to ‘note the interest of developing countries, as well as other Members, in Mode 4’.

Trade Related Aspects of Intellectual Property were added to the coverage of the WTO in the Uruguay Round and the effect of this on developing countries has been a major symbolic issue, although the effects are not quantified. The remaining questions prominent in current negotiations are related to the use of ‘geographical indications’ (Bordeaux wine, Darjeeling tea), especially outside wines and spirits (currently the only areas regulated by the WTO), and some issues in patenting life forms and traditional knowledge. These raise important issues of principle, but the issue most expected to have most effect on developing countries in the short-term, access to pharmaceuticals outside the patent system, was settled in August 2003. The new rules could be important in allowing exports from developing countries with a pharmaceutical industry to those without, although there is evidence that countries have not used licensing even when it has been allowed and that they have received cheap drugs under other arrangements. If they do lower the prices at which Least Developed countries can obtain drugs, there could be important effects on health, especially in the major diseases. It will probably increase exports, and therefore, income in some of the major developing country producers of generic pharmaceuticals, including Brazil and India.

The symbolic importance of the issue was that it was seen as a test of the commitment of developed countries to offer ‘development’ as well as trade negotiations in the Doha Round. The declaration at Doha had made it clear that developing countries could licence production of medicines for public health crises within their own countries; the issue remaining was what analogous rights could be given to countries which do not produce these to import under the same circumstances. The outcome, that countries could import ‘generic’ drugs, met the substance of developing countries’ request, but that it was delayed for 8 months beyond the target date of December 2002 and that some countries were obviously reluctant to grant it suggested that the commitment to ‘development’ was not going to be central to the Doha process.

Geographical indications are potentially an important marketing device, so could eventually have income effects, including for some developing and Least Developed countries. This issue divides both developed and developing countries, as some developed countries want to be able to continue to use names such as Parma ham for non-traditional suppliers, while some developing countries want to protect their own national assets before they are copied elsewhere (Malawi, 2003). It has even divided its principal supporter, the EU, and only at the end of August did the members reach agreement on the goods for which they would request protection.

For all four of these, investment, competition policy, government procurement, and trade facilitation, there are few examples, in any country, of strong public or interest group support or opposition. They have acquired symbolic importance, as markers of support for ‘coherence’ in the international system or of opposition to increased burden of compliance, but evidence on their practical impact, positive or negative, is very limited. Their importance for development in the Doha negotiations, therefore, is found mainly in their linkage to the prospects for a successful outcome on the other issues, but also in their impact on the process of negotiations. The Doha provision that negotiations on issues on which there were clear divisions would begin on the basis of ‘explicit consensus’ on their modalities placed a serious, perhaps fatal, strain on the concept of ‘consensus’ in WTO negotiations, and the almost complete divide between developed and developing countries’ positions on these issues helped to polarise the Cancún negotiations in a way not seen in the last 20 years.

Trade facilitation is a mixed area of negotiations, including increasing regulation and standardisation of customs rules and practices, with the objective of simplification, and attempts to improve the performance of customs administrations and port or transport facilities in developing countries either by setting targets or by providing technical assistance. To the extent that it increased the efficiency of trade, any progress could eventually have important effects, particularly on land-locked countries where the extra costs of trading are estimated to be as much an obstacle as tariffs. To the extent that the ‘inefficiencies’ are intentional barriers to imports, however, new rules would reduce countries’ policy freedom. Most of the efficiency effects are obtainable by countries’ unilateral action (with aid).

High estimates for savings from customs and trading simplification were first used to justify some of the measures that created the Single European Market (EC, 1988), and have been prominent in discussions in APEC. Savings of between 1 and 10% are estimated, depending on what assumptions are made about what can be done, through either rules or efficiency reforms (c.f. Francois, van Meijl, van Tongeren, 2003). The costs and awareness of trading barriers have been increased by the new measures put in place to meet security concerns, most notably the new US Container Security Initiative which came into effect in 2003 (World Bank, 2003, pp. 82-7). It will be supplemented from October 2003 by new regulations on food exports to the US, which may be particularly burdensome on foods which undergo several stages of processing, in different places, and thus discourage value added (AFP, 2003, Australia).

Some aspects of investment are covered by existing WTO commitments, in TRIMS (Trade Related Investment Measures) and services (many of the provisions in GATS on entry of service providers are de facto about investment). The published proposals are still very limited because most of the discussion has been about whether, not what, to negotiate, but raise issues of transparency, certainty, discrimination for or against foreign investors, and treatment of investors once they have entered the country. There is little evidence from existing agreements that the economic effects would be large.

In competition policy, there are two types of issues: regulation of international cartels (which are judged to be outside the control of even large countries) and tackling ‘hard core’ cartels (many, but not all, of which are international) (Federal Trust 2003 for more details). If a strong agreement were adopted and enforced, it could affect some commodity markets, and have a major effect on the share of commodity income received by some developing country exporters.

The discussion on government procurement centres on ensuring transparent procedures, not regulating what the procedures are or forcing countries to admit foreign bidders, so that any effects would be likely to be small.

Developing countries, with only a few exceptions, have opposed negotiations on all of these, although not opposing work to define them and, in the case of trade facilitation, identification of needs. The Least Developed countries want further work on whether there is a link between policy and increased investment flows, and what the benefits might be from WTO intervention on competition policy and government procurement, but no negotiations yet. Other developing countries’ positions are similar; some envisage later negotiations even more explicitly. Until the final day of Cancún, the EU formally supported negotiation on all four as an essential part of any settlement, but individual governments had begun to modify this ( e.g. UK where the ministers of trade and development both said in July that they were not a priority; Germany, France and Italy by August, Bridges 28 August 2003), and in the initial days of Cancún several developed but non-EU governments began joining outside commentators in suggesting ‘unbundling’, that they needed to be considered separately and on their own merits. This took up language from the various developing country position papers.

At the end of the meeting, some countries insisted on negotiating on these before the more tractable (and, to developing countries, more important) issue of agriculture. Then the EU offered to remove two from the WTO agenda completely. The way in which the negotiations were organised and then the nature of the EU offer meant that this did not meet the positions of the developing countries and could be held to confirm suspicions that the previous support for these was more a way of shifting negotiations away from agriculture than the result of economic analysis. Negotiation on them had delayed, and ultimately was held to prevent, negotiation on agriculture. The initial offer was to remove 'any two', and the proposal to remove them completely from the WTO agenda was not what developing countries had requested.

What is clear is that these are not strong economic interests (positive or negative) for any of the WTO members, so that a development assessment must consider whether a dispute over whether negotiations on one or more of them should begin should have been allowed to prevent agreement to negotiate on the central issues, of market access for agricultural and non-agricultural goods and services. It seems clear that countries are all potentially interested in the Singapore issues, if they are shown to be beneficial for development and if the necessary technical preparations are completed, but that they are not so crucial to any country’s economic interests that they need to be part of the Doha single undertaking. That no agreement was reached at Cancún suggests that it was other issues that were at stake, and perhaps that agreement on the others was (also) not so crucial that countries would compromise.

Some developing countries have already gained and are likely to gain if the Doha negotiations succeed. India and Brazil could gain access on agriculture, non-agriculture and services, and benefit from the health declaration. Some, particularly among the Least Developed plus some other preference-dependent, however, seem to have little to gain on any of these, and face potential losses which are a very high percentage of their export revenue. Those whose exports are affected by subsidies in the developed countries will be strongly affected, some positively; others negatively, by any reduction in these. Any gains on services or public health are likely to be smaller than some of the losses, so that it is now evident that there are some countries for which any conventional WTO package will be negative. But the outcome for the world economy as a whole and for most people living in developing countries is likely to be strongly positive because the largest countries gain. There is, therefore an international interest in finding a way of transferring some of these gains to the losers, not only as a matter of equity and to ensure a ‘development’ round, but to secure the support of all countries as is required by the WTO’s dependence on decision by consensus.

Losses as a result of other types of trade policy change have always been recognised as suitable for compensatory action in the WTO. When a regional trade area is formed, for example, non-member countries which lose market access can ask for compensatory tariff reductions in other areas. Similarly, if countries win a dispute, and the ‘offending’ country does not change its policy, compensatory actions can be requested. Compensation in both of these, however, means some other trade action. There is not any provision which allows monetary compensation.

At Cancún, both the IMF (Krueger 2003) and the World Bank (World Bank Cancún 2003) announced initiatives to help countries to adjust to liberalisation by others. The IMF explicitly recognised that the few countries that feared damage by trade liberalisation needed an insurance against the potential losses. The final draft declaration merely ‘noted’ these initiatives, but did not commit the WTO to finding its own mechanism to deal with the problem. In customs unions (notably the two oldest surviving, SACU and the EU) the problem of compensating those who lose from measures which increase total welfare has, however, long been recognised as an essential element of trade liberalisation, and it is not clear whether this can be dealt with entirely from the financial institutions. They will use criteria of a country’s total foreign exchange or development needs, not be tied to the results of specific trade measures, so that their actions are a blunt instrument. The IMF Cancún position does mark an advance on its view in February (IMF 2003) that ‘any financing is best done in the context of existing medium-term adjustment and program financing facilities’, because it suggests a new facility.

Development is not only about economic outcomes, but about effective participation in international systems. This suggests that as well as the outcome criteria, we should be looking at whether the process of the Doha Round is orientated towards encouraging, and making effective, participation by developing countries. In GATT negotiations before the Uruguay Round, there were no formal procedures, and de facto, in the early ones, the US dominated; by the 1970s, US-EU bilateral meetings were the forum. While the Uruguay Round saw some increase in formal negotiations, supplementing, if not replacing the EU-US bilateral meetings of previous Rounds, there was still a heavy emphasis on ‘informal’ meetings, ad hoc groups with virtually no rules of procedure or specification of who should attend. These not only become increasingly impractical with more and more inexperienced participants, but do not offer a clear path towards effective influence on the outcome.

In the final months before the Seattle meeting, there were procedures for including all countries at least occasionally in the consultations on the agenda for negotiations. This followed what had been established as the normal ‘informal’ procedure in negotiations in the Uruguay Round, of small committees which were effectively open to anyone who was known to have an interest. In 2001, the WTO and its major members still supported informal consultations. Although some developing countries continued to question their legitimacy, two successive competent chairs of the General Council were able to engage and be trusted by most of the delegations. This plus the general will to avoid a second failure meant that the system did not break down, but it remained weak.

The negotiating process in 2003 has combined meetings and papers submitted in the formal processes in Geneva with ‘mini-ministerial’ meetings, of 20-30 trade ministers, from developed countries plus those developing countries seen as key for their size, for their special interests, or for their active participation in negotiations. There is no official recognition of the mini-ministerial; attendance is, formally, at the invitation of the host government, and there is no report back to the WTO. It was at a mini-ministerial that the December draft on intellectual property was prepared and semi-accepted; it was then rejected in the formal procedures, although the US was represented at the mini-ministerial. A mini-ministerial in July 2003 asked the US and EU to draft a compromise agreement on agriculture. They did so, and presented it (and a draft for non-agricultural market access, prepared with Canada) to the Geneva processes, where it was, in part, embodied in the chair’s draft text, but then rejected by developing countries. There were, at the Director General’s initiative, continuous negotiations in the final two weeks in Geneva.

Even the formal negotiations still have large elements of uncertain or informal procedures. On both agricultural and non-agricultural access, the chairs of the negotiating groups initially prepared detailed draft proposals on their own responsibility. They were not based directly on any work in the groups, although the revisions then took more explicit account of the comments circulated, in the formal procedures of the groups. But they also took account of other papers (for example, the US/EU agricultural proposal). In the draft text for Cancún the choice of which proposals to cite (for example, the decision to include only the two extreme positions on the Singapore issues: negotiation or back to working groups for all of them) was the chair’s.

At Cancún, the informal procedures were made as formal as possible, in that the official representatives of the informal groups were treated as their representatives, rather than having the chair choose, as in the past. But the absence of any formal means for the groups to adjust their negotiating positions was an important reason (combined with the absence of as competent a chair of the meeting as at Doha and as compelling a reason for the developed countries to compromise as the 9/11 attacks) that it was not possible to secure agreement. The presence of a large number of interests, within countries and among countries, now increasingly clearly asserted, means that if country representatives and then the international organisations are to represent these and be accountable back to them more formal structures will be necessary. The compression of the negotiations also made it more difficult for countries to consider the consequences of new offers, analyse their impact on national economies, and rearrange alliances. The structure of the meetings, with consultations on any new positions among groups of up to 60 countries, many with more than one interest represented within the country, requires more formal structures within the groups and/or more than the one hour typically available for consultation and consideration of positions.

The procedures which are currently in use would not be considered acceptable by any national governance standard, and can only be justified if it is believed that all countries have the same objectives, and that a skilled individual or group can therefore try to find the instruments to achieve these. If there are different interests, as is the normal assumption in WTO negotiations about gains and losses and as is demonstrated here by the conflicts of interest on areas like subsidies and preference erosion, this model cannot be assumed to meet development criteria.

The context of a ministerial meeting, therefore of ministers presenting their countries’ positions firmly and openly, was not appropriate for a technical function, of reviewing and setting detailed modalities that would permit agreements, including compromises, in the remainder of the negotiations. The combination of the alignment of the US and EU against developing countries in agriculture with the perceived use of the Singapore issues to prevent progress on agriculture meant that there was an across-the-board North-South split. There were no alliances like the Cairns group; no common interests between developed and developing like the EU-ACP support for achieving the waiver for Cotonou at Doha.

But if the WTO forum is no longer able to meet the needs of trade negotiations, it is not clear that there is an effective alternative. The experience of weak developing countries, for example the ACP with the EU or Central America’s negotiations with the US, suggests that developing countries will be at a greater disadvantage in bilateral negotiations than in mulitlateral. For developed countries, this could be an additional reason for not negotiating seriously in the WTO. The larger developing countries, however, have shown more ability in these negotiations as well. Mexico chose to negotiate NAFTA, and then preserved its access to more diversified markets by negotiating parallel agreements with the EU and (now in progress) Japan. South Africa negotiated first with the EU and is now negotiating with the US. Brazil, with or without the rest of MERCOSUR, is also looking in both directions. The risk is an unstable system of some arrangements imposed by developed countries on their satellites and interlocking agreements with the middle-level countries (with all the disadvantages of trade diversion and inefficient rules of origin).

Will it be possible to negotiate changes in access and rules which will bring significant improvements for most developing countries? The reforms required in agriculture and also in movement of labour touch politically sensitive issues, not merely economic interests.

Will it be possible to find ways of ensuring that no countries must suffer serious losses in order to achieve these benefits? This is not only a normal constraint for any trade negotiation, but essential in a 'development' negotiation, as those who will lose include some of the poorest, but those who will gain include far more poor people.

Can the system adapt to permit realistic negotiations among a large number of countries, increasingly conscious of their own interests? While the failure at Cancún may have been for issues of substance, not because of the institutional weakness, it is not clear that the system would have worked even if the divisions had been less profound.

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El tema del desarrollo en las negociaciones comerciales de Doha

por Sheila Page

Overseas Development Institute

Diálogo sobre Gobernabilidad, Globalización y Desarrollo

Barcelona, 30-31 de Octubre de 2003

ODI

111, Westminster Bridge Road

London SE1 7JD

Tel: +44 20 7922 0300

Fax: +44 20 7922 0399

Tema: Las condiciones de una ronda sobre desarrollo son más estrictas que las que requiere una ronda comercial fructífera: el resultado debe consistir en algo más que en incrementar el bienestar mundial (condición normal de una ronda fructífera). Tiene que aumentar de manera considerable el bienestar de los menesterosos y estimular la participación de los países pobres en el sistema internacional.

En esta ponencia partimos del presupuesto de que las negociaciones proseguirán a partir de las propuestas que quedaron pendientes al concluir Cancún. No vamos a tratar de calcular dónde se producirá el acuerdo, sino de indicar el tipo de repercusiones que tienen algunas de las propuestas y su distribución. Todavía no está claro si los objetivos de desarrollo serán un aspecto esencial del posible acuerdo. Las razones que se aducen se refieren a ventajas y pérdidas comerciales. Los argumentos no comerciales, ya sea los de países como los de la UE o Japón, que las defendieron como justificación de la protección a la agricultura, ya sea los relativas al desarrollo, han perdido importancia. Las excepciones hay que buscarlas en el debate acerca de aquellos aspectos de las negociaciones sobre propiedad intelectual que se refieren a la salud pública y en las nuevas propuestas de introducir en el acuerdo un componente de compensación o “ayuda para el comercio”. Aunque la petición de compensación que hicieron algunos exportadores de algodón de África Occidental se abordó aparte de las negociaciones sobre agricultura, tenía como punto de partida una aparente distorsión del comercio (las subvenciones de los EE UU), no el desarrollo. Sin embargo, los grupos de países en desarrollo siguen presentando el desarrollo como un componente necesario de un acuerdo y algunos informes externos (p. ej. el del Comité de Desarrollo Internacional de 2003) continúan insistiendo en ello. Las persistente amenaza a la seguridad mundial se considera, no obstante, una razón importante para alcanzar un acuerdo que ayude a los países aumentar su renta. La propia Conferencia Ministerial de Doha se vio enormemente afectada por los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001. En este contexto, el desarrollo se convierte en un instrumento, no en una finalidad (v. IDC 2003).

En el pasado, las posiciones de muchos de los países en desarrollo, especialmente las de los menos adelantados o de los países africanos, plasmadas en declaraciones conjuntas (G77, África, países menos adelantados o regiones como la SADC o el COMESA u otros grupos como los ACP), solían ser vagas exposiciones de lo que desde fuera se considerarían posiciones normales de un país en desarrollo (más acceso, ausencia de reciprocidad, trato especial y diferenciado, etc.), no exposiciones detalladas de intereses particulares. Siguen viéndose algunas así, especialmente de grupos que se están juntando por primera vez (por ejemplo, los países árabes). Pero algunas de las posiciones de grupo, tanto las anteriores a Cancún como las presentadas allí, fueron mucho más detalladas, especialmente las de los países ACP (relativas a cuestiones de particular importancia para ellos, por ejemplo la erosión de preferencias y las reglas de los grupos regionales) y las de los países menos adelantados (relativas a la compensación por pérdida de preferencias).

Estos grupos se complementaron con una fórmula anteriormente utilizada, los grupos ad hoc dedicados a cuestiones especiales (el G20+, los principales países en desarrollo tradicionales más otros para agricultura o productos especiales, países sin litoral, etc.) así como posiciones concretas detalladas de países que ya no son simplemente repertorios de sus compromisos de grupo (para un historial, véase Page 2002, WTO). Fue un conjunto de países en desarrollo de distintos grupos y continentes el que pidió que se mantuviera el desarrollo como algo “cardinal en el paquete de Doha” y que insistió en la necesidad de un paquete equilibrado que fuera “beneficioso para todos los miembros” (Argentina, Bolivia, Botswana, Brasil, Chile, China, Colombia, Cuba, Ecuador, El Salvador, Gabón, Guatemala, Honduras, India, Malasia, Marruecos, México, Nicaragua, Pakistán, Paraguay, Perú, República Dominicana, Tailandia, Uruguay, Venezuela y Zimbabwe, TN/C/W/13). El tema de la compensación (en el que profundizaremos más adelante) probablemente sea el principal ejemplo de una nueva cuestión puesta sobre el tapete por los países en desarrollo como resultado de una evaluación muy cuidadosa de sus posibles beneficios en la actual agenda. Estos cambios evidencian un oficio y una familiaridad con la negociación que son novedad.

Ésta es la cuestión primordial de las negociaciones. La agricultura sigue siendo el sector más protegido de la producción mundial, con un complejo sistema de intervenciones para proteger la producción en determinados países y para contrarrestar esa protección mediante barreras o preferencias compensatorias. Esto supone que cualquier reforma tendrá unos efectos considerables y complejos, tanto positivos como negativos, para aquéllos que salen perdiendo o ganando con los mecanismos actuales. El arancel consolidado alcanza un promedio del “62%, siendo el 29% para los productos industriales” (OMC, Informe de 2003 sobre el Comercio Mundial, p. 127). Aunque algunos de los porcentajes aplicados están por debajo de los consolidados, sus promedios son también muy distintos: 17% en la agricultura y 9% en la industria.

Es también un sector en el que las motivaciones no económicas son importantes. Conceptos como “multifuncionalidad” o “intereses no comerciales” se utilizan en la UE y en algunos otros países desarrollados para dar a entender que la agricultura desempeña un papel en la conservación del entorno natural o cultural. En algunos observadores influyen las convicciones sobre la función de la agricultura en el desarrollo o en los medios de sustento de los pobres de los países en desarrollo. Por eso no se puede aceptar que se calculen los costes y los beneficios económicos de cualquier cambio para compensarlos después con los beneficios o costes en otros sectores.

La estructura de los aranceles también contribuye a dificultar las negociaciones: si bien la media en los países desarrollados suele ser mucho más baja que la de los países en desarrollo, en la mayoría de éstos la estructura tiende a ser uniforme, alcanzando en cambio en los desarrollados crestas elevadísimas. Toda fórmula que se centre en promedios elevados perjudicará a los países en desarrollo, mientras que la que se centre en los máximos afectará a los países desarrollados.

El hecho de que los productos agrícolas constituyan un porcentaje en disminución, y actualmente en algunos casos pequeño, de las exportaciones de los países en desarrollo no significa que la cuestión pierda importancia. Aunque cabría esperar que las distintas elasticidades de renta produjeran un crecimiento más rápido del comercio de productos manufacturados que del de los agrarios, las diferencias observadas son mucho mayores de lo que pudiera explicarse por ese motivo. La protección mucho más elevada del comercio agrícola es en sí una importante razón para esta diferencia de patrón. Y en el caso de África Subsahariana, el porcentaje de los productos manufacturados sigue siendo sólo de una cuarta parte aproximadamente. Para esos países, especialmente los menos adelantados, el patrón de las restricciones comerciales agrícolas sigue teniendo un interés comercial vital (Page, Hewitt, 2001). Sin embargo, a algunos países en desarrollo, los aranceles y las subvenciones de los países desarrollados les brindan oportunidades, porque reciben preferencias o acceso especial. La agricultura, al igual que el acceso a los medicamentos, se ha convertido en piedra de toque del compromiso negociador.

En agosto de 2003, los países ACP (WT/MIN(03)/4) pidieron un mayor acceso a los mercados, que incluía un acceso libre de derechos y de cuotas para los menos adelantados y la eliminación de las subvenciones a las exportaciones. Pidieron también "un programa para promover el aumento de la capacidad de abastecimiento del sector agrario de los estados ACP" y "un mecanismo financiero compensatorio para cubrir las pérdidas de ingresos ocasionadas por las subvenciones a las exportaciones de los países desarrollados", así como "la toma en consideración del grave problema de la dependencia de los productos básicos", y respaldaron explícitamente la iniciativa de África Occidental sobre las subvenciones. Los países menos adelantados (junio de 2003 WT/L/521) pidieron acceso libre de derechos y de cuotas, así como la exención de cualquier obligación de reducir sus aranceles, citando explícitamente "las subvenciones a la exportación...de los productos que interesan a dichos países para la exportación" como objetivo de supresión paulatina. Pidieron también "unos mecanismos adecuados, compensatorios y de otros tipos, con el fin de hacer frente plenamente a las repercusiones de la erosión de las preferencias, incluidas medidas de fomento de las exportaciones de fomento de las exportaciones de esos países". En Cancún, la posición conjunta africana, de los países menos adelantados y de los ACP, pedía un mayor acceso, la reducción de las subvenciones nacionales y de exportación, una nueva categoría de productos de interés especial para los países en desarrollo y el mantenimiento de las preferencias mientras sea posible (WT/MIN(03)/W/17), junto con "los oportunos mecanismos contra la erosión de las preferencias, encaminados a ayudar a los países menos adelantados que disfruten de una preferencia para que ajusten, hagan más competitivas y diversifiquen sus cestas de exportación" (enmienda distribuida el 13 de septiembre). El atender a las preferencias ya se había planeado en el texto de Harbinson (TN/AG/W/1 Rev 1), pero aún no estaba en los proyectos de la presidencia del 24 de agosto y del 13 de septiembre.

La posición del G20+ se centró en el acceso y las subvenciones, refiriéndose sólo vagamente a las preferencias. Las posiciones de los EEUU, la UE y el G10 (Japón, etc.) ofrecían menos sobre el acceso o las subvenciones. Las subvenciones de los países desarrollados favorecen a los consumidores de esos productos, tanto en el interior como en el exterior, pero perjudican a los competidores. En la alimentación, ambos resultados son importantes. Hoekman, Ng, Olarreaga 2002, p. 30, muestran que el 18% de las exportaciones de los PMA son mercancías que subvenciona al menos un miembro de la OMC (la cifra es sólo del 3-4% para otros países). Para diecisiete países, el porcentaje de las exportaciones afectadas supera el 50%; para otros veinte rebasa el 20%.

Estos países no necesariamente saldrían beneficiados si se eliminaran las subvenciones: algunos tal vez siguieran siendo poco competitivos y algunos productores de azúcar se ven favorecidos por las subvenciones (debido a las cuotas). Pero sólo algunos, ya que la mayoría se enfrentarían a unas barreras menores y otros se beneficiarían considerablemente. Éstos son sobre todo los países africanos, centroamericanos y caribeños más pobres, así como los de Latinoamérica. En cuanto a las importaciones, donde las subvenciones podrían considerarse una ventaja, en sólo dos resultan afectadas por las subvenciones más del 20% de las importaciones.

La cuestión la plantearon con gran eficacia en el sector del algodón cuatro países de África Occidental, Benin, Burkina Faso, Malí y Chad, esgrimiendo el coste que les suponen las subvenciones, especialmente las del algodón de los EEUU, que se halla entre el 5 y el 10% de su PNB y más del 60% de las exportaciones (Goreux 2003). Pidieron, además de las negociaciones sobre subvenciones en el contexto de Doha (que no podrían entrar en vigor hasta 2005 como mínimo), un arreglo provisional de reducción de las subvenciones al algodón a lo largo de tres años (2004-2006) y, mientras tanto, una compensación para los productores de algodón menos adelantados basada en la estimación de las pérdidas sufridas (TN/AG/GEN/6), que pagarían los países que subvencionan su algodón.

En el azúcar, donde las subvenciones se suman a arreglos especiales para las importaciones procedentes de algunos países, salen ganando los ACP y los menos adelantados. Brasil ya ha impugnado algunas subvenciones de la UE al azúcar. Aun antes de la aparición del G20+, esto ya había provocado un conflicto entre Brasil y ACP y los menos adelantados.

Las primeras propuestas de modalidad de arreglo las hizo el presidente del grupo negociador, Harbinson (TN/AG/W/1, Rev 1). Consistían en reducciones mayores en los aranceles más elevados (con tres tramos), en contraste con la fórmula de la Ronda Uruguay, de un solo promedio, con reducciones mínimas, que había permitido mantener muy protegidos los productos sensibles. Ninguno de los proyectos de la Presidencia hizo más que mencionar los inntereses no comerciales y la multifuncionalidad.

Al no obtener resultados el debate entre mayo y julio, en una reunión "miniministerial" informal (véase más adelante) se pidió a los EEUU y a la UE que presentaran una propuesta revisada. Esta versión "mixta" ofrecía unas reducciones menores en los aranceles y omitía completamente la referencia a los países menos adelantados (CE, 13 de agosto de 2003). Así pues, había una disminución considerable en la posibilidad de rebajar las crestas. La versión de los proyectos de declaraciones (JOB(03)/150/Rev.1 y Rev.2) se basaba en esta estructura arancelaria, pero restablecía la exención de los países menos adelantados. Los países en desarrollo se enfrentarían a las mismas fórmulas, aunque con reducciones menores y sin máximos. La propuesta UE-EEUU incluía una disposición en la que se pedía a los países desarrollados que establecieran un acceso libre de derechos para algunas importaciones procedentes de los países en desarrollo (según parece, incluyendo a los países menos adelantados). En el proyecto de texto se pedía el acceso para los menos adelantados, pero sólo como algo que "debería procurarse", no que "se haría". El G20+ sigue presionando para que se hagan mayores reducciones, especialmente los países desarrollados.

Los países africanos y menos adelantados no se verían directamente afectados por las reducciones acordadas en la OMC (véase ILEAP 2003). A la mayoría de las exportaciones ya se les aplican unos tipos de NMF o preferenciales nulos. Esto ocurre también con otros países ACP en los mercados de la UE. Otros muchos países desarrollados ofrecen preferencias y una considerable proporción de exportaciones agrícolas se registran dentro de las regiones africanas o latinoamericanas, también aquí con tipos que no son de NMF o con aranceles nulos.

Los países en desarrollo de Latinoamérica y Asia (entre ellos India y Brasil) obtendrían importantes ventajas, pues aunque existen disposiciones SGP, éstas suelen ser de escasa importancia en los productos agrícolas que revisten interés para ellos. Con arreglo a la propuesta Harbinson, Brasil obtendría considerables ventajas de acceso en comparación, por ejemplo, con los países africanos analizados anteriormente ("imposibilidad de desvío"), así como los posibles efectos de promoción del comercio en los países del mercado.

Si se llega a un arreglo acorde con la propuesta actualmente en proyecto, con o sin la propuesta del G20+, es improbable que haya algún cambio inmdiato de importancia, ni en las importaciones ni en las exportaciones, para los países africanos o menos adelantados, aunque podrían perder cuotas de mercado. Otros países en desarrollo obtendrían importantes ventajas.

Éste fue un problema reconocido en evaluaciones exteriores de la Ronda Uruguay, pero no en las negociaciones. Las acciones llevadas a cabo desde el año 2000 para aumentar las preferencias, en especial mediante la concesión del libre acceso a los países menos adelantados han aumentado su ventaja, aumentando también por consiguiente las posibles pérdidas. Las preferencias en la alimentación, al contrario que las de la industria, parecen haber ido encaminadas a proporcionar más ingresos a los países pobres, en parte incrementando la cuota de mercado, a veces gracias a unos precios más elevados, bien para aliviar directamente la pobreza o para proporcionarles unos ingresos con los que financiar otros tipos de desarrollo. Cualquiera de los sectores con aranceles muy elevados puede producir esos efectos, pero, en la práctica, los principales sectores en los que esto es importante son el azúcar y el tabaco. No parece que este problema se reconociera en ninguna de las primeras posiciones sobre agricultura (como se verá más adelante, se planteó en los productos manufacturados), si bien, al menos un documento (IMF, 2003) ofrecía algunos resultados llamativos ya en febrero. Calculando las repercusiones de una reducción del 40% tanto en los aranceles agrarios como en los productos industriales de la UE, EEUU, Japón y Canadá y suponiendo que los países menos adelantados tuvieran libre acceso, en el documento se indicaba que Malawi tendría una pérdida del 11,5% del total de las exportaciones, cuatro países entre e 5 y el 10% y otros diez países entre el 3% y el 5% de las exportaciones totales, cuatro países entre el 5 y el 10% y otros diez aproximadamente entre el 3% y el 5%. El valor real de la pérdida de exportaciones fue en total de 530 millones de dólares (de los cuales 222 correspondían a Bangladesh), es decir que no son cifras altas dentro de la economía mundial.[1] Los cálculos del Instituto de Desarrollo Exterior (ODI) para la Unión Africana (Gillson, Page, 2003) sobre los efectos de una mayor competencia de Brasil según las propuestas Harbinson mostraron que, de los diez países africanos estudiados, Malawi perdería el 17% del total de sus exportaciones, Uganda, el 3% y otro el 2%.[2] Los exportadores de productos a los que ya se aplican derechos nulos de NMF, como el café, o con un elevado porcentaje de exportación a otros países en desarrollo, tienen menos que perder.

En junio los países interesados y los observadores comenzaron a reconocer estos efectos (IDC, 2003). En la mayoría de los casos, incluso los países afectados han tenido la prudencia de decir que la solución no es impedir la liberalización agrícola, sino retrasar la erosión y ayudar a los países a adaptarse. El mantener "hasta el máximo técnicamente viable" los márgenes nominales sobre las preferencias arancelarias (Harbinson, TW/AG/W/1/Rev.1) es claramente imposible de conciliar con cualquier reducción arancelaria cuando los países ya tienen un acceso con arancel nulo, y es inaceptable para los países como los del G20+ que están intentando tener un mayor acceso. La moratoria de dos años propuesta por Harbinson para "las reducciones arancelarias que afecten a las preferencias comerciales establecidas hace mucho tiempo respecto de productos que revisten una importancia vital para las exportaciones de los países en desarrollo beneficiarios" haría repercutir el coste de la preferencias en los demás países en desarrollo. Por eso ha habido una presión creciente (que veremos en el capítulo dedicado a las transferencias) para que se establezca una compensación financiera por las pérdidas.

Éste es un tema cuantitativamente menos importante que la agricultura, porque los obstáculos son menores y la estructura actual de protección, menos compleja. Aunque, de hecho, las exportaciones de los países en desarrollo no son agrarias, no generan las mismas ideas preconcebidas sobre medios de sustento y sobre pobreza que las exportaciones agrarias y ninguno de los países desarrollados reconocería ahora que está protegiendo una industria por motivos sociales.

La cuestión de si los países menos adelantados deberían quedar exentos de aranceles sobre sus exportaciones y de la obligación de reducir sus propios aranceles es también objeto de debate. Al igual que en la agricultura, a algunos países de baja renta que no están entre los menos adelantados les preocupa la competencia. El comercio sur-Sur es importante sobre todo en Asia, que realiza dos tercios del total. Es también en Asia donde se dan menos arreglos regionales de reducción de aranceles para otros países en desarrollo. Por consiguiente, como ya se descubrió para la Ronda Uruguay (Page, Davenport 1994), la liberalización de los países en desarrollo y en particular las economías más avanzadas de Asia Oriental será posiblemente más importante para los países asiáticos que para los africanos o latinoamericanos, y no es probable que la liberalización de éstos tenga repercusiones importantes en los demás países en desarrollo.

Los países menos adelantados, así como muchos de los demás grupos, se han centrado en asegurarse de que se cumple el compromiso de concederles acceso libre de derechos y cuotas. Sudáfrica (TN/MA/W/42) puso de relieve cómo afectan al empleo, en los países en desarrollo, los controles sobre confección y textiles, señalando también la necesidad de dar tiempo para adaptarse y brindar apoyo a los países dependientes de preferencias. Puesto que Sudáfrica no se halla en esa situación, se trata de una interesante alianza con otros países africanos.

La propuesta inicial empleaba una fórmula cuya finalidad era producir reducciones máximas de los aranceles que son elevados en relación con el promedio de un país, lo cual no cumple directamente el objetivo de reducir las crestas (elevadas en términos absolutos) y no impone reducciones mayores a los países con un elevado nivel general de aranceles. Se interpretó que la fórmula favorecía a los países en desarrollo, porque sus aranceles consolidados son en general más elevados, pero la distribución de estos aranceles consolidados no corresponde al nivel de desarrollo y se dan excepciones a cualquier norma simple en una y otra dirección. Inicialmente, los países menos adelantados iban a quedar completamente exentos de hacer reducciones. Tampoco trataba de forma satisfactoria los obstáculos no arancelarios ni los aranceles específicos. El borrador del texto ministerial no optaba por ninguna fórmula en concreto, pero sí que apuntaba a una "reciprocidad no completa". El borrador refuerza la disposición de la propuesta original que obliga a los países con una elevada proporción de derechos no consolidados a consolidarlos "en un nivel medio que no exceda del nivel global de los derechos consolidados de todos los países en desarrollo, teniendo en cuenta la aplicación plena de las concesiones actuales". Los países menos adelantados han de incrementar su nivel de consolidación. Al igual que en la agricultura, la liberalización realizada por los países desarrollados puede no tener un efecto significativo mayor en los menos adelantados, pero podría ayudar a los países en desarrollo.

El ámbito en el que hay una mayor sensibilidad ante la erosión de preferencias es el de los productos manufacturados (c.f. UNCTAD 2003). No está claro que sea el que acusa más los efectos, pero el posible impacto de la supresión de cuotas para los exportadores de textiles y confección no sometidos a cuotas ha sido tema de debate desde las negociaciones sobre el fin del Acuerdo Multifibras (AMF) en la Ronda Uruguay (Page, Davenport 1994) y, por supuesto, algunos de los países afectados, como Mauricio y Bangladesh, se cuentan entre los negociadores más enérgicos y hábiles. Según los primeros cálculos que se hicieron sobre los efectos del final del AMF, los países que podían salir perdiendo más, hasta un 15% de sus exportaciones, eran Mauricio, Bangladesh, Sri Lanka y las Maldivas. Los que saldrían más beneficiados serían India, China, Pakistán y quizás Corea. Las repercusiones se producirían en gran parte en el futuro, ya que la forma en que se puso fin al AMF tenía un fuerte componente de posposición, al quedar pospuesta la liberalización plena hasta 2005. Mauricio, uno de los grandes perjudicados tanto en agricultura como en otras cuestiones, había indicado en enero (TN/MA/W/21) que los países que gozaban de preferencias podían sufrir "grandes contratiempos en sus esfuerzos de desarrollo", sugiriendo que la erosión se "compensara debidamente". Ya en julio y en agosto, se iba reconociendo cada vez más que las medidas comerciales podían no ser un método de compensación viable.

El borrador del texto ministerial, a diferencia de las propuestas anteriores, menciona la erosión de preferencias, pero sólo como uno de los "problemas...que hay que tomar en consideración". Como ocurrió con algunas de las propuestas sobre aranceles, el texto de UE-EEUU-Canadá iba, de hecho, más allá que el borrador de la presidencia del grupo de negociación: "Colaboraremos con las instituciones de Bretton Woods para establecer o completar programas que aborden las necesidades de ajuste de los miembros cuyas exportaciones resulten afectadas de forma considerable por la erosión de preferencias".

En las negociaciones sobre los servicios se sigue aplicando el sistema anterior a las fórmulas utilizadas para las mercancías, es decir, negociaciones bilaterales entre países que "solicitaban" a socios comerciales concretos la apertura de sectores específicos, y países que "ofrecían" abrir sectores, siendo la apertura normalmente de tipo "nación más favorecida". De esta forma, es poco frecuente que se llegue a conclusiones generales. El trato especial que se da en general a los países en desarrollo consiste en pedir menos apertura, no en ofrecer acceso preferente (como ocurría con las mercancías). Aún no se ha llegado al compromiso de eximir a los países menos avanzados de todas las obligaciones; los países desarrollados y los países en desarrollo han formulado solicitudes al respecto. Poco antes de Cancún se presentó una propuesta de "fórmula para el trato especial de los países menos adelantados", pero sin detalles. Para algunos países en desarrollo, también para los menos adelantados, son importantes los servicios, incluidos algunos que ya están siendo objeto de negociación, como el turismo. Los países en desarrollo, en particular los que no tienen litoral y los que cuentan con recursos de transporte limitados, tienen también mucho interés en que los servicios de transporte y comunicación sean más eficientes y menos restringidos.

Los países menos adelantados han pedido la liberalización dentro del Modo 4, acceso de la mano de obra, alegando los efectos positivos que se calcula tendrá un régimen de visados temporales, y han solicitado asistencia técnica para mejorar el acceso. Éste es el tipo de servicio que más restringido estaba, sobre todo en el caso de los trabajadores menos cualificados. Los países ACP formularon al respecto una solicitud similar, aunque menos específica. También India apoyó esta iniciativa. Zambia, junto con otros países menos adelantados, ha presentado una propuesta de trato especial para este grupo, uno de cuyos aspectos es el acceso pleno (por analogía con la apertura de los mercados para sus mercancías). Respecto de la apertura de sus propios mercados, los países menos adelantados han pedido que se les dé una consideración especial.

La mayor parte de los países en desarrollo no han tomado parte activa en la formulación de solicitudes y de ofertas, si bien ahora las están preparando. En junio de 2003 sólo India y Colombia habían presentado solicitudes sobre el Modo 4. El borrador propugna una "intensificación de los esfuerzos y un continuo intercambio de solicitudes y ofertas" (esto no se debatió en Cancún). La única referencia específica es "tomar nota de los intereses de los países en desarrollo, así como de los de otros miembros, en el Modo 4".

Los aspectos de la propiedad intelectual relacionados con el comercio se añadieron a la cobertura de la OMC en la Ronda Uruguay. Las repercusiones para los países en desarrollo han sido una cuestión de gran valor simbólico, si bien los efectos concretos no se han cuantificado. Los principales temas que siguen pendientes en las negociaciones actuales son la utilización de las "indicaciones geográficas" (vino de Burdeos, té Darjeeling, etc.), sobre todo cuando no se refieren a los vinos y a las bebidas espirituosas (que son los únicos productos regulados actualmente por la OMC), y una serie de temas sobre las patentes de las formas de vida y los conocimientos tradicionales. Aquí se plantean algunas importantes cuestiones de principio, pero el tema que se espera tenga un efecto mayor a corto plazo en los países en desarrollo, el acceso a los fármacos fuera del sistema de patentes, se resolvió en agosto de 2003. Las nuevas normas podrían tener trascendencia, ya que permiten las exportaciones de los países en desarrollo que tienen industria farmacéutica a los que no la tienen, si bien no parece que los países hayan utilizado las licencias aun cuando estaba permitido, sino que se han hecho con medicinas baratas mediante otros procedimientos. Si con estas normas llegan a reducirse los precios a los que los países menos adelantados pueden conseguir medicinas, las repercusiones sanitarias podrían ser importantes, especialmente en las enfermedades de importancia. Seguramente aumentarían las exportaciones, y con ellas la renta de algunos de los principales países en desarrollo que son productores de fármacos genéricos, como Brasil e India.

La importancia simbólica de esta cuestión radica en que se consideró una piedra de toque de la voluntad de los países desarrollados de ofrecer desarrollo al tiempo que comercio en la Ronda de Doha. En la Declaración de Doha quedaba claro que los países en desarrollo podían autorizar la producción de medicamentos en caso de crisis de salud pública nacionales. Lo que quedaba pendiente era dar derechos análogos a los países que no pueden producir medicamentos, permitiéndoles importarlos en las mismas circunstancias. El resultado, la posibilidad de que los países puedan importar medicinas genéricas, respondía al fondo de la petición de los países en desarrollo. Pero el hecho de que se retrasara hasta ocho meses después del plazo de diciembre de 2002 y la resistencia evidente de algunos países a dar su aprobación hacían pensar que la voluntad de desarrollo no iba a ser un punto fundamental en el proceso de Doha.

Las indicaciones geográficas pueden ser un importante mecanismo comercial, por lo que pueden llegar a incidir en la renta hasta de algunos países en desarrollo y menos avanzados. Esta cuestión divide tanto a los países desarrollados como a los países en desarrollo, ya que algunos de los primeros quieren poder seguir utilizando nombres como el jamón de Parma para productos no tradicionales, mientras que algunos de los segundos desean proteger su propio acervo nacional antes de que otros se lo copien (Malawi, 2003). Ha llegado a dividir incluso a su principal promotor, los Estados Unidos, y sólo a finales de agosto pudieron llegar los miembros de la OMC a un acuerdo sobre los productos para los que pedirían protección.

En todas estas cuestiones, las inversiones, la política de competencia, la contratación pública y la facilitación del comercio, existen en cualquier país pocos ejemplos de apoyo u oposición decididos, ya sea público o de grupos de interés. Las cuatro han adquirido una importancia simbólica como indicadores del apoyo a la coherencia del sistema internacional o de la oposición al creciente peso del cumplimiento de lo acordado, pero no hay muchos indicios de que estén teniendo una incidencia práctica, positiva o negativa. Por lo tanto, su importancia para la cuestión del desarrollo en las negociaciones de Doha radica sobre todo en que están asociadas a las perspectivas de un resultado fructífero en los demás temas, aunque también afectan al desarrollo de las negociaciones. La Declaración de Doha estipulaba que las negociaciones sobre los temas en los que existían divisiones claras comenzarían "por consenso explícito" sobre sus modalidades. Ello forzó de manera considerable, quizás fatal, el concepto de "consenso" en las negociaciones de la OMC, y la brecha casi insalvable entre las posiciones de los países desarrollados y en desarrollo sobre estos temas contribuyó a polarizar las negociaciones de Cancún como no se había visto en los últimos veinte años.

La facilitación del comercio es un ámbito mixto de negociación, que incluye una creciente regulación y normalización de las reglas y prácticas aduaneras, en aras de la simplificación, y un intento de aumentar la eficacia de las administraciones aduaneras y de las instalaciones portuarias y de transporte de los países en desarrollo, bien estableciendo objetivos, o bien facilitando asistencia técnica. En la medida en que haga más eficaz el comercio, cualquier avance puede tener importantes repercusiones, especialmente en los países sin litoral, en los que el coste adicional para el comercio se considera una barrera tanto como los aranceles. En la medida, no obstante, en que las disfunciones constituyan un obstáculo intencionado a las importaciones, las nuevas normas limitarán la libertad de los países para diseñar sus políticas. La mayor parte de las mejoras en eficacia se consigue mediante la actuación unilateral de los países (contando con ayuda).

El elevado ahorro que se estimaba provocaría la simplificación aduanera y comercial se utilizó en un primer momento para justificar algunas de las medidas que constituyeron el Mercado Único europeo (CE, 1988) y han sido un tema destacado en el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC). Se calcula que el ahorro oscila entre el 1% y el 10%, dependiendo de lo que se considere posible lograr mediante normas o reformas de eficiencia (v. Francois, van Meijl, van Tongeren, 2003). Tanto el coste de los obstáculos comerciales como la sensibilización ante ellos han aumentado a raíz de las nuevas medidas adoptadas en respuesta a la preocupación por la seguridad, principalmente la "Iniciativa sobre Seguridad de Contenedores" de los EEUU (US Container Security Initiative), que ha entrado en vigor este año (World Bank, 2003, pp. 82-7). A partir de octubre se complementará mediante nuevas normas sobre exportaciones de alimentos a los EEUU que constituirán una carga particularmente para los alimentos que se someten a varias fases de tratamiento en distintos lugares, reduciendo así su valor añadido (AFP, 2003, Australia).

Algunos aspectos de las inversiones están cubiertos en los compromisos vigentes en la OMC, en las MIC ("medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio") y en los servicios (muchas disposiciones del GATS sobre acceso de proveedores de servicios se refieren de hecho a las inversiones). Las propuestas publicadas son aún muy limitadas porque los debates han versado en su mayor parte sobre si se va a negociar o no, no sobre el contenido de la negociación, pero suscitan cuestiones de transparencia, certeza, discriminación a favor o en contra de los inversores extranjeros y el trato de los inversores una vez han entrado en el país. A juzgar por los acuerdos actuales, no hay muchos indicios de que los efectos económicos pudieran ser importantes.

En el terreno de la política de competencia hay dos tipos de cuestiones: la regulación de los cárteles internacionales (que se considera escapan al control hasta de los grandes países) y la lucha contra los cárteles de especial gravedad (muchos de los cuales, aunque no todos, son internacionales) (para más detalles, véase Federal Trust 2003). Si se adoptara y aplicara un acuerdo riguroso, podría afectar a algunos mercados de productos básicos e incidir de manera considerable en la proporción de renta por estos productos que obtienen algunos países exportadores en desarrollo.

El debate sobre la contratación pública se centra en la instauración de procedimientos transparentes, sin regular en qué consisten tales procedimientos ni obligar a los países a admitir licitadores extranjeros, de manera que los posibles efectos serían escasos.

Con pocas excepciones, los países en desarrollo vienen oponiéndose a mantener negociaciones sobre estos cuatro temas, pero no a que se trabaje en la definición de los mismos y, en el caso de la facilitación del comercio, en la determinación de las necesidades. Los países menos adelantados quieren que se siga estudiando si existe un vínculo entre políticas públicas y aumento de los flujos de inversión, así como qué beneficio puede derivarse de la intervención de la OMC en la política de competencia y en la contratación pública, pero no quieren que se negocie todavía. Las posiciones de otros países en desarrollo son similares; algunos se plantean aún de forma más explícita que haya negociaciones ulteriormente. Hasta el último día de la conferencia de Cancún, la UE defendió formalmente la negociación sobre los cuatro temas como parte fundamental de cualquier acuerdo, pero los distintos gobiernos habían empezado a cambiar de posición (por ejemplo en el Reino Unido, cuyos ministros de Comercio y de Desarrollo afirmaron en julio que estos temas no constituían una prioridad; Alemania, Francia e Italia lo dijeron en agosto; v. Bridges 28 August 2003). Y en los primeros días de la conferencia, varios gobiernos de países desarrollados, no pertenecientes a la UE, comenzaron a sumarse a los comentaristas independientes que sugerían la desvinculación de los temas, que cada uno se estudiase por separado y en función de sus circunstancias particulares. En este discurso se reconocía el de los documentos de posición de varios países en desarrollo.

Al término de la reunión, algunos países insistieron en negociar los temas antes de la cuestión más abordable (y, para los países en desarrollo, más importante) de la agricultura. La UE ofreció entonces eliminar dos de ellos totalmente del orden del día de la OMC. Tanto la forma en que estaban organizadas las negociaciones como la naturaleza de la oferta de la UE significaban que ésta no se ajustaba a las posiciones de los países en desarrollo y que se podía considerar que confirmaba las sospechas de que el apoyo que se había prestado anteriormente a estos países había sido más una manera de desviar las negociaciones del tema de la agricultura que el resultado de un análisis económico. La negociación sobre estos temas había retrasado la negociación sobre la agricultura y al final se consideró que la había impedido. La oferta inicial consistía en eliminar dos temas cualesquiera, y la propuesta de eliminarlos por completo del orden del día de la OMC no era lo que habían pedido los países en desarrollo.

Lo que está claro es que los cuatro temas no afectan a intereses económicos importantes (sean positivos o negativos) de ninguno de los miembros de la OMC y que, en consecuencia, si se hace un análisis desde la perspectiva del desarrollo hay que tener en cuenta si debiera haberse permitido que un conflicto sobre si se entablaban o no negociaciones en torno a uno o más temas impidiese llegar a un acuerdo para negociar los temas principales, el acceso a los mercados para los productos y servicios agrícolas y no agrícolas. Parece claro que todos los países pueden tener interés en los temas de Singapur siempre que se demuestre que van a favorecer el desarrollo y siempre que se lleven a cabo los preparativos técnicos, pero también está claro que estos temas no son tan cruciales para los intereses económicos de ningún país como para que tengan que formar parte de la negociación única que es Doha. El que no se llegara a acuerdo alguno en Cancún hace pensar que eran otras las cuestiones que estaban en juego y que quizás el llegar a un acuerdo sobre las demás no era (tampoco) tan primordial como para que los países estuvieran dispuestos a transigir.

Algunos países en desarrollo ya han obtenido beneficios, y pueden obtener más si las negociaciones de Doha resultan fructíferas. India y Brasil podrían conseguir acceso a los mercados agrícolas, a los no agrícolas y a los de servicios, y beneficiarse de la declaración sobre salud pública. Otros, sin embargo, sobre todo de los menos adelantados y algunos otros de los que dependen de las preferencias, parecen tener poco que ganar en estos terrenos y se arriesgan a tener pérdidas que constituirían un elevado porcentaje de sus ingresos por exportación. Los países cuyas exportaciones acusan las subvenciones de los países desarrollados se verán muy afectados, unos positiva y otros negativamente, por una reducción de dichas subvenciones. Los posibles beneficios que resulten en el ámbito de los servicios o de la salud pública serán seguramente inferiores a las pérdidas, por lo que resulta obvio que para algunos países cualquier paquete convencional que adopte la OMC será negativo. Pero para la economía mundial en conjunto y para la mayoría de los habitantes de los países en desarrollo, el resultado será probablemente muy positivo, ya que saldrán ganando los países grandes. Por tanto, existe un interés internacional en encontrar la forma de transferir a los perdedores algunos de estos beneficios, no sólo por motivos de equidad y para que esta ronda sea de desarrollo, sino para lograr el apoyo de todos los países, conforme a la dependencia de la OMC de la decisión por consenso.

Siempre se ha considerado que las pérdidas resultantes de otros tipos de modificación de las políticas comerciales se prestan a entablar acciones por compensación en la OMC. Cuando se constituye una zona de comercio regional, por ejemplo, los países no miembros que pierden acceso a los mercados pueden pedir reducciones arancelarias compensatorias en otras zonas. Del mismo modo, si un país gana en un litigio y el país "culpable" no modifica su política, se pueden entablar acciones por compensación. En ambos casos, la compensación supone algún otro tipo de medida comercial, ya que no existe ninguna disposición que prevea una compensación pecuniaria.

En Cancún, tanto el FMI (Krueger 2003) como el Banco Mundial (World Bank Cancún 2003) anunciaron iniciativas tendentes a ayudar a los países a adaptarse a las medidas de liberalización de otros. El FMI reconoció explícitamente que los pocos países que temían resultar perjudicados por la liberalización comercial necesitaban un seguro contra posibles pérdidas. En el proyecto de declaración final se "tomaba nota" simplemente de estas iniciativas, sin que se comprometiera a la OMC a encontrar su propio mecanismo para tratar el problema. En las uniones aduaneras (sobre todo en las dos más antiguas que aún quedan, la SACU-Unión Aduanera de África Austral y la UE), sin embargo, el problema que supone compensar a quienes salen perdiendo por medidas que van en beneficio del bienestar global se viene reconociendo desde hace mucho como un elemento fundamental de la liberalización comercial, y no está claro que pueda resolverse por completo mediante las instituciones financieras. Éstas aplican como criterio las necesidades totales de divisas o de desarrollo que tiene el país, sin comprometerse a obtener resultados con medidas comerciales específicas; en consecuencia, su actuación es un instrumento ineficaz. La posición del FMI en Cancún constituye, no obstante, un avance respecto de la que mantenía en febrero (IMF 2003) en el sentido de que "cualquier tipo de financiación se realiza mejor en el contesto de mecanismos existentes de ajuste a medio plazo y de financiación de programas", ya que indica un nuevo mecanismo.

El desarrollo no consiste únicamente en obtener resultados económicos, sino en la participación efectiva en los sistemas internacionales. Esto quiere decir que, junto con el criterio de los resultados, hay que ver si en la Ronda de Doha se está intentando alentar y materializar la participación de los países en desarrollo. En las negociaciones del GATT anteriores a la Ronda Uruguay, no existían procedimientos formales, por lo que de hecho en las primeras dominaban los EEUU. En los años setenta el foro habitual eran reuniones bilaterales entre EEUU y la UE. Si bien en la Ronda Uruguay se asistió a un incremento de las reuniones formales, que si no sustituían al menos complementaban las bilaterales EEUU-UE de rondas anteriores, seguía dándose mucha importancia a las reuniones "informales", a grupos ad hoc prácticamente sin normas de procedimiento ni criterios sobre quién debía asistir. Estas reuniones, no sólo resultan cada vez menos eficaces, al tener participantes con cada vez menos experiencia, sino que tampoco ofrecen vías claras para incidir efectivamente en los resultados.

En los meses que precedieron a la reunión de Seattle se pusieron en marcha procedimientos para incluir a todos los países, al menos de forma ocasional, en las consultas sobre el orden del día de las negociaciones. Se siguió para ello la fórmula que se había establecido como procedimiento "informal" normal en las negociaciones de la Ronda Uruguay, es decir, pequeños comités que de hecho estaban abiertos a cualquiera que se supiera tenía interés en el tema. Si bien algunos países en desarrollo siguieron discutiendo la legitimidad de este planteamiento, dos presidentes sucesivos del Consejo General consiguieron granjearse la participación y la confianza de la mayoría de las delegaciones. Con esto, más la voluntad general que existía de evitar un segundo fracaso, el sistema no se vino abajo, pero siguió siendo precario.

Las negociaciones mantenidas en 2003 han aunado reuniones y ponencias presentadas en procedimientos formales celebrados en Ginebra con reuniones "miniministeriales" de veinte o treinta ministros de comercio de países desarrollados y de los países en desarrollo que se consideran clave por su tamaña, interés particular o participación activa en las negociaciones. Estas reuniones miniministeriales no se reconocen oficialmente. La asistencia presupone formalmente la invitación del gobierno anfitrión y no se rinden cuentas a la OMC. Fue en una reunión miniministerial donde se preparó y medio se aceptó el borrador de diciembre sobre la propiedad intelectual; más tarde fue rechazado en el procedimiento formal, si bien los EEUU se hallaban presentes en la miniministerial. En otra de estas reuniones, celebrada en julio de 2003, se pidió a los EEUU y a la UE que elaboraran un borrador de texto transaccional para un acuerdo sobre agricultura. Así lo hicieron, presentándolo (además de otro borrador sobre el acceso a los mercados no agrícolas preparado junto con Canadá) en el procedimiento de Ginebra, donde quedó parcialmente recogido en el borrador de la Presidencia, siendo luego rechazado por los países en desarrollo. Por iniciativa del Director General, se mantuvieron negociaciones continuas en las últimas dos semanas en Ginebra.

Aun las negociaciones formales siguen guardando una proporción considerable de procedimientos difusos e informales. Tanto para el acceso a los mercados agrícolas como para el acceso a los no agrícolas, la presidencia de cada grupo negociador preparó inicialmente borradores de propuestas detalladas bajo su propia responsabilidad. Para ello no se basaron directamente en el trabajo de los propios grupos, si bien en las revisiones se recogían más explícitamente las observaciones formuladas en las reuniones formales de dichos grupos. Pero sí que tomaron en consideración otros documentos (por ejemplo, la propuesta agrícola EEUU-UE). En el borrador de Cancún fue la Presidencia quien eligió las propuestas que se citaban (por ejemplo, la decisión de incluir sólo las dos posiciones extremas sobre los temas de Singapur).

En Cancún, los procedimientos informales se hicieron tan formales como fue posible, en el sentido de que a los representantes oficiales de los grupos informales se los trató como representantes de los mismos, en lugar de dejar que la presidencia eligiera, como se había hecho anteriormente. Pero la inexistencia de un mecanismo formal para que los grupos adaptaran sus posiciones de negociación (unida a la ausencia en la reunión de una presidencia tan competente como la de Doha, y de un motivo tan apremiante para que los países desarrollados se prestaran a la transacción como los atentados del 11 de septiembre) fue un importante factor para que no se pudiera llegar a un acuerdo. La multiplicidad, tanto dentro como entre los países, de intereses defendidos cada vez con más firmeza, supone que para que los representantes nacionales y las organizaciones internacionales puedan defender tales intereses y rendir cuentas al respecto, habrá que instituir estructuras más formales. La intensidad de las negociaciones también dificultó el que los países pudieran sopesar las consecuencias de nuevas ofertas, analizar sus repercusiones para la economía nacional y remodelar sus alianzas. La estructura de las reuniones, en las que sobre cada nueva posición se mantienen consultas entre grupos de hasta sesenta países, muchos de los cuales han de representar más de un interés nacional, requiere que se establezcan en los grupos mecanismos más formales y que se dé más tiempo que la hora habitual de que se dispone para mantener consultas y estudiar posiciones.

Los procedimientos que se están siguiendo actualmente no se considerarían admisibles según ningún criterio nacional de gobernanza, y sólo pueden justificarse si se cree que todos los países tienen los mismos objetivos y que, por tanto, un individuo o grupo con habilidad pueden encontrar la manera de alcanzarlos. Si los intereses son distintos, como es de suponer en las negociaciones de la OMC sobre pérdidas y ganancias y como demuestran los conflictos de intereses en temas como las subvenciones y la erosión de las preferencias, entonces no puede considerarse que este modelo sea conforme a los criterios de desarrollo.

La fórmula de una reunión ministerial, es decir, de ministros que presentan la posición de su país resuelta y abiertamente, no se adaptaba a una función técnica consistente en reconsiderar y establecer regímenes detallados que hagan posibles los acuerdos y las transacciones en el resto de las negociaciones. Al coincidir la convergencia entre los EEUU y la UE contra los países en desarrollo en el tema de la agricultura con la impresión de que los temas de Singapur se estaban utilizando para impedir que se avanzara en aquél, se produjo una brecha Norte-Sur. No se dieron alianzas como el grupo de Cairns, ni se generaron intereses comunes entre países desarrollados y en desarrollo como el apoyo de la UE y los ACP a la exención para Cotonú que se consiguió en Doha.

Pero si el foro que es la OMC ya no puede responder a las necesidades de las negociaciones comerciales, no está claro que exista otra opción viable. La experiencia de los países en desarrollo débiles, por ejemplo los ACP ante la UE, o Centroamérica ante los EE.UU, muestra que se encuentran en mayor desventaja en negociaciones bilaterales que en las multilaterales. Para los países desarrollados, esto podría ser un motivo más para no negociar en serio en la OMC. Sin embargo, los países en desarrollo más grandes han resultado ser más capaces también en este tipo de negociaciones. México decidió negociar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y luego preservó el acceso a mercados más diversificados negociando acuerdos paralelos con la UE y (actualmente) con Japón. Sudáfrica negoció primero con la UE y ahora lo está haciendo con los EEUU Brasil, con o sin el resto de Mercosur, está también mirando en ambas direcciones. El riesgo que todo esto conlleva es que se llegue a un sistema inestable consistente en una serie de acuerdos impuestos por los países desarrollados a sus satélites y en otra de acuerdos entrelazados con países intermedios (con todas las desventajas resultantes de la desviación de comercio y de la ineficacia de las normas de origen).

¿Será posible negociar modificaciones de las condiciones de acceso y de otras normas que resulten en mejoras significativas para la mayoría de los países en desarrollo? Las reformas necesarias en la agricultura y en la circulación de mano de obra afectan a temas delicados desde el punto de vista político, no sólo a los intereses económicos.

¿Se podrá encontrar la forma de evitar que ningún país sufra pérdidas graves al conseguirse estos beneficios? Éste no sólo es un imperativo normal en cualquier negociación comercial, sino también uno fundamental en una negociación de desarrollo, ya que entre los perdedores se cuentan algunos de los más pobres, pero entre los ganadores hay mucha más gente pobre.

¿Puede adaptarse el sistema para que permita negociaciones más realistas entre un elevado número de países cada vez más conscientes de sus propios intereses? Si bien el fracaso de Cancún puede haberse debido a cuestiones de fondo y no a carencias institucionales, no está claro que el sistema hubiera funcionado bien aunque las divisiones hubieran sido menos profundas.