Argentina. Los primeros meses de la
administración Duhalde


Serie Mercosur Nº10, publicada el 20 de abril de 2002.



      Esta Nota Informativa ha sido elaborada por:

   Roberto Bouzas (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales de Buenos Aires)  y
   Pedro da Motta Veiga (consultor y ex-director de la Fundación de Estudios de Comercio
   Exterior de Brasil).



  1.   I n t r o d u c c i ó n

A casi cuatro meses del colapso de la caja de conversión y de la devaluación del peso, la economía argentina no muestra signos de mejoría. A principios de febrero el gobierno dejó la moneda flotar y, para reducir la presión sobre el mercado de cambios (y los propios bancos), hizo más restrictivo el congelamiento de los depósitos. Entretanto, la tasa de inflación comenzó a reflejar el impacto de la devaluación y de las inciertas expectativas sobre el futuro. Entre fines de febrero y principios de marzo el gobierno de Eduardo Duhalde alcanzó un acuerdo transitorio con los gobernadores por la coparticipación federal de impuestos y la deuda de las provincias y obtuvo la aprobación legislativa del presupuesto para el año 2002. No obstante todas estas medidas, el esperado acuerdo con Fondo Monetario Internacional no se ha concretado. Luego de dos prolongadas misiones técnicas, las autoridades y los técnicos del FMI aún no se han puesto a redactar una carta de intención. El motivo es simple: las sucesivas visitas de los funcionarios del Fondo han estado dedicadas a recoger información y plantear exigencias que deben implementarse con anterioridad al acuerdo. Esta vez el FMI no parece decidido a comprometer recursos en la Argentina sin que antes se implementen algunas de sus exigencias. Esta estrategia le ha permitido al organismo internacional no comprometer nuevos recursos en la Argentina, pero ha prolongado la agónica situación de su economía. Algunas de las demandas del FMI son razonables, como la búsqueda de una solución al congelamiento de los depósitos que restablezca el funcionamiento del sistema financiero, pero otras parecen de difícil implementación o de consecuencias inciertas, como el énfasis en el ajuste del gasto fiscal nominal en un contexto de aceleración de la inflación y profunda recesión.


  2.   E l     d e s e m p e ñ o     d e     l a     e c o n o m í a

Después de dos años de recesión el PIB registró en 2001 su mayor caída desde principios de los noventa (4.5%). El comportamiento de la producción fue empeorando durante el año, para contraerse en más de 10% durante el último trimestre de 2001. La inversión bruta fija fue el componente de la demanda agregada con un comportamiento más negativo, ya que se contrajo en casi 16% durante el año. Esta caída se suma a las reducciones del 6.6% y del 12.8% registradas en los años 2000 y 1999, respectivamente.

El desempeño de la demanda agregada afectó el comportamiento de las cuentas externas. Durante el último trimestre de 2001 la cuenta corriente registró un superávit de $376 millones, algo que no sucedía desde el segundo trimestre de 1995 cuando la Argentina se hallaba bajo el impacto de la devaluación del peso mexicano. La eliminación del déficit en cuenta corriente durante el último trimestre de 2001 se explica por el sostenido aumento del superávit comercial, a su vez apoyado en una fuerte contracción de las importaciones. Para todo el año la Argentina registró una balanza comercial favorable de $8.5 mil millones y un déficit en cuenta corriente de $4.4 mil millones (un 50% más bajo que el del año anterior). Aún así, y como consecuencia de la salida neta de capitales privados, las reservas internacionales cayeron en más de $12 mil millones.

Si bien aún no existen datos oficiales de PIB o balanza de pagos para el primer trimestre de 2002, la situación económica ha continuado agravándose. En efecto, durante este período el índice de producción industrial se contrajo en 18.1% respecto del primer trimestre del año anterior. Para todo el año el producto real probablemente se contraiga en alrededor del 10%. En tal caso, el producto real por habitante habrá caído en alrededor de un quinto desde 1998. La recuperación esperada en las exportaciones como consecuencia de la mejora en el tipo de cambio real no será suficiente para revertir el comportamiento negativo del resto de los componentes de la demanda agregada. De hecho, durante el año 2002 las exportaciones continuarán negativamente afectadas por la falta de financiamiento. En los últimos meses el default de la deuda soberana (seguido por el de muchos deudores privados) prácticamente ha eliminado el crédito comercial.

En contraste con la deflación de precios que prevaleció desde 1999, la devaluación del peso ha provocado aumentos en el índice de costo de vida. Durante el primer trimestre de 2002 el aumento acumulado de precios minoristas alcanzó el 10%. Para todo el año, la inflación minorista difícilmente registrará un aumento menor al 40%. Esta previsión se basa en el supuesto de que el proceso inflacionario no se descontrola, algo que no puede descartarse completamente especialmente si la de incertidumbre se prolonga debido a la falta de apoyo explícito por parte del FMI.


  3.   L a s    p o l í t i c a s    m o n e t a r i a ,     f i s c a l    y    d e     t i p o     d e     c a m b i o

El presupuesto para el año 2002 aprobado por el Congreso en el mes de marzo prevé un déficit de Ps3 mil millones (casi Ps8 mil millones inferior al registrado en el 2001). Esta proyección oficial, sin embargo, se basa en previsiones relativamente optimistas sobre la marcha de la economía durante el corriente año. Según el proyecto aprobado, la mejora en el desempeño fiscal es resultado de menores pagos de intereses sobre la deuda pública (como consecuencia del default) y de una mayor recaudación impositiva debido a la creación de nuevos gravámenes (como los recientemente aplicados impuestos a la exportación) y al aumento en los precios.

Durante los dos primeros meses del año el sector público nacional registró un déficit de Ps1.1 mil millones (equivalente a alrededor del 35% de la meta para todo el año) y durante el primer trimestre los ingresos públicos cayeron 16% respecto de igual período del año anterior (a pesar de un aumento acumulado en los precios del 10%). Estos resultados anticipan las dificultades que tendrán las autoridades para cumplir con el presupuesto actualmente vigente.

El antecedente para la aprobación del presupuesto fue un nuevo acuerdo entre las autoridades nacionales y provinciales en torno a la coparticipación de impuestos federales. A partir de marzo se eliminó el piso mensual de transferencias garantizadas a las provincias (que el Ejecutivo no había podido cumplir debido a la caída en la recaudación). A partir de entonces, éstas pasarán a compartir un porcentaje fijo de la recaudación total. El acuerdo también incluyó la re-estructuración de los pasivos provinciales internos y externos. A través del mismo el gobierno federal se hizo cargo de dichas deudas a cambio de bonos con un plazo de madurez de 16 años (tres de gracia) y una tasa de interés del 4%. Como colateral de estos bonos los gobiernos provinciales comprometieron hasta el 15% de sus ingresos futuros provenientes de la coparticipación, así como una reducción del 60% en el déficit agregado provincial para el corriente año (y un presupuesto equilibrado en el año 2003). Si estos compromisos se cumplen las provincias registrarán un déficit de Ps2 mil millones en el año 2002. El énfasis en el ajuste fiscal de los gobiernos provinciales es una de las demandas planteadas por el FMI, que también ha pedido el rescate de los bonos provinciales actualmente en circulación (que en la práctica funcionan como cuasi-monedas) y el compromiso de no realizar nuevas emisiones en el futuro. El stock de bonos provinciales en circulación alcanza los Ps5 mil millones.

La política fiscal del gobierno (y las exigencias del FMI) están centradas en reducir las necesidades de financiamiento del sector público. Este énfasis se explica por la restricción absoluta que prevalece en la disponibilidad de crédito interno e internacional. Sin embargo, es improbable que en un contexto recesivo como el actual ese ajuste pueda producirse en la magnitud planeada. La Argentina ha venido ensayando recortes sucesivos del gasto durante los últimos años, sin efectos visibles sobre el resultado fiscal. Por otra parte, la insistencia en el ajuste del nivel de gasto ha dejado de lado el problema más fundamental de su estructura y, especialmente, su eficiencia. El nivel de gasto público de la Argentina (en relación al PIB) no es muy alto por los estándares internacionales, pero sí es muy baja su eficacia y su productividad relativas. En el caso particular de la Argentina, el problema de la organización interna de la gestión del sector público parece ser mucho más importante que el nivel del gasto, particularmente en una perspectiva de largo plazo. El énfasis exclusivo en este segundo tema ha tendido a agravar las dificultades existentes en relación al primero.

El régimen cambiario dual que inicialmente estableció el nuevo gobierno (con un tipo de cambio fijo para las transacciones comerciales y un tipo de cambio flotante para el resto) duró poco tiempo. La resistencia de los exportadores a liquidar sus divisas a un tipo de cambio fijo de Ps1 por dólar y las presiones del FMI a favor de la flotación obligaron a las autoridades a un cambio de política. El paso a la flotación se produjo a principios del mes de febrero, paralelamente con la introducción de mayores restricciones al retiro de depósitos. Durante los dos primeros meses de flotación la intervención del Banco Central no fue muy efectiva: el tipo de cambio llegó a casi Ps4 por dólar a fines de marzo, equivalente a una desvalorización de 300% respecto del tipo de cambio fijo que prevalecía en el período de la caja de conversión. Frente a estos resultados las autoridades monetarias alteraron su política de intervención (autorizando a los bancos comerciales a operar en el mercado cambiario por cuenta y orden del Banco Central y endureciendo la política de redescuentos), hicieron más estrictas las limitaciones a la tenencia de dólares por parte de los bancos comerciales que operan en el mercado cambiario y redujeron el plazo para la liquidación de divisas por parte de los exportadores. El resultado conjunto de estas medidas fue una caída en el precio del dólar, que hacia mediados de abril se había estabilizado alrededor de los Ps2.80.

Las autoridades monetarias han enfrentado muchas dificultades para hacer uso de la mayor flexibilidad que les concede un régimen de tipo de cambio flotante. La principal de ellas es la ausencia de instrumentos de intervención en el mercado como consecuencia de la grave crisis financiera y el default de la deuda soberana. En un intento por recrear instrumentos de intervención, el Banco Central lanzó a fines de marzo letras de corto plazo denominadas en pesos y otras indexadas a la cotización del dólar. El programa monetario anunciado por el Banco Central sufre los mismos problemas de credibilidad que la política fiscal. De acuerdo a estimaciones privadas, hasta mediados de marzo el Banco Central había emitido Ps300 millones para financiar el Tesoro y Ps2.4 mil millones para asistir al sistema financiero (cerca del 77% de su objetivo anual de emisión). A pesar de que el endurecimiento de la política de redescuentos implica que habrá menos expansión monetaria provocada por el auxilio a los bancos (lo que ya condujo a la primera suspensión de actividades por 30 días por parte de una institución financiera de origen canadiense a mediados de abril), las metas monetarias difícilmente puedan cumplirse para todo el año.

La expansión monetaria neta ha sido bastante inferior a la bruta debido a las ventas constantes de reservas internacionales por parte de la autoridad monetaria. La pérdida de reservas internacionales es una fuente de preocupación para las autoridades y una de las razones (junto con la preservación de la situación de liquidez de los bancos) por las cuales no se ha podido flexibilizar el rígido congelamiento de los depósitos bancarios. No obstante, éstos se siguieron cayendo durante los tres primeros meses del año y a un ritmo que se aceleró durante el mes de marzo. Este agravamiento de la salida de depósitos es consecuencia del éxito de los amparos judiciales a los que han recurrido un total estimado de 120,000 depositantes. Hasta el momento, las autoridades no han encontrado la forma de frenar el drenaje, pero es muy probable que en lo inmediato se implemente un mecanismo compulsivo de canje de depósitos congelados por bonos públicos a plazo que permita iniciar una recomposición del sistema financiero. De acuerdo a algunos observadores, el congelamiento de depósitos debería levantarse y los bancos comerciales deberían hacer frente a los retiros en base a su posición individual. Eventualmente, según esta opinión, el sistema bancario se consolidaría en torno a las instituciones más sólidas en el marco de un proceso de quiebras, fusiones y adquisiciones. Aún cuando este esquema tendría un grave impacto sobre la economía, es incierto si el actual esquema de crisis permanente tendrá consecuencias más o menos graves en el largo plazo. Por esta razón es muy probable que las autoridades ensayen una alternativa intermedia que permita salir del impasse en el corto plazo.


  4.   L a s     p e r s p e c t i v a s     i n m e d i a t a s

La situación económica de la Argentina sigue siendo de extrema incertidumbre. Históricamente la Argentina no ha tenido éxito en administrar un régimen monetario que combine la estabilidad de las variables nominales con una política cambiaria flexible. Estos repetidos fracasos han producido una grave pérdida de reputación que se refleja, entre otras cosas, en un proceso de dolarización extendida de los contratos (hoy formalmente prohibida). La caja de conversión fue un interregno en la inestabilidad de las variables nominales, que no fue utilizado con el objetivo de reconstituir un patrón monetario interno sino que, en la práctica, reforzó el proceso de dolarización de facto. En este contexto, el futuro del régimen monetario continúa abierto.

A esta altura, es más fácil identificar los costos potenciales de cada alternativa que arribar a una conclusión sobre la opción más deseable. En efecto, la reconstrucción de un nuevo régimen monetario en el contexto de un sistema financiero en crisis y escasos instrumentos de intervención no será una tarea sencilla, y muy posiblemente será un desafío imposible sin un adecuado marco de cooperación externa. Un riesgo potencial es la reiteración de “soluciones” que atacan uno de los problemas (por ejemplo, la credibilidad), agravando todos los restantes en una ecuación insostenible en el tiempo. Tal sería el caso, por ejemplo, de la alternativa de la dolarización formal, a la cual el actual gobierno se opone pero que cuenta con el respaldo de importantes sectores internos de opinión.

Estos dilemas, entretanto, tienen lugar en medio de una crítica situación social y de un cuadro político de gran fragmentación y crisis de legitimidad. El deterioro en las condiciones de vida de gran parte de la población ha sido notable en el último tiempo y se agravarán en el corto plazo como consecuencia del aumento esperado en el desempleo y la inflación (que empujará a un gran número de hogares con ingresos fijos debajo de la línea de pobreza). De acuerdo a datos oficiales, en mayo de 2001 el 26.2% de los hogares (equivalentes al 36% de las personas) se encontraba por debajo de la línea de pobreza. Estos porcentajes alcanzaban niveles pico en la región del noreste, donde el 44% de los hogares y el 56.6% de las personas calificaban como pobres. El recientemente implementado programa de subsidio para jefes y jefas de hogar desocupados puede reducir las tensiones sociales en el corto plazo, pero es incierto cual será su efectividad y la transparencia con que habrá de implementarse. Tradicionalmente la Argentina no ha sido muy efectiva en sus programas de ayuda social, distorsionados por prácticas de clientelismo político. La crítica situación actual y la atención que ha puesto la opinión pública sobre el tema de la pobreza pueden crear estímulos para mejorar significativamente la gestión de estos programas.

Desde el punto de vista político, a pesar de la base parlamentaria con la que cuenta el gobierno de Eduardo Duhalde, la posición de la Administración es frágil como consecuencia de la profundidad de la crisis y de la situación de fatiga en la que se encuentra la población. En pocos meses comenzarán a perfilarse los candidatos y aspirantes a competir en la elección presidencial de septiembre de 2003. Aunque el plazo parece breve, en las condiciones actuales de la Argentina se trata de una eternidad.


 
© Observatorio de la Globalización, 2002.
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