2.- MERCOSUR EN CRISIS

Aunque la crisis de Mercosur se agudizó muy particularmente tras la devaluación del Real, en enero de 1999, aquella tiene su origen en las dificultades que el bloque encontró para poner en práctica las medidas acordadas entre los socios y para generar consensos en torno a temas centrales de la Agenda de negociación de políticas adoptada en Montevideo en diciembre de 1995 (la Agenda Mercosur 2000).

Sin duda, las dificultades asociadas a la pesada herencia económica de los años 80 ayudan a entender la trayectoria que llevó a Mercosur a un "impasse" negociador en la segunda mitad de los años 90, paradójicamente al mismo tiempo en que el bloque se presentaba al mundo como un ejemplo de éxito de integración económica y comercial Sur-Sur. Algunas opciones fundamentales del proceso de integración también se revelaron costosas, cuando se trató de abordar la agenda de negociación de políticas tradicionalmente percibidas como nacionales. Entre estas opciones, ampliamente influenciadas por la posición brasileña, puede citarse la decisión de crear un modelo de integración con bajo perfil de institucionalización, fuertemente apoyado en la diplomacia presidencial, y de evitar el establecimiento de disciplinas aplicables a políticas nacionales, incluso cuando éstas tuvieran consecuencias sobre las condiciones de competitividad en el bloque. Para explicar la trayectoria del creciente "impasse" de las negociaciones de Mercosur es necesario, sin embargo, recurrir a otros factores, entre los cuales:

·   La agenda de negociaciones se vuelve más compleja y más sensible políticamente, a partir de 1995: pasa a incluir políticas nacionales. Las asimetrías estructurales y de tamaño entre los Estados Miembros tienen consecuencias importantes sobre los incentivos que cada país tiene para participar en un proyecto de integración profunda.

·   Las diferencias entre las preferencias de políticas no pueden negarse: Argentina siguió con su trayectoria de liberalización y desregulación acelerada, mientras que Brasil retoma, a partir de 1995, elementos importantes de su activismo en política industrial y de exportación.

·   Las divergencias entre Brasil y Argentina en política exterior y, en especial, en las relaciones con EUA, se convirtieron en una fuente creciente de tensiones y redujeron la motivación estratégica de Brasil para profundizar en el Mercosur.

Dicho esto, el propio éxito de Mercosur -medido por la convergencia de facto del comportamiento macroeconómico y por la evolución del comercio interno del bloque- y el reconocimiento político del bloque dentro y fuera del Cono Sur actuaron en el sentido de relajar la presión para el tratamiento de una agenda difícil por definición.

Con la crisis asiática, el ambiente internacional favorable al crecimiento de Brasil y Argentina comienza a revertirse, poniendo de manifiesto los límites de las estrategias de crecimiento de los principales países del Mercosur, que se sustentaban en un escenario de gran liquidez internacional. La desaceleración económica y comercial ya se hace notar en la segunda mitad de 1998 y la devaluación del real, en enero de 1999, rompe la armonía macroeconómica entre Brasil y Argentina y coloca a Mercosur en una situación de incertidumbre.

A pesar de ello, no se produce el esperado desequilibrio comercial entre los dos socios y el comercio intrarregional cae como un todo. Se producen, no obstante, tensiones sectoriales y se introducen en Argentina medidas proteccionistas negociadas por el sector privado o impuestas unilateralmente.

En el presente año, se han mostrado claramente las contradicciones del proceso. Hay signos positivos y negativos para el futuro del proyecto de integración.

Un signo positivo es el hecho de que Brasil vuelve a crecer y mantiene una demanda sostenida de importaciones, beneficiando las exportaciones de sus socios del bloque. Además, las divergencias sobre política exterior entre Brasil y Argentina han disminuido, dejando de actuar como una fuente de tensión entre los dos socios grandes del Mercosur. Finalmente, los avances en las negociaciones del ALCA comienzan a presionar a Brasil en el sentido de negociar temas de consolidación y profundización (servicios, inversión, compras gubernamentales) de la Unión Aduanera, para evitar la "dilución" del proyecto subregional en el área hemisférica (1) de libre comercio.

Este conjunto de factores concurrió para conducir a la decisión política -anunciada durante la Reunión de Presidentes del Mercosur, en junio, en Buenos Aires- de relanzar el Mercosur. A pesar de que las medidas propuestas retoman, en general, temas que ya son objeto de negociación y aún no han sido resueltos, la agenda es amplia y cubre las principales áreas de política relacionadas con la consolidación y profundización de la Unión Aduanera:

·   Acceso a mercados
·   Arancel Externo Común
·   Defensa Comercial y de la Competencia
·   Regímenes aduaneros especiales
·   Regímenes de incentivos a la producción y a la inversión
·   Negociaciones externas
·   Coordinación macroeconómica
·   Temas institucionales

La amplitud de la agenda y los plazos establecidos para resolver los principales problemas identificados plantean algunas dudas sobre la capacidad efectiva de los miembros para enfrentarlos satisfactoriamente. De cualquier forma, cuando concluya la actual presidencia pro-tempore de Brasil (en el próximo mes de diciembre), será posible hacer un diagnóstico más preciso de cuán efectivo fue el "relanzamiento" acordado en junio pasado, en Buenos Aires.

Por el otro lado, un signo negativo es el fuerte deterioro de la percepción del Mercosur en los dos países grandes, pero también en Uruguay y en Paraguay. La percepción de Mercosur como un juego cuyo resultado es positivo se retrae frente a las visiones que consideran a Mercosur como fuente adicional de problemas para las economías nacionales en dificultades.

Además, las tensiones comerciales en los sectores amenazados por las importaciones provenientes de Brasil y el anuncio de decisiones de deslocalización de empresas de Argentina a Brasil aumentan las preocupaciones relativas al patrón de especialización productiva dentro del Mercosur y a la distribución de los costos y beneficios de la integración entre países y regiones.


3.- El ALCA a velocidad de crucero