i)
la definición de una política comercial externa común;
ii) la adopción de esa política, y
iii) la implementación de una estrategia colectiva de negociación
con terceras partes.
A pesar de que los tres temas están estrechamente interconectados, pueden tratarse separadamente a los fines analíticos. Mientras que la implementación de una política comercial externa común tiene implicaciones “domésticas” derivadas de la adopción de una estructura determinada de protección, la implementación de una estrategia de negociación común presupone la existencia de un arancel externo común, pero va mas allá de eso en tanto requiere un consenso
más fundamental sobre la naturaleza de las relaciones comerciales que se desea mantener con el resto del mundo.
i) La definición de una política comercial externa común
En el Tratado de Asunción los gobiernos de la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay se comprometieron a establecer un mercado común después de un “período de transición” de cuatro años que debería concluir el 31 de diciembre de 1994. El mercado común incluiría la libre circulación de bienes, servicios y factores de producción; la adopción de una política comercial externa común; la coordinación de las políticas macroeconómicas y sectoriales y la armonización de la legislación doméstica cuando fuera necesario. Estos objetivos ambiciosos eran
más bien la expresión de un compromiso político de largo plazo que un programa de acción
detallado. En varios anexos,
el Tratado también estableció: i) procedimientos automáticos
de reducción o eliminación progresiva de aranceles sobre los intercambios entre
Estados Parte con el objetivo de llegar a un arancel cero al final del “período de transición”
(es decir, el 31 de diciembre de 1994);
ii) un régimen general de reglas de origen; y iii) un mecanismo transitorio de salvaguardias para el comercio intra-regional. También se estableció un plazo para la adopción de un mecanismo de solución de controversias (el Protocolo de Brasilia para la Resolución de Controversias fue aprobado en diciembre de 1991) y para la implementación de un arancel externo común (AEC). El Tratado no incluyó ninguna disposición específica sobre barreras no-arancelarias (aparte de un compromiso vago para eliminarlas al fin del “período de transición”),
coordinación de las políticas macroeconómicas y sectoriales, “comercio” de servicios y libre movilidad de los factores.
El criterio general que debía seguir el AEC se acordó en la reunión cumbre de los Presidentes del Mercosur de diciembre de 1992, cuando los Jefes de Estado establecieron un rango de tarifas de entre cero y veinte porciento, con algunas excepciones para un número limitado de productos entonces a definir. También se acordó que las excepciones convergirían hacia el AEC en un período de seis años. Sin embargo, la fijación de los aranceles producto por producto no fue una tarea sencilla, ya que requirió un arbitraje entre estructuras productivas y de protección diferentes. Por ejemplo, mientras que los negociadores brasileños querían aranceles nominales bajos para los productos agrícolas (para facilitar la oferta y ayudar en el proceso de estabilización de precios), los argentinos temían que los bajos aranceles pusieran a los productores domésticos en una situación de desventaja frente a las importaciones subsidiadas provenientes del resto del mundo. Divergencias parecidas surgieron con relación a la protección que debía otorgarse a los bienes de capital o a ciertos bienes de consumo, como los productos electrónicos, informáticos y de telecomunicaciones: mientras que los negociadores brasileños deseaban mantener aranceles nominales relativamente altos para proteger a sus productores domésticos, los restantes países se inclinaban por aranceles
más bajos a fin de reducir el precio relativo de bienes no producidos internamente. Estas divergencias saltaron a los titulares cuando la Argentina decidió, a mediados de 1993 (antes de la implementación del AEC y en pleno proceso de negociación), reducir el arancel sobre las importaciones de bienes de capital a cero, y cuando Paraguay consolidó aranceles muy bajos con ocasión
de su negociación de acceso al GATT-OMC.
Eventualmente, el AEC que se fijó en 1994 fue el resultado de una transacción. A pesar de que su forma final reflejaba en buena medida la estructura de la protección prevaleciente en Brasil (Olarreaga y Soloaga,
1997), se implementaron mecanismos transitorios para acomodar las divergencias nacionales. El AEC acordado incluyó once niveles entre cero y veinte porciento,
un escalonamiento según el grado de procesamiento y un arancel nominal promedio de 11.3 porciento. Las excepciones fueron los bienes transitoriamente exceptuados de la unión aduanera (azúcar y automóviles), los bienes de capital, informática y telecomunicaciones, y sendas listas nacionales de excepción.
Para los bienes de capital y para los productos de telecomunicaciones e informática se fijó un arancel máximo de 14 y 16 porciento, respectivamente (que entrarían en vigor plenamente recién en 2001 y 2006). En el sector de bienes de capital el plazo de convergencia para Paraguay se extendió hasta el año 2006. Las listas nacionales de excepción podían incluir hasta un máximo de 300 productos (399 en el caso de Paraguay) que convergirían hacia el AEC el 31 de diciembre de 2001 (Paraguay también obtuvo un plazo de convergencia
más extenso, hasta el año 2006). Los Estados parte del Mercosur acordaron que el proceso de convergencia desde los aranceles nacionales hacia el AEC sería gradual, lineal y automático, y en dirección ascendente o descendente según el arancel nacional de partida. También acordaron que todas las importaciones provenientes de áreas aduaneras especiales o zonas de procesamiento de exportación (con excepción de Tierra del Fuego y Manaus hasta el año 2013) serían gravadas con el AEC o el arancel nacional (en caso de que el bien estuviera exceptuado del AEC). Paralelamente a la adopción de un AEC, los Estados parte redactaron un código aduanero común y establecieron criterios comunes de valoración aduanera siguiendo los lineamientos generales del código acordado en la Rueda Uruguay del
GATT.
ii) La implementación de los instrumentos de política comercial externa común
La unión aduanera comenzó formalmente el 1 de enero de 1995, pero la implementación efectiva de los instrumentos de política comercial común enfrentó múltiples obstáculos. Sus manifestaciones mas importantes han sido: 
la reducción temporaria de aranceles para ciertos productos para responder
a problemas de
abastecimiento (un mecanismo que se implementó a solicitud
de Brasil en 1996, se
renovó en 1998 y aún se encuentra vigente);
el mantenimiento y la renegociación de acuerdos preferenciales bilaterales con
otros miembros de la
Asociación Latinoamericana de Integración (autorizados
hasta el año 2003);
la supervivencia de regímenes especiales de importación, incluyendo la
admisión temporaria, el draw-back,
los "ex-tarifarios" brasileños (aranceles
reducidos para bienes de
capital no producidos en la región) y otras
excepciones o reducciones
derivadas de los regímenes de compras
gubernamentales;
el aumento optativo en los aranceles nacionales (para importaciones de extra-
zona) de hasta tres
puntos porcentuales autorizado en 1997 (originalmente
en vigor hasta el 31 de
diciembre de 2000, pero también prorrogado); y
la autorización concedida a la Argentina en junio de 2001 para que reduzca
temporariamente los
aranceles para los bienes de capital a cero y eleve los
aranceles para los bienes
de consumo hasta 35 porciento (el arancel
consolidado en la OMC).
Estas múltiples y crecientes excepciones implicaron la necesidad de mantener la exigencia de reglas de origen para la totalidad del comercio, en contraste con el acuerdo original que preveía el mantenimiento de reglas de origen solamente para una lista de productos transitoriamente exceptuados del AEC (o que tuvieran un 60% o más de insumos exceptuados del AEC). La exigencia de reglas de origen para la totalidad del comercio fue necesaria, además, por otras dos razones. En primer lugar, el código aduanero nunca llegó a aplicarse efectivamente debido a la existencia de diferencias en torno a conceptos y procedimientos. En segundo lugar, hasta el año 2000 ni siquiera se había comenzado a examinar el tema clave de la distribución de la recaudación aduanera. De hecho, la continua aplicación de reglas de origen impidió que los miembros del Mercosur se beneficiaran de una de las mayores ventajas de una unión aduanera, a saber: la mayor transparecencia en las condiciones de acceso a los mercados y los menores costos de transacción. A mediados del año 2000 los Estados parte extendieron hasta el año 2006 la vigencia de los regímenes especiales de importación, draw-back y admisión temporaria para el comercio intra-regional, lo que sugiere que las reglas de origen habrán de continuar aplicándose al menos hasta entonces.
En una unión aduanera, las políticas comerciales comunes deben incluir un código común de salvaguardias y reglas comunes para tratar las prácticas desleales de comercio de terceros países. A fines de 1996 se aprobó un código común de salvaguardias, que en su mayor parte reprodujo los entendimientos existentes en el marco del GATT-OMC. El código estableció un Comité de Defensa Comercial y Salvaguardias que evaluaría la existencia de daño o amenaza de daño a los productores domésticos, iniciaría investigaciones y eventualmente determinaría las acciones a tomar. En 1997 los Estados parte también acordaron un marco común para tratar medidas antidumping y, tres años más tarde, hicieron lo propio para derechos compensatorios. No obstante, todavía no se acordaron los códigos respectivos.
La implementación efectiva de las políticas comerciales comunes
experimentó un retroceso en 2001, cuando el gobierno argentino modificó
unilateralmente los aranceles para los bienes de capital y los productos de
consumo, además de solicitar formalmente una revisión más integral del AEC.
En junio del 2001 la Argentina recibió una dispensa transitoria para apartarse
del AEC en esas categorías de bienes. Simultáneamente, el Consejo del Mercado
Común de Mercosur estableció un Grupo de Alto Nivel para examinar la cuestión
del AEC, pero limitando su actividad al sector de bienes de capital.
iii) Las negociaciones con otras partes
Además de adoptar instrumentos comunes de política comercial, una unión aduanera debe negociar como una entidad única con terceras partes. Desde 1995 Mercosur concluyó sendos acuerdos de libre comercio con Chile y Bolivia. Sin embargo, la negociación común fracasó tanto en el caso de la Comunidad Andina como de México. El resultado fue la renovación de los acuerdos bilaterales preexistentes, su modificación o su suspensión (Bouzas, 1999). Los miembros del Mercosur también han tomado parte en forma colectiva en las negociaciones del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y en las negociaciones con la Unión Europea. Sin embargo, en el caso del ALCA las negociaciones aún no han alcanzado la etapa crítica de hacer concesiones de acceso a los mercados (precisamente el punto en el que se produjo la ruptura en la posición común durante las negociaciones con México y la Comunidad Andina). Con relación a las negociaciones con la Unión Europea, el Mercosur se encuentra ahora en la fase crítica de tener que responder a una propuesta elevada por la Comisión en el mes de julio de 2001.