Un argumento que se ha usado con frecuencia para oponerse al Mercosur como unión aduanera es la necesidad de mantener la flexibilidad para el ejercicio de la política comercial, especialmente en un contexto de elevada inestabilidad macroeconómica y regímenes de tipo de cambio disímiles. Este argumento tiene dos facetas, una relacionada a los efectos de la inestabilidad del tipo de cambio real sobre los flujos intra-regionales de comercio y la otra vinculada con los efectos de dicha inestabilidad sobre las relaciones comerciales con terceros países. Examinaremos cada una en orden.

La cuestión de los efectos de la volatilidad del tipo de cambio real sobre los flujos intra-regionales de comercio atrajo mucha atención después de la devaluación del Real en enero de 1999. A pesar de que la evidencia empírica muestra que los flujos de comercio intra-regionales han respondido más a cambios en la demanda agregada que a cambios en los precios relativos (Heymann, 1999), las fluctuaciones en los tipos de cambio bilaterales reales puede generar distorsiones sectoriales importantes y alentar demandas por protección (especialmente en períodos de recesión o lento crecimiento, como ha sido el caso desde 1999). Sin embargo, es difícil ver cómo esto se relaciona con el abandono del AEC: si no se aplicara el AEC y cada miembro volviera a tener autonomía (ciertamente limitada por sus compromisos ante la OMC) para determinar su política comercial, ello tendría pocos efectos sobre la situación de los productores domésticos que enfrentan dificultades debido a la apreciación real de la moneda doméstica (a menos que se tomaran medidas adicionales para proteger las importaciones y promover las exportaciones intra-regionales). Por consiguiente, la demanda de flexibilidad para la política comercial basada en los efectos negativos de la inestabilidad en el tipo de cambio bilateral real sobre los flujos intra-regionales de comercio está fuera de foco: lo que está en juego son las condiciones de acceso al mercado intra-regional, no las políticas comerciales comunes.

El segundo factor se refiere a los efectos de la inestabilidad del tipo de cambio bilateral real sobre el comercio con terceros países. Puede ser el caso de que las circunstancias macroeconómicas (o cambiarias) especiales por las que atraviesa un miembro de la unión aduanera generen incentivos para proponer cambios en el AEC. Sin embargo, en la medida que los aranceles no son el instrumento apropiado para tratar desequilibrios de tipo macroeconómico los economistas profesionales coincidirían en que, como regla general, esta recomendación tiene razones poco sólidas. Sin embargo, las decisiones de política no siempre se toman en base a la solidez de los principios en que se basan sino en función de urgencias y universos de elección muy condicionados. De hecho, la historia del Mercosur muestra diversas ocasiones en que la modificación de aranceles tuvo más que ver con preocupaciones macroeconómicas que con consideraciones ligadas a la eficiencia y la asignación de recursos (como, por ejemplo, el incremento opcional y transitorio de los aranceles nacionales en tres porciento en 1997, los “ex tarifarios” y las excepciones por razones de abastecimiento en Brasil y las modificaciones unilaterales de aranceles de la Argentina en marzo de 2001). Estos episodios demuestran que la implementación efectiva del AEC en el Mercosur ha sido lo suficientemente flexible como para adecuarse a las demandas de cambios transitorios y puntuales para responder a problemas específicos. De hecho, probablemente ha sido demasiado flexible. Por consiguiente, resulta difícil sostener este argumento como una razón para abandonar el AEC.

En resumen, la demanda de flexibilizar la política arancelaria para enfrentar la inestabilidad macroeconómica o cambiaria tiene pobres fundamentos. Adicionalmente, cualquier beneficio potencial que podría derivarse de una mayor flexibilidad arancelaria debería compararse con los costos de perder un mecanismo que provee un “seguro” contra las demandas sectoriales de protección y garantiza la estabilidad de la estructura de incentivos. Por consiguiente, tanto desde el punto de vista de las consideraciones de eficiencia como de economía política, el argumento contra el AEC basado en la necesidad de recuperar la flexibilidad de la política arancelaria es débil.

    ii) El nivel y la estructura de la protección

Una crítica más fundamental del AEC se basa en los costos que algunos de los socios deben pagar para adoptar una estructura de la protección que supone transferencias de ingresos y pérdidas de eficiencia. La implementación de un AEC por parte de países diferentes normalmente supone un arbitraje entre diferentes niveles y estructuras de la protección. Si el proceso de formación de tarifas es de naturaleza endógena (como hay evidencia de que ha sido el caso en el Mercosur), el nivel y la estructura de la protección va a ser similar a la del socio mayor. En el caso del Mercosur, donde las estructuras de producción y protección de los Estados parte eran diferentes, este proceso supuso transferencias de ingresos y pérdidas de eficiencia para los miembros que tuvieron que aumentar sus aranceles nominales para convergir hacia el AEC.

No obstante, una unión aduanera (y las políticas comerciales comunes) cobran sentido precisamente cuando estos costos pueden minimizarse y más que compensarse por otros beneficios, como los producidos por mayor transparencia, menores costos de transacción, condiciones más estables y menos discrecionales de acceso a los mercados y las ganancias que eventualmente puedan obtenerse de participar de las negociaciones con terceros como una unidad. De cualquier modo, incluso si todo esto resultara en ganancias netas, aún restaría resolver el problema de la distribución de costos y beneficios entre los socios. Para ello podrían usarse “pagos laterales” u otros mecanismos compensatorios (financieros o de otro tipo) a fin de restablecer el balance y mantener los incentivos para la participación de todas las partes.

La pregunta de política relevante es, por consiguiente, si es acaso posible alcanzar una negociación adecuada entre las partes, en vez de simplemente constatar el hecho de que las preferencias o las estructuras nacionales de producción y protección difieren entre sí. En los primeros años del Mercosur este dilema se administró a través de excepciones transitorias y un proceso gradual de convergencia hacia el AEC acordado. Mientras este proceso tenía lugar, se esperaba que los Estados parte experimentarían un proceso gradual de transición y, lo que es más importante, recogerían los beneficios de ser parte de una unión aduanera. La insatisfacción con el AEC puede verse en parte como el resultado de que esta transacción fue desde un principio inconsistente, o bien de que algunos de los beneficios previstos no llegaron a materializarse. De hecho, a pesar de que las barreras arancelarias al comercio intra-regional cayeron sustancialmente, se continuaron aplicando reglas de origen a todo el comercio, siguió habiendo bastante discrecionalidad en distintos ámbitos de política (como en materia de restricciones no arancelarias o aplicación de incentivos domésticos) y se obtuvieron resultados mixtos en las negociaciones con terceras partes.

En resumen, esta crítica al AEC y a la unión aduanera tiene más consistencia que la anterior. No obstante, aún debe mostrarse que el abandono de la unión aduanera es una opción superior a una renegociación del AEC y a la realización efectiva de los beneficios potenciales que puede proveer una unión aduanera (a través de la eliminación de las barreras remanentes de acceso a los mercados y otras distorsiones). Hay poca evidencia, por ejemplo, de que la adopción del AEC acordado en 1994 ha implicado una violación de preferencias claramente manifiestas respecto a la estructura deseada de la protección en la Argentina. Mas bien por el contrario, si la experiencia de la década pasada muestra algo, es que la política arancelaria argentina ha estado más asociada a la resolución de problemas contingentes derivados de la rigidez del sistema cambiario que a la frustración de preferencias bien consolidadas en torno al nivel y estructura de la protección.

    iii) Exigencias institucionales

Una unión aduanera supone un grado de compromiso y capacidades institucionales que pueden ser muy exigentes para los miembros. En efecto, la implementación efectiva de una unión aduanera requiere no sólo la adopción de un AEC, sino también la aplicación de políticas comunes en el campo de la administración aduanera, la defensa contra prácticas comerciales desleales de terceros y la distribución de la recaudación arancelaria. Estas demandas de armonización son mucho más complejas que las que plantean la adopción de un AEC, en tanto que normalmente requieren un grado elevado de convergencia en el desempeño de las instituciones nacionales. Cuando esas instituciones son débiles y diferentes, dicha convergencia puede no resultar fácil.

En el caso del Mercosur estas demandas institucionales han quedado en buena medida sin respuesta. Los Estados parte no han conseguido ponerse de acuerdo sobre un código aduanero común que sea efectivamente implementable y el tema de la distribución de la renta arancelaria apenas comenzó a tratarse superficialmente en el año 1999, precisamente en un momento en que el affectio societatis ya se encontraba en uno de los puntos más bajos de la década. Inclusive el tema de la unificación física de los procedimientos administrativos aduaneros se postergó debido a la falta de recursos para invertir en infraestructura. En comparación con los fondos asignados en la Comunidad Europea para el entrenamiento de los funcionarios aduaneros nacionales en materias de procedimiento común, el Mercosur ha estado prácticamente inmóvil. La ausencia de entrenamiento y capacitación para los funcionarios aduaneros significa que aún en aquellas áreas en donde se han acordado procedimientos comunes, la implementación efectiva muy probablemente continúe afectada por prácticas idiosincráticas.

El argumento institucional que subraya los obstáculos para implementar una unión aduanera, especialmente entre países en desarrollo, debe tomarse seriamente en consideración. Sin embargo, parecería más bien destacar un desafío que una imposibilidad. De hecho, si los problemas y deficiencias de naturaleza institucional se tomaran como una variable exógena, sería muy difícil formular recomendaciones de política relevantes en áreas tales como la administración de justicia, la educación, la salud o la tributación. No hay ninguna razón por la que esto deba ser diferente en el ámbito de la política comercial.

    iv)  La independencia para negociar con terceros

Finalmente, una unión aduanera ata las manos de sus miembros en la negociación con terceros. Para algunos esto puede tener un costo, especialmente si el grupo no consigue identificar intereses comunes, desarrollar una agenda compartida y arbitrar en forma satisfactoria los intereses nacionales divergentes. En el caso del Mercosur, las percepciones nacionales divergentes con relación al proceso del ALCA han sido una fuente importante de disenso y tensión.

No obstante, esta cuestión parece haber sido más ideológica que sustantiva. Es difícil argumentar que la Argentina o el Uruguay (los Estados parte cuyos gobiernos han expresado en forma más abierta su preferencia por negociaciones preferenciales mas rápidas, ya sea en el contexto del ALCA o en un ámbito “minilateral” con Estados Unidos) podrían haber progresado más rápido en ese objetivo si no hubieran sido miembros del Mercosur. La experiencia de Chile es, en este sentido, muy reveladora: a pesar de su disposición a ingresar en el NAFTA después de haber sido invitado en 1994, ello aún no ha ocurrido.

A pesar de que los miembros menores del Mercosur (como Paraguay y Uruguay) podrían estar convencidos que para ellos sería más fácil alcanzar un acuerdo bilateral con Estados Unidos o el NAFTA (debido a que su tamaño generaría menos oposición en el Congreso norteamericano), este razonamiento no parece aplicable a la Argentina (país en el que las presiones para terminar con la unión aduanera han sido más fuertes). La Argentina tiene una agenda comercial en relación con los países desarrollados que es altamente contenciosa, en tanto está centrada en el tema sensible del comercio de productos agrícolas de clima templado. Tal vez por esta razón quienes han expresado mayor entusiasmo por un acuerdo bilateral con Estados Unidos lo han hecho en base a consideraciones no comerciales y vinculadas al objetivo más difuso de “ganar credibilidad”.

La oposición a la unión aduanera es aún más difícil de entender si quienes la sostienen desean un acuerdo preferencial con la Unión Europea. Desde un punto de vista formal, la Comisión Europea tiene un mandato otorgado por el Consejo que la autoriza a negociar con Mercosur y no con sus miembros individuales. Esto es, la autorización simplemente no contempla la posibilidad de negociaciones bilaterales. Desde un punto de vista más sustantivo, sin embargo, no es fácil ver cuál sería el incentivo de la UE para iniciar negociaciones bilaterales con un socio comercial como la Argentina, con quien la UE tiene una de las agendas comerciales más contenciosas a nivel global. Este argumento de sentido común se complementa con otros que subrayan el incentivo “mercantilista” de mantener una posición común, tanto en el marco del ALCA como en las negociaciones con la UE (Nogués, Sanguinetti y Sturzenneger, 2001).

4.- Mercosur: ¿se esfuma la unión aduanera?