3.- EL GATT Y LOS PRINCIPIOS DE MULTILATERALISMO Y LIBERALIZACIÓN PROGRESIVA
3.1.- El GATT:
El GATT de 1947 fue el instrumento mediante el cual todas sus Partes Contratantes (tanto las iniciales como las que se adherirían posteriormente) aceptaron limitar la utilización del arsenal de medidas proteccionistas y restrictivas del comercio internacional que, convertidas en armas para las guerras comerciales, habían envenenado la economía y la política mundial durante el periodo de entreguerras.
El GATT es el típico acuerdo para especialistas: complicado, de lenguaje difícil, lleno de excepciones a las reglas generales. Pero comprender el GATT con vistas a una reflexión política es bastante sencillo si se saben detectar los aspectos y principios fundamentales. Para hacerlo, se requiere separar sus distintas reglas de detalle de sus principios básicos y concentrarse en estos últimos.
Las reglas de detalle son variadas y no es posible mencionarlas tan siquiera en una presentación de estas dimensiones. Basta con decir que obedecen a dos criterios esenciales:
- las medidas comerciales de protección de la industria nacional están autorizadas, pero estas medidas han de tomar en principio la forma de aranceles y no la de restricciones cuantitativas del comercio;
- las medidas comerciales de protección han de ser transparentes y aplicadas “en la frontera” (en principio, como aranceles sobre las importaciones); se deben evitar las medidas proteccionistas “camufladas”, camufladas, por ejemplo, de impuestos internos discriminatorios –más bajos para los productos nacionales que para los productos importados- o de medidas de protección del medio ambiente o de la salud –que penalicen más, de derecho o de hecho, las importaciones que la producción nacional-; en otras palabras: los productos extranjeros, una vez hayan sido importados, han de ser tratados como los productos nacionales.
Los principios básicos del GATT son los dos ya apuntados: el principio del multilateralismo y el de la liberalización progresiva.
3.2.- El principio del multilateralismo:
El principio del multilateralismo presupone que hay Estados diferentes, cada uno de ellos con su legislación propia y diferente de la de los otros. “Multilateralismo”, pues, no equivale a “mundialismo” o regulación uniforme a nivel mundial.
Por otra parte, el principio del multilateralismo no excluye que cada Estado pueda aplicar medidas de protección para sus empresas. “Multilateralismo” tampoco equivale, pues, a “obligación de tratar igual a las empresas extranjeras que a las empresas nacionales” (o obligación de “trato nacional”).
Lo que define el principio del multilateralismo son dos obligaciones, la primera más general y la segunda más concreta. La obligación general consiste en que todos los Estados deben aceptar que la interdependencia económica existente a nivel mundial impide soluciones estrictamente unilaterales a los problemas económicos: cada Estado debe aceptar que su política tiene consecuencias sobre los otros Estados, que los criterios del “a por todas” y de “que los otros se las apañen” no son aceptables en el ámbito de la política económica, que se han de negociar soluciones comunes a problemas comunes. La obligación más concreta es la de no discriminar entre extranjeros o, dicho por activa, la de tratar igual a todos los extranjeros (las empresas, los exportadores, los productos extranjeros) sea cual sea el Estado de donde procedan.
Estos tres párrafos pueden ser resumidos en dos frases:
- El principio del multilateralismo no pretende que los Estados desaparezcan dentro de un “mundo” que aún no tiene existencia política (porque no existen ni un gobierno ni un legislador mundial). Pero exige que cada Estado reconozca que no está solo dentro del planeta y que no puede olvidarse de las consecuencias de sus políticas sobre los otros Estados.
- El principio del multilateralismo no pretende borrar las diferencias entre cada Estado y el resto. Pero exige que cada Estado trate a los otros Estados de manera igual, sin privilegiar a unos y penalizar a otros.
"Multilateralismo" y "multipolarismo" constituyen, pues, dos nociones radicalmente distintas. Conviene subrayarlo ahora, en unos momentos en los que el segundo término, “multipolarismo”, se está poniendo de moda para designar una alternativa a la situación de refuerzo de la hegemonía mundial de los Estados Unidos que ha engendrado el desmembramiento de la URSS. “Multipolarismo” quiere decir que hay diversos “polos”; es decir, diversas “grandes potencias” que articulan a su alrededor unas zonas de influencia, con el riesgo inevitable de conflicto entre ellas. Es, en una perspectiva histórica, la situación que caracterizó el mundo desde 1870 a 1945 y, en particular, en el periodo de entreguerras. El principio del multilateralismo pretende, precisamente, evitar el retorno a esta situación.
En otras palabras: si se considera negativo o peligroso que haya “superpotencias”, la solución no es multiplicar su número, sino reforzar el principio del multilateralismo y las instituciones que lo encarnan para que “el mundo” (es decir, el conjunto de los Estados en el seno de las organizaciones multilaterales) tenga poder suficiente para limitar el poder exagerado de cualquier superpotencia (económica, política o militar).
3.3.- El principio del multilateralismo en el GATT:
El principio del multilateralismo está consagrado en el GATT bajo la forma de la “cláusula de la nación más favorecida” (“cláusula NMF” –nación más favorecida-, o “NPF”
–nation la plus favorisée-, o “MFN” –most favoured nation-, en los tres idiomas oficiales del GATT). Esta cláusula obliga a todos los Estados que participan en el GATT a no tratar a ningún Estado peor que a otro. En otras palabras, es una cláusula que admite que los productos nacionales sean más bien tratados que los extranjeros (estos segundos pueden estar sometidos, por ejemplo, a un arancel que se debe pagar en el momento de la importación) pero
impide la discriminación entre los productos extranjeros.
Veamos como actúa esta cláusula en un caso concreto muy significativo: el de la “guerra del plátano” entre la Comunidad Europea y los Estados Unidos y ciertos otros Estados americanos, que ha envenenado las relaciones económicas internacionales durante diez años. La cláusula de la nación más favorecida prohibe que la Comunidad trate mejor a los plátanos producidos en el Camerún (y en otros países productores que participan en la “Convención de Lomé”- “países ACP”, de África, el Caribe y el Pacífico-) que los producidos en Ecuador (y en otros países de América Latina). Y si, como sucede en realidad, la Comunidad ha obtenido una exención
(waiver) para poder dar este trato más favorable a los plátanos del Camerún, este waiver debe ser estrictamente aplicado. Así, si el
waiver autoriza a dar preferencias arancelarias a los plátanos del Camerún (sometiendo sus importaciones a un arancel más bajo que aquel al que están sometidas las importaciones de plátanos de Ecuador), no se puede extender este
waiver a la gestión de contingentes de importación. Si éstos siguen existiendo, se deben gestionar de manera no discriminatoria y, en consecuencia, de manera que no estén reservados únicamente a los plátanos del Camerún.
3.4.- El principio de liberalización progresiva en el GATT:
El principio del multilateralismo define la manera, el “cómo” un Estado debe enfocar sus relaciones económicas con los otros Estados. Pero no define el “qué” de estas relaciones o el “cuánto” del grado de apertura de cada Estado respecto a los otros; esta cuestión se trata a partir del principio de liberalización progresiva.
Este principio es esencialmente dinámico: lo que cuenta es, sobre todo, cómo evoluciona la posición de cada Estado y la garantía de que esta evolución se orientará hacia una liberalización creciente y evitará los “pasos atrás”. Garantizada esta evolución, es aceptable que el grado de liberalización inicial sea relativamente limitado.
El GATT da vida a este principio mediante una técnica legislativa muy particular (y exitosa): la combinación de una obligación general de
standstill (de no retroceder en la liberalización) concretada en una lista de compromisos iniciales
(schedule of commitments en inglés, o simplemente schedule, en el argot plurilingüe de los especialistas), por un lado, y de una serie sucesiva de rondas de negociación para aumentar el grado de liberalización aceptado en la
schedule, por otro.
La schedule es un documento de docenas e incluso centenares de páginas donde para cada producto importado o importable se define un régimen comercial, sobre todo arancelario. La
schedule define el umbral de liberalización aceptado por cada Estado participante en el GATT y constituye la garantía de que no habrá “pasos atrás” en la liberalización. En efecto, la lógica de la
schedule es la de que cada Estado sigue teniendo la libertad de aplicar un régimen más liberal que el definido en la
schedule, pero se obliga, en principio, a no aplicar uno de menos liberal. Por tanto, la schedule es el gran instrumento jurídico para evitar las “guerras comerciales”, donde los diferentes Estados entraban en un juego inacabable de medidas y contramedidas proteccionistas (de “represalias” y “contra-represalias”) cada vez más restrictivas a las exportaciones de los otros.
Pero, en sí misma, la schedule es estática; garantiza un mínimo de liberalizacion pero no un progreso en la liberalización. Este progreso ha sido el resultado, en el GATT, de las sucesivas rondas de negociación (rondas como la Ronda Uruguay, que, iniciada el 1986 no se cerró hasta 1993-1994, o como la que se había previsto iniciar en Seattle en noviembre-diciembre 1999). En estas rondas de negociación, los diferentes Estados participantes en el GATT sustituyen su respectiva
schedule por una nueva. Si la ronda de negociación ha tenido éxito, la nueva colección de
schedules de los diferentes Estados incorpora un mayor grado de liberalización que, al quedar incorporado en sus respectivas
schedules, queda “consolidado” para siempre como el nuevo umbral de liberalización respecto al cual ya no es posible dar “pasos atrás”.
3.5.- El tratamiento en el GATT de las zonas de libre cambio y las uniones aduaneras:
El tratamiento que el GATT da a las zonas de libre comercio y a las uniones aduaneras es ilustrativo del juego de los principios del multilateralismo y de la liberalización progresiva. Por otra parte, constituye un tema sobre el que planean muchos malentendidos.
El establecimiento de una zona de libre comercio (ZLC) es, en principio, contrario al principio del multilateralismo. En efecto, los Estados que la crean acuerdan entre ellos un trato preferencial que no extienden a los otros Estados participantes en el GATT, creando un “bloque comercial” y violando así la cláusula de la nación más favorecida.
El GATT contiene en su artículo XXIV una excepción a sus reglas generales que permite, bajo ciertas condiciones, la creación de ZLCs. La principal de estas condiciones es que la ZLC ha de cubrir
“substantially all trade”. El significado de substantially all trade no se ha definido nunca de manera precisa, pero su sentido político está claro: siguen prohibidos los acuerdos bilaterales de libre cambio que sean solamente sectoriales o “a la carta”..
Una unión aduanera (UA) tiene dos vertientes: una interna (la creación de una zona de libre comercio) y una externa (la existencia de una política comercial común de la zona que cree un régimen único para el comercio con países terceros). Es la vertiente interna la que hace que las UA sean necesariamente contrarias a los principios configuradores del GATT. En efecto, una UA es contraria al principio del multilateralismo en tanto que ZLC y, por lo tanto, está sometida al mismo régimen de excepciones que una ZLC. Es un error (desafortunadamente muy generalizado), por lo tanto, pensar que los requisitos impuestos por el GATT a las ZLC son más laxos o más permisivos que los impuestos a la UA.
Lo que sucede es que la creación de una ZLC sólo cuestiona el principio del multilateralismo, mientras que la de una UA pone en cuestión no sólo este principio sino también el de la liberalización progresiva. Efectivamente, cuando se crea una UA entre Estados que ya participan en el GATT, se plantea el problema de cuál será el régimen comercial común de la UA frente a países terceros. Si este régimen, para cada producto, fuera el más liberal de los regímenes consolidados de cada uno de los Estados integrados en la UA, no habría ningún problema. Pero si no es así, e incluso en el caso de que el régimen común fuera una especie de “media” entre los regímenes consolidados de los Estados que crean la UA (el Estado X y el Estado Y, por ejemplo, el primero más liberal y el segundo más proteccionista), resultará que, visto desde el punto de vista de los países terceros, la creación de la UA viola sus derechos, también consolidados. Efectivamente, resultará que, antes, los países terceros podían exportar al Estado X en unas condiciones (las que estaban consolidadas en la schedule de este Estado X, relativamente liberal) y, después de la integración del Estado X en la UA, deben hacerlo en las condiciones menos favorables determinadas en el régimen comercial común de la UA.
Por ello, el GATT prevé, en el referido artículo XXIV, que si la creación de una UA comporta esta consecuencia, los Estados que la han creado deben ofrecer unas compensaciones a los países terceros perjudicados.
4.- El Fondo Monetario Internacional