4.- LA INICIATIVA SUDAMERICANA DE BRASIL: MOTIVACIONES Y CONSECUENCIAS


Por lo tanto, el marco en el que se consolida, en Brasilia, la iniciativa de convocar la Primera Reunión de Presidentes sudamericanos está marcado, para los diseñadores de la política exterior brasileña, por tendencias muy preocupantes. Por un lado, el principal -y tal vez único- proyecto de asociación estratégica del país, en la esfera exterior, vive su crisis más profunda. Además, la propuesta del ALCA -percibida claramente en Brasilia como una iniciativa política de consolidación de la hegemonía económica de los EUA sobre el Continente- ha adquirido un dinamismo hasta cierto punto inesperado. Finalmente, el Plan Colombia agrega un elemento de tensión militar y estratégica entre los EUA y Brasil, dentro de América del Sur y en un país que tiene una vasta y deshabitada frontera con Brasil.

Este marco en el que las amenazas superan ampliamente las oportunidades, según la visión de Brasilia, es un elemento esencial de la lógica que llevó a la iniciativa de la Reunión Presidencial de Brasilia. Lógica que, es bueno explicitar, representa esencialmente la percepción del gobierno brasileño -y éste es un dato muy relevante para su correcto entendimiento, así como para la evaluación de sus impactos y consecuencias posibles-.

De hecho, al igual que la propuesta de establecimiento del Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA), lanzada en 1993, fue una iniciativa exclusivamente brasileña, que irritó a algunos de sus socios del Mercosur y no consiguió "despegar", la idea de la Cumbre Presidencial de 2000 salió directamente del horno de Brasilia, de algún lugar entre el Palacio Presidencial y el Palacio de Itamaraty (4).

Este dato suscita otra cuestión sobre la lógica que presidió la iniciativa brasileña. Al final, ¿marcaría la Cumbre de Brasilia la intención de apartar a Mercosur del centro de las prioridades exteriores de Brasil, en beneficio de una entidad geoeconómica y política aún más compleja, América del Sur? Esto no está claro. Más que de una lógica de substitución, parece que se está en presencia de una estrategia de diversificación de intereses que, sin retirarle la prioridad al Mercosur, muestre la creciente importancia económica de América del Sur como un todo para la estrategia brasileña de industrialización y de inserción económica exterior y para la política exterior strictu sensu de Brasilia.

Es importante recordar a este respecto que Brasil se consolida como un importante polo de producción y exportación industrial, inclusive dentro de las estrategias de regionalización de la producción de las firmas multinacionales presentes en la región, y que América del Sur es un importante mercado para las exportaciones brasileñas de bienes y servicios más sofisticados tecnológicamente.

Hay, por tanto, una funcionalidad económica en la iniciativa sudamericana de Brasil, que se traduce en la propuesta de crear un programa de desarrollo de las infraestructuras de integración. En un subcontinente donde la carencia de infraestructuras hipoteca seriamente los esfuerzos de integración o hasta la misma intensificación de los intercambios comerciales, la idea de llevar a cabo proyectos que hagan viable la consolidación de ejes de integración y de desarrollo entre países -que contará con financiación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y de la Corporación Andina de Fomento (FAD)- es tal vez el componente más innovador del Documento de Brasilia, tanto más cuanto que define una agenda de trabajo que es exclusivamente sudamericana.

En el área comercial, la propuesta que surgió de la Reunión de Brasilia incluye:

Tiene también, la iniciativa brasileña, una lógica política tal vez menos basada en una idea de antagonismo a la política de los EUA y más en la hipótesis de consolidación de un liderazgo benévolo de Brasil dentro de Sudamérica, basada en el apoyo a la consolidación del subcontinente como una "zona de paz" y en la defensa de la democracia como requisito para participar en la comunidad que se está gestando. No obstante, la duda subsiste sobre cómo va a llevar adelante el gobierno brasileño esta iniciativa, precisamente en un momento en que el ejercicio de un liderazgo benévolo y efectivo dentro del Mercosur se ve seriamente cuestionado.

Si identificar las lógicas económica y política que sustentan la iniciativa sudamericana de Brasil es una tarea relativamente simple, más difícil resulta tratar el tema de las consecuencias de esta iniciativa.

Para analizar las consecuencias posibles, es imprescindible tomar en consideración que el ambiente económico y político que se vive en Sudamérica es, en este segundo semestre de 2000, muy desfavorable a iniciativas que pretendan marcar una ruptura con el pasado y ser un embrión para una nueva entidad (América del Sur) en el escenario internacional.

Por un lado, está la crisis de Mercosur y las ya tradicionales dificultades internas de la Comunidad Andina: los bloques subregionales que podrían ser la base económica y comercial del proyecto se ven debilitados y presionados "desde fuera" por un proyecto en clara competencia, el ALCA. Por otro lado, todos los países de la Comunidad Andina están intensamente afectados por crisis políticas, en Paraguay la crisis es endémica y en Argentina se esboza, lo que implica una fuerte concentración de las prioridades de los gobiernos en temas internos y relacionados con la gobernabilidad, dejando poco margen de libertad para negociar en el exterior. Del lado brasileño, el mayor condicionante a la iniciativa sudamericana deriva de la baja prioridad que tienen los temas externos dentro de la agenda política interna. Además, no está claro que esta iniciativa refleje un consenso sólidamente establecido dentro del gobierno y mucho menos una visión compartida entre partidos gobernantes y partidos en la oposición. Por lo tanto, está condicionada internamente, en Brasil, a los tiempos y ritmos de la política interna y, en especial, a la perspectiva de las elecciones presidenciales de 2002.

Como este cuadro no es fácilmente reversible, es probable que perdure el ambiente desfavorable durante el periodo en que se prevé llevar a cabo el área de libre comercio entre Mercosur y la Comunidad Andina. Ello sugiere que las dificultades para negociar podrán ser aún mayores de lo que lo fueron entre 1996 y 1999. Por otro lado, la agenda de las "infraestructuras para la integración" tiene posibilidades de empezar a ponerse en marcha, dado que ya se definieron proyectos prioritarios y mecanismos y fuentes de financiación.

La crisis política que afecta a varios países hace del tema del respeto a la democracia una cuestión central para los países sudamericanos en los próximos años. La Reunión de Brasilia puede tener algún efecto positivo en esta área, como, por ejemplo, disuadir aventuras antidemocáticas en la región y reforzar la legitimidad de las iniciativas brasileñas para que se cumpla la cláusula democrática del Comunicado de Brasilia.

Por lo tanto, buena parte de las repercusiones posibles de la Reunión de Brasilia parecen depender de la capacidad del gobierno brasileño de dar contenido y consistencia a su proyecto sudamericano. Sin embargo, estas capacidades difieren en el área política y en el área económica y comercial. Mientras que en la primera el gobierno brasileño está mejor dotado, en el área económica y comercial la solidez de la propuesta brasileña es menor. Esto último se ve agravado por el hecho de que la crisis actual de Mercosur reduce ciertamente la credibilidad de liderazgo de Brasil a los ojos de sus socios sudamericanos.

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