Esta Nota Informativa ha sido elaborada por:

   Roberto Bouzas (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales de Buenos Aires)  y
   Pedro da Motta Veiga (consultor y ex-director de la Fundación de Estudios de Comercio
   Exterior de Brasil).

El primer semestre del año marcó el inicio efectivo del proceso de negociación de acceso a mercados en bienes, servicios, inversiones y compras gubernamentales en el marco de las negociaciones del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA). La percepción de que el proceso cambiaba de nivel parece estar en el origen de un movimiento estratégico, protagonizado por Brasil, cuyo objetivo es influenciar el ritmo y así mismo el resultado final de las negociaciones.

De hecho, desde el momento en que decidió no presentar  ofertas iniciales en servicios, inversiones y compras gubernamentales en el ALCA, Brasil señaló su disconformidad con la hipótesis de que debían perseguirse objetivos OMC-plus en las negociaciones de reglas y disciplinas aplicables a estas áreas temáticas en foros no multilaterales. Este hecho indica que se está entrando, en las negociaciones hemisféricas, en una fase en la que  decisiones difíciles y costosas deberán ser tomadas por los principales players.

En el ALCA, suponiéndose que, desde de la visita del Presidente Lula a Bush, está acordado  el  plazo de 2005 para la conclusión de las negociaciones, la discusión esencial para el futuro del acuerdo - incluso para su viabilidad – se refiere a su alcance y ambición en áreas temáticas consideradas sensibles para Estados Unidos (subsidios nacionales a la agricultura y antidumping) y para Brasil (inversiones, compras gubernamentales y servicios): la negociación bilateral del trato a acordar a dichos temas ya se inició y continuará hasta por lo menos la Cumbre Ministerial de Miami en noviembre.

Bilateralización de lasnegociaciones de bienes y revisión de la posición brasileña: los nuevos focos de tensión en el ALCA

En las negociaciones hemisféricas, el proceso de intercambio de ofertas iniciales de acceso a mercados en cuatro áreas temáticas de negociación comenzó en febrero último, con algunos elementos de método y procedimiento ya definidos, pero otros no. Entre estos últimos se encontraba la utilización -o no- del principio de la nación más favorecida  (NMF) en el plano regional en la formulación de las ofertas iniciales.

Sin consenso en este punto,  Estados Unidos presentó, en el área de bienes, cuatro ofertas iniciales para diferentes bloques de países  - uno de los cuales, el Mercosur, recibió la oferta menos favorable - y desencadenó un proceso que, en la fase actual de demandas de mejora de las ofertas iniciales y de presentación de ofertas mejoradas, debe llevar al abandono de hecho de dicho principio en los esquemas de liberalización válidos para el período de implementación del ALCA.

Así pues, se evoluciona hacia una bilateralización de las negociaciones de acceso en el área del comercio de bienes, lo cual –si se confirmara- generaría un patchwork de esquemas bilaterales de desgravación que sólo convergirían, en el plano hemisférico, al final del proceso de eliminación de aranceles, es decir, al cabo de diez años para la gran mayoría de productos y de doce o quince para los más sensibles

En el caso de las demás áreas temáticas donde se presentaron ofertas de acceso a mercados -servicios, inversiones y compras gubernamentales- éstas fueron formuladas sin infringir el principio de la NMF regional, es decir, cada país presentó sólo una oferta, válida para todos sus socios hemisféricos.

La bilateralización de las negociaciones de acceso a los mercados de bienes, con sus consecuencias sobre la dinámica de formación de un área de libre comercio, constituye una de las evoluciones más relevantes ocurridas en el escenario de las negociaciones hemisféricas en el primer semestre del 2003. Vale la pena recordar que  se impuso en contra de la posición brasileña y como consecuencia de un “vacío de reglas” en materia de métodos y procedimientos que permitió una decisión unilateral de Estados Unidos, velozmente respaldada por los países que se vieron relativamente beneficiados por el formato de presentación de la ofertas  norteamericana en materia de comercio de bienes.

La otra evolución importante del primer semestre - por su potencial para tener un impacto en la dinámica y en los resultados de las negociaciones- fue el “endurecimiento” de la posición brasileña en áreas temáticas como servicios, inversiones y compras gubernamentales. La negociación en estas áreas conlleva el establecimiento de disciplinas percibidas como capaces de restringir el margen de libertad del país para llevar a cabo una política industrial.

A lo largo de los últimos años, la negociación en estos ámbitos se caracterizó por la fuerte polarización de posiciones entre las posiciones minimalistas de Brasil -tanto en términos de reglas como de acceso- y las posiciones maximalistas de Estados Unidos. Para Brasil, la estrategia central en dichas negociaciones ha sido la de preservar al máximo su estructura regulatoria de eventuales obligaciones en materia de reglas que puedan limitar su margen de maniobra para implementar su política industrial. Por su parte, Estados Unidos forzó la inclusión de estos tres temas -dos de los cuales tienen tratamiento limitado en el ámbito de la OMC- en las negociaciones hemisféricas, utilizando al NAFTA como paradigma arquitectónico de los capítulos.

Esta polarización bilateral explica en gran medida por qué, en estas tres áreas de negociación, no se obtiene algún consenso sobre las cuestiones esenciales de método y procedimiento. En consecuencia, las ofertas iniciales fueron presentadas con diferentes formatos y siguiendo criterios heterogéneos, dificultando la comparación entre las concesiones ofrecidas y el posterior desarrollo de las negociaciones.

La diversidad de agendas en el ALCA no es el resultado de una reorientación de el nuevo gobierno brasileño. La polarización entre Brasil y Estados Unidos en dichas áreas de negociación en el ALCA se remonta por lo menos a 1998/99, cuando se comenzó a negociar con más detalle los textos de los capítulos de un futuro acuerdo. En realidad, una divergencia análoga ya estuvo presente en las negociaciones para el lanzamiento de la Ronda Uruguay, a mediados de los 80, cuando Estdos Unidos patrocinó la ampliación de la agenda con la finalidad de incluir  servicios, inversiones y derechos de propiedad intelectual y Brasil fue parte activa del grupo de países en desarrollo que se resistían intensamente a aceptar dichas propuestas.

Esto significa que la diferencia bilateral sobre la ampliación de la agenda de negociaciones comerciales- y, una vez ampliada la agenda, sobre procedimientos y objetivos de las negociaciones en las nuevas áreas- es profunda y se enraiza en factores nacionales no circunstanciales de los dos países, además de referirse al debate sobre los límites del paradigma de convergencias (o armonización) de políticas entre países con tradiciones, prácticas e instituciones diferentes. Conviene recordar que esta diferencia es esencialmente bilateral, y que la posición brasileña no es automáticamente aceptada o compartida por los socios del Mercosur.

Además, es interesante percibir que la resistencia brasileña a las propuestas de Estados Unidos en estas áreas tiende a intensificarse en la medida en que la Unión Europea aborda dichos temas, en sus negociaciones con el Mercosur, con una óptica mucho más aceptable por las “preferencias de política” dominantes en Brasil: acuerdos de comercio e inversiones siguiendo la arquitectura del GATS y concentrados en inversiones directas, inexistencia de un mecanismo de solución de controversias inversor-Estado, etc...

 la evolución de la posición brasileña

    Hasta el final del año pasado, la posición brasileña en los grupos de negociación de servicios, inversiones y compras gubernamentales se expresó a través de una postura pro-activa del Mercosur de presentación de propuestas de texto sobre todas las cuestiones polémicas de estos capítulos. El sesgo minimalista de las posiciones era patente y generó algunos conflictos intra-Mercosur, dado que los socios de Brasil no se alineaban automáticamente con la posición brasileña. En materia de inversiones, por ejemplo, todos los países del Mercosur  -menos Brasil-  tienen en vigor una amplia gama de acuerdos bilaterales de promoción y protección de las inversiones con países desarrollados, no percibiendo mayores dificultades en negociar  temas sensibles para Brasil, país que no ha ratificado ningún acuerdo bilateral en dicha área.

Esta posición evolucionó a comienzos de este año, después de la toma de posesión de Lula, en función de una serie de factores, relacionados con las propias negociaciones del ALCA y con la política interna brasileña. Por lo que se refiere al primer tipo de factores, parece que  haya cristalizado la constatación de que la solución para el cúmulo de divergencias en esas áreas debía ser política y debía buscarse en niveles decisorios elevados. Además, con el inicio del proceso de intercambio de listas de demandas y de ofertas de acceso a los mercados, las negociaciones iban a alcanzar un grado de irreversibilidad que haría difícilmente manejables los costos políticos (externos) de todo intento ulterior de rediscutir la agenda de negociación.

La política pro-activa de presentación de propuestas -característica de Brasil en los últimos años- perdía eficacia ante el avance del proceso de intercambio de concesiones sin que elementos básicos de la estructura de reglas del acuerdo estuvieran consensuados. Al mismo tiempo, quedaba claro que no era posible un consenso sin un acuerdo político sobre el ámbito de la agenda y la ambición del proyecto de liberalización preferencial.

Pero la política interna brasileña debe ser también invocada para explicar la evolución de la posición de Brasil frente al ALCA. Sobre todo a partir del 2001, las negociaciones hemisféricas se tornaron un tema razonablemente relevante en la agenda de política interna, gracias a un esfuerzo político patrocinado por partidos de izquierda, especialmente el PT, y por la jerarquía de la Iglesia Católica en Brasil. Predomina, casi de forma unánime, en dichos grupos una posición de rechazo de entrada y completo a un proyecto de negociación de un área hemisférica de libre comercio, que se identifica como un proyecto político de anexión de América Latina por parte de Estados Unidos.

Esta postura no fue en nada alterada por la llegada del PT al gobierno y por la adopción, por este mismo gobierno, de un recetario ortodoxo en el campo de la gestión macroeconómica y de una agenda de reformas -tributaria y de la Seguridad Social - que constituía la prioridad de los programas de gobierno de Fernando Henrique Cardozo. En un período en el que las relaciones de la cúpula del PT con la autodenominada “elite intelectual de izquierda” pasan por un período de fuertes turbulencias, sería temerario para el gobierno agregar el polémico tema del ALCA a la lista de “revisiones” programáticas que sus militantes están siendo obligados a digerir en apenas algunos meses. La evolución de la postura brasileña en el ALCA es entonces presentada internamente como una afirmación de la soberanía nacional y como una ruptura con las posiciones del gobierno anterior, ayudando a componer una agenda más conforme a las expectativas de la izquierda en relación al gobierno de Lula.

La primera señal de incomodidad brasileña fue la no presentación de ofertas iniciales en las tres áreas de negociación. En los meses posteriores a febrero, el gobierno brasileño explicitó los elementos genéricos de su posición en relación al proceso negociador. Se trata de optar por un acuerdo concentrado en temas de acceso y que contemple reglas menos ambiciosas de las deseadas por otros países en temas considerados sensibles, como por ejemplo inversiones, compras gubernamentales, servicios y derechos de propiedad intelectual. En dicha propuesta, la profundización de reglas en estas áreas debería ser remitido a las negociaciones multilaterales, de forma similar a lo que EUA defiende en temas que considera sensibles (reglas antidumping y subsidios internos a la agricultura)

Es interesante observar que la percepción de las dificultades existentes para mantener el nivel de ambición del ALCA (sobre todo si se pretendía mantener la fecha de diciembre de 2004 como plazo para la finalización de las negociaciones) era compartida por las autoridades comerciales de Estados Unidos. En su visita a Brasil a finales de mayo, el Representante Comercial de la Casa Blanca, Robert Zoellick, presentó una propuesta de revisión de la agenda del ALCA que apuntaba, incluso en los temas sensibles para Brasil, a una clara reducción de ambición.

La propuesta de Estados Unidos no fue hecha pública por la diplomacia brasileña, la cual, probablemente por razones de política interna como las anteriormente aludidas, prefirió atribuirse a sí misma la iniciativa de revisión de la agenda del ALCA, presentando, en la Mini-ministerial de Maryland que reunió a mediados de junio a los cancilleres de los principales participantes de las negociaciones del ALCA, los principales elementos de uma propuesta que contempla la idea de una negociación en tres vías: el bilateral (el 4+1), el hemisférico y el multilateral (la OMC).

Las pocas informaciones acerca de las reacciones de los socios de Brasil a la propuesta indican que esta no entusiasmó ni a Estados Unidos, ni a los demás países del NAFTA, además de no entusiasmar a Chile, Colombia y los países de América Central. Además, ya durante su visita a Brasil, Zoellick no demostró estar sensibilizado con la propuesta de un acuerdo 4+1.

AMPLITUD DE LA AGENDA DEL ALCA: EL FOCO DE LAS NEGOCIACIONES ENTRE BRASIL Y ESTADOS UNIDOS

Acordado, aunque sea temporalmente, el plazo para la conclusión de las negociaciones y constatada la baja probabilidad de que la fórmula 4+1 venga a ser algo más que el formato de facto de las negociaciones de acceso en materia de comercio de bienes -en función del abandono del principio de la NMF en el plano regional- la cuestión estratégica central para el ALCA se concentra en la composición de la agenda. Esta cuestión ciertamente permanecerá abierta en los próximos meses, pudiéndose suponer que la superación de las diferencias existentes dependerá esencialmente de un entendimiento mínimo entre Brasil y Estados Unidos acerca de una agenda del ALCA que incluya, además de esquemas de liberalización, reglas y disciplinas aplicables al funcionamiento del área de libre comercio después del período de transición.

La hipótesis de reenviar capítulos enteros del ALCA a la OMC parece poco plausible, pero no es necesariamente  inviable la idea de permitir a los países establecer reservas a ciertas disposiciones de capítulos que sean percibidos por ellos como de difícil aceptación o de  eliminar de determinados capítulos sus elementos más ambiciosos o más polémicos – ya sea incluyéndolos formalmente en una built in agenda del ALCA a ser negociada entre  2005 y un año a ser definido ya sea  remitiéndolos a la OMC - .

La primera alternativa es, en principio, más plausible, dado que no supone la obtención de un consenso acerca de lo que debería ser excluido del acuerdo o remitido a una segunda etapa de negociaciones. En dicha alternativa, los costos y beneficios de las reservas serían analizados y soportados por cada país.

Además, una estrategia negociadora que persiga el reenvío integral de varios temas de negociación a la OMC también puede generar algunos trade-offs con los objetivos de negociación que el país viene defendiendo en el área de acceso a mercados. Por un lado, reducir la ambición del ALCA en temas sensibles -desde un punto de vista defensivo- para Brasil implicaría aceptar reducir las ambiciones ofensivas del país en el área agrícola y de antidumping, donde se concentran las sensibilidades de los EUA.

Al reducir substancialmente las posibilidades de trade-offs entre diferentes áreas de negociación, la concentración de la agenda en el acceso a los mercados tiende a aumentar la presión por resultados fuertes y rápidos en esta área, poniendo en riesgo el mantenimiento de las reglas de juego acordadas en acceso de bienes (plazos y ritmos de desgravación, canastas, respeto a sensibilidades), que son de interés para la industria brasileña.

LA REUNIÓN DEL CNC EN EL SALVADOR: LA PROPUESTA DEL MERCOSUR EN LA MESA.

En la reunión del Comité de Negociaciones Comerciales del ALCA (CNC) durante la segunda semana de julio en el Salvador, el MERCOSUR presentó su propuesta de “estructura negociadora en tres vías”, que querría plantear una “metodología pragmática y realista para lograr los objetivos en los 18 meses que faltan para la conclusión de las negociaciones”. La propuesta se justifica en función de un cambio de las circunstancias “políticas y económicas en los niveles global y regional” en las que se desenvuelven las negociaciones , entre las cuales figuran el inicio de una ronda multilateral y la conclusión de diversos acuerdos bilaterales de libre comercio, las dificultades encontradas  en el proceso  de negociación para eliminar corchetes, el interés de algunos países que negocian en reenviar a la OMC temas que consideran sensibles y la presentación de ofertas por Estados Unidos sobre bases bilaterales.

El cuadro que sigue sintetiza la distribución de los temas de negociación en las tres vías, propuesta por el MERCOSUR en la reunión de la CNC.

Aunque las principales lineas de la propuesta  ya fueran conocidas, su presentación formal exigirá tomas de posición y reacciones de los demás países y bloques que negocian el ALCA. En su formato actual, la propuesta presentada para el ALCA implica una significativa reducción de la ambición del modelo de integración que viene siendo negociado a lo largo de los últimos años: el acuerdo hemisférico tendría como eje central el acceso a los mercado de bienes, servicios e inversiones, contemplando también  reglas para el comercio de bienes (pero no subsidios y antidumping) y para el uso, en el interior de la región, de subsidios a las exportaciones en la agricultura y medidas de efecto equivalente, así como algunas disciplinas básicas (OMC-like) en servicios e inversiones y un mecanismo de solución de controversias Estado – Estado.

Sin embargo, estas cuestiones ni tan sólo fueron contempladas en el documento final que sintetiza las discusiones y orientaciones del CNC. Las principales orientaciones formuladas en el documento son las siguientes:

-         El grupo negociador de acceso a mercados queda encargado de los temas comunes a este grupo y al de agricultura: trato nacional, relación del ALCA con otros acuerdos en el hemisferio, programa de eliminación arancelaria, medidas no arancelarias, salvaguardias, etc. Las disposiciones resultantes de este trabajo se aplicarán tanto a bienes agrícolas como a no agrícolas.

-         El grupo negociador de servicios deberá continuar su trabajo sobre los textos relativos a las áreas de servicios específicos para las que ya haya o acabe habiendo propuestas. Conviene recordar que el principal productor de propuestas sobre el trato de servicios específicos es EUA, que ya ha presentado textos sobre servicios financieros y telecomunicaciones.

-         Los países deberán someter a los presidentes de los grupos de negociación de acceso a mercados y de agricultura algunas informaciones relativas a sus respectivas ofertas iniciales de bienes: (1) porcentajes de comercio hemisférico en valor y de  líneas arancelarias incluidas en cada “cesta” de productos y de aquellos no incluidos en la oferta (2) porcentajes de comercio hemisférico en valor y en las líneas arancelarias en cada cesta de productos sujetos a contingentes arancelarias; y

-         a los países que no presentaron sus ofertas iniciales en servicios, inversiones y compras gubernamentales (caso de Brasil) se les recomienda que hagan los “mejores esfuerzos” para cumplir este elemento del mandato negociador de la última Ministerial (Quito, noviembre de 2001).

-         el grupo de agricultura debe adoptar medidas para intensificar sus discusiones en todos los items de su agenda, en particular aquellos relacionados con subsidios a la exportación y a todas las otras prácticas que distorsionan el comercio en productos agrícolas, y

-         los textos revisados de los diferentes capítulos deberán ser sometidos al CNC antes del 25 de septiembre con vistas a la Ministerial de Miami en noviembre.

Además, el CNC expresó su preocupación, pero no efectuó ninguna recomendación, en relación al tema de la situación de los países cuyas ofertas iniciales de acceso a los mercados de bienes no siguieron las directrices del CNC (inclusión de todo el universo arancelario, distribución de la oferta en cuatro cestas y ofertas significativas para la liberalización inmediata)

Es decir, no solamente el CNC ignoró, en su documento final, el tema más polémico y más relevante de su reunión – la propuesta del MERCOSUR – sino que tampoco produjo ninguna recomendación que permitiese superar las ambigüedades e imprecisiones en el área de métodos y procedimientos de acceso a mercados, que tienden a dificultar cada vez más la profundización del proceso de intercambio de ofertas y demandas.

            Las cuestiones más delicadas políticamente, que son muchas en el caso del ALCA, parecen estar siendo remitidas a la Ministerial de Miami –lo que no constituye ninguna garantía de que vayan a encaminarse hacia la solución en esta ocasión – , aunque las negociaciones en diversos grupos tienden a tornarse crecientemente difíciles, en función de aquella indefinición, pero también de la posición explicitada por el MERCOSUR.

CONCLUSIONES

En los próximos meses, al mismo tiempo  que los países estarán presentando sus ofertas mejoradas en las áreas temáticas que contemplan la dimensión de acceso a  los mercados, es previsible que se intensifiquen los debates acerca del ámbito futuro del ALCA, motivados por la propuesta del MERCOSUR. En esta etapa, la cuestión fundamental del proceso negociador radica en la posibilidad de que Brasil y EUA converjan en torno a un ámbito de agenda aceptable para ambos y para las demás partes.

Notas:

* Lista ilustrativa, todos los mandatos de Doha continúan siendo válidos.

** Reglas para las inversiones serán negociadas en la OMC.

 
© Observatorio de la Globalización, 2003.

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