Una Convergencia y todavía muchas Incertidumbres 

Serie Mercosur Nº23, publicada el 5 de diciembre de 2003.

     Esta Nota Informativa ha sido elaborada por:

   Roberto Bouzas (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales de Buenos Aires)  y
          Pedro da Motta Veiga (consultor y ex-director de la Fundación de Estudios de Comercio
   Exterior de Brasil).

La Conferencia Ministerial del ALCA celebrada en Miami en noviembre pasado no ha despejado las dudas sobre el futuro del proyecto de crear un área de libre comercio hemisférica. Si bien la conferencia no terminó en fracaso, su resultado trae a la memoria -como apuntaba un economista brasileño- el éxito de la reunión ministerial de la OMC en Doha. En ambos casos, el éxito de las reuniones ministeriales se debió principalmente a un objetivo político-mediático: evitar la repetición de fracasos anteriores (Seattle en el caso de Doha y Cancún en el de Miami). En este sentido estrecho, la reunión de Miami ha sido un auténtico éxito y ha superado las previsiones más optimistas, cerrándose con un texto de Declaración debidamente consensuado al final del primero de los dos días previstos para la reunión.

Si la reunión se ha salvado, difícilmente podría decirse lo mismo del ALCA. ¿Por qué? La Declaración Ministerial puede entenderse como un marco de negociación: sintetiza la convergencia de las posiciones de Brasil y de Estados Unidos sobre una “visión” general del ALCA, construida con bastante dificultad a lo largo de los últimos seis meses. Esta visión, si bien menos ambiciosa que aquella que orientaba originariamente la negociación hemisférica, ha sido asociada con la posición del gobierno brasileño y del MERCOSUR, pero en realidad, también le resulta funcional al gobierno norteamericano, que de esta manera conserva su capacidad para dejar fuera de la negociación un número de temas sensibles y para continuar con su estrategia de acuerdos bilaterales con países y grupos de países del hemisferio. Si bien algunos países, entre los que se encuentran Canadá, Chile, Costa Rica y México, se resistieron a esta visión menos ambiciosa del proceso hemisférico, al menos en algunos casos la razón para ello parece estar más en la ausencia de simpatía por el proceso del ALCA (que erosionaría las preferencias existentes) que en un genuino compromiso con un acuerdo más “profundo”. Si la reunión de Miami tuvo una victima, ésta fue el principio de single undertaking (compromiso único) acordado en 1998 como una de las bases de la negociación. En la práctica, sin embargo, ese principio había sido invalidado por la sucesión de negociaciones bilaterales que tuvo lugar en el hemisferio en los últimos años.

Por otro lado, en lo que se refiere al futuro de las negociaciones poco se avanzó en Miami. Resulta sorprendente que los Ministros hayan reafirmado por enésima vez su compromiso con la conclusión exitosa de las negociaciones en enero de 2005, dentro de poco más de doce meses. La convergencia de posiciones entre Brasil y  Estados Unidos no va más allá de algunos párrafos de la Declaración en los que se esboza la propuesta de un ALCA de dos niveles: el primero, un baseline agreement,  (acuerdo base) definiría los derechos y obligaciones compartidos por todos los países del ALCA, mientras el segundo estaría formado por acuerdos bilaterales y plurilaterales entre países del Hemisferio interesados en adquirir derechos y contraer obligaciones más profundas que las establecidas en el nivel de base.

En función de las diferencias que han seguido manifestándose en la reunión de Miami, no se definieron los elementos esenciales del baseline agreement. Esta tarea  se ha remitido a una instancia jerárquica inferior de negociación –el Comité de Negociaciones Comerciales- que se reunirá en febrero de 2004. Tampoco ha quedado claro, a partir de la lectura de la Declaración, el tipo de articulación que se pretende entre el baseline agreement y los acuerdos más profundos, dado que el texto parece indicar que tal articulación debería darse dentro del propio ámbito del ALCA. Finalmente, como las negociaciones de acceso a los mercados de bienes se están dando en el plano bilateral y como el MERCOSUR está proponiendo adoptar esta metodología para negociar acceso en servicios e inversiones, no se ha definido el proceso mediante el cual las concesiones negociadas bilateralmente se harán aplicables a todos los miembros del ALCA. En realidad, ni siquiera se sabe si lo serán en algún momento.

De ahí que, a un año de la fecha de conclusión de las negociaciones, todas las preguntas sobre el futuro del ALCA parecen estar justificadas. A primera vista, este grado de incertidumbre es sorprendente ya que las negociaciones efectivas tienen lugar desde hace más de cinco años (¡y la decisión de iniciarlas fue tomada hace más de nueve años!). Pese a este extenso periodo, aún se discute el alcance de la negociación, esto es, cuáles serán las materias que se incorporarán al ejercicio. En realidad, las negociaciones hemisféricas han enfrentado a lo largo del 2003 dificultades propias del cuadro de condicionantes en que éstas se desarrollan, las que han sido acentuadas por la constatación de que el proceso esta entrando en fase de definiciones. La proximidad del plazo establecido para concluir las negociaciones ha ejercido presión sobre las partes y, al menos en el caso de Brasil y Argentina, ha situado en un lugar destacado del debate publico interno la cuestión del ALCA. En el caso particular de Brasil, estos debates alcanzaron incluso al poder ejecutivo: algunos ministros del área económica han criticado el manejo de las negociaciones por el Ministerio de Relaciones Exteriores, acusado de exacerbar el enfrentamiento con los Estados Unidos.

Las dimensiones del problema: una negociación compleja.

Las negociaciones del ALCA aparecen condicionadas por diversos factores y, de manera general, definen un cuadro marcado por la complejidad y por la presencia simultánea de incentivos y obstáculos para la conformación de un área hemisférica de libre comercio. Entre los principales se destacan la complejidad de negociaciones tan ambiciosas entre países desarrollados y en vías de desarrollo, las restricciones internas que enfrentan dos de los mayores actores del proceso (Estados Unidos y Brasil) y el cuadro de negociaciones interrelacionadas que presenta en la actualidad el régimen de comercio internacional. Veamos cada uno de estos aspectos por separado. 

Una negociación pionera entre países desarrollados y países en vías de desarrollo.

Antes de nada, debe reconocerse que las negociaciones para la formación de un área de libre comercio “OMC-plus” en la cual participen 34 países con diversos niveles de desarrollo y estructuras productivas como los que negocian el ALCA, son, en cualquier caso complejas. La heterogeneidad económica, política y social de tantos países no contribuye ciertamente a la creación de un terreno favorable al entendimiento en áreas consideradas sensibles por quienes negocian. En este sentido, el proceso del ALCA no exhibe ventajas claras en comparación con otros foros como la OMC, a no ser por la existencia de un balance de poder más asimétrico en el plano hemisférico en comparación con el multilateral. Esta complejidad es amplificada por el grado de ambición y la cobertura de la agenda negociadora. Como se sabe, la agenda temática del ALCA es muy amplia y su definición fue objeto de discusiones durante el periodo de preparación que comenzó en 1995 y se extendió hasta 1998, cuando se definieron los temas de negociación. Además, Estados Unidos y Canadá vienen presionando para incluir cuestiones referentes a trabajo y medio ambiente en la agenda negociadora, temas que en general, causan recelo entre los negociadores de los países latinoamericanos. Desde el inicio, el tratamiento de esta agenda tan amplia ha sido difícil, comenzando por la propia definición de su contenido.

El debate sobre la conveniencia o incluso la posibilidad de negociar en el ámbito regional temas llamados “sistémicos” , que son más propios del ámbito multilateral, ha sido fuente de polémica en todos estos años. Los principales protagonistas han sido  Estados Unidos y Brasil y el debate ha girado en torno a los temas más sensibles para ellos. Los norteamericanos siempre han afirmado que los compromisos en relación con los subsidios a la producción agrícola doméstica y las cuestiones relacionadas con el antidumping y las medidas compensatorias deberían ser negociadas en el marco de la OMC, toda vez que no habría condiciones para aplicar disciplinas más favorables en esas áreas sólo para los países de la región. Para Estados Unidos, por consiguiente, se requería que la Unión Europea y Japón también estuvieran sentados en la mesa de negociaciones para un intercambio de concesiones equilibrado.

Brasil, por su parte, ha intentado mostrar que se enfrentaba al mismo tipo de dificultades con otros temas de la agenda para las cuales los Estados Unidos presentaban expectativas muy ambiciosas como servicios, compras gubernamentales e inversiones. Pese a las dificultades, Brasil se mostró dispuesto, hasta finales del año pasado, a negociar estos temas si se producían avances en materia agrícola y de defensa comercial, en donde quería obtener concesiones . En casos como el de Argentina, si bien las dificultades para realizar concesiones en temas como inversiones, servicios o compras gubernamentales era bastante menor, la exclusión de un trato amplio para los problemas del comercio agrícola reducía el incentivo para participar.

No obstante, aun cuando la heterogeneidad entre los países y la ambición de la agenda complican las negociaciones, es importante reconocer que, para muchos países de América Latina, la prioridad concedida a un acuerdo con los países del Norte, especialmente con Estados Unidos, es muy elevada y las sensibilidades en áreas consideradas sistémicas son muy pequeñas. Este hecho atenúa resistencias potenciales al proyecto en estos países y ha tendido a producir una polarización de posiciones entre Brasil y hasta cierto punto MERCOSUR, por un lado, y Estados Unidos y algunos países latinoamericanos por otro.

Brasil y los Estados Unidos: dos grandes players con muchas restricciones domésticas.

Esta polarización se ha evidenciado a lo largo de los últimos dos años, cuando los Estados Unidos explicitaron su grado de ambición en temas que combinaban la liberalización del acceso a mercados y el establecimiento de disciplinas (inversiones, servicios y compras gubernamentales) en los cuales la postura brasileña ha sido tradicionalmente cautelosa y defensiva. Para Brasil, la estrategia central en estos temas ha sido preservar al máximo su estructura regulatoria, evitando adoptar compromisos  en materia de reglas que pudieran limitar su margen de maniobra para la ejecución de políticas industriales. Estados Unidos ha forzado  estos temas –dos de los cuales tienen un tratamiento limitado en la OMC- en las negociaciones hemisféricas, utilizando el NAFTA como paradigma para la arquitectura de los capítulos.

La polarización entre Brasil y Estados Unidos en estas áreas de negociación se remonta al menos a 1998/9, cuando se comenzaron a negociar más detalladamente los textos de los capítulos de un futuro acuerdo. En realidad, las diferencias ya estaban presentes en las negociaciones para el lanzamiento de la Ronda Uruguay a mediados de la década de los 80, cuando los Estados Unidos patrocinaron la ampliación de la agenda para incluir  servicios,  inversiones y  derechos de propiedad intelectual y Brasil fue parte activa del grupo de países en desarrollo que resistieron estas propuestas. Esto significa que las diferencias bilaterales sobre la ampliación de la agenda de las negociaciones comerciales –y, una vez ampliada la agenda, sobre las modalidades y los objetivos de negociación en las nuevas áreas- es profunda y tiene raíces en factores domésticos no circunstanciales en ambos países.

La polarización entre Brasil y Estados Unidos se acentuó a partir de la toma de posesión del nuevo gobierno brasileño, que mostró su gran preocupación por preservar grados de libertad para implementar medidas activas de política industrial, lo que ha llevado al Ministerio de Relaciones Exteriores a adoptar una postura de mayor cautela en relación con la negociación de compromisos en compras gubernamentales, servicios e inversiones, además de propiedad intelectual.

Un ejemplo concreto de esta resistencia se reflejó en la no presentación de las propuestas de liberalización en esas tres áreas por parte de la Argentina y Brasil. De acuerdo con el calendario de negociaciones, estas ofertas debían haber sido presentadas en febrero de 2003. Si bien Uruguay y Paraguay presentaron sus ofertas en materia de servicios e inversiones, Brasil y la Argentina no lo hicieron en ninguno de los tres temas. Recién en octubre de 2003 Brasil y la Argentina presentaron una oferta inicial conjunta para servicios. De acuerdo con informaciones extra-oficiales, ambos países estarían trabajando para presentar una oferta conjunta en inversiones antes del final de 2003.

Después de la visita del Presidente Lula a Washington, el pasado mes de junio, y de la declaración  de ambos Presidentes en la que se comprometían a intentar concluir un acuerdo dentro del plazo previsto (enero de 2005), el gobierno brasileño pasó a defender una revisión amplia de la estructura de negociaciones del ALCA con el objetivo de lidiar con las evidentes dificultades para avanzar y concluirlas en el plazo previsto bajo el formato pre-existente.

La propuesta de las “tres vías”, formulada por Brasil y adoptada por el MERCOSUR en la reunión del CNC de agosto de 2003, ha sido presentada como una reacción a dos características de la posición negociadora norteamericana. La primera es la negativa a avanzar en compromisos con las cuestiones sistémicas del ALCA, como antidumping y subsidios agrícolas, y la segunda es la discriminación entre bloques de países en la oferta de acceso a los mercados de bienes. En efecto, la oferta norteamericana de acceso al mercado de bienes clasificó a los países del hemisferio en cuatro grupos a los que concedía trato diferenciado durante el periodo de transición. Entre estos grupos de países, el MERCOSUR fue el que recibió el trato menos favorable.

En la propuesta brasileña, la “vía ALCA” seria bastante limitada, concentrándose en temas como reglas de origen, subsidios a la exportación, solución de controversias y cuestiones institucionales. Todos los temas sistémicos relevantes serian remitidos a la “vía OMC”: reglas para servicios, compras gubernamentales, medidas de apoyo interno a la agricultura, antidumping y propiedad intelectual. Finalmente el conjunto de temas remanentes se trataría por la “vía de negociaciones bilaterales o entre grupos de países”.

Del lado de Estados Unidos, las restricciones domésticas no son tampoco menores. En efecto, su política comercial externa está hoy fuertemente marcada por el unilateralismo y los sectores proteccionistas han sido beneficiados por una serie de medidas adoptadas por el gobierno en los últimos años. (como la ley agrícola y las salvaguardas para el acero). Además, es importante tomar en cuenta el periodo pre-electoral de 2004: sin una reelección garantizada es poco probable que la administración Bush esté dispuesta a hacer concesiones importantes en materia comercial, a riesgo de alienar grupos y regiones de Estados Unidos.

En relación con las limitaciones que exhibe la agenda de negociación también es importante recordar que la Trade Promotion Authority (TPA) acordada por el Congreso norteamericano dio al Ejecutivo la autorización para negociar acuerdos comerciales por la vía rápida siempre que éstos no se limiten únicamente a temas de acceso a mercados. En efecto, tales acuerdos deben abarcar más áreas, incluyendo normas relativas a trabajo y medio ambiente. Por lo tanto, parece poco plausible que se pueda negociar con Estados Unidos un acuerdo limitado a temas de acceso a los mercados. Todos los acuerdos recientes o en negociación con ese país tienen una agenda amplia. La TPA también explicitó una larga lista de productos sensibles (especialmente agrícolas) que requerirán de una decisión especial para que quedar incluidos en los compromisos de liberalización.

La interrelación entre el ALCA y las demás negociaciones.

Como si no fueran suficientes las dificultades ya reseñadas, el impasse en que concluyó la reunión de la OMC en Cancún tendrá impactos significativos sobre la evolución de las negociaciones del ALCA. Para los países con mayores dificultades para aceptar un ALCA de alcance amplio e interesados en mantener la sincronía entre las negociaciones regionales y las multilaterales, el impasse en la OMC aparece como una razón adicional para postergar la entrada en vigor del ALCA o para reducir la amplitud de la agenda temática de las negociaciones hemisféricas,  concentrando la negociación en el acceso a mercados.

En cambio, para los países favorables a un acuerdo rápido y consistente con la ambición original, el fracaso de Cancún genera un nuevo incentivo para “invertir” en las negociaciones del ALCA. En el caso de Estados Unidos el impasse en la OMC le ha asignado mayor peso a los acuerdos regionales y bilaterales, tal como lo manifestó el Representante Comercial del President –Robert Zoellick- cuando señaló que su gobierno estaba dispuesto a avanzar con todos aquellos que también lo estuvieran, diferenciando entre quienes estaban a favor “de hacer” y quienes se oponían. De hecho, ya hay varios países en vías de desarrollo que han demostrado su interés por acuerdos comerciales con Estados Unidos. Paralelamente a la reunión de Miami, Robert Zoellick anunció el inicio de negociaciones de acuerdos de libre comercio con Perú, Colombia, Ecuador y Bolivia -todos ellos miembros del Pacto Andino- además de con Panamá y la República Dominicana, que quedará integrada en las negociaciones entre Estados Unidos y los países Centroamericanos.

Los últimos hechos de la negociación del ALCA: del CNC en Puerto España a la reunión ministerial de Miami.

Los últimos eventos de las negociaciones del ALCA son producto, en cierto modo, de la convergencia del conjunto de factores antes analizados y de la proximidad de la fecha estipulada para la conclusión de las negociaciones. En la reunión del CNC en Puerto España (a comienzos de octubre) se avanzó poco hacia algún tipo de convergencia en relación con la reestructuración del marco de negociación, tema que ya había sido tratado por un documento presentado por el MERCOSUR en la reunión de agosto. El documento de la Presidencia del CNC (compartida por Brasil y Estados Unidos) pretendió estimular la discusión y la emergencia de una “visión común” acerca de lo que debería ser el ALCA, planteando algunas preguntas clave y señalando factores a considerar para dar respuesta a tales preguntas. El ejercicio no tuvo resultados concretos, pero varios países pusieron de manifiesto su visión sobre el ALCA de un modo u otro.

Así, trece países (doce latinoamericanos, cuatro de los cuales eran sudamericanos, más Canadá) presentaron un documento defendiendo el mantenimiento de “un alto nivel de ambición en las negociaciones y la intensificación de nuestros esfuerzos para maximizar la apertura de nuestros mercados mediante el establecimiento de altos niveles de disciplinas”. El documento rechazó “el establecimiento de mecanismos que pretendan diferenciar el grado de importancia de una u otra áreas de negociación” defendiendo “la adopción de obligaciones en todas y cada una de las áreas en discusión en el ALCA”.

Uruguay, miembro del MERCOSUR, también intentó presentar su propia visión del ALCA, la que contempla dieciocho objetivos cuyo contenido es compatible con el mantenimiento del “enfoque original” de las negociaciones pero admite un grado razonable de flexibilidad en relación con lo que supondría un ALCA ambicioso. En cierto modo, la propuesta uruguaya se sitúa a medio camino entre la del grupo de los 13 países ambiciosos y la de los reticentes, aceptando la reducción del ámbito de negociación en temas como servicios, inversiones y compras gubernamentales pero sin excluir de la agenda del ALCA la negociación de reglas y disciplinas sobre estas materias.  Admite también un acuerdo de geometría variable que permita acomodar intereses de países con diferente grado de ambición: un ALCA que no impida que países con mayor nivel de ambición lo concreten, ni que imponga a países menos ambiciosos la obligación de adoptar disciplinas de alcance hemisférico desde el momento de entrada en vigor del acuerdo.

La posición oficial del MERCOSUR fue hecha explícita en una propuesta de texto para la Declaración Ministerial de Miami. Los principales elementos de la propuesta son los siguientes:

-         Los compromisos de liberalización de acceso a mercados en materia de bienes, servicios e inversiones asumidos bilateralmente entre países en vías de desarrollo no serán extendidos a los países en desarrollo. Al mismo tiempo, los compromisos bilaterales entre países en vías de desarrollo y países desarrollados serán de aplicación general al final del periodo de transición para la zona de libre comercio. Así pues, dependiendo de los niveles de compromiso de apertura asumidos bilateralmente entre los países, podría tenerse después de concluido el periodo de transición una zona de libre comercio incompleta.

-         Las disciplinas básicas aplicadas a servicios e inversiones serán establecidas en el ámbito de la OMC, sin prejuicio de que se negocien bilateralmente o plurilateralmente algunas disciplinas en estas áreas en el marco ALCA.

-         Las negociaciones para compras gubernamentales se limitan a normas de transparencia.

-         Temas como derechos de propiedad intelectual, antidumping y subsidios y medidas compensatorias se remiten a las negociaciones o disposiciones de la OMC.

En la misma reunión, el MERCOSUR se manifestó también formalmente -en este caso junto con México- contra la inclusión de cuestiones laborales y medioambientales en las negociaciones del ALCA, reaccionando a la presentación por parte de los Estados Unidos y Canadá, en la anterior reunión del CNC en San Salvador, de propuestas de tratamiento de estos temas en las negociaciones hemisféricas. 

Por lo tanto, los resultados del CNC de Puerto España, apenas algunas semanas después del fracaso de Cancún y poco más de un mes antes de la reunión ministerial de Miami, no autorizaban mucho optimismo sobre los resultados de esta última. Presintiendo los riesgos de un nuevo fracaso, el Representante de Comercio de Estados Unidos organizó en los alrededores de Washington D.C. una “mini reunión ministerial” con representantes de quince países o bloques en la primera semana de noviembre. Las divergencias explicitadas en Puerto España se mantuvieron, pero en esta reunión Brasil y Estados Unidos delinearon los elementos esenciales de lo que seria la “visión del ALCA” que apareció en la Declaración de Miami. Esta convergencia bilateral entre los países que polarizan las negociaciones hemisféricas en los meses anteriores “salvó” a la reunión ministerial a pesar de no haber eliminado las resistencias a la propuesta general de arquitectura del acuerdo.

La visión del ALCA que aparece en la Declaración Ministerial de Miami parece basarse en tres conceptos generales: amplitud de cobertura, equilibrio y flexibilidad. La amplitud de cobertura atiende al interés de los Estados Unidos, el equilibrio al de Brasil y la flexibilidad a los intereses de ambos dadas las restricciones políticas domésticas al proyecto del ALCA, tanto en Brasil como en Estados Unidos. Más allá de los principios generales, la sección de la Declaración sobre la visión del ALCA, pone de manifiesto el elemento central de su arquitectura: un acuerdo de dos niveles, el primero de los cuales incluiría “un conjunto común y equilibrado de derechos y obligaciones, aplicables a todos los países”, mientras que el segundo contemplaría “obligaciones y beneficios adicionales” aplicables sólo a los países que decidan negociar en un nivel mayor de profundidad temas de acceso y/o de reglas. En relación con estos acuerdos más profundos, la Declaración sugiere que “una de las posibles líneas de acción sería la de que esos países realicen negociaciones plurilaterales en el ámbito del ALCA, definiendo las obligaciones en las respectivas áreas individuales”.

Detallando un poco la arquitectura propuesta, la Declaración establece que el acuerdo de primer nivel incluirá un conjunto común de derechos y obligaciones con disposiciones en las nueve áreas bajo negociación, incluyendo aquellas en que Brasil y Estados Unidos tienen dificultades. O sea, la hipótesis de exclusión de temas de las negociaciones se deja de lado, lo que no significa que se vayan a desarrollar reglas especificas (y, en especial, OMC-plus) en el ámbito hemisférico para cada uno de los temas (ya que, por ejemplo, se pueden simplemente adoptar en el ALCA las reglas aplicadas al comercio de servicios en el GATS de la OMC).

No está  clara la naturaleza de las relaciones entre el acuerdo hemisférico de primer nivel y los plurilaterales de segundo nivel pues la Declaración de Miami es suficientemente ambigua en relación con este tema. Una interpretación posible hace referencia al modelo del GATT anterior a la Ronda Uruguay, donde había un acuerdo básico firmado por todos los miembros y acuerdos o códigos temáticos plurilaterales (como los de antidumping, subsidios y derechos compensatorios, etc) a los que adherían los países que así lo deseaban.[1] En este modelo, el ALCA regularía de alguna manera procedimientos de elaboración de estos acuerdos plurilaterales, que permanecerían abiertos a la adhesión de nuevos miembros en el hemisferio. Acuerdos amplios de libre comercio como el recientemente firmado entre Chile y los Estados Unidos o los que se negocian entre Estados Unidos y los países centroamericanos podrían continuar siendo negociados dentro del ALCA y los derechos y obligaciones generados no se extenderían a los demás países del Hemisferio, firmantes del acuerdo básico del ALCA y/o de sus acuerdos plurilaterales.

Más allá de la ambigüedad sobre la relación entre los acuerdos de segundo nivel y el acuerdo básico, la Declaración mantiene completamente abierta la discusión acerca del contenido del acuerdo de primer nivel, o sea el “Acuerdo ALCA de aplicación general”. En Miami se presentaron formalmente dos propuestas sobre lo que deberían ser, para cada tema, los elementos centrales de este baseline agreement. En principio, estos elementos deberían haber sido incluidos en un Anexo de la Declaración, lo que hubiera proporcionado, tras la reunión ministerial, orientaciones razonablemente precisas para el trabajo de los Grupos de Negociación. No obstante, no hubo acuerdo en este sentido y se postergó la definición del contenido del acuerdo de primer nivel a la próxima reunión del CNC a realizarse en febrero de 2004.

El MERCOSUR presentó una propuesta de baseline agreement ambiciosa en acceso a mercados de bienes –previendo entre otras cosas, la desgravación total del universo tarifario y la aplicación de la cláusula de NMF al final del periodo de transición (o sea, aplicación general de las concesiones tarifarias)- y defensiva, tanto en acceso como en reglas, en las áreas consideradas sensibles por Brasil. Las disciplinas en compras gubernamentales y política de competencia se limitan a la cooperación y transparencia y las reglas de servicios e inversiones se remiten a las disposiciones y disciplinas OMC para estas áreas.

En realidad, la propuesta del MERCOSUR y el acuerdo al que se llegó con  Estados Unidos antes de la Ministerial revelan que ha tenido lugar una flexibilización no despreciable de la posición brasileña. Por una parte, se acepta que todos los temas que componen la agenda del ALCA sean parte del acuerdo básico, abandonándose la hipótesis –implícita en la metodología de las “tres vías”- de que determinados temas deberían ser transferidos in totum a la esfera multilateral sin ser tratados en el ALCA. Por otro lado, al aceptar el modelo de acuerdo de dos niveles, el MERCOSUR abandona la idea de definir un ámbito de aplicación único –por supuesto minimalista- al cual todos los países tendrían que adaptarse. De acuerdo al nuevo modelo aquellos países que estuvieran interesados en acuerdos más ambiciosos en ciertos temas podrían negociarlos, aún cuando otros países no lo hiciesen debido a sus intereses diferentes. Finalmente, el MERCOSUR evolucionó hacia una postura en la cual se acepta la eliminación completa  de aranceles y barreras no arancelarias al final del período de transición y parece haber abandonado también la idea de mantener, al final del periodo, alguna asimetría de concesiones entre países desarrollados y en vías de desarrollo.

Chile y Canadá presentaron una propuesta conjunta alternativa a la del MERCOSUR, buscando imponer un mayor grado de ambición para el acuerdo hemisférico. De manera general la propuesta de estos países tiene el tono de los acuerdos que ambos han firmado con Estados Unidos, inclusive en áreas consideradas sensibles por Brasil.

Frente a la incapacidad para definir el contenido esencial del baseline agreement, la Ministerial de Miami dejó muchas dudas sobre el futuro de las negociaciones. Una de ellas se refiere a la posibilidad de concluir las negociaciones en enero de 2005, a pesar del compromiso reafirmado en la Declaración. Al breve tiempo disponible se suma el hecho de que 2004 será un año electoral en los Estados Unidos. Otra duda surge de la poca claridad acerca de cómo se distribuirán los beneficios de un acuerdo en dos niveles –donde los países tendrán diferentes niveles de compromiso- y a la ambigüedad de las relaciones entre el “ALCA básico de aplicación general” y acuerdos de segundo nivel. Un acuerdo hemisférico muy limitado desplazaría al ámbito bilateral o plurilateral toda ambición negociadora que fuese más allá del nivel general, generando una multiplicidad de acuerdos de segundo nivel con diferentes grados de profundidad.[2]

Cuando se piensa en un ALCA con estas características la imagen que surge de inmediato es la de ALADI, una colcha hecha con retazos de acuerdos bilaterales con diferentes niveles de compromiso.[3] Este modelo tiene múltiples inconvenientes para quienes hacen negocios, ya que genera ineficiencias y altos costos de transacción y bloquea la emergencia de buena parte de los efectos positivos que se esperan de esquemas amplios de liberalización preferencial. No es casualidad que la convergencia de los compromisos bilaterales en torno de un acuerdo regional sea uno de los objetivos actuales de la ALADI. Tampoco es casualidad que una propuesta con tanto sentido y racionalidad no se concrete, dada la cristalización de intereses sectoriales beneficiados por la lógica bilateral y el limitado ámbito de aplicación de los acuerdos de ALADI.

En suma: una convergencia conveniente y mucha incertidumbre para el futuro.

Más que esclarecer dudas e iluminar el futuro de las negociaciones, la Declaración de Miami ha generado una convergencia genérica que ha salvado la reunión ministerial y que, al acomodarse a las restricciones domésticas de los dos principales protagonistas de las negociaciones hemisféricas, les ha servido como una solución de compromiso aceptable.  De un lado, los Estados Unidos pueden ver en la nueva “visión del ALCA” la confirmación de la estrategia de “liberalización competitiva” formulada explícitamente por Zoellick: los Estados Unidos buscarán la apertura de mercados y el establecimiento de reglas simultáneamente a través de las vías bilateral, plurilateral y multilateral. Las dificultades en una o más de estas vías son percibidas como un incentivo para intensificar los esfuerzos de negociación en las demás. Del otro lado, Brasil ha entendido que preservó su objetivo fundamental: desvincularse de compromisos ambiciosos especialmente en lo que toca a reglas que son vistas como capaces de restringir los márgenes de libertad en materia de política industrial.

Es posible prever que en los próximos meses el trabajo de discusión de los capítulos del ALCA en los Grupos de Negociación temáticos quedará prácticamente paralizado debido a la indefinición sobre el contenido básico de cada capítulo. Las negociaciones podrán seguir a través del intercambio de ofertas mejoradas y de pedidos de mejora en las áreas temáticas que incluyan una dimensión de acceso a mercados y por medio de contactos intensos a nivel ministerial, especialmente entre Brasil y Estados Unidos. No es difícil imaginar que los Estados Unidos intensifiquen sus esfuerzos para concluir negociaciones con los países centroamericanos, mientras Brasil intentará cerrar, preferentemente antes de fin de año, un acuerdo de libre comercio con los países andinos.

© Observatorio de la Globalización, 2003.

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