Las perspectivas del ALCA a principios de 2003

A Sétima Reunião dos Ministros do Comércio do Hemisfério, concluída em 1 de novembro de 2002, em Quito, marcou – de acordo com o cronograma oficial da ALCA – o início da última etapa das negociações deste acordo. Em 15 de dezembro de 2002, teve início o prazo para que as Partes apresentem suas ofertas iniciais de liberalização nos cinco grupos em que se negociam temas de acesso a mercados: agricultura, acesso a mercados, serviços, investimentos e compras governamentais. Esta etapa levará supostamente ao aprofundamento das trocas de concessões, à elaboração definitiva dos textos dos vários capítulos que comporão o acordo e à conclusão das negociações, prevista para ocorrer – mais uma vez, de acordo com o cronograma oficial da ALCA – até janeiro de 2005.

A pouco mais de dois anos da data prevista para a conclusão das negociações, há fundadas razões para uma atitude de ceticismo em relação ao cumprimento do cronograma estabelecido na Reunião Ministerial anterior, realizada em Buenos Aires, em abril de 2001. Este ceticismo é alimentado tanto pelo balanço da evolução das negociações, entre as Ministeriais de Buenos Aires e de Quito, quanto pela percepção das enormes dificuldades para avançar na agenda futura de negociações.

Esta agenda se expande sem parar: a um número elevado de importantes questões pendentes relativas a métodos e modalidades para a apresentação de ofertas agrega-se o debate de novas dimensões do processo negociador (é o caso, por exemplo, do tema das diferenças entre níveis de desenvolvimento entre as Partes).

Como a partir de agora se entrará na substância destas negociações – a troca de concessões e a definição das disciplinas – é de se supor que as dificuldades enfrentadas pelas negociações até o momento tenderão a se multiplicar.

A Declaração Ministerial de Quito registra alguns avanços observados nos últimos dezoito meses: a elaboração de uma segunda minuta dos capítulos, o início dos trabalhos do Comitë Técnico de Assuntos Institucionais, a aprovação dos métodos e modalidades de negociação para a etapa seguinte e o estabelecimento de cronograma para o intercâmbio de ofertas de acesso a mercados (começando em 15 de dezembro de 2002), a definição de modalidades referentes à notificação da tarifa-base e a aprovação de diretrizes para o tratamento das diferenças nos níveis de desenvolvimento e tamanho das economias.

No entanto, parece exagero tratar muitos destes avanços como "êxitos", tal como expressado na Declaração. Como sabem todos aqueles que acompanham de perto as negociações, os avanços na eliminação de colchetes nos textos dos vários capítulos foram extremamente limitados: na grande maioria destes capítulos, eliminaram-se apenas as óbvias redundâncias textuais, mantendo-se intactos os colchetes que traduzem divergências de conteúdo, sejam estas relevantes ou não. Na realidade, a "segunda minuta" dos capítulos parece-se muito com a primeira, apresentada na Reunião Ministerial de Buenos Aires, em abril de 2001.

Por outro lado, o lançamento das negociações de acesso a mercados nos cinco grupos de negociação e o estabelecimento de cronograma para o intercâmbio de ofertas de acesso a mercados se fizeram às custas de uma estratégia de evitar as questões críticas que cercavam a definição de métodos e modalidades em todos os cinco grupos.

Assim, por exemplo, evitou-se definir, previamente ao início das ofertas, a arquitetura do capítulo de serviços e sua relação com o de investimentos. Resultado: as ofertas iniciais de serviços poderão ser feitas em listas positivas ou negativas e investimentos diretos em serviços poderão ser ofertados no capítulo de investimentos ou de serviços (como presença comercial, ou seja, no jargão do GATS, modo 3 de prestação internacional de serviços).

Mais grave ainda, em acesso a mercados (de bens), as ofertas se iniciarão sem que se tenham consensado os métodos para outorgar concessões tarifárias, questão essencial para o modelo de liberalização que vigirá no período de transição para a área de livre comércio. Enquanto o Mercosul é favorável à vigência do princípio de nação mais favorecida regional (lista única de oferta feita por cada país para todos os demais parceiros), os EUA postulam a apresentação de várias listas de ofertas de liberalização, segundo os parceiros a que tais listas se destinam.

Também na área de tratamento das diferenças nos níveis de desenvolvimento – outro "êxito" a que se refere a Declaração de Quito – pouco mais se avançou do que plasmar este princípio entre aqueles que nortearão a as negociações de acesso a mercados. Certamente, este é um tema que ganhou relevância nas negociações da ALCA, tornando-se hoje uma discussão incontornável em todas as áreas. No entanto, pouco ou quase nada se avançou na operacionalização deste princípio e na definição dos conceitos básicos que a viabilizariam: trata-se obviamente de tema muito controverso e que, dada a presença de 34 países na mesa de negociação, pode dar margem a intermináveis discussões e gerar um impasse de conseqüências imprevisíveis.

Estes exemplos ilustram as enormes dificuldades que a ALCA vem enfrentando para avançar nos temas centrais de sua agenda negociadora e para superar divergências em temas substantivos. Parte desta dificuldade está certamente relacionada ao número e à diversidade das partes negociadoras: há países de todos os tamanhos, com níveis muito heterogêneos de desenvolvimento (os menores não são necessariamente os mais pobres, os grandes não são por definição desenvolvidos ou ricos) e grandes diferenças de renda per capita. De fato, a ALCA é o primeiro exercício de negociação de uma área de livre comércio "de nova geração" a englobar um número expressivo de países muito dispares e certamente paga um preço elevado por este caráter pioneiro.

Uma negociação desta natureza requer liderança e o país que lançou o projeto de liberalização hemisférica – os EUA – não parece disposto a exercer tal papel e sobretudo a pagar um preço para fazê-lo. Na realidade, o fortalecimento do unilateralismo como forma preferencial de exercício do poder dos EUA na área de política comercial – tendência que se evidenciou nos últimos doze meses - afeta de perto as negociações da ALCA, inclusive na medida em que os representantes comerciais dos EUA repetem sem maiores cerimônias que as dificuldades para concluir as negociações da ALCA de fato estão levando aos Estados Unidos a negociar acordos bilaterais com países ou grupos de países na América Latina. O recentemente firmado (em dezembro de 2002) acordo de livre comércio entre os EUA e o Chile revela que a estratégia norte-americana é mais do que uma ameaça retórica. Na mesma direção aponta o anúncio do início de negociações bilaterais entre os Estados Unidos e os países centroamericanos a partir de 2003.

Outra dificuldade das negociações se refere ao fato de que os dois principais parceiros na conformação da ALCA – Brasil e EUA – têm agendas marcadas por importantes divergências, em termos de conteúdo e de objetivos. Os temas que compõem o lado ofensivo da agenda brasileira – agricultura e anti-dumping – são tratados pelos EUA como "temas sistêmicos", a serem negociados primeiro na esfera multilateral. Uma das grandes incógnitas da ALCA é precisamente o grau de concessão que os EUA estariam dispostos a fazer nestas áreas – supondo-se que alguma concessão terá de ser feita para que se considere a hipótese de conclusão das negociações. Em contraposição, os temas prioritários para os EUA, como investimentos, serviços, direitos de propriedade intelectual e acesso a mercados para bens industriais, encontram-se no pólo defensivo da agenda brasileira.

Uma ilustração patente das dificuldades políticas por que passa a negociação da ALCA é o fato de que a Declaração Ministerial de Quito pouco agrega às decisões anteriormente anunciadas. Na realidade, a Declaração sanciona as decisões adotadas pelo Comitê de Negociações Comerciais – CNC – instância intermediária de negociações, composta pelos Vice-Ministros do Comércio - nas suas duas reuniões de abril e maio últimos, em relação à notificação da tarifa-base e ao cronograma de apresentação de ofertas iniciais (entre 15 de dezembro de 2002 e 15 de fevereiro de 2003), de revisão destas ofertas (entre 15 de fevereiro de 2003 e 15 de junho de 2003) e de apresentação de ofertas melhoradas (a partir de 15 de julho de 2003) nos cinco grupos de negociação em que se trata de acesso a mercados. Mas ela nada avançou na definição de temas politicamente sensíveis e que geraram fortes divergências no âmbito do CNC, entre os quais a arquitetura dos capítulos de serviços e de investimentos e o método para outorgar concessões (princípio de nação mais favorecida regional ou listas bilaterais de ofertas), de maneira que a troca de ofertas iniciais nos cinco grupos de negociação se fará em um quadro de elevada incerteza e onde será até mesmo difícil comparar o alcance e as implicações das propostas de liberalização apresentadas.

Apesar destas limitações – que não deixarão de ter impactos negativos sobre as negociações nos próximos meses – quatro prioridades ou diretrizes recebem na Declaração de Quito um destaque inédito:

• em primeiro lugar, ratifica-se "a importância de obter avanços contínuos, equilibrados e substanciais em todos os âmbitos sujeitos a negociação" , afirmação que ressurge em diferentes pontos da Declaração e que atende de perto as preocupações do Brasil e do Mercosul com os escassos avanços obtidos nas negociações na área agrícola;

• em segundo lugar, afirma-se, também recorrentemente, no texto a importância a ser concedida ao tratamento das diferenças nos níveis de desenvolvimento e de tamanho das economias, compromisso já incorporado como princípio geral para as negociações de acesso a mercados. O CNC deverá assegurar-se que os grupos de negociações que tratam de acesso a mercados plasmem esta prioridade em medidas específicas;

• em terceiro lugar, além de reafirmar que a congruência com as regras e disciplinas da OMC constitui um dos princípios da ALCA, a Declaração reafirma o compromisso de finalizar as negociações da atual Rodada multilateral até janeiro de 2005, ressaltando ainda que as negociações da ALCA "devem tomar nota dos avanços que se produzam na OMC e que façam parte da agenda de Doha"; e

• em quarto lugar, fortalece-se o mandato negociador dado ao CNC, o que em certa medida refletiria as preocupações, em alto nível, com as dificuldades para avançar nas negociações. Assim, é reafirmada, na Declaração, a função do CNC como órgão executivo do processo de negociação, detalhando-se as atividades que concretizam esta função de "condução geral do processo". De maneira geral, o mandato dado ao CNC busca fortalecer sua capacidade para supervisionar os trabalhos dos vários grupos de negociação e para orientá-los na consecução de seus objetivos gerais e específicos. Até a próxima reunião ministerial, a se realizar no quarto trimestre de 2003, o CNC deverá realizar pelo menos três reuniões.

As duas primeiras diretrizes definem condicionalidades para o avanço do processo, introduzidas por grupos diversos de países latino-americanos: o Mercosul, no caso da exigência de negociações equilibradas, e países do Caricom e da América Central (mas não somente estes) no caso da demanda por tratamento diferenciado para países menos desenvolvidos ou economias menores.

A primeira diretriz – e a condicionalidade que ela traduz - deve ser lida em conjunto com o parágrafo da Declaração que trata especificamente do tema das negociações agrícolas. Este parágrafo reafirma "o compromisso hemisférico com a eliminação dos subsídios às exportações que afetam o comércio de produtos agrícolas no Hemisfério e o desenvolvimento de disciplinas a serem adotadas para o tratamento de todas as outras práticas que distorcem o comércio de produtos agrícolas" e reconhece que "a avaliação que cada um de nós fará dos resultados das negociações de acesso a mercados em agricultura na ALCA dependera do progresso que consigamos alcançar nos outros temas que fazem parte da agenda agrícola".

A terceira diretriz, sem vincular explicitamente o avanço e os resultados da ALCA ao desenvolvimento da Rodada multilateral, afirma a existência de um vínculo entre os dois processos, de forma tal que até o momento não se verificara. Pode, pois, também ser encarada como a afirmação de um novo tipo de condicionalidade para o avanço das negociações hemisféricas. O parágrafo relativo à agricultura reforça esta percepção, ao indicar que " devemos obter resultados significativos nas negociações sobre agricultura, tanto na ALCA, quanto na OMC".

Finalmente, a quarta diretriz é a única cujo resultado prático pode vir a ser "empurrar" o processo negociador, mas, mesmo neste caso, parece claro que um eventual desdobramento desta diretriz no plano das negociações dependerá mais da vontade política dos principais parceiros do que de um mandato que essencialmente reafirma a função do CNC.

Ou seja, três das quatro novas diretrizes expressas pela Declaração enfatizam um conjunto de condicionalidades ao avanço do processo negociador, que tornarão a agenda de negociações ainda mais complexa. A este dado se agrega o fato de que a tarefa de limpar os colchetes dos diversos capítulos do Acordo – ou seja, de se superar uma quantidade importante de divergências em todas as áreas de negociação – ainda se encontra no início e que se aborda a etapa de apresentação das ofertas de liberalização nos cinco grupos em que se negocia acesso a mercados com um grau de flexibilidade que beira o impraticável.

Neste cenário, o avanço nas negociações hemisféricas nos próximos dois anos dependerá essencialmente de uma forte mobilização política, capitaneada pelos principais parceiros, em prol do acordo e da emergência de um cenário internacional mais propício a arranjos cooperativos e menos marcado pelo viés unilateralista que caracteriza hoje a política comercial dos EUA.

Ora, não é este o cenário mais plausível sugerido principalmente pela evolução da política doméstica nos principais países que negociam a ALCA: enquanto no Brasil, já antes da eleição presidencial que levou a esquerda ao governo, o grau de adesão ao projeto de acordo hemisférico era baixo, os EUA investem moderadamente no processo e – ao contrário, por exemplo, da União Européia – apegam-se a certos traços do modelo NAFTA (como as metodologias de liberalização de serviços por listas negativas, a obtenção de um acordo ambicioso em investimentos e o estabelecimento de um mecanismo de solução de controvérsias investidor – Estado) que aumentam a resistência entre países como o Brasil.

O ano de 2003 afigura-se como decisivo para as negociações da ALCA. A próxima reunião ministerial ocorrerá nos EUA, no último trimestre de 2003, ficando a última reunião para o Brasil, em 2004. Em meados do próximo ano, estará claro se o objetivo de concluir as negociações no final de 2004 é factível e, além disso, desejável para os principais parceiros.

Àquela altura, já será possível avaliar os resultados da primeira rodada de ofertas de liberalização nos cinco grupos que tratam de acesso a mercados, assim como estarão explícitos os problemas decorrentes de se entrar nesta fase substantiva das negociações sem ter obtido consenso em temas-chave de métodos e modalidades.

Neste contexto, uma vinculação mais estreita das negociações hemisféricas à evolução e aos eventuais resultados da Rodada multilateral na OMC – vinculação que os EUA já estabelecem nas áreas em que sua agenda é principalmente defensiva – pode ser reivindicada por outros países para justificar uma extensão dos prazos de negociação e principalmente da data para a conclusão desta. De todos modos, con el NAFTA llegando a la etapa en la que prácticamente todo el universo arancelario estará libre de gravámenes, con un acuerdo en curso de implementación con Chile y con una negociación avanzada o, muy probablemente, ya concluida con los países centroamericanos, la fecha límite para la negociación del ALCA es en realidad mas simbólica que sustantiva para los negociadores norteamericanos. Con los países andinos beneficiados por la extensión de la Ley de Preferencias Comerciales Andinas que tuvo lugar el año pasado y con los caribeños alcanzados por la extensión del NAFTA-parity a los beneficios de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe, sólo restan las economías del Mercosur y, particularmente, Brasil.

Si, como todo parece indicar, este fuera el escenario en un par de años, la diplomacia comercial de Mercosur necesitaría fortalecer significativamente su capacidad de negociación a fin de evitar los costos de la discriminación en el hemisferio y, al mismo tiempo, no suscribir un acuerdo que puede guardar poca relación con las necesidades que muestra la agenda comercial de la región.

Ainda que vivendo um momento difícil, as negociações da ALCA devem avançar nos próximos meses com base na dinâmica do exercício de apresentação das ofertas iniciais nos cinco grupos em que se trata de acesso a mercados. Para os países participantes das negociações, os custos de apresentar ofertas iniciais – por definição conservadoras – são baixos, principalmente quando comparados aos custos de não fazê-lo, decisão que corresponderia na prática a uma auto-exclusão do processo de negociação, com os ônus políticos que daí decorreriam.

© Observatorio de la Globalización, 2002.

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