La
cumbre presidencial del Mercosur en diciembre de 2002
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En la primera semana de diciembre de 2002 se realizó la reunión semestral de rutina del Consejo del Mercado Común y de los presidentes del Mercosur. En esa oportunidad Brasil transfirió la presidencia pro-témpore a Paraguay por un nuevo período de seis meses. La cumbre de Brasilia también fue la última en la que participarán el presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, y el presidente argentino, Eduardo Duhalde. Cardoso dejó la primera magistratura el 1 de enero de 2003 y, si se cumple el cronograma electorial, Duhalde hará lo propio el 25 de mayo próximo.
Las decisiones de carácter económico que se tomaron en la reunión del CMC de diciembre pasado cubren tres áreas principales. La primera es la referida a la aplicación del arancel externo común. En este sentido, la Decisión 21/01 prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2003 del incremento temporario de 1.5 puntos porcentuales en el arancel externo común, así como también la vigencia como excepciones al AEC de cien items de la nomenclatura arancelaria definidos por cada país. Paralelamente, a través de la Decisión 25/02 se autorizó a la Argentina a aplicar hasta el 30 de junio de 2003, en carácter excepcional y temporario, alícuotas especiales para la importación de bienes de capital listados en el Anexo V del Decreto 690 de abril de 2002. Esta autorización se realiza en el marco del examen que está realizando el Grupo de Alto Nivel para Examinar la Consistencia y Dispersión del AEC y las discusiones en el Subgrupo de Trabajo Nro 7 "Industria" sobre políticas aplicadas en los sectores de bienes de capital, informática y telecomunicaciones.
La segunda área es la referida a la aplicación de la legislación de "defensa comercial" al comercio intrazona. Esta materia ha sido objeto de una prolongada disputa, especialmente en la Argentina y Brasil. La base del conflicto reside en la exigencia brasileña de que la Argentina exima al comercio intra-zona de la aplicación de su legislación de "defensa comercial", en tanto que la Argentina se resiste a hacerlo hasta tanto el tema de las ayudas estatales al sector privado sea incluido de manera efectiva dentro de la legislación regional de defensa de la competencia. La impasse entre ambas posiciones ha conducido a los negociadores brasileños a colocar el énfasis sobre los procedimientos para el desarrollo de las investigaciones y la aplicación de derechos. En este sentido, la Decisión 22/02 aprobó las "Disciplinas para los Procedimientos y Reglas para Investigaciones Antidumping y sobre Subvenciones en el Comercio Intrazona". Estas Disciplinas están destinadas a complementar lo establecido por el Acuerdo Antidumping y el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC, adoptados por el Mercosur a través de las Decisiones CMC 13/02 y 14/02.
Finalmente, el tercer campo fue el referido a la complementación productiva. En efecto, la Decisión 23/02 creó el Programa de Foros de Competitividad para las Cadenas Productivas del Mercosur. Estos Foros prevén la participación de funcionarios del sector público y representantes del sector privado (empresario y sindical), con el propósito de promover una mayor integración entre productores integrantes de las mismas cadenas productivas. La Decisión no incluye mecanismos operativos para la creación de los Foros, con excepción de la disposición de que la orientación política del Programa será dada por las Reuniones de Ministros. La creación de los Foros de Competitividad reflota una vieja idea en el Mercosur (los acuerdos sectoriales), heredada del enfoque adoptado por el Programa de Integración y Cooperación Argentina-Brasil (PICAB) de 1986.
En materia de asuntos institucionales y organizativos, en la última reunión del CMC se tomaron algunas decisiones importantes. Una de ellas fue la formalización de la transformación de la Secretaría Administrativa del Mercosur en una Secretaría Técnica. Para ello, a partir del mes de mayo del 2003 se establecerá un Sector de Asesoría Técnica integrado por cuatro consultores técnicos que reemplazarán a las actuales jefaturas de sector. El proceso de transformación de la Secretaría Administrativa en Secretaría Técnica será un proceso gradual, previéndose incluso la modificación del Protocolo de Ouro Preto a fin de completar dicha transición. La Secretaría Técnica tendrá como funciones dar apoyo técnico a los órganos del Mercosur, hacer un seguimiento y evaluación del proceso de integración, realizar estudios de interés para el proceso de integración y hacer un control de consistencia jurídica de los actos normativos del Mercosur. Esto último, sin embargo, no será condición necesaria para la emisión de un acto jurídico o su entrada en vigor. Si bien la creación de la Secretaría Técnica es un paso positivo para mejorar los recursos institucionales del Mercosur, en la práctica se ha limitado a modificar la naturaleza de los representantes nacionales actuales, sin incrementar los recursos humanos o materiales de la Secretaría.
A través de la Decisión 18/02, el CMC también aprobó el Reglamento del Anexo al Protocolo de Ouro Preto que establece el "Procedimiento General para Reclamaciones ante la Comisión de Comercio del Mercosur". Este procedimiento no es una primera instancia del mecanismo de solución de controversias, sino un recurso alternativo que podrá desembocar o no en el uso de ese mecanismo. Las reclamaciones deben presentarse por el Estado parte reclamante a la Presidencia Pro-Tempore de la Comisión de Comercio. Si la reclamación no es resuelta en el plenario de la Comisión de Comercio ésta debe girarse a un comité técnico que tiene un plazo de 30 días para formular una recomendación no vinculante (en rigor puede haber más de una recomendación). Si el plenario de la Comisión de Comercio nuevamente no alcanzara el consenso, podrá girar el caso al Grupo Mercado Común, que tiene un plazo adicional de 30 días para resolver la controversia. Si ello no ocurriera, el Estado reclamante puede activar directamente el mecanismo arbitral del Protocolo de Brasilia sobre Solución de Controversias (obviando las etapas de negociación e intervención del GMC). Este procedimiento fue concebido como una forma de acelerar y facilitar el tratamiento de las disputas de carácter comercial. Sin embargo, en la práctica el mecanismo no ha funcionado de esa manera. En efecto, entre 1995 y 2001 el mecanismo se utilizó en doce ocasiones, pero en ninguna de ellas se alcanzó una solución de consenso ya sea en la Comisión de Comercio o en el Grupo Mercado Común. En promedio, la intervención del GMC ha tenido una duración de cuatro meses, y en algunos casos excepcionales ésta se ha extendido hasta a dos años. El Reglamento aprobado en diciembre de 2002 establece con más precisión los procedimientos que deberán seguirse en el curso de las reclamaciones, los plazos máximos para cada etapa y los procedimientos para la participación del sector privado en la instancia de comité técnico.
La Decisión 20/02 estableció algunos procedimientos para mejorar la eficacia del sistema de incorporación de las normas del Mercosur a los órdenes jurídicos internos de cada país. Como se sabe, el sistema de incorporación de normas del Mercosur es una de las principales debilidades del proceso de integración, que ha minado seriamente su eficacia y su credibilidad. En esencia, la nueva decisión establece como regla –aunque abre la puerta a excepciones- que previamente a la sanción de una norma, el texto consensuado por el órgano de Mercosur correspondiente sea sometido por un plazo no mayor de sesenta días a consultas nacionales para confirmar su conveniencia técnica y establecer los procedimientos y el plazo necesarios para su incorporación. Asimismo, y aún después de este procedimiento, el órgano decisorio no podrá adoptar formalmente la norma hasta que los Estados parte comuniquen por escrito que están en condiciones de internalizarla por medio de actos del ejecutivo o de enviarla para su aprobación parlamentaria. La Decisión 20/02 también establece que las normas deberán incorporarse integralmente y que no es justificativo del incumplimiento de los plazos de incorporación que se establezcan la eventual necesidad de modificar normas internas para adecuarlas a las nuevas normas Mercosur. Las disposiciones de la Decisión 20/02 no modifican en lo sustancial las debilidad del proceso de internalización de normas que rige en el Mercosur, pero puede tener algún éxito en reducir el número de normas "frívolas" luego no internalizadas (lo que ocurre, por ejemplo, cuando los órganos decisorios adoptan normas sin un suficiente control nacional respecto de la factilibidad técnica, legal y política de su internalización).
En materia organizativa, la Decisión 19/02 también estableció la facultad del Consejo Mercado Común de formular recomendaciones no vinculantes dirigidas a establecer orientaciones generales, planes de acción o incentivar iniciativas que contribuyan a la consolidación del proceso de integración. Esta decisión no pasa de un acto simbólico, ya que no tiene ningún efecto legal. Aún más, la nueva decisión explícitamente establece que dichas recomendaciones deberán adoptarse por consenso.
La Decisión 31/02 aprobó la suscripción de un Acuerdo de Complementación Económica entre los Estados Parte del Mercosur y de la Comunidad Andina de Naciones, no alcanzándose el propósito que originalmente se fijó la presidencia pro-tempore brasileña de concluir para diciembre de 2002 un acuerdo de libre comercio entre ambos agrupamientos. Las negociaciones entre el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones se han arrastrado por años sin resultados visibles, en buena medida debido a los escasos incentivos de los países andinos para abrir sus economías a la importación de bienes originarios del Mercosur (destacadamente en el caso de la agricultura), dado que sus exportadores ya gozan de importantes preferencias en el acceso a estos mercados.
En otros campos, la reunión del CMC de diciembre pasado también sancionó protocolos de reconocimiento educativo para títulos de nivel básico y medio no-técnico (Decisión 26/02), de asistencia jurídica mutua en asuntos penales (Decisión 27/02) y diversos entendimientos relativos a la cooperación para el combate de distintos tipos de ilícitos (Decisión 29/02). Paralelamente, la Decisión 28/02 aprobó la firma de cuatro acuerdos relativos a facilitación de la regularización migratoria interna y la residencia para nacionales de los Estados parte. A pesar de que esta Decisión no requiere ser internalizada porque "reglamenta aspectos de la organización o del funcionamiento del Mercosur", en los hechos su alcance práctico dependerá de que los acuerdos señalados se traduzcan efectivamente en medidas internas a través de los cambios legales y administrativos que se requieran.
En síntesis, la última cumbre del Mercosur no trajo resultados excepcionales, sino que combinó algunas decisiones de mejora incremental en los procedimientos existentes (como en materia de internalización), con la sanción de status quo (como en lo que toca al arancel externo común) y con una cierta reiteración de prácticas tradicionales consistentes en aprobar resoluciones de dudoso efecto práctico (como en el caso del acuerdo sobre residencia celebrado por los Ministros de Interior). La asunción del nuevo gobierno brasileño y el cambio de administración en la Argentina a partir de mayo de 2003 pueden abrir nuevas expectativas para el Mercosur. El nuevo presidente brasileño ha mencionado en reiteradas ocasiones que entre sus objetivos prioritarios figura la consolidación del Mercosur. Sin embargo, hasta el momento las iniciativas que se conocen tienen un carácter bastante general y no encaran los problemas de gestión del proceso de integración.
En este sentido, la reunión bilateral entre el presidente de la Argentina, Eduardo Duhalde, y el presidente de Brasil, José Inácio Da Silva, realizada el 14 de enero no aportó mayores novedades, excepto la reiteración del compromiso y el interés político de ambos gobiernos en el Mercosur. No obstante, si bien esta manifestación de voluntad política y la reconstrucción de un diálogo fluido y de confianza mutua son condiciones necesarias para volver a dotar de dinamismo al Mercosur, no son en absoluto condiciones suficientes. Hasta ahora, no hay indicios de que exista una agenda técnica consistente sirigida a eliminar los estrangulamientos fundamentales que padece el proceso de integración. Ni la creación de un instituto que examine las posibilidades de establecimiento de una moneda común ni la elección de un Parlamento regional son medidas que podrán ayudar en esa dirección. El Mercosur enfrenta problemas mucho más prosaicos, incluyendo su propio perfil como proceso de integración y su estrategia de relacionamiento con el resto del mundo. Probablemente nada de esto pueda resolverse hasta que un nuevo gobierno en la Argentina esté en condiciones, con suerte, de dar una perspectiva de estabilidad a las opciones y prioridades estratégicas de ese país.
© Observatorio de la Globalización, 2002.
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