Las negociaciones del Mercosur en el marco del ALCA y con la UE

"ULTIMOS DESARROLLOS"

Serie Mercosur Nº20, publicada el 9 de mayo de 2003.

      Esta Nota Informativa ha sido elaborada por:

   Roberto Bouzas (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales de Buenos Aires)  y
   Pedro da Motta Veiga (consultor y ex-director de la Fundación de Estudios de Comercio
   Exterior de Brasil).

Los últimos meses se han caracterizado por la intensificación de las actividades ligadas a las negociaciones comerciales en las que el MERCOSUR se encuentra involucrado. Esta afirmación es particularmente verdadera para el caso del ALCA, en el que tuvo inicio, entre el 15 de diciembre de 2002 y el 15 de febrero de 2003, el proceso de presentación de las ofertas iniciales de acceso al mercado en cinco grupos de negociación: agricultura, acceso al mercado (para bienes no agrícolas), servicios, inversiones y compras gubernamentales.

En el caso de las negociaciones MERCOSUR- Unión Europea, las dos partes presentaron, en los primeros días de marzo, sus ofertas revisadas para acceso en el área de bienes – lo que, en el caso del MERCOSUR, implicó un considerable esfuerzo de mejora de la oferta inicial - y el calendario de negociaciones prevé otros eventos relevantes para los próximos meses. A medida que avanzan las negociaciones en las diferentes áreas, aumentan las preocupaciones con el tema agrícola, donde se concentran tanto las resistencias europeas a liberalizar los mercados como las expectativas por parte del MERCOSUR de obtener beneficios del acuerdo. Las perspectivas de revisión, en junio, de la Política Agrícola Común - PAC -, a partir de las propuestas elaboradas por la Comisión Europea, no parecen prometedoras, dada la rigidez de la posición francesa en defensa de esta política y la disposición al compromiso demostrada por los países reformistas.

Aun sin esperar más que cambios marginales en la PAC, los países del MERCOSUR pueden explorar en los próximos años los espacios existentes dentro de los límites de la política actual para obtener un mayor acceso al mercado y reducir el elevado grado de discriminación que afecta negativamente sus exportaciones al mercado europeo vis à vis las de competidores beneficiados por preferencias concedidas por la UE.

Las negociaciones de acceso al mercado comenzaron en el ALCA, esencialmente durante las reuniones de febrero de los cinco grupos de negociación en los que se trata de acceso al mercado, con la presentación, por los distintos países y bloques, de sus ofertas iniciales de liberalización. Aunque no todos los países y bloques habían presentado propuestas en todas las áreas temáticas, como se puede observar en el cuadro siguiente, ya hay, sobre la mesa, una masa razonable de ofertas en las distintas áreas.

* CA-4 – El Salvador, Nicaragua, Guatemala y Honduras

** - A finales de marzo, los países de la CAN – excepto Venezuela – presentaron sus ofertas iniciales de inversiones.

Cuatro hechos llaman la atención después de esta primera ronda de presentación de ofertas:

En primer lugar, y aun sin considerar el contenido de las ofertas, los resultados parciales de la ronda – en términos de número de ofertas presentadas - fueron bastante heterogéneos. En el área de bienes industriales y agrícolas, todos los países y bloques que participan de la negociación presentaron sus ofertas iniciales. En servicios también la gran mayoría de los países las presentaron, inclusive los dos socios menores del MERCOSUR. Con respecto a las inversiones y compras gubernamentales, el número de ofertas presentadas fue mucho menor: en estas áreas ni el MERCOSUR ni la CAN presentaron sus propuestas, debiendo hacerlo en los próximos meses.

En segundo lugar, en los principales grupos de países que negocian en bloque en el ALCA (MERCOSUR, CAN y CA–4), la presentación de ofertas iniciales puso en evidencia divergencias internas significativas: dentro de cada bloque, algunos países presentaron ofertas en áreas donde otros no lo hicieron; en servicios, los países de la CAN presentaron ofertas que tenían estructuras distintas, etc. A este hecho se agregan las dificultades que algunos de estos bloques, en especial el MERCOSUR, van encontrando para definir el arancel base a ser notificado en el ámbito del ALCA en los próximos meses (el 15 de abril, en el caso del MERCOSUR).

En tercer lugar, la presentación de ofertas puso de manifiesto la oposición entre bilateralismo y tratamiento de nación más favorecida en el plano regional en la administración del esquema de liberalización del acceso al mercado de bienes. Como ya fue ampliamente difundido, EEUU presentó cuatro diferentes ofertas en el área de bienes, discriminando entre los países latino-americanos en beneficio de las economías del Caribe y, en segundo lugar, de las centro-americanas. Según la propuesta de EEUU en esta área, el 91% de los bienes industriales y el 85% de los bienes agrícolas importados del Caricom tendrían sus aranceles de importación eliminados al entrar en vigor el Acuerdo. En el caso de los países centro-americanos, estos porcentajes serían del 66% y del 64%, respectivamente, y, en el caso de los países de la CAN, del 61% y del 68%. La eliminación inmediata de aranceles beneficiaría, en el caso del MERCOSUR, solamente al 58% de las importaciones industriales y al 50% de las importaciones agrícolas. Los demás países y bloques presentaron listas únicas de oferta, eventualmente indicando la posibilidad de conceder algún trato diferenciado para economías menores.

En cuarto lugar, las ofertas en servicios e inversiones toman como referencia paradigmas distintos de acuerdos comerciales. Hay ofertas presentadas en listas positivas y otras en listas negativas; hay algunas que incluyen la presencia comercial (modo 3 del GATS) en la oferta de inversiones, mientras otras la incluyen en la oferta de servicios, etc.

En consecuencia, el cuadro que emerge de la primera – y aún inconclusa – ronda de ofertas de acceso al mercado es todavía bastante confuso, no favoreciendo la convergencia de las negociaciones en torno a algunos ejes y principios debidamente consensuados entre las partes. En los próximos meses, el proceso negociador se intensificará y la actuación de los negociadores se centrará en tres tareas principales:

• la negociación, en los grupos, de métodos y modalidades y otros aspectos que afectan a la dinámica de ofertas y demandas de acceso al mercado;

• el análisis de las ofertas iniciales de los distintos socios, a fin de identificar las prioridades en el proceso de solicitud de mejoras y la posterior elaboración de listas de demandas de mejoras, tarea que es, en gran medida, de corte sectorial; y

• el examen de las demandas de los socios para presentación, por cada país, de ofertas mejoradas en las diferentes áreas temáticas y la posterior conformación de ofertas revisadas.

Esta dinámica negociadora podría verse afectada por la crecientemente manifiesta insatisfacción del nuevo gobierno brasileño con la evolución del proceso del ALCA. Brasil no presentó en febrero ofertas en servicios, inversiones y compras gubernamentales y discute hoy internamente la conveniencia de rediscutir en el marco del ALCA cuestiones ya consensuadas en 2002, como el formato de las listas negativas para las ofertas en materia de inversiones o la propia idea, en materia de compras gubernamentales, de ir más allá de temas relacionados con la transparencia.

A lo largo de abril, Brasilia envió señales explícitas de insatisfacción con el proceso del ALCA, proceso que cuenta con escaso apoyo político interno en el país. El gobierno ha trabajado con algunas alternativas: hay la idea de proponer a Estados Unidos alguna reducción de las ambiciones del proyecto de integración hemisférico o de negociar con los socios del MERCOSUR un acuerdo con Estados Unidos centrado en el comercio de bienes y en temas menos sensibles para Brasil. Cualquier cambio de este tenor corre el serio riesgo de no contar con el apoyo de los demás socios del MERCOSUR, además de provocar una reacción dura de Estados Unidos.

En este marco, no se puede excluir la hipótesis de que el gobierno brasileño esté overreacting a Estados Unidos simplemente desde una óptica negociadora, dispuesto a atenuar sus críticas si Estados Unidos demostrara una disposición a negociar temas en los que Brasil tiene un interés tanto ofensivo como defensivo.

Las negociaciones entre el MERCOSUR y la Unión Europea evolucionaron muy lentamente a lo largo de los últimos dos años. Hubo, a lo largo de 2001, un primer intercambio de ofertas de liberalización en el área de bienes, pero ambas propuestas fueron consideradas por las partes como muy insatisfactorias.

Como se recordará, la propuesta presentada en julio de 2001 por la Unión Europea fue modesta, especialmente en el área de productos agrícolas y productos agrícolas procesados, evidenciando claramente una estrategia negociadora, pero también los límites del mandato negociador de la Comisión Europea en lo que se refiere a propuestas que afecten la implementación de la política agrícola común. La contra-propuesta del MERCOSUR, presentada en octubre de 2001, fue aún más modesta que la europea, en función principalmente – pero no solamente – del carácter extremamente defensivo de la posición argentina en aquel momento.

Con posterioridad, la IX Reunión del Comité de Negociaciones Birregionales (CNB), realizada en Bruselas, entre el 17 y el 21 de marzo pasados, ha registrado avances significativos especialmente en el área de acceso al mercado de bienes, donde una mejora sustancial de la oferta presentada por el MERCOSUR contribuyó a desbloquear la agenda de negociación. En otras áreas, como servicios e inversiones, también se avanzó en la consolidación de los textos, aunque entre las partes siguen existiendo divergencias no despreciables.

Sin duda, la sensación de que las negociaciones birregionales han alcanzado una nueva fase deriva, en gran medida, del hecho de que el MERCOSUR presentó, en la reunión del CNB, una oferta revisada de acceso al mercado en bienes que concretiza una mejora significativa en comparación con la oferta inicial presentada en octubre de 2001.

En la oferta inicial, apenas el 39,2% de los productos, correspondiente al 32% de las importaciones del MERCOSUR a partir de la Unión Europea fueron incluidos en las cinco canastas de productos con desgravación arancelaria prevista – según ritmos diversos – para antes de diez años. En 2003, la oferta revisada incluyó, en las cinco categorías con trato definido (y desgravación completa en un plazo inferior a diez años), el 85,5% de los items arancelarios, correspondientes al 83,5% de las importaciones del MERCOSUR a partir de la Unión Europea. Así, la oferta del MERCOSUR ya se sitúa hoy dentro de los límites de lo que se considera compatible con las disposiciones genéricas de la OMC (por referirse a lo "sustancial del comercio"), en términos de cobertura del programa de desgravación de acuerdos de libre comercio.

En realidad, el crecimiento de la oferta del MERCOSUR se ha dado principalmente a través de la inclusión en la canasta E de desgravación – aquella que tiene el cronograma de eliminación de aranceles más conservador - de un gran número (2520) de items arancelarios que, en la oferta inicial, no tenían tratamiento definido. También creció bastante la participación de los productos incluidos en la categoria B de desgravación (eliminación de aranceles en ocho años, con uno de carencia), pero la oferta del MERCOSUR continúa siendo bastante cautelosa, tanto cuando se examina desde el punto de vista de su composición interna, como en cuanto al cronograma de desgravación propuesto por el bloque.

De hecho, en la oferta revisada del MERCOSUR, apenas el 9,6% de las importaciones a partir de la Unión Europea tendría una desgravación completa inmediata, y sólo un 8,4% tendría sus aranceles eliminados en ocho años. El restante 82% de las exportaciones europeas al MERCOSUR están siendo incluidas o bien en las canastas C, D y E (que en conjunto equivalen al 65,4% del total del comercio), todas con dos años de carencia a contar desde la entrada en vigor del acuerdo y ocho años más hasta llegar a la desgravación integral de los aranceles, o bien en la categoria de productos aun no incluidos en el programa de desgravación.

Como surge de estas informaciones, el cronograma de desgravación propuesto por el MERCOSUR es en sí mismo bastante conservador. Por ejemplo, cinco años después de la entrada en vigor del acuerdo birregional, los productos de la categoria A estarían completamente desgravados, los aranceles de los bienes de la categoría B estarían reducidos en un 50% - permaneciendo así por tres años más – y los productos que componen las demás canastas tendrían sólo márgenes de preferencia de entre el 10% y el 30%.

Lo que estos comentarios dejan suponer es que las demandas adicionales de mejora a ser formuladas por la Unión Europea buscarán, en el área de bienes, tres objetivos:

• incluir en las canastas con desgravación prevista para menos de 10 años productos que hoy no tienen tratamiento definido en la oferta del MERCOSUR. Debe destacarse que Brasil tiende a ser el objetivo principal de este tipo de demanda, ya que un cuarto de las exportaciones europeas al Brasil no tienen tratamiento definido en la oferta revisada del MERCOSUR, contra apenas el 16,% de las exportaciones al conjunto del bloque;

• incluir en canastas con menores plazos de eliminación de aranceles productos incluidos hoy en canastas con plazos más largos; y

• alterar el propio perfil del cronograma de desgravación propuesto por el MERCOSUR, buscando acelerar todo el proceso de liberalización.

La Unión Europea también presentó mejoras a su oferta inicial de junio de 2001. Además de la inclusión de algunos productos de sectores como madera y cuero, la oferta de 2003 se destaca por el hecho de referirse a un total de 10.400 productos, es decir, 1235 productos más que los incluidos en su oferta inicial de 2001. De estos 1235 productos, 385 fueron ubicados en la categoría A – desgravación inmediata – y 748 en la categoría E – productos cuyo tratamiento, en términos de desgravación arancelaria, aun no fue definido.

Los impactos de esta inclusión de productos en la oferta del 2003 tienen signo contrario según los casos. En primer lugar, como la inclusión de 385 ítems arancelarios en la categoría A afecta a una serie de productos relevantes en la pauta de exportación del MERCOSUR hacia la Unión Europea, creció significativamente el peso en la oferta de la UE de productos que tienen una desgravación inmediata en sus aranceles. De hecho, esta categoría pasa a representar en la oferta del 2003 el 61,7 % de las importaciones de la UE provenientes del MERCOSUR contra 48,8 %, en la oferta del 2001. En segundo lugar, 375 productos del total de 385 incluidos en la categoría A ya entran a la UE sin pagar aranceles de importación, por lo que el impacto real, en términos de liberalización adicional, del aumento del número de productos sujetos a desgravaciones inmediatas es prácticamente nulo. En tercer lugar, también creció el número de productos ubicados en la categoría E –ítems para los cuales aún no existe una oferta definida-: estos productos eran apenas 195 en el 2001 y pasan a ser 963 en el 2003.

Así pues, en la oferta del 2003, el 9,3 % de los ítems arancelarios, que representan el 6,8 % de las importaciones europeas provenientes del MERCOSUR, aún no poseen tratamiento definido en materia de desgravación arancelaria. En el fondo, como estos productos son para la UE productos excluídos de los cronogramas de desgravación arancelaria, podría suponerse que una de las principales demandas del MERCOSUR en las futuras negociaciones será la inclusión de estos productos en las canastas para las cuales los cronogramas de eliminación arancelaria fueron ya definidos.

Tanto la oferta realizada por la UE como la del MERCOSUR avanzan en la dirección de una cobertura más amplia, en términos de universo de productos contemplados por los esquemas de desgravación propuestos, pero –también en los dos casos- se caracterizan por un grado razonable de conservadurismo. Así, por ejemplo, tras cinco años de vigencia de acuerdo, los aranceles europeos aún no habrían sido totalmente eliminados para el 27,4 % de las importaciones provenientes del MERCOSUR y para el 41,6% de los ítems arancelarios 1. Como el mercado europeo de productos industriales ya es bastante abierto, la prudencia europea se concentra más que la del MERCOSUR en ciertos sectores (en productos agrícolas y agroindustriales), lo que explica que, en términos agregados, el grado de liberalización que deriva de la propuesta europea sea, después de cinco años de vigencia del acuerdo, mayor que el que deriva de la oferta del MERCOSUR.

Todavía en el área de acceso a mercado para bienes, las negociaciones en la IX Reunión de CNB se dirigieron también a la redacción del texto del capítulo. Las divergencias en esta cuestión prevalecen sobre las convergencias, reflejando, entre otras cosas, el hecho de que aún están abiertas las negociaciones sobre los cronogramas de desgravación propuestos por ambas Partes.

En esta área de negociación, el próximo paso será el intercambio de solicitudes de mejora de las ofertas presentadas en marzo último, que deberá efectuarse entre el 15 de abril y el 15 de mayo del 2003.

Además de tratar la agenda de acceso al mercado de bienes, la IX Reunión de CNB también volvió a tratar las otras áreas temáticas que deberán incluirse en el Acuerdo de Libre Comercio.

Todavía en el ámbito del GT1 (que trata esencialmente temas relacionados con el comercio de bienes), se discutieron las disposiciones sobre las reglas de origen genéricas del acuerdo, obteniéndose avances en lo que se refiere a la definición de los principios de adquisición de origen. Pero siguen habiendo diferencias sustantivas en lo que se refiere a la determinación de los valores, la lista de "operaciones mínimas" que confieren origen, la prohibición de drawback y la certificación/ verificación de origen.

En el ámbito de reglas de origen, el objetivo central de la Unión Europea es adoptar, en el marco de la zona de libre comercio, las reglas generales de su Sistema de Preferencias Generalizadas, a semejanza de lo hecho en los acuerdos con México y Chile. No obstante, en todos los acuerdos bilaterales de la UE se aplican reglas específicas de origen a algunos productos, variando tanto las listas de éstos como los requisitos que se les aplican en cada acuerdo.

Se puede prever que algunos sectores industriales brasileños tendrán dificultades para aceptar este objetivo de negociación de la UE, que busca esencialmente adecuar las reglas de origen de cada acuerdo (y el conjunto de estas reglas) a las características estructurales de sus cadenas productivas, que en casos como la cadena textil y de confección, importan de países en desarrollo buena parte de los insumos transformados en Europa.

Otro ámbito donde la negociación encuentra obstáculos es en el de la defensa comercial, en donde el objetivo del MERCOSUR de perfeccionar los procedimientos de aplicación de medidas antidumping – para así hacer más difícil una utilización proteccionista del instrumento- encuentra resistencia del lado europeo. En la última reunión del CNB, la Comisión Europea subrayó las dificultades existentes para tratar, en el ámbito del acuerdo birregional, cualquier tipo de cuestión que, en éste ámbito, se pueda caracterizar como OMC-plus.

Siempre en el área de la defensa comercial, el MERCOSUR presentó, en la Reunión de Bruselas, los principales elementos de su propuesta de "Claúsula de industrias nacientes" o "Cláusula de desarrollo", que permitirá a los países del bloque elevar los aranceles temporalmente durante el período de desgravación para viabilizar la inversión e inicio de producción de bienes hoy no producidos en la sub-región.

En servicios, ya se alcanzó un consenso parcial en relación a métodos y modalidades y se sabe que la negociación seguirá con la estructura del GATS. También se avanzó bastante en la revisión del texto del capítulo, donde tres temas permanecen pendientes. En primer lugar, lo que se podría denominar "el régimen de origen" del acuerdo de servicios: ¿qué personas físicas y jurídicas se benefician de sus disposiciones?. En segundo lugar, la exclusión o no a priori de sectores del ámbito de aplicación de las disciplinas del acuerdo: el MERCOSUR propone la exclusión de la navegación de cabotaje, mientras la UE defiende la exclusión de este mismo sector y además la de los sectores audiovisual y de transporte aéreo (la prestación de servicios para las compañías aéreas, pero no la de servicios auxiliares o de apoyo). En tercer lugar, el tratamiento o no de los tests de necesidad económica, mecanismo practicado por diversos países de la UE para evaluar la conveniencia de admitir la entrada en el mercado local de nuevos proveedores de servicios. El MERCOSUR quiere que dichos tests ya no se apliquen más entre las partes, aunque se admite que tal objetivo dificilmente podrá ser alcanzado en las negociaciones birregionales.

Las negociaciones sobre inversiones abarcan tres dimensiones en el ámbito birregional: el establecimiento de métodos y modalidades de negociación, la elaboración de un capítulo sobre inversión / establecimiento y la redacción de un capítulo sobre pagos corrientes y movimientos de capital relacionados con las inversiones directas ya efectuadas o con las inversiones directas a efectuar según los compromisos asumidos en los capítulos de servicios e inversiones.

En el área de inversión / establecimiento, la propuesta de negociación europea es mucho menos amplia que la que se discute en el ámbito del ALCA, chocando, en consecuencia, con mucho menos resistencia del lado del MERCOSUR. Como el capítulo de servicios de un eventual acuerdo MERCOSUR – UE incluiría el modo 3, es decir inversiones directas en servicios- el capítulo de inversiones solamente se referirá a bienes, sector donde las restricciones al trato nacional y al acceso al mercado son mucho menores, tanto en el MERCOSUR como en la UE, que en el sector servicios.

Tanto en servicios como en inversiones y compras gubernamentales, las ofertas iniciales de las Partes deberán ser presentadas antes del 30 de abril de 2003. Las negociaciones también llegaron a avances puntuales en el área de solución de controversias y facilitación de negocios.

La evolución delas negociaciones en el primer semestre del año será de gran relevancia para definir el futuro del ALCA y del acuerdo MERCOSUR-Unión Europea. En el ALCA, el inicio de la fase de presentación de ofertas mejoradas- previsto para comenzar el 15 de julio- plantea desde ya, para los negociadores, el desafío de avanzar en la definición de métodos y modalidades.

De hecho, será muy difícil avanzar en la negociación de acceso sin que se tenga consenso acerca de métodos para la presentación de ofertas, especialmente en las áreas de servicios, inversiones y compras gubernamentales, donde las opciones decisivas todavía no fueron hechas.

En las negociaciones MERCOSUR- Unión Europea, la presentación de la oferta revisada del MERCOSUR en el área de bienes, durante la última reunión del CNB, sitúa indiscutiblemente a la negociación birregional en una nueva fase. El MERCOSUR hizo una oferta amplia aunque todavía conservadora, sobre todo en un área sensible para Brasil. Por lo tanto el bloque subregional puede esperar legitimamente que a este movimiento se corresponda, en los próximos meses , con la emisión de señales positivas por parte de la Unión Europea en lo que se refiere a su rígida posición negociadora en el área de bienes agrícolas y agroindustriales.

No hay lugar para un exceso de optimismo cuando se habla de la revisión de la PAC. El bloqueo actual de la agenda agrícola de la OMC confirma este hecho. Si las negociaciones birregionales en esta área dependen del avance de la Ronda de Doha, se puede suponer que muy poco se avanzará en aquel ámbito, dada la situación en la esfera multilateral. Sin embargo, hay espacio para iniciativas europeas. En las negociaciones birregionales, que se traduzcan en una mejoría de la condiciones de acceso para los productos agrícolas e agroindustriales del MERCOSUR en el mercado de la UE.

Del lado del MERCOSUR, existen signos políticos de que el nuevo Gobierno brasileño evalúa las negociaciones con la UE de forma más positiva que las que se dan en el ámbito ALCA.

Además de una simpatía generécia por el modelo europeo de proyecto de integración- en comparación con el modelo liberal de los acuerdos de EUA- esta evaluación se alimenta del hecho concreto de que las propuestas europeas en áreas sensibles para el Brasil, como servicios e inversiones, convergen con las del Mercosur en un grado mucho mayor que las presentadas en las mismas áereas por los EUA en el ALCA.

Aunque siguen existiendo diferencias no despreciables entre las partes en las áreas de los movimientos de capital, las compras gubernamentales y las reglas de origen, parece cada vez más claro que el futuro de las negociaciones y su conclusión al final del 2004 dependen de un gesto significativo de los europeos en el área agrícola.

Notas:

1 Dato más relevante, en este caso, que el de las importaciones efectuadas, ya que este último refleja en parte los impactos de barreras comerciales vigentes sobre flujos comerciales.

© Observatorio de la Globalización, 2003

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