LA
REUNION CUMBRE DE ASUNCION
¿hacia donde va el Mercosur?
Esta Nota Informativa ha sido elaborada por:
LA
REUNION CUMBRE DE ASUNCION: ¿ADONDE VA EL MERCOSUR?
A mediados del mes de junio se realizó en Asunción
la XXIV Reunión ordinaria del Consejo del Mercado Común y la cumbre de
Presidentes del MERCOSUR. En la reunión cumbre participaron también los
presidentes de Bolivia y Chile (miembros asociados del MERCOSUR) y Venezuela.
Esta reunión cumbre es la primera que se realiza después de la asunción de
nuevos gobiernos en la Argentina y Brasil. El encuentro no produjo novedades de
importancia, con excepción de la convocatoria a una reunión extraordinaria de
presidentes en un plazo de 60 días cuyo objetivo sería el de evaluar
instrumentos concretos para la implementación de decisiones. A menos que el
MERCOSUR produzca definiciones concretas en los próximos meses, el
mantenimiento del status quo consolidará la creciente irrelevancia del proceso de
integración y generará obstáculos cada vez mayores para participar con una
postura unificada y eficaz en las otras negociaciones en curso, ya sea en el
marco del Area de Libre Comercio de las Américas o con la Unión Europea.
Los
nuevos gobiernos de la Argentina y de Brasil han insistido en la prioridad que
le asignan al MERCOSUR, pero aún no se advierte un núcleo de coincidencias prácticas
que permitan resolver los principales dilemas del proceso de integración y
restaurar su dinamismo. De hecho, en la reunión cumbre del mes de junio se
volvió a extender el plazo para la resolución de muchos de los temas
pendientes acordados en la llamada “Agenda de Relanzamiento” del año 2000 y
se presentaron nuevas y ambiciosas propuestas por parte de los gobiernos de la
Argentina y Brasil. Mientras que la Argentina presentó formalmente la propuesta
de creación de un Instituto de Cooperación Monetaria del MERCOSUR, el gobierno
brasileño presentó un programa para la consolidación de la unión aduanera y
el lanzamiento del mercado común denominado “Objetivo 2006”.
Los
resultados de la reunión cumbre del MERCOSUR
La XXIV Reunión Ordinaria del Consejo del Mercado
Común (CMC) aprobó diez decisiones, muchas de las cuales están dirigidas a
autorizar medidas excepcionales o a prorrogar los plazos vigentes para resolver
problemas pendientes. En este sentido, y como puede verse en la Tabla 1, la
reunión del pasado mes de junio no registró prácticamente ningún
progreso en lo que toca a los temas pendientes sobre comercio intra-zona
o a la agenda de consolidación de la unión aduanera. En particular, la Decisión
10/03 extiende los plazos vigentes para los trabajos sobre defensa comercial
intra y extrazona, arancel externo común, zonas francas e incentivos que se
arrastran sin progreso desde el año 2000. Asimismo, establece un nuevo plazo
para la conclusión de las negociaciones para un Acuerdo de Compras
Gubernamentales e instruye a concluir la IV Ronda de Negociación de Compromisos
Específicos en Servicios. El acuerdo sobre compras gubernamentales se encuentra
en proceso de negociación desde fines de la década pasada, pero la urgencia
por llegar a un acuerdo se ha incrementado como consecuencia de las
negociaciones que el MERCOSUR desarrolla en el ALCA y con la Unión Europea. La
IV Ronda de Negociación de Compromisos Específicos en Servicios, por su parte,
se encuentra demorada. No obstante, el Protocolo sobre Comercio de Servicios
acordado en 1997 y los resultados de las tres ruedas de negociación ya
concluidas aún no se encuentran vigentes porque el acuerdo aún no ha recibido
ratificación legislativas de las partes.
Tabla 1
Decisiones aprobadas en la XXIV Reunión Ordinaria del CMC
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Dec CMC
1/03 |
Faculta a
la Argentina a exceptuar del pago del AEC a los concentrados de bebidas
no-alcohólicas provenientes de la Zona Franca de Colonia. Hace lo propio
con Uruguay para un cupo de u$s20 millones de productos provenientes del
Area Aduanera Especial de Tierra del Fuego. |
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Dec CMC 2/03 |
Faculta a la Argentina a aplicar hasta el 31 de diciembre de 2003 un arancel de 0% para las importaciones de bienes de capital incluidas en el Anexo V del Decreto 690/02. Autoriza a Paraguay y Uruguay a aplicar hasta el 31 de diciembre de 2003 un arancel 0% para bienes de capital de extrazona. |
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Dec CMC 3/03 |
Establece un sistema para la incorporación como norma MERCOSUR, a pedido de un Estado parte y previo análisis, de dictámenes de clasificación arancelaria emitidos por otro Estado parte. |
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Dec CMC 4/03 |
Aprueba la apertura de las Notas Reversales y del Scope of Work JICA-MERCOSUR para un “Estudio sobre el mejoramiento de la tecnología en envase y embalaje para la distribución de mercaderías en el MERCOSUR”, y delega esta labor en el Grupo Mercado Común. |
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Dec CMC 5/03 |
Se aprueban cinco acuerdos emanados de la XXIII Reunión de Ministros del Interior de MERCOSUR. Cuatro de ellos aprueban un conjunto de acciones operativas y de coordinación entre fuerzas de seguridad y/o policiales a fin de prevenir y combatir: a) el contrabando y tráfico ilícito de productos derivados del tabaco; b) el robo de mercaderías en tránsito; c) la piratería y d) el tráfico ilegal de ganado e implementos agrícolas. El quinto acuerdo encomienda a un foro dependiente la instrumentación de una red de comunicaciones entre las Fuerzas de Seguridad y/o Policiales en las zonas de frontera. |
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Dec CMC 6/03 |
Se aprueban cuatro acuerdos emanados de la XXIII Reunión de Ministros del Interior de MERCOSUR, Bolivia y Chile. Tres de ellos corresponden a los apartados a), b) y c) de la Dec CMC 5/03. El cuarto encomienda a un foro dependiente la instrumentación de una red de comunicaciones entre las Fuerzas de Seguridad y/o Policiales en las zonas de frontera. |
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Dec CMC 7/03 |
Instruye al GMC para que elabore un análisis sobre la aplicación directa en los ordenamientos jurídicos nacionales de la normativa MERCOSUR que no requiera tratamiento legislativo en los Estados Partes. |
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Dec CMC 8/03 |
Apunta a ordenar la situación de las normas que han sido derogadas por otras sin haber entrado en vigencia previamente. |
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Dec CMC 9/03 |
Autoriza la suscripción de un Acuerdo Marco MERCOSUR-India a fin de crear un Acuerdo de Preferencias Fijas. |
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Dec CMC 10/03 |
Prorroga los mandatos de trabajo vinculados con la defensa comercial extrazona e intrazona, el Grupo de Alto Nivel sobre el Arancel Externo Común, las zonas francas y los incentivos hasta el 30 de noviembre de 2004; instruye a concluir la IV Ronda de Negociación de Compromisos Específicos en Servicios y la negociación del Acuerdo de Compras Gubernamentales hasta el 30 de noviembre de 2003; instruye al GMC a elevar una propuesta de revisión de las Decisiones que reglamentan la Política Automotriz del MERCOSUR antes del 30 de noviembre del 2003, considerando las asimetrías existentes entre los países de la región. |
La Dec CMC 7/03 hace referencia a un
problema de larga data en el MERCOSUR, cuál es el de la falta de incorporación
de la normativa decidida por los órganos colectivos. En efecto, el MERCOSUR revela una muy baja tasa de incorporación de la normativa conjunta, ya
sea que ésta requiera o no tratamiento legislativo. La formación de un grupo
que examine mecanismos para hacer más expedita la internacionalización de
normas que no requieren aprobación legislativa había contado con la oposición
de los gobiernos de Brasil y Uruguay bajo el argumento de que existían
impedimentos constitucionales. La autorización para el estudio del tema no
tiene efectos prácticos. En el mismo campo institucional, la Dec CMC 08/03
tiene como objetivo ordenar la situación normativa del MERCOSUR, en donde
existen múltiples normas derogadas por otras más recientes que ni siquiera han
entrado en vigencia. La puesta en marcha de un mecanismo que permita clarificar
el panorama contribuiría a hacer más transparente el acervo normativo del
MERCOSUR, que se caracteriza simultáneamente por la abundancia y la inoperancia
de normas.
En
este sentido, vale la pena recordar que el Protocolo de Olivos para la Solución
de Controversias aprobado en el año 2001 y que crea un Tribunal Permanente de
Revisión aún no se encuentra vigente, ya que está pendiente la ratificación
legislativa de Brasil. Por otra parte, el SGT Nro 2 “Aspectos Institucionales”
tampoco ha concluido la reglamentación del Protocolo a efectos de hacerlo
operativo cuando entre en vigencia.
La agenda
pendiente de la unión aduanera
Como puede observarse en la Tabla 2, la mayor parte
de las cuestiones identificadas en la llamada Agenda de Relanzamiento acordada
en el año 2000 relativas a la implementación de la unión aduanera aún se
encuentra pendiente. Si bien la propuesta del gobierno brasileño “Objetivo
2006” incluye muchos de estos tópicos, en la práctica amplía el número de
temas y genera nuevas dudas sobre la capacidad y decisión de jerarquizar los
distintos problemas de política que enfrenta el MERCOSUR. La propuesta de la
Argentina para la creación de un Instituto Monetario del MERCOSUR, por su parte,
extiende la agenda hacia temas no cubiertos con ocasión del “Relanzamiento”.
En
la práctica, la implementación efectiva de la Agenda de Relanzamiento enfrentó
tres problemas principales. El primero fue el carácter ambicioso de sus
objetivos, tanto en términos de sus contenidos como de plazos. Esto tuvo como
correlato una ausencia de jerarquía entre los distintos temas, y la
consiguiente dificultad para identificar prioridades y asignar recursos de
negociación.
El
segundo problema práctico de la Agenda de Relanzamiento fue el contexto político
en el que ésta se dio. En efecto, en el año 2000 la relación entre las partes
se caracterizaba por un largo período de deterioro político del vínculo y de
bajo nivel de compromiso recíproco. En este contexto, existía un fuerte
deterioro del espíritu comunitario que no fue explícitamente encarado por el
nuevo gobierno argentino que asumió en diciembre de 1999. En un contexto de
deterioro de la calidad del vínculo asociativo, el lanzamiento de una agenda de
negociaciones demandante sin un adecuado acompañamiento político constituyó
una receta prácticamente condenada al fracaso.
El
tercer problema, finalmente, fue el contexto económico y político interno que
acompañó el período de implementación de la Agenda de Relanzamiento. En
efecto, desde el año 2000 la economía brasileña ha estado sumida en un
proceso de estancamiento o recesión, en tanto que la Argentina -y enseguida
Uruguay- ingresaron a fines del año 2001 en una etapa de profunda crisis económica
de la cual apenas comienzan a recuperarse. Por otra parte, el colapso del
gobierno de Fernando de la Rúa y la asunción de un gobierno interno encabezado
por Eduardo Duhalde en Argentina en enero de 2002 debilitaron la capacidad de
interlocución e iniciativa de los dos principales socios del MERCOSUR. En estas
precarias condiciones políticas y económicas resultaba muy difícil que los
gobiernos nacionales pudieran dedicar las energías y tomar las decisiones
demandadas por temas tan amplios y ambiciosos como los definidos por la Agenda
del Relanzamiento.
TABLA 2
LA AGENDA DE LA UNION ADUANERA DESDE EL “RELANZAMIENTO” DEL MERCOSUR
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Medidas Junio
y diciembre 2000 |
Junio
de 2001 |
Diciembre
de 2001 |
Junio
de 2002 |
Diciembre
de 2002 |
Junio
de 2003 |
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Situaciones o medidas de carácter tributario, financiero, fiscal, aduanero, administrativo o de cualquier otra naturaleza que limiten el acceso a los mercados a los socios del MERCOSUR. Las Dec 22/00 y 57/00 definen, respectivamente, los plazos del 15/11/00 y 30/06/01 para la identificación de las medidas y acciones a ser tomadas. Las medidas no justificadas por el Art. 50 del Tratado de Montevideo (ALADI) relativas a la protección de la saluda deberán ser informadas al GMC hasta el 31/05/01. |
La Dec 07/01 prevé la continuación de los trabajos. Antes del 15/11/01 el Comité de Salud Animal y Vegetal y el Comité de Directores de Aduanas deberán proponer al GMC cursos de acción para aquellas medidas identificadas en el marco de la Dec 22/00 en sus áreas de competencia sobre las que aún no existe consenso. Prorroga hasta el 30/11/01 el plazo para que la CCM concluya las siguientes actividades: a) propuesta de reglamentación de medidas adoptadas al amparo del Art. 50 del TM; y b) elaboración de disciplinas relativas a los procedimientos administrativos de comercio exterior de los países miembros que se someterán a la consideración del CMC en diciembre de 2001. |
La Dec 16/01 prorroga hasta el 31/05/02 el plazo para que el GMC eleve al CMC las siguientes propuestas: a) propuesta de reglamentación de medidas adoptadas al amparo del Art. 50 del TM; y b) elaboración de disciplinas relativas a los procedimientos administrativos de comercio exterior adoptados por los Estados parte. |
La Dec 06/02 prorroga hasta el 20/11/02 el plazo para que el GMC eleve al CMC las siguientes propuestas: a) propuesta de reglamentación de medidas adoptadas al amparo del Art. 50 del TM; y b) elaboración de disciplinas relativas a los procedimientos administrativos de comercio exterior adoptados por los Estados parte. |
La XLVIII Reunión del GMC (27 y 28/11/02) informa que no ha sido posible elaborar propuestas y decide presentar al CMC un pedido de prórroga del plazo hasta el 15/06/03, a pesar de la manifestación de la Argentina sobre la conveniencia de considerar la suspensión del tratamiento del tema. La XXIII reunión del CMC recomendó al GMC que continúe los trabajos sobre ambos temas. |
La LXI Reunión de la CCM (08 y 09/05/03) y la LXII Reunión (05 y 06/06/03) tratan el tema. Existe un documento con propuestas sobre el que se seguirá trabajando. |
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Sistema de Solución de Controversias del MERCOSUR. La Dec 25/00 establece un plazo hasta el 10/12/00 para la elaboración de una propuesta sobre el perfeccionamiento del Sistema de Solución de Controversias por parte del Grupo Ad Hoc sobre Asuntos Institucionales. La Dec 65/00 crea un Grupo de Alto Nivel para formular la propuesta y extiende el plazo hasta junio de 2001. |
La Dec 07/01 prorroga hasta el 30/11/01 el plazo para que el grupo presente su propuesta. |
La reunión cumbre del MERCOSUR de 02/02 aprueba el Protocolo de Olivos, que crea un Tribunal Permanente de Revisión como instancia de apelación de los laudos arbitrales emitidos por los Tribunales Arbitrales Ad Hoc. El Protocolo debe ser ratificado por los Parlamentos. |
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La Dec 18/02 reglamenta el Anexo al Protocolo de Ouro Preto “Procedimiento General para Reclamaciones ante la CCM” |
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Doble tributación del AEC. La Dec 27/00 da inicio al tratamiento del tema de la doble tributación del AEC y de la distribución de la renta aduanera. Encarga a la CCM la preparación de un informe preliminar que debe ser presentado al GMC hasta el 31/12/02. |
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En la LVI reunión de la CCM (05/06/02) la Argentina presentó dos documentos informativos. En la reunión LVII (21/08/02) se informa la existencia de acuerdo entre Argentina, Brasil y Uruguay para el informe a ser elaborado sobre tránsito aduanero. Paraguay presentará sus comentarios aparte. |
En la LIX reunión del CCM (25 y 26/11/02) se decide que Brasil presentará un documento informativo para el informe sobre las discusiones relativas al tema, en base al documento presentado por la Argentina. Paraguay sostiene que el tema debe tratarse después de definir los aspectos prioritarios relacionados con la libre circulación de los bienes. |
Paraguay reitera su posición en la LXI reunión de la CCM (08 y 09/05/03) y vuelve a hacerlo en la LXII reunión (05 y 06/06/03). |
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Consistencia y dispersión del AEC. En las decisiones relativas al Relanzamiento no hay referencias al examen de la consistencia y dispersión del AEC. La Dec 27/00 solo señala que aquellos Estados que consideren conveniente la revisión de algún aspecto del AEC, incluyendo los bienes de capital producidos en la región, deberán presentar sus propuestas hasta el 30/09/00 |
La Dec 05/01 determina la creación de un Grupo de Alto Nivel para examinar la consistencia y dispersión del AEC. También debe presentar al GMC una evaluación de la eventual reducción de los niveles de protección y dispersión arancelaria en las cadenas de bienes de capital, informática y telecomunicaciones (producidos o no en el MERCOSUR), antes del 30/11/02. |
La Dec 16/01 prorroga hasta el 30/06/02 el plazo para elevar propuestas al GMC. |
La Dec. 06/02 prorroga hasta el 10/06/03 el plazo para elevar propuestas al GMC. |
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La Dec 10/03 prorroga hasta el 30/11/04 el plazo para que el Grupo de Alto Nivel presente sus propuestas sobre consistencia y dispersión del AEC. |
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Investigación y aplicación de medidas antidumping y de derechos compensatorios al comercio intrazona. La Dec 28/00 instruye al GMC a elaborar una propuesta para disciplinar estas medidas hasta el 30/11/00 y para su eliminación gradual hasta el 30/06/01. La Dec 64/00 aprueba un conjunto de disciplinas (Anexo) que deberán aplicarse en las investigaciones sobre derechos antidumping o compensatorios y prorroga el plazo para la presentación de propuestas adicionales hasta el 30/06/01. |
La Dec 07/01 prorroga hasta el 31/12/01 el plazo para la elaboración de propuestas para la eliminación gradual de la aplicación de medidas antidumping y derechos compensatorios al comercio intrazona. El tema debe ser sometido al GMC antes del 31/03/02. La Dec 07/01 prorroga hasta el 31/03/02 el plazo para que el GMC presente propuestas de disciplinas adicionales para la aplicación de medidas antidumping o derechos compensatorios en el comercio intrazona para su aprobación por el CMC. |
La Dec 16/01 establece que la propuesta para la eliminación gradual sobre la la eliminación gradual de la aplicación de medidas antidumping y derechos compensatorios al comercio intrazona debe someterse a la consideración del GMC antes del 31/05/03. La Dec 16/01 prorroga hasta el 31/05/03 el plazo para que el GMC presente propuestas de disciplinas adicionales para la aplicación de medidas antidumping o derechos compensatorios en el comercio intrazona para su aprobación por el CMC. |
Las Dec 13/02 y 14/02 adoptan en el ámbito del MERCOSUR los Acuerdos sobre Antidumping y Derechos Compensatorios de la OMC. Si hubiera controversia sobre la aplicación de estos acuerdos en el comercio intrazona, las partes podrán decidir el foro donde dirimir la diferencia. Las medidas adicionales para la aplicación de derechos antidumping y compensatorios que aprueben los Estados parte prevalecerán sobre estas decisiones. |
La Dec 22/02 substituye el Anexo de la Dec 64/00 por un documento con el título “Disciplinas para los Procedimientos y Reglas para las Investigaciones Antidumping e sobre Subsidios al Comercio Intrazona”. La Dec debe incorporarse al ACE Num18 de ALADI. |
La Dec 10/03 prorroga hasta el 30/11/04 el plazo para el envío al GMC de la propuesta sobre eliminación gradual de la aplicación de medidas antidumping y derechos compensatorios al comercio intrazona. |
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Reglamento común sobre defensa contra dumping y subsidios en productos de países no miembros del MERCOSUR. La Dec 28/00 establece que el GMC debe solicitar a la CCM una propuesta de Reglamento Común que tome en cuenta los marcos normativos del MERCOSUR. Estos trabajos deben concluirse el 15/12/00. La Dec 66/00 establece que los aspectos jurídicos e institucionales deben evaluarse antes del 30/06/01 y que la CCM debe presentar los puntos críticos del tema y las propuestas de tratamiento al GMC antes del 15/12/01. |
La Dec 07/01 prorroga hasta el 30/11/01 el plazo para concluir el análisis de los aspectos jurídicos e institucionales de las propuestas de reglamentos comunes. La CCM deberá proseguir su análisis de los puntos críticos y someter una propuesta al GMC antes del 30/06/02. |
La Dec 16/01 prorroga hasta el 31/05/03 el plazo para el análisis de los aspectos jurídicos e institucionales de las propuestas de reglamentos comunes. |
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La Dec 10/03 prorroga hasta el 30/11/04 el plazo para el análisis de los aspectos jurídicos e institucionales de las propuestas de reglamentos comunes. |
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Disciplinas comunes que limiten los incentivos a la producción y a las inversiones que crean distorsiones en la asignación de recursos en la región y que eliminen los incentivos a la exportación intrazona. La Dec 31/00 instruye al GMC a elaborar una propuesta sobre estos temas para el 31/03/01. |
La Dec 07/01 prorroga hasta el 10/12/01 el plazo establecido por la Dec 31/00. La propuesta deberá someterse al CMC en diciembre de 2001. El GMC deberá concluir el 30/09/01 el inventario de incentivos en vigencia en los Estados parte. |
La Dec 16/01 prorroga hasta el 31/05/03 el plazo establecido por la Dec 31/00. El GMC deberá actualizar hasta el 31/10/02 el inventario de incentivos en vigencia en los Estados parte. |
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La Dec 10/03 prorroga hasta el 30/11/04 el plazo establecido por la Dec 31/00. |
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Normas para la reglamentación de los incentivos derivados de los regímenes aduaneros especiales, incluidos los usados por las Areas Aduaneras Especiales o similares, que beneficien mercaderías destinadas al MERCOSUR. La Dec 31/00 establece que el GMC deberá analizar propuestas sobre el tema antes del 31/03/01 y establecer orientaciones para la elaboración de estas normas. La Dec 69/00 define algunas normas y el plazo del 30/06/01 para la definición de las condiciones de comercialización en el MERCOSUR de los productos de la Areas Aduaneras Especiales. |
La Dec 07/01 prorroga hasta el 10/12/01 el plazo establecido por la Dec 69/00. |
La Dec 16/01 prorroga hasta el 31/05/03 el plazo establecido por la Dec 69/00. |
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La Dec 10/03 prorroga hasta el 30/12/04 el plazo establecido por la Dec 69/00. |
Fuente: Confederação Nacional da Indústria (Brasil), Comércio Exterior em Perspectiva, ano 12, núm. 8, www.cni.org.br
Las
propuestas de Argentina y Brasil
Las propuestas de los gobiernos de Argentina y Brasil
presentadas en la reunión cumbre de junio pasado reflejan adecuadamente las
preocupaciones de cada una de las partes. También traducen la dificultad de
identificar y acordar una agenda puntual que permita realizar avances
incrementales en la larga lista de asuntos pendientes. No obstante, a pesar de
su carácter ambicioso ambas propuestas se formulan en un contexto político
diferente al del pasado. Tanto el nuevo gobierno argentino como la nueva
administración brasileña parecen asignar una alta prioridad al MERCOSUR. Esto
puede traducirse en una mayor voluntad política para identificar e implementar
una agenda práctica. Las negociaciones externas que el MERCOSUR está
desarrollando plantean una exigencia creciente de consistencia para los países
del bloque. Pero esa consistencia no podrá alcanzarse si el MERCOSUR no encara
con efectividad su vasta agenda de asuntos internos pendientes.
Brasil:
el programa “Objetivo 2006”
La propuesta del gobierno brasileño “Objetivo
2006” procura complementar los temas tradicionales de fortalecimiento de la
unión aduanera y establecimiento del mercado común con una agenda más amplia
que incluya componentes políticos, sociales, culturales, tecnológicos,
educativos e infraestructurales. De esta manera, la propuesta está integrada
por cuatro bloques temáticos, a saber:
a)
un Programa Político, Social y Cultural;
b)
un Programa de la Unión Aduanera;
c)
un Programa de Base para el Mercado Común; y
d)
un Programa de la Nueva
Integración.
El
Programa Político, Social y Cultural intenta responder a las críticas que el
MERCOSUR ha recibido en el sentido de que ha privilegiado los temas económico-comerciales
por sobre aquellos que tienden a vincular más estrechamente a las sociedades.
En este sentido, este componente propone dar más preminencia al Foro Consultivo
Económico y Social y a la Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR. Ambos
órganos fueron creados por el Protocolo de Ouro Preto a mediados de la década
de los 90s como órganos consultivos. Sin embargo, su papel en el proceso de
integración ha sido marginal. En particular, la Comisión Parlamentaria
Conjunta del MERCOSUR no ha cumplido prácticamente ningún papel positivo en
estimular el tratamiento legislativo de la normativa emanada de los órganos de
toma de decisiones que requiere el concurso de los Congresos. El Foro Consultivo
(en el que participan representantes sindicales, empresariales y de otros
sectores de la sociedad) también ha desempeñado un papel esencialmente simbólico
y de diseminación de información, más que de agente activo en el proceso de
formación de agenda y definición de políticas. El propósito de ampliar la
participación de los actores no gubernamentales y del Congreso en el proceso de
integración es sin duda loable, pero en un contexto en el que se carece de una
visión común y de una agenda concreta para el MERCOSUR puede terminar
produciendo pocos resultados. Por el contrario, en un marco de renovado
dinamismo para el proceso de integración ambas iniciativas pueden resultar
altamente funcionales. Por esta razón, el segundo y tercer componente de la
propuesta brasileña parecen esenciales.
El Programa de la Unión Aduanera, por su parte,
agrupa todas las iniciativas pendientes para la consolidación de la unión
aduanera y establece como fecha límite la inicialmente prevista para concluir
el proceso de convergencia hacia el AEC en todos los productos (el año 2006).
La implementación efectiva de la unión aduanera es presentada como un
requisito para darle al MERCOSUR un contenido más profundo que el de otras
negociaciones en curso en las que participan sus Estados parte, como las
negociaciones del ALCA. Además de los temas clásicos de implementación
efectiva del AEC (incluyendo el fin de la doble tributación), este capítulo
establece la necesidad de arribar a disciplinas comunes sobre incentivos,
armonizar los indicadores macroeconómicas, adoptar mecanismos de defensa
comercial común y eliminar la aplicación de derechos antidumping y
compensatorios al comercio intrazona. A fin de promover una mayor integración
productiva el documento propone la utilización de instrumentos como los
recientemente creados Foros de Competitividad o iniciativas como el
financiamiento del intercambio comercial con fondos del BNDES. A pesar de que es
difícil diferir de los propósitos y contenidos del capítulo, su naturaleza
exhortativa y la falta de propuestas concretas, así como la ausencia de
referencia a temas como el vínculo entre la eliminación de la aplicación de
derechos antidumping y compensatorios al comercio intrazona y el tratamiento de
las ayudas de estado a través de la legislación de defensa de la competencia,
levantan dudas sobre su realismo y eficacia.
El Programa de Base para el Mercado Común propone cronogramas para la
ratificación del Protocolo sobre Comercio de Servicios, conclusión del Acuerdo
sobre Compras Gubernamentales y ratificación del Acuerdo sobre Residencia de
Nacionales aprobado por los Ministros del Interior durante el año 2002. El
Programa también menciona la necesidad de examinar la conveniencia y requisitos
para el establecimiento de un mercado regional de capitales.
El Programa de la Nueva
Integración, por último, prevé iniciativas vinculadas a la educación en la
región, incluyendo el reconocimiento mutuo de diplomas (no sólo para a los
efectos académicos), el desarrollo de programas de cooperación en ciencia y
tecnología y en integración productiva, y la integración física.
En
síntesis, la propuesta del gobierno de Brasil reafirma una cierta dirección
para el proceso de integración subregional, en un contexto en el que la propia
naturaleza del mismo ha sido puesta en cuestión por algunos de los miembros.
Además, jerarquiza algunos tópicos de la agenda que habían recibido
tradicionalmente menos atención (como la participación de la sociedad civil),
imprimiéndole el signo del nuevo gobierno. En este sentido, la propuesta
brasileña tiene el mérito de plantear una discusión estratégica sobre el
perfil futuro del MERCOSUR. Sin embargo, su carácter amplio es también una
desventaja, por cuanto coloca una multiplicidad de temas sin jerarquía alguna.
En este contexto, será crítico el trabajo que se desarrollo en los próximos
meses a fin de dotar a esta agenda de un contenido práctico. La reunión cumbre
extraordinaria que se citó para el próximo mes de octubre podrá ser una buena
ocasión para evaluar en qué medida el programa “Objetivo 2006” dejará de
ser simplemente una lista de buenas intenciones.
La
Argentina: el Instituto de Cooperación Monetaria del MERCOSUR
Después de haber mantenido conversaciones
bilaterales con el gobierno de Brasil, el gobierno argentino presentó en la
reunión cumbre de Asunción una propuesta para la conformación de un Instituto
de Cooperación Monetaria del MERCOSUR cuyo objetivo sería el de iniciar el
proceso de convergencia macroeconómica. Según las autoridades argentinas el
Instituto sería un mecanismo para reforzar la credibilidad del bloque a partir
de un sistema de restricciones mutuas que apunten a la consolidación de las
situaciones macroeconómicas subyacentes a la solidez de las monedas nacionales.
La creación del Instituto podría acompañarse de la emisión inicial y
limitada de una moneda común que opere esencialmente como medio de pago para el
comercio intra-regional.
Entretanto se consolida el proceso de convergencia
macroeconómica, las autoridades argentinas también han defendido la puesta en
marcha de un mecanismo corrector de la volatilidad cambiaria bilateral. El
mecanismo operaría en forma automática compensando las variaciones cambiarias
excesivas e injustificadas a través de modificaciones en las preferencias
arancelarias. Para su aplicación deberían cumplirse simultáneamente una serie
de criterios macroeconómicos y sectoriales restrictivos que apuntan a hacer
excepcional el uso de este mecanismo.
La propuesta
argentina refleja las preocupaciones que prevalecen en este país, exacerbadas
desde la devaluación del Real en 1999. No obstante, la propuesta deja varios
interrogantes abiertos. En primer lugar, en la medida que no prevé la
participación de los Bancos Centrales plantea dudas respecto de su efectividad.
En segundo lugar, no quedan claras las ventajas del mecanismo corrector de la
volatilidad cambiaria bilateral en comparación con un procedimiento de
salvaguardas convencional. Finalmente, la focalización en los temas de agenda
macroeconómica en un contexto en donde el sentido estratégico del MERCOSUR
como proceso de integración aparece cuestionado parecería tener poco sentido
práctico.
Cuatro
falacias corrientes sobre el MERCOSUR
La principal restricción que ha enfrentado el
MERCOSUR en los últimos años ha sido la ausencia de un proyecto común que de
racionalidad y justifique la inversión de recursos económicos y políticos en
el proceso de integración regional. La identificación y construcción de este
proyecto común es una tarea de la política que requiere compromiso y liderazgo.
En los últimos años ambos atributos han estado ausentes en el MERCOSUR, y
especialmente en sus dos mayores socios. Por un lado, el compromiso de los
gobiernos ha sido ambiguo y en ocasiones inexistente. Por otro, el déficit de
liderazgo pudo percibirse tanto lo instrumental como lo ideológico.
La
reconstrucción de ambos requisitos en torno a un proyecto compartido no
garantiza que los dilemas que enfrenta el MERCOSUR vayan a resolverse. El
proceso de integración regional enfrenta el desafío de vincular más
estrechamente economías en desarrollo muy vulnerables, de tamaños desiguales y
con una tradición de alta inestabilidad macroeconómica. Esto constituye en sí
mismo un gran desafío y nada garantiza el éxito. Pero no hay duda de que
resultará imposible avanzar en esa dirección si no se identifican objetivos
comunes y complementarios y si no se consolida tanto el compromiso como el
liderazgo.
Un
año más tarde, y después de los cambios de gobierno en la Argentina y en
Brasil, las condiciones para la concreción de estos requisitos parecen más
favorables que en el pasado. En efecto, tanto el gobierno de Luiz Inácio Da
Silva en Brasil como el de Néstor Kirchner en la Argentina han expresado que el
MERCOSUR constituye un proyecto estratégico para cada uno de sus gobiernos y
uno de los ejes principales para la inserción internacional de sus países.
Esta manifestación de voluntad satisface la primera condición y abre la puerta
para el desafío más difícil: diseñar una agenda práctica que saque al
proceso de integración de la parálisis en que se encuentra. Para hacerlo será
importante evitar cuatro falacias corrientes sobre el Mercosur. Su predominio
distorsiona el debate y oculta las preguntas fundamentales. Son éstas las que
deberán responderse si se desea revitalizar el proceso de integración
regional.
Falacia
1: el Mercosur es una unión aduanera “imperfecta”
El concepto de unión aduanera “imperfecta”
supone que existe una versión “perfecta”. Pero ¿qué es una unión
aduanera “perfecta”? Es fácil construir un tipo ideal, pero no es seguro
que el resultado tenga algún sentido práctico. ¿Era la Comunidad Económica
Europea una unión aduanera “perfecta” en 1967, cuando terminó de
implementarse el arancel externo común? ¿Lo era en 1986, cuando adoptó el
Acta del Mercado Único?
La
idea de una unión aduanera “imperfecta” es estática y carece de utilidad
práctica. Lo políticamente
relevante es determinar en qué medida el proceso de integración regional
avanza hacia la creación de un territorio aduanero unificado. Esto implica la
adopción de un arancel externo común, un código aduanero común, disciplinas
comunes para tratar el comercio “desleal” proveniente de terceros países y
la libre circulación de los bienes. Si un proceso de integración se mueve en
esa dirección estará en camino de constituir una unión aduanera. Esto no
excluirá excepciones transitorias, casos especiales o cronogramas de
convergencia
Cualquier
examen superficial de la experiencia del MERCOSUR en los últimos años mostrará
como el proceso de integración está lejos de caminarse hacia una unión
aduanera. El arancel externo común acordado en 1994 ha sido cada vez más
perforado (en lugar de reducirse las excepciones se han multiplicado, muchas
veces de modo unilateral) y el código aduanero común nunca llegó a
implementarse. Tampoco se ha avanzado en materia de disciplinas comunes frente a
terceros países y la libre circulación de bienes (ver Tabla 2). Aún más, las
negociaciones con terceros países se desarrollan con una mínima
infraestructura de coordinación.
En
este contexto, calificar al Mercosur una unión aduanera “imperfecta” ayuda
poco a entender el estado y la dinámica actuales del proceso de integración.
El concepto de unión aduanera “imperfecta” ha servido, en la práctica,
para mantener la ficción de que los miembros del Mercosur persiguen una política
comercial común, mientras que al mismo tiempo se han alejado de ese objetivo.
Ese concepto también se ha convertido en un atajo para no encarar los dilemas
políticos de fondo o, al menos, para no plantearlos de manera explícita. La
diferencia entre poner el énfasis en la construcción de un territorio aduanero
unificado o no hacerlo no se refleja en el “grado de perfección” de la unión
aduanera, sino en la brecha que existe entre dos proyectos estratégicamente disímiles.
Falacia
2: el Mercosur está paralizado por asimetrías constitucionales
Con frecuencia se sostiene que las asimetrías
constitucionales que existen entre los países del MERCOSUR son un obstáculo
insalvable para el progreso del proceso de integración. En efecto, mientras que
en Paraguay y la Argentina las constituciones nacionales establecen la supremacía
de los tratados internacionales sobre la ley doméstica, en Brasil y Uruguay los
efectos de los primeros pueden modificarse como consecuencia de la sanción de
leyes nacionales. De acuerdo con esta visión, en tanto no haya una convergencia
de principios constitucionales será muy difícil avanzar en el proceso de
integración y, especialmente, en el proceso de “agregación de soberanías”.
Subrayar
un obstáculo de carácter constitucional suena intimidatorio: si se trata de
hacer algo tan fundamental como reformar una norma constitucional, la magnitud
política del desafío aparece como inconmensurable. Esta visión, sin embargo,
oscurece el problema en lugar de aclararlo. En efecto, existen mecanismos
legales y políticos a través de los cuales pueden adoptarse procedimientos que
permitan la excepcionalidad de las normas aplicables a un caso particular. En
varios países europeos existían conflictos similares entre las constituciones
nacionales y el proceso de integración (con contenidos mucho más
“supranacionales” que en el caso del Mercosur), los que fueron resueltos con
una mezcla de ingeniería jurídica y voluntad política.
Los
impedimentos constitucionales no pueden ser absolutos, aunque así presentados
sirvan para ocultar el verdadero obstáculo, esto es: la falta de voluntad política
para encontrar una respuesta adecuada para problemas puntuales. El mismo
criterio podría aplicarse a otros ámbitos muy debatidos, como el relativo a
las dificultades de internalización de la normativa aprobada por los órganos
del Mercosur. En este campo se ha sugerido que la adopción de un mecanismo
similar al de la “vía rápida” (utilizado por el Congreso norteamericano
para autorizar al Ejecutivo a negociar acuerdos internacionales) podría
facilitar la tarea de internalización cuando se requiere un acto legislativo
nacional.
Falacia
3: la parálisis del Mercosur es un resultado de la crisis económica
Desde la devaluación del real en 1999, la crisis
macroeconómica que azota a la región se convirtió en el principal factor
explicativo de la descomposición por la que ha atravesado el proceso de
integración regional. No hay duda que éste se vio afectado por las
turbulencias macroeconómicas que afectan a los países de la región desde la
crisis del este de Asia. El estancamiento o la recesión, las crecientes
dificultades de financiamiento externo y, más recientemente, las bruscas
devaluaciones nominales de las monedas nacionales han creado un contexto poco
favorable para la apertura y el comercio. Naturalmente, el proceso de integración
ha sufrido como consecuencia de estos desarrollos negativos.
Sin
embargo, confundir estos impactos adversos con las causas del estado actual del
MERCOSUR es equivocar el diagnóstico. El proceso de integración ya revelaba
signos importantes de estancamiento regulatorio desde mediados de la década de
los noventa, cuando la brecha entre las decisiones adoptadas por los órganos
regionales y su implementación comenzó a hacerse cada vez mayor. Y esto ocurrió
–contradiciendo a quienes atribuyen el estado actual del MERCOSUR a la crisis
macroeconómica– en un período en el que las economías aún crecían rápidamente
y había un grado significativo de convergencia de
facto en las políticas macroeconómicas.
Cuando
se deposita la responsabilidad por la crisis actual en el terreno macroeconómico
se recomienda, como consecuencia lógica, la coordinación de las políticas
macroeconómicas. Esto, sin embargo, conlleva una exigencia aún mayor que la de
establecer una unión aduanera o un área de libre comercio. Como decía Albert
Hirschmann, en América Latina cada vez que se constata que un objetivo de política
es inalcanzable, se sustituye la frustración que ello produce con un objetivo aún
más ambicioso. De esta manera, se salta de utopía en utopía sin construir
bases sólidas sobre las cuales edificar los cimientos de políticas
incrementales.
Falacia
4: el MERCOSUR “comercial” debe dar paso al “político”
No hay duda de que el MERCOSUR, como proyecto de
integración entre países en desarrollo, es un proceso conducido y administrado
por la política. En este sentido, la identificación de intereses compartidos y
su construcción mediante los actores políticos no tiene sustituto posible. Son
este compromiso y liderazgo políticos los que aportarán el sentido estratégico
del proceso de integración. Sin embargo, hay que dotar a este sentido estratégico
de una agenda práctica. Quienes consideran posible construir un proceso de
integración económica a partir de la convergencia en materia de política
exterior no han analizado adecuadamente la experiencia internacional.
En
efecto, como lo demuestra la experiencia europea, después de casi cinco décadas
de integración, los Estados nacionales aún muestran diferencias sustanciales
en sus prioridades de política exterior, que están vinculadas a la historia,
la ideología y la búsqueda del poder. Como puso de manifiesto el conflicto de
Irak, que dividió profundamente a los miembros de la Unión Europea, las
coincidencias en materia de política exterior son muy difíciles de alcanzar
por cuanto las historias, las prioridades estratégicas y las ideologías
divergen aún entre vecinos próximos. Después de la crisis europea de los últimos
meses, lo que ha quedado en pie, aunque parezca prosaico, es el mercado interior
y la moneda única para los países que la han adoptado. Lo que podría
denominarse la “agenda tecnocrática” de la Unión Europea constituye la
argamasa que une intereses diversos y no necesariamente coincidentes.
© Observatorio de la Globalización, 2003
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