Las negociaciones UE-MERCOSUR
Serie
Mercosur Nº25, publicada en enero de 2004.
Esta Nota
Informativa ha sido elaborada por:
Roberto Bouzas (Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales de Buenos Aires) y
Pedro da Motta Veiga (consultor y ex-director de la Fundación
de Estudios de Comercio Exterior de Brasil).
El fracaso de la reunión ministerial de la OMC en
Cancún y la falta de progreso registrada en el encuentro fijado para mediados
de diciembre han aumentado la presión sobre las negociaciones preferenciales en
las que participa el MERCOSUR, tanto en el ámbito del ALCA como con la Unión
Europea. En efecto, la impasse del
foro multilateral ha convertido a las negociaciones preferenciales en un
escenario privilegiado para la expresión de los intereses estratégicos de los
distintos participantes. En particular, los funcionarios comunitarios han
tomado sus últimos intercambios con el MERCOSUR como un medio para desmentir
que el fracaso de Cancún haya asestado un golpe de muerte a los llamados “temas
de Singapur”. Los funcionarios europeos también han tratado de aventar la
imagen de que la posición negociadora de la UE es recalcitrante y defensiva.
En efecto, al menos en el plano de las
declaraciones la reunión ministerial EU-MERCOSUR que se realizó en noviembre de
2004 dio a los funcionarios comunitarios una oportunidad para insistir en la
necesidad de un acuerdo “profundo” (OMC-plus) con el MERCOSUR. Esta postura fue
presentada en contraste con la idea de un ALCA light, tal como ésta se impuso después de la reunión de Miami. Pero
una cosa es el discurso y otra bien distinta lo que permiten las restricciones
que enfrentan los negociadores de ambas partes. En efecto, a pesar de la
ambición por un acuerdo “profundo” los funcionarios comunitarios enfrentan
grandes obstáculos para hacer concesiones significativas en temas de interés
para el MERCOSUR (como la protección y los subsidios a la agricultura). Los
negociadores del MERCOSUR, por su parte, continúan fuertemente limitados en su
capacidad para atender a las demandas europeas en los temas que revisten mayor
interés para ésta.
En
este contexto de desazón post-Cancún, y después de varias postergaciones, los
ministros del MERCOSUR y la UE se reunieron en Bruselas en el mes de noviembre.
Los negociadores comunitarios llegaron a la reunión con la firme intención de
enviar dos mensajes. Por un lado, que el retiro de la agenda de los temas de
inversión y política de competencia realizada en Cancún había sido una decisión
tomada en el marco de un proceso de negociación que se había interrumpido. Por
lo tanto, dichos temas seguían siendo parte de la “agenda ofensiva” de la UE en
sus tratativas con el MERCOSUR. Por el otro, que la interrupción de las
negociaciones multilaterales y las dificultades para arribar a un acuerdo con
el MERCOSUR no se traducirían en una propuesta de acuerdo comercial light (como había ocurrido con el ALCA).
Por el contrario, la UE continuaba promoviendo un acuerdo “profundo”
(OMC-plus), si bien que limitado en lo que respecta a sus temas más sensibles
(como la agricultura).
Los funcionarios
comunitarios también se ocuparon de subrayar que las negociaciones entre la UE
y MERCOSUR enfrentaban una fase decisiva y que, en el caso de no haber un
progreso rápido, el resultado más probable sería una pérdida en el interés
negociador de la UE. Para inducir a una respuesta cooperativa del MERCOSUR, los
negociadores europeos propusieron mejorar las condiciones de acceso de las
exportaciones agrícolas del MERCOSUR a través de un régimen de cuotas. Como aún
se desconoce la dimensión de las cuotas, no es posible evaluar en qué medida
esta propuesta representa una mejora significativa en comparación a la situación
pre-existente ni cuán susceptible es de verse erosionada por acuerdos
posteriores en el ámbito multilateral.
En
la reunión de Bruselas también se fijó un cronograma para la fase final de las
negociaciones y una fecha para concluirlas (octubre de 2004). El
establecimiento de una fecha límite fue presentada como una muestra de la
decisión de ambas partes de concluirlas, pero sus razones son probablemente más
prosaicas: el mandato de los actuales comisarios vence en noviembre de 2004. De
hecho, las diferencias que han separado a los negociadores de la UE y el
MERCOSUR parecen seguir inalteradas y, en cierto sentido, pueden haberse
ampliado después de Cancún. El cronograma acordado en Bruselas incluyó una
nueva reunión (la undécima) del Comité Bi-Regional de Negociaciones a
realizarse a principios de diciembre (ver más adelante) y otra más en marzo en
Buenos Aires. En esos dos encuentros las negociaciones se focalizarían en las
modalidades de acceso a mercados en los temas más sensibles. En base a los acuerdos
que eventualmente alcancen las partes se comprometieron a presentar sus ofertas
a más tardar el 15 de abril de 2004. La decimotercera reunión del Comité de
Negociaciones Bi-Regionales fue programada para principios de mayo de 2004.
Tal
como estaba previsto, la undécima reunión del Comité de Negociaciones
Bi-Regionales se realizó a principios de diciembre en Bruselas, y pocos días
después el comisario europeo de comercio, Pascal Lamy aprovechó la reunión
convocada por el G-20 en Brasilia para realizar una gira por varios países del
MERCOSUR. El objetivo del comisario Lamy fue insistir en la necesidad de
alcanzar un acuerdo amplio y rápido con el MERCOSUR. Lamy también insistió en
la necesidad de que MERCOSUR perfeccione el funcionamiento de su unión aduanera
a fin de operar efectivamente como un mercado ampliado. Los funcionarios
europeos critican que en un eventual acuerdo bi-regional, las ventajas de
acceso y de transparencia en las disciplinas que obtendrían los miembros del
MERCOSUR serían mayores que las de la UE, ya que en el caso del primero los
mercados nacionales aún siguen fragmentados (no existe la libre circulación de
bienes) y se continúan aplicando controles y registros nacionales en ámbitos
diversos como el del control sanitario. En verdad, la insistencia comunitaria
en la consolidación de la unión aduanera tiene también el objetivo estratégico
de promover la consolidación de la sub-región frente al proceso del ALCA. El
comisario Lamy también subrayó que la UE no sólo desea concluir un acuerdo
“profundo” con el MERCOSUR (en oposición a la visión de un ALCA “light”), sino
que el acuerdo MERCOSUR-UE también incluirá un capítulo político y otro de
cooperación.
A
pesar de estas afirmaciones, subsisten dudas respecto a qué se entiende por un “acuerdo
profundo” cuando temas tan sensibles para el MERCOSUR como el de los subsidios
a la agricultura está en los hechos al margen de las negociaciones. En efecto,
tal como lo señalaron insistentemente los funcionarios europeos, el tema de los
subsidios a la producción agrícola sólo se encarará efectivamente en el marco
de la OMC Por otra parte, los europeos no parecen dispuestos a ir en esta
materia más allá de lo que ya ofrecieron en la cumbre de Cancún. En el ámbito
de las negociaciones bi-regionales a lo más que podrá aspirar la propuesta
europea es a disciplinar los subsidios a la exportación y ofrecer mejores
condiciones de acceso al mercado interno a través de mayores cuotas para el
MERCOSUR. Para los negociadores del MERCOSUR el tema clave es qué tipo de
oferta podrá estructurar la UE en estos ámbitos que sea lo suficientemente
atractiva como para justificar compromisos en los temas propios sensibles,
especialmente en el caso de Brasil. El atractivo de la propuesta radicará no
sólo en la mejora en las condiciones actuales, sino también en la capacidad de
que dichos beneficios se mantengan a lo largo del tiempo y no se erosionen
significativamente como consecuencia del proceso de negociación multilateral en
curso.
La
reunión cumbre del MERCOSUR en Montevideo
A mediados de diciembre se realizó la 25ª reunión
del Consejo Mercado Común y, enseguida, la cumbre de Jefes de Estado de los
países del MERCOSUR, Chile y Bolivia. Desde el punto de vista de la agenda
interna del bloque, los resultados más importantes fueron:
a) La aprobación de la
Decisión que adopta el “Programa de Trabajo 2004-2006”. Este programa de
trabajo fue propuesto por el gobierno de Brasil en la anterior reunión del CMC
bajo el rótulo de Objetivo 2006 (ver NOTA MERCOSUR nº 21). Su propósito es
establecer tareas y un cronograma preciso para eliminar las restricciones
remanentes al comercio, completar la unión aduanera y avanzar en otros temas
como la coordinación macroeconómica y monetaria y la creación de un parlamento.
El Objetivo 2006 es sumamente ambicioso y tiene una cobertura temática
demasiado amplia, lo que plantea el riesgo de que se torne tan inefectivo como
la Agenda del Relanzamiento que los gobiernos acordaron –como pocos resultados-
hace ya cuatro años.
b) Aprobación de un régimen
especial transitorio para la importación de bienes de capital y bienes de
informática y telecomunicaciones con arancel cero desde mercados de extra-zona.
El tema de la protección otorgada a estos productos por el arancel externo
común (AEC) del MERCOSUR había sido una fuente de permanente disputa entre los
socios del bloque. En 2001 el gobierno argentino adoptó unilateralmente la
decisión de abandonar el AEC para una amplia gama de productos, medida que fue
más tarde convalidada por el resto de los miembros a través de una dispensa que
concluía a fines de 2003. Con esta nueva decisión la Argentina podrá gravar con
un arancel cero las importaciones de estos bienes provenientes de extra-zona
hasta fines de 2005, en tanto que Paraguay y Uruguay obtuvieron una dispensa
por un plazo de ocho años (a contar del año 2006, cuando debía estar totalmente
implementado el AEC). La extensión del régimen especial para este tipo de
bienes fue presentada como una aceptación formal por parte de Brasil de la
necesidad de tomar en consideración las asimetrías que prevalecen en la región
a la hora de decidir las condiciones de trato. Hasta ahora el gobierno
brasileño había defendido a rajatabla el principio de que no hubiera
tratamientos preferenciales entre los miembros del MERCOSUR.
c) La aceptación del
principio de tratamiento preferencial para los miembros más pequeños del grupo
también se reflejó en la autorización de reglas de origen más flexibles en el
caso de Paraguay (40% de contenido local) y de 150 ítems como excepciones al
AEC hasta el año 2010. Esta aceptación, sin embargo, fue obtenida a
regañadientes. Los funcionarios brasileños se inclinan por proseguir los
estudios para la creación de un fondo de desarrollo regional, como fuera
propuesto por el presidente Lula en la pasada reunión cumbre del grupo. Si bien
la creación de dicho fondo puede ser una buena idea, los ritmos propios de esa
iniciativa no coincidirían con las urgencias que manifiestan los gobiernos de
los países más pequeños.
d) Firma del Protocolo
de Compras Gubernamentales, que regula la participación de empresas de
cualquiera de los países miembros en las licitaciones públicas de cualquiera de
ellos. Para su entrada en vigor el Protocolo deberá ser antes ratificado por
los Parlamentos y sus efectos prácticos sólo se harán sentir una vez que se
apruebe su reglamentación, lo cual puede demorar varios años. El Protocolo de
Montevideo sobre Comercio de Servicios, por ejemplo, fue aprobado en 1997 pero
aún no ha entrado en vigor debido a la lentitud del proceso ratificatorio.
En la
reunión de Montevideo el ex-presidente argentino Eduardo Duhalde también asumió
las funciones de titular de la Comisión de Representantes Permanentes del
MERCOSUR, según fuera acordado en la reunión cumbre precedente. La creación de
este órgano apunta a afianzar la estructura institucional del MERCOSUR, aunque
sus funciones aún aparecen borrosas y existe un riesgo cierto de duplicación y
competencia con la Secretaría Técnica. La Comisión pretende constitutirse en el
equivalente funcional del COREPER en el caso de la Unión Europea, pero su
capacidad efectiva para actuar como un ámbito de coordinación entre los
funcionarios residentes en las capitales nacionales está por verse. Además del
potencial de competencia con las funciones de la Secretaría Técnica, la
Comisión y su presidente corren el riesgo de quedar relegados a una función
básicamente diplomática y protocolar. Para resultar efectiva, la tarea de
coordinación requeriría una dedicación plena de los involucrados y una infraestructura
técnica más sólida de que hasta ahora estos tienen a su disposición. No
obstante, dada la disponibilidad de recursos provenientes de la cooperación
internacional, las restricciones que tendrá que enfrentar serán, más que de
fondos, de organización y objetivos.
En
materia institucional, la reunión de Montevideo también ofreció la oportunidad
de que el presidente brasileño informara la culminación del proceso de
ratificación parlamentaria del Protocolo de Olivos sobre Solución de
Controversias por el que se creó el Tribunal Permanente de Revisión del
MERCOSUR. El Protocolo de Olivos reemplaza al Protocolo de Brasilia y crea un
mecanismo permanente de solución de controversias. Muy probablemente, durante
la presidencia pro-tempore de la Argentina en el primer semestre de 2004 dicho
tribunal será puesto en funcionamiento.
En
materia de relaciones externas la reunión de Montevideo tuvo como principal
resultado la incorporación de Perú como miembro asociado del MERCOSUR y la
firma de un Acuerdo de Complementación Económica con la Comunidad Andina. Perú
y los Estados parte del MERCOSUR ya habían concluido en el mes de agosto un
Acuerdo para el Establecimiento de una Zona de Libre Comercio, y en la reunión
de diciembre se formalizó la incorporación de Perú como Miembro Asociado del
MERCOSUR, el mismo status que ya
tienen Bolivia y Chile. La categoría de Miembro Asociado implica no sólo
concesiones en materia de acceso a los mercados, sino una rutina mas densa de
interacción político-diplomática que se refleja, entre otras cosas, en la
participación regular en las reuniones semestrales de Jefes de Estado.
En
cierta manera, la incorporación de Perú como Miembro Asociado del MERCOSUR se
vio eclipsada por la firma de un Acuerdo de Complementación Económica con la
Comunidad Andina, lo que fuera presentado como un paso importante. En realidad,
las negociaciones del MERCOSUR con la Comunidad Andina se han arrastrado desde
1995, cuando el primero adoptó formalmente un AEC. A partir de ese momento los
acuerdos pre-existentes entre cada uno de los países miembros del MERCOSUR y
los de la Comunidad Andina deberían haberse convertido en un pacto bi-regional,
ya sea bajo la forma de un acuerdo de libre comercio o de un acuerdo de
preferencias arancelarias. No obstante, durante todos estos años ha resultado
imposible alcanzar un paquete aceptable de “multilateralización” de las
preferencias y, menos aún, de establecimiento de un área de libre comercio.
El
Acuerdo de Complementación Económica suscrito por MERCOSUR y la CA es en
realidad un documento incompleto. Por un lado, dicho acuerdo permite a las
partes mostrar un resultado antes de la última fecha límite que se habían
propuesto (fines de 2003) y fijar un calendario para su conclusión. Por el
otro, el acuerdo tiene varios aspectos pendientes como la definición de los
anexos donde se conceden las preferencias arancelarias o la determinación del
régimen de origen para productos sensibles. De acuerdo al convenio firmado
estos temas deberían estar resueltos a más tardar el 31 de marzo del 2004.
Según el texto el grueso de los productos se desgravará totalmente en un
período de diez años, aunque una serie de productos “sensibles” agrícolas e
industriales tendrá un plazo máximo de desgravación de hasta 15 años. El
acuerdo incluye una “salvaguarda agrícola” dirigida a proteger los sectores
sensibles de la CA: según este mecanismo las preferencias podrán reducirse o
eliminarse frente a un incremento acelerado de las importaciones o una caída
importante en los precios. Los productos incluidos en la “franja andina de
precios” (pollo, maíz, arroz, trigo, cebada, entre otros), por su parte, se
desgravarán exclusivamente en la parte fija del arancel. También está aún
pendiente de acuerdo el tratamiento que se le dará al sector automotriz.
En lo
inmediato el acuerdo firmado con la CA tiene un sentido político más que
económico, aunque las dificultades con que se ha llegado a su conclusión
plantean interrogantes sobre su real significado incluso en este ámbito. La CA
se encuentra atravesando por una fase de fuerte desarticulación y varios de sus
miembros (destacadamente Colombia) se inclinan por un acuerdo comercial
bilateral con Estados Unidos. Durante la reunión ministerial de Miami del mes
de noviembre, Robert Zoellick anunció la decisión de iniciar negociaciones para
firmar un acuerdo de libre comercio con tres países de la CAN (Colombia, Perú y
Ecuador) en el segundo trimestre de 2004. En este contexto, para la estrategia brasileña de
consolidar un espacio sudamericano, la conclusión en el año 2003 con un acuerdo
con la CA constituye un elemento simbólico importante. Esto explica que el
acuerdo se haya firmado aún sin tener todos sus componentes definidos (lo que
ya ocurriera en el caso del acuerdo firmado a mediados de año entre Perú y
MERCOSUR). Esto también explica que el MERCOSUR haya sido relativamente
flexible en las condiciones que finalmente hubo de admitir para cerrar el
acuerdo. Los países pequeños, y especialmente Uruguay, han sido reticentes a la
firma del mismo por cuanto consideran que éste erosiona sus preferencias de
acceso a los mercados mayores del MERCOSUR sin compensarlos por los costos
asociados al compromiso (hoy más virtual que real) de implementar una política
comercial común.