No somos suficientemente conscientes de que, desde el punto de vista institucional, el orden internacional en el que vivimos sigue siendo, en sus aspectos esenciales, el creado inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, en 1944-1947. Para comprender este hecho desde un ángulo político general, es suficiente con observar las Naciones Unidas y la composición de su órgano más importante, el Consejo de Seguridad. Sus miembros permanentes siguen siendo los Estados Unidos, Francia, el Reino Unido, China y Rusia (como continuadora de la URSS); no están ni Alemania ni Japón (los Estados derrotados en la Segunda Guerra), por una parte, ni Estados como la India (que aún eran colonias de los países europeos cuando la ONU fue creada), por la otra.

En una perspectiva institucional, lo mismo se puede decir desde un ángulo económico. Los pilares institucionales de la economía mundial siguen siendo los de la inmediata posguerra: el GATT, por una parte, y las instituciones de Bretton-Woods, el FMI – Fondo Monetario Internacional- y el Banco Mundial, por la otra.

Pero el orden económico internacional de posguerra no fue creado para dar un marco institucional completo y de conjunto a la economía capitalista mundial que abarcara todos sus aspectos. Fue creado, esencialmente, para dar respuesta a los problemas específicos del momento, tal como eran apreciados sobre todo en la Casa Blanca (la Presidencia de los Estados Unidos con toda su administración y todos sus consejeros). Y el objetivo fundamental era el de evitar el retorno a la situación de entreguerras, caracterizada por el enfrentamiento entre bloques capitalistas, instrumentado sobre todo por la vía de las “guerras comerciales”.

En efecto, la experiencia de entreguerras y la propia Segunda Guerra habían demostrado los efectos perniciosos, tanto económicos como políticos, del “capitalismo de bloques”. Este capitalismo de bloques se fundamentaba en la existencia de unas “grandes potencias” que dividían el mundo en zonas de influencia (los imperios coloniales de los países europeos, sobre todo de Francia y el Reino Unido; la naciente zona de influencia de Alemania; los Estados Unidos y su influencia sobre el resto de América; la naciente zona de influencia del Japón). Sobre la base de esta división del mundo en zonas de influencia, cada gran potencia intentó encontrar una salida unilateral a la crisis económica del 29, exportando sus efectos y aislándose del resto de países: de esta manera, se pretendía combatir la debilidad de la demanda interna, definidora de la crisis, con medidas restrictivas de las importaciones que provenían de países terceros y con medidas de apoyo a la exportación. La generalización de este tipo de respuesta llevó a una espiral de “guerra comercial”. Su consecuencia fue la agravación de la situación de crisis económica. Dentro de esta espiral proteccionista, las políticas unilaterales fácilmente daban pie a acuerdos bilaterales que, en la medida en que difícilmente existía una verdadera igualdad entre las partes del acuerdo, generalmente no eran más que una etapa en el desarrollo de una política expansionista, anexionista y, en consecuencia, de una política de confrontación económica y política.

La guerra comercial se servía (sin entrar en los instrumentos estrictamente políticos y militares) de dos tipos de instrumentos jurídicos de regulación de la economía:

a)  Las medidas directamente comerciales: restricciones a la importación (limitaciones cuantitativas a la importación, subidas de los aranceles aplicables...), por una parte, medidas de apoyo y subvenciones de todo tipo a la exportación, por la otra. Estas medidas ya se habían utilizado en el pasado (para favorecer, por ejemplo, el nacimiento y consolidación de un sector industrial nacional). Fue su utilización exacerbada lo que caracterizó el periodo de entreguerras..

b) Las medidas monetarias orientadas a influir sobre los flujos de comercio internacional. Hay dos que son muy características: por una parte, las simples restricciones a los pagos internacionales, dificultando la obtención de las divisas necesarias para efectuarlos; por otra parte, las devaluaciones competitivas orientadas a encarecer en términos monetarios las importaciones (y, por tanto, a frenarlas) y a abaratar (y, por lo tanto, fomentar) las exportaciones.

Este tipo de medidas podían, como ya se ha dicho, “bilateralizarse” por la vía de acuerdos en los que dos o más países decidían darse un trato “preferencial” (con la inevitable otra cara de la moneda: la penalización de los países de fuera del acuerdo). En materia monetaria, estos acuerdos bilaterales podían, bajo una u otra forma, crear mecanismos en virtud de los que se dificultaba la obtención de las divisas necesarias para efectuar pagos fuera de la “zona de pagos” creada por el acuerdo.

El objetivo de evitar la vuelta a la situación de entreguerras se debía conseguir, pues, mediante un sistema institucional que impidiera –o, al menos, limitara y regulara- la utilización de todos estos instrumentos de política económica. Para conseguirlo, este sistema institucional debía construirse sobre la base de dos principios: el del multilateralismo y el de la liberalización progresiva.

Ciertamente, este sistema institucional consolidó también la hegemonía de los Estados Unidos, pero este hecho, indiscutible, no debe hacernos olvidar las consecuencias, globalmente positivas, de la consagración del multilateralismo y de la liberalización progresiva como principios rectores de la economía capitalista mundial (consecuencias positivas, al menos en términos relativos, si las comparamos con las consecuencias desastrosas, tanto económicas como políticas, de la orientación precedente, uni/bilateralista y restrictiva del comercio internacional).


3.- El GATT y los principios de multilateralismo y liberalización progresiva