En primer lugar, el Dr. Jacqué expuso cuáles fueron los orígenes de la Carta, cómo surgió y qué método se utilizó para elaborarla.

Para explicar su nacimiento, debe comprenderse que, en los años 50, nadie se planteó la posibilidad de que un Tratado de naturaleza económica se solapara con los derechos fundamentales, de contenido esencialmente político. Son los hechos los que han demostrado que este solapamiento existe; que (para poner sólo dos ejemplos) el derecho económico afecta al derecho de propiedad y que la aplicación del derecho de la competencia puede afectar al derecho a un juicio justo. A lo largo del tiempo, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) abordó estas cuestiones de manera satisfactoria y encontró la forma de incorporar los derechos fundamentales como principios generales del derecho comunitario. Pero esta solución jurisprudencial es casuística, poco accesible al ciudadano y puede requerir interpretaciones sutiles. El artículo F del Tratado de Maastricht (artículo 6 en la nueva numeración) recogió la cuestión, pero se limita a afirmar que "la Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario". Con ello se colocaba de nuevo el balón en el terreno de juego del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas para que él mismo aclarara cuáles eran las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros.

Por otro lado, el intento de adhesión de la CE al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos chocó con la decisión del Tribunal de Justicia que afirmaba que tal adhesión era imposible sin una revisión del Tratado, que, a su vez, no puede llevarse a cabo sin la aprobación de los Estados miembros. (En la actualidad ha surgido una nueva tentativa de revisar el Tratado con vistas a la adhesión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos; se trata de una iniciativa finlandesa que ha recibido el apoyo de los estados nórdicos y de Austria, país que quiere fomentar su respetabilidad en estos temas. Pero sólo se trata de una esperanza por el momento).

La Carta nace de la constatación de esta situación. Si se quería avanzar, era necesario utilizar una vía nueva: era preciso elaborar un catálogo propio de la Unión Europea. Es, ésta, una idea alemana, que figura en el pacto de coalición entre Schroeder y Fischer. La diplomacia alemana intentó aplicar el pacto de gobierno y aprovechar la presidencia alemana del Consejo de la Unión. Es pues el Consejo Europeo de Colonia quien toma la decisión de crear una Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en términos bastante estrictos ya que formula un mandato preciso referido a los derechos civiles y políticos, los derechos de los ciudadanos y los derechos sociales, exceptuando los objetivos sociales.

Tanto los alemanes como el resto de los representantes de los otros Estados miembros se dieron cuenta con bastante rapidez de que no se elaboraba una Carta de derechos fundamentales como se elaboran las disposiciones técnicas de un Tratado sobre política de la competencia o sobre política social. Es un tema delicado que exigía una legitimidad particular. De ahí la idea de recurrir a lo que, en las conclusiones de Colonia, se llama en inglés "body" (o en francés "enceinte"), un organismo encargado de elaborar la Carta, agrupando todos los tipos de legitimidad existentes en la Unión: los Parlamentos nacionales (participaron 30 parlamentarios nacionales, dos por cada Estado miembro), el Parlamento Europeo (participaron 16 representantes y no 15, porque así lo quiso el Parlamento Europeo y ello no representaba ningún problema para nadie), la Comisión (con un representante) y los gobiernos de los Estados miembros (con un representante para cada Estado miembro; el representante español fue el profesor Álvaro Rodríguez Bereijo, ex presidente del Tribunal Constitucional).

Este organismo se reunió y, para bien marcar su autonomía, decidió bautizarse con un nombre especial. En lugar de llamarse "body" u "enceinte", escogió la palabra "convención", recuperando la tradición revolucionaria según la cual es el pueblo el que elabora, él mismo, las constituciones.

El primer problema que enfrentó la Convención redactora de la Carta fue el de reunir en su seno a personas con mentalidades y orientaciones políticas completamente distintas que debían trabajar juntas, muchas de las cuales, además, no eran especialistas en derecho comunitario o en derecho de la Unión. La primera fase de reuniones de la Convención fue, pues, una fase esencialmente pedagógica. Así, por ejemplo, frente a ciertas opiniones según las cuales la Unión no tenía competencias en materia de derecho penal, tuvo que recordarse que existe una jurisprudencia muy abundante del TJCE en materia penal y que el título VI del Tratado de la Unión Europea también confiere poderes a la Unión para armonizar legislaciones en esta materia. Además, la pertenencia de los miembros de la Convención a horizontes jurídicos muy diferentes provocaba que en muchas ocasiones los propios conceptos jurídicos nacionales fueran tomados, por desconocimiento, como conceptos europeos. A pesar de todo ello, y en contra de lo esperado, la Convención avanzó con rapidez en los trabajos de elaboración de la Carta, porque sus miembros aprendieron deprisa a utilizar un lenguaje común.

El Consejo Europeo tuvo la sabiduría de elaborar un "procedimiento decisional" en el que nadie confiaba, pero que resultó muy útil finalmente. Consistía en tener, por un lado, debates en el seno de la Convención plenaria (con sus 62 miembros) y, por otro, un Comité de redacción reducido, com-puesto por un vicepresidente del Parlamento Europeo (el español Iñigo Méndez de Vigo), un comisario (el italiano Antonio Vitorino), un representante para los delegados de los representantes de los gobiernos (el Sr. Braiban, de nacionalidad francesa porque Francia ocuparía la presidencia del Consejo) y un representante de los parlamentos nacionales (el finlandés Gunnar Jansson). El Comité de redacción nunca permitió que la Convención redactara por sí misma. Era el Comité quien redactaba los textos en base a lo que se debatía en el seno de la Convención plenaria y los sometía luego a un nuevo debate en la Convención. Se procedía por tanto a iteraciones sucesivas, con decenas de versiones nuevas recogiendo las proposiciones de enmienda sucesivas hasta que se llegaba a una versión que todo el mundo podía aceptar o, mejor dicho, que nadie podía rechazar. Se trabajaba sobre la base de un consenso entre 62 personas (nunca se utilizó el sistema de votaciones: se intentó una vez pero el fracaso fue tal que se abandonó enseguida). No fue fácil. Pero el éxito conseguido y la relativa rapidez -9 meses- con la que finalizaron los trabajos muestra que se puede conseguir un consenso europeo sobre valores comunes entre 62 miembros viniendo de 15 Estados diferentes.

Un segundo problema que surgió en la primera fase de elaboración, y que halló una rápida solución, fue la forma en que debía redactarse esta Carta. El Consejo Europeo de Colonia había resuelto que este texto debía ser una declaración política y que luego ya se vería sí podía y cómo podía ser integrado en los Tratados. De aquí la duda de si redactarlo como una declaración política o como un texto jurídico. Desde el principio, el presidente de la Convención, Roman Herzog (antiguo presidente de la República Federal de Alemania) sostuvo que, aunque la Convención no tenía ningún poder de decisión sobre el futuro de la Carta, sería lamentable que al final no se integrara en los Tratados por haber sido redactada como una declaración política; por lo tanto se decidió que se redactaría "como si" fuera a ser integrada en los Tratados. El objetivo era, pues, redactar un texto jurídico integrable en los Tratados sin necesidad de modificación alguna.


3.- Los problemas horizontales