3.- PROBLEMAS HORIZONTALES


A continuación, el Dr. Jacqué se centró en tres problemas "horizontales" que surgieron durante el proceso de elaboración de la Carta:

Estos problemas podían haberse tomado uno por uno, intentando buscar respuestas a priori, pero con ese sistema sólo hubieran conseguido enzarzarse en discusiones eternas y aún hoy estarían debatiendo los problemas horizontales. Por ello, el presidente de la Convención decidió que no tenía sentido discutir estos problemas de entrada, desde una perspectiva teórica, sino que debían empezar a redactar la Carta y esperar a que estos problemas fueran surgiendo dentro de un contexto, para así poder buscar soluciones concretas para cada caso. Así se hizo y así se elaboró la Carta.

Por ejemplo, con relación al primer punto, unos opinaban que sus destinatarios debían ser todos los individuos, el universo, el mundo entero. Otros sostenían que no, que se dirigía únicamente a los ciudadanos de la Unión Europea. Finalmente, una vez concluida la elaboración de la Carta, puede constatarse que los beneficiarios de la Carta varían según los artículos. Así, si hablamos del derecho a un juicio justo, los beneficiarios son todos los individuos; si hablamos del derecho a la libre circulación de personas, como la Convención no tenía el poder de modificar el Tratado de la UE, la respuesta obligada es que los beneficiarios son únicamente aquellos a quienes el Tratado concede este derecho. Uno de los derechos que suscitó un debate más acalorado fue el del derecho a trabajar: ¿debía ser reconocido a todo el mundo o sólo a los ciudadanos de la Unión Europea? Finalmente se acordó que se reconocería a todos aquellos que vivieran legalmente en la Unión Europea y que lo referente al resto de personas dependía de la legislación particular de cada Estado miembro. Ésta es, en efecto, la única solución posible por el momento; cuando el derecho comunitario evolucione puede que surjan otras soluciones.

En cuanto al segundo problema horizontal, el Dr. Jacqué quiso aclarar, en respuesta a numerosas críticas surgidas en la prensa, qué es, en realidad, la Carta. La Carta busca llenar un vacío; pero este vacío no proviene de la falta de protección de los derechos fundamentales en los diferentes Estados miembros, que, por otro lado, con la excepción del Reino Unido, tienen todos una constitución y forman parte del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos. El vacío se da en el seno de la Unión: lo que pretende la Carta es proteger los derechos fundamentales en el plano de la Unión Europea, es decir, imponer a las instituciones de la Unión Europea, cuando legislan y actúan, el respeto a los derechos fundamentales, tal como quedan definidos en la Carta. La Carta no tiene como objetivo obligar en ningún caso a los Estados miembros a modificar sus legislaciones nacionales.

Con relación a este segundo problema, existe otro malentendido o interpretación errónea de la Carta, que consiste en afirmar que "la Carta excede las competencias de las Comunidades". El origen de este malen-tendido radica en no comprender la articulación entre derechos fundamentales y competencias comunitarias. Es cierto, por ejemplo, que la Carta incluye el derecho a la huelga, mientras que las disposiciones sociales del Tratado dicen expresamente que el derecho a la huelga escapa a las competencias comunitarias. Ciertamente la Unión no está autorizada a adoptar una directiva sobre el derecho de huelga, pero es competente, por ejemplo, en lo relativo a la información y consulta de los trabajadores. Por ello la Unión debe evitar que al adoptar una directiva sobre la información y consulta de los trabajadores, ésta pueda afectar o violar indirectamente la libertad de huelga. De no ser así, podría decirse, por ejemplo, "en ausencia de una consulta previa, está prohibida la huelga", con lo que se podría paralizar el derecho a la huelga de forma indirecta. Lo esencial es comprender que los derechos fundamentales son una cuestión horizontal mientras que las competencias son una cuestión vertical. Sin salirse de las propias competencias, el ejercicio de éstas puede tener efectos sobre los derechos fundamentales (aunque no se posean competencias específicas sobre ellos). Aún otro ejemplo: dentro de la Política Agrícola Común (PAC), se adoptó una directiva sobre las formas de matanza de los animales, pero si esta directiva no hubiera incluido una disposición de exención para el tipo de matanza de estilo religioso, podría estarse violando indirectamente una libertad religiosa.

En lo relativo al tercero de los problemas horizontales -la relación entre la Carta y el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos-, el Dr. Jacqué comentó que había oído numerosas quejas, sobre todo provenientes de Estrasburgo, afirmando que con la Carta se daba muerte al Convenio. Frente a esto, debía aclararse que la existencia de la Carta no suponía ningún cambio con respecto a la complicada situación preexistente en la Unión Europea y que no se le podía pedir a la Carta que solucionara problemas que ésta no había creado y que siempre existieron en el seno de la Comunidad (como las divergencias de jurisprudencia entre los dos Tribunales de Justicia, el de las Comunidades Europeas y el del Convenio). Problemas, por otro lado, que sólo pueden resolverse mediante la adhesión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, lo que conllevaría la subordinación de un tribunal al otro.

¿Cuál era, pues, la situación anterior a la Carta? Existía, por un lado, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos que se aplica en los Estados miembros y, por otro, los principios generales del derecho comunitario que se aplican en la Unión y en los Estados miembros cuando procede. ¿Qué supone la creación de la Carta? Únicamente sustituye los principios generales del derecho comunitario por un texto escrito (plasmando lo que antes era tan sólo jurisprudencial y quizás aportando algunas modificaciones). Por lo tanto, no cambia en nada la situación anterior; los dos sistemas jurídicos continúan coexistiendo y la posibilidad de incoherencias entre ellos también.

En este contexto, la Carta no podía resolver el problema. Sólo podía intentar evitar las contradicciones más flagrantes entre el Convenio y la Carta, y eso hizo. Como en la Carta se retoman algunos artículos del Convenio, la solución escogida fue la de incluir una cláusula horizontal en el artículo 52 (apartado 52.3) que establece que cuando un derecho reconocido por la Carta se corresponde con un derecho garantizado por el Convenio, su sentido y alcance son iguales a los que les confiere el Convenio.

Los representantes ingleses de la Convención redactora de la Carta exigían que la Carta no fuera más allá del Convenio y no estaban dispuestos a aceptar otra cosa. Por otro lado, los representantes españoles consideraban que aunque el Convenio estaba bien y en ocasiones debían inspirarse en sus definiciones, la Unión Europea es autónoma y que el derecho de la Unión no está ligado al Convenio. Estas discusiones en el seno de la Convención motivaron que se añadiera una última frase al artículo 52.3 que establece que en ningún caso esta disposición impedirá que el Derecho de la Unión conceda una protección más extensa. Esto satisfacía a los británicos (que consideraban que se trataba de una posibilidad futura, pero no presente) y a los españoles (que consideraban que era una posibilidad inmediata).

Tampoco hay que obsesionarse con un teórico problema de conflictos entre el Convenio y la Carta, puesto que la coincidencia de artículos sólo afecta a unos 12. La Carta es mucho más amplia y cuenta con numerosos derechos que no aparecen en el Convenio, como los derechos bioéticos dentro del derecho a la integridad de la persona (por ejemplo la prohibición de la clonación reproductora de seres humanos), el derecho del ciudadano a una buena administración (garantizado por derechos concretos como el acceso al expediente y a la documentación que le afecte, el derecho a una respuesta por parte de la administración en un plazo razonable, etc.) y, sobre todo, la inclusión de los derechos sociales, que no están incluidos en el Convenio y sólo se extraen de él por implicación.


4.- Análisis del contenido de la Carta