Si el proceso del ALCA se evalúa por lo que se ha implementado hasta el momento, no hay más que dieciocho medidas de “facilitación de negocios”, diez de las cuales se refieren a la diseminación de información recogida en la fase preparatoria. Además, muchas de estas medidas aún se hallan en proceso de adopción. Como argumentamos en la sección anterior, la insuficiencia de capacidades técnicas e infraestructura ha sido un obstáculo importante para alcanzar una implementación más plena.

Sin embargo, evaluar el ALCA a través del lente de lo que se ha implementado podría conducir a una visión distorsionada. El principal resultado del proceso se ha reflejado en la evolución de las negociaciones, las que no han tenido discontinuidades importantes y han desarrollado una agenda sobre la base del gradualismo. Este enfoque ha contribuido a que los gobiernos desarrollen progresivamente un sentido de compromiso. Este resultado no debe subestimarse, particularmente cuando se consideran las diferencias iniciales de intereses, agendas y percepciones. Tres factores contribuyen a explicar este resultado.


4.1.- Rutinas de involucramiento burocrático

El proceso del ALCA se ha desarrollado como un ejercicio multitudinario que involucra regularmente un número muy grande de funcionarios públicos. Las reuniones ministeriales y las cumbres presidenciales han atraído la mayor parte de la atención de la opinión pública, pero el corazón del proceso ha sido la densa red de intercambios regulares y sistemáticos entre funcionarios técnicos.

Cada rueda de encuentro de los GNs moviliza cerca de un millar de funcionarios, lo que a su vez tiene un impacto multiplicador sobre las administraciones nacionales. Esta rutina de reuniones periódicas ha obligado a los gobiernos a dedicar recursos humanos y energías políticas a temas que, en otras condiciones, podrían haber sido desatendidos. Este proceso ha servido para ofrecer un punto focal de intereses compartidos y estimular el conocimiento mutuo, la interacción y el intercambio interburocrático. Por otro lado, esta rutina también ha obligado a concentrar la atención sobre temas que no necesariamente forman parte de las prioridades o las urgencias de las administraciones nacionales, “creando” en la práctica una agenda de políticas. Para los acuerdos subregionales de integración, el proceso del ALCA ha planteado el desafío de examinar cuestiones y desarrollar posiciones comunes de negociación en temas diversos. En algunos casos pudo incluso haber contribuido a reactivar agendas subregionales bloqueadas o inactivas.


4.2.- Programas de trabajo detallados

Un segundo factor que ayuda a explicar los resultados del proceso del ALCA es el papel que jugó la existencia de programas detallados de trabajo. Estos programas se elaboraban a partir de declaraciones presidenciales que establecían objetivos generales, luego transformado en compromisos operativos por las reuniones ministeriales o viceministeriales. La existencia de programas de trabajo, objetivos detallados y cronogramas proporcionó a los funcionarios de nivel político un parámetro contra el cual medir el progreso o la falta del mismo, y eventualmente acordar nuevos lineamientos para el trabajo.

La definición de programas de trabajo detallados no supuso la resolución de las diferencias de intereses y/o agendas, como quedó demostrado con el debate recurrente entre los principios de single undertaking y early harvest. No obstante, ayudó a focalizar los temas más conflictivos con el fin de, eventualmente, alcanzar un compromiso. Este compromiso podía incluir una continuación de las negociaciones o una postergación en el tratamiento del asunto.

La combinación de un involucramiento burocrático regular y de programas de trabajo detallados ayudó a identificar denominadores comunes. A pesar de que esto puede parecer una versión hemisférica del “problema del convoy” (donde todos avanzan a la velocidad del más lento), el involucramiento permanente en un proceso continuo y acumulativo estimuló el compromiso de las partes.


4.3.- La economía política del compromiso

A pesar de que el objetivo establecido en la declaración presidencial de Miami es muy ambicioso (la implementación de un área de libre comercio a partir del año 2005), el proceso del ALCA se ha movido edificando a partir de objetivos intermedios modestos. Hasta la cuarta Reunión Ministerial realizada en San José en 1998 los gobiernos se dedicaron a reunir información, acumular conocimiento recíproco y sentar las bases para las futuras negociaciones. Después de San José las energías comenzaron a enfocarse a medida que las posturas “estratégicas” gradualmente se transformaron en demandas y ofertas más puntuales.

A pesar de que la administración norteamericana no obtuvo una autorización para negociar con la “vía rápida” y es incierto si el Congreso de ese país está preparado para aceptar un acuerdo de libre comercio con el resto de los países del hemisferio, los incentivos (incluyendo los de carácter “defensivo”) en América Latina y el Caribe han sido lo suficientemente fuertes como para crear y mantener la participación de los países de la región. De hecho, hasta los gobiernos más reticentes han percibido que el aislamiento puede ser una estrategia de alto riesgo y que el intento de bloquear las negociaciones puede llevar a resultados costosos. Esto ha estimulado la identificación más precisa de intereses en el proceso de negociación y un involucramiento más constructivo, aún en un contexto de diferencias de intereses y agendas.

El resultado ha sido un progreso “secuencial” que no ha sido producto de la elección sino de las circunstancias y, particularmente, de la limitada capacidad de los negociadores norteamericanos de impulsar las negociaciones con más energía (Nota 8). Paradójicamente, en este contexto un enfoque incremental adquirió funcionalidad tanto para Estados Unidos (el jugador principal e impulsor retórico de una aceleración de las negociaciones) como para otros participantes más reticentes a un progreso rápido (como Brasil).

A pesar del progreso lento, la negociación no se diluyó por el efecto de las ya señaladas consideraciones “defensivas” que aumentan enormemente el costo potencial del aislamiento. El gobierno norteamericano también fue capaz de mantener el interés y la atención de los restantes participantes a través de una retórica de involucramiento (a pesar de no contar con la autorización legislativa) e iniciativas puntuales como la ley de paridad con el NAFTA para las economías de América Central y el Caribe o el anuncio de negociaciones bilaterales con Chile.


5.- Conclusiones


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Nota 8:   Aunque esta es una afirmación contrafáctica, es muy probable que si la administración norteamericana hubiera contado con una autorización de "vía rápida" su intento por adelantar la fecha de conclusión de las negociaciones hubiera tenido más éxito. Si el argumento de las consideraciones "defensivas" es correcto, en tal hipótesis los participantes más reticentes habrían sentido presiones más intensas.      Volver